Полный текст:
ВВЕДЕНИЕ
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРОХОЖДЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Понятие прохождения государственной службы
1.2. Историко-правовой аспект прохождения государственной службы в России
2. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОХОЖДЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОХОЖДЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ
3.1 Особенности прохождения государственной службы в
Амурской области
3.2 Совершенствование законодательства в сфере кадровой
политики области
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Развитию законодательства о государственной службе уделяется в настоящее время особое внимание как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено, прежде всего, теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли государственного аппарата и государственных служащих. Возникла необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом. Положение усугубляется слабым развитием правовой базы государственной службы, отсутствием полного свода законов государственной службы как на федеральном, так и региональном уровнях.
Современное государство характеризуется наличием разнообразных задач и функций, от профессионального и точного осуществления которых зависит существование всей общественно-политической системы. Поэтому в структуру государства должна входить такая его составляющая, как профессиональный корпус служащих, организация и деятельность которого регламентируется законодательными актами. Очевидно, что в данном случае речь идёт об обязательном государственно-правовом институте государственной службы.
Актуальность выбранной нами темы определяется тем, что успешное решение государством экономических, социальных и политических задач во многом зависит от эффективной деятельности государственных органов, посредством которых и осуществляются функции государства.
Эффективная деятельность любого государственного органа напрямую зависит от правильного подбора, расстановки и рационального использования кадров, входящих в состав этих органов, их профессиональной подготовки, квалификации и опыта работы.
Прохождение государственной службы представляет собой важнейший элемент института государственной службы, так как на этом временном отрезке и реализуется правовой статус государственного служащего. Прохождение государственной службы – деятельность по комплектованию политических и административных государственных должностей – включает в себя последовательную смену государственным служащим должностей в государственной структуре (её административных подразделений), изменение многих фактических данных, характеризующих государственно-служебное правовое положение служащих (персональные классные чины, воинские и специальные звания, почётные звания, учёные степени и звания, конкретные особенности выполнения служебных обязанностей, механизм и виды ответственности и т.д.). Каждый государственный служащий имеет индивидуальный должностной (служебный) путь (карьеру). Поэтому прохождение службы на практике всегда также индивидуально.
Цель данной работы – исследование проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. Задачами данной дипломной работы являются: анализ проблем функционирования государственной службы; раскрытие проблем прохождения государственной службы в Амурской области; особенности прохождения государственной службы в Амурской области в разрезе федерального законодательства.
Источник работы – законодательные и нормативные акты Российской Федерации, Амурской области, материалы Администрации области, научные разработки российских учёных в области государственной службы.
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРОХОЖДЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Понятие прохождения государственной службы
В научной литературе неоднократно предпринимались попытки дать определение понятию «прохождение государственной службы», проанализировать содержание и характерные черты этого процесса в различных системах. Достаточно широкое распространение получил взгляд на прохождение службы как на практическое осуществление функций государства в рамках конкретных полномочий по должности. Трудно возразить и против толкования этого понятия как последовательной смены человеком своей социальной роли, объективированной в форме целенаправленной реализации функций органов власти посредством профессионального выполнения служащими должностных обязанностей и правомочий.
Прохождение государственной службы представляет собой особую социально-правовую систему, имеющую процессуальный характер и включающую в себя совокупность этапов и целенаправленных действий по планированию кадровых процессов, отбору, расстановке и ротации кадров, их профессиональной подготовке и переподготовке, формированию мотивации к успешному карьерному продвижению, контролю деятельности работников. Ее сердцевиной является профессионально-должностное развитие персонала, а итогом — материально-физический, интеллектуальный и моральный прогресс государственной службы в целом.[1]
Более конкретно это:
отбор и оценка кадров на предмет их профессионально-личностной пригодности к работе в аппарате государственных органов власти;
замещение вакантной государственной должности, то есть реализация процедуры поступления на службу, комплектование, распределение, профессиональная адаптация и перераспределение персонала;
исполнение служебных обязанностей по должности;
оценка и мотивация труда государственного служащего;
формирование установок на динамичное обновление своей деятельности в соответствии с требованиями действующего законодательства и управленческой науки;
профессионально-квалификационное развитие и должностное продвижение по вертикали и горизонтали на основе заслуг и достоинств, присвоение очередных квалификационных разрядов;
получение классных чинов и званий, поощрение и наказание, развитие инициативы, формирование духа взаимодействия и сотрудничества;
создание благоприятных социально-бытовых условий для работы персонала — охрана труда, организация медицинского и социального обслуживания, обеспечение детскими учреждениями, комплексом спортивно-культурных услуг;
регулирование межличностных отношений;
прекращение трудовых отношений по государственной службе, увольнение, выход в отставку.
И все это в рамках реализации системообразующего принципа оценки и обеспечения должностного продвижения служащих на основе заслуг и личных достоинств, принципа, гарантирующего качественное воспроизводство аппарата, защиту его от бюрократизации и кастовости.
1.2. Историко-правовой аспект прохождения государственной службы в России
Государственная служба России начала складываться по мере становления самой государственности. В Киевской Руси IX - XI века отдельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты. Причем первоначально категория людей, управляющих княжеским двором была зависима, то есть это были не вольные слуги, а холопы (рабы). Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства. Княжескую дружину же нельзя было причислять к государственной службе, так как князь считался в дружине «первым среди равных» и в данном военном образовании присутствовали отношения, отличающиеся от отношений «службы».
Активно стала развиваться государственная служба в период образования Московского централизованного государства с XII по XV век. Именно в этот период создаются централизованный государственный аппарат, совершенно новые структуры власти в Московском государстве. Основой новой государственности стала система наместных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получала за свою службу как военную, так и гражданскую, земельный надел на прокорм.[2] Надел давался на срок службы. Служили уже и слуги, получая за это содержание. К XV веку происходит сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, получаемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков.
Формируется принцип местничества, связывающий возможность занятия государственных должностей с происхождением кандидата, его родовитостью. Вплоть до XII века продолжают развиваться и укрепляться все эти отношения. В середине XVI века была сделана первая попытка юридически уравнять вотчину (феодальное землевладение) с поместьем (служивым землевладением). Устанавливается единый порядок государственной (военной службы), когда в независимости от формы землевладения обязывалось выставлять одинаковое число вооруженных людей. В качестве центральных органов развивается система приказов с жестким подчинением по вертикали и строгое руководство инструкциями и предположениями по горизонтали.[3] На местах при воеводах также создаются специальные аппараты управления.
Таким образом, к XVII веку в России развилась приказно - воеводская система управления. Для дворян, иных служивых сословий государственная служба была обязательна. Основой ее были земельные наделы, личные заслуги, родовитость. Развивается и законодательство, регламентирующее службу. Это Судебники 1497 и 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года, великокняжеские, а затем царские указы.
Восшествие на престол в 1682 году молодого Петра I ознаменовало развитие и укрепление новой системы государственных органов, достаточно радикальные изменения государственного строя в целом. Петр I заставил дворянство служить. Правовой статус дворянства был существенно изменен принятым Указом о единонаследии 1714 года, закрепляющим наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование.[4] Логическим продолжением Указа о единонаследии стала Табель о рангах (1722). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Табель сформулировала новую систему чинов и должностей. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. С достижением чина восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина с передачей этого звания по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Таким образом, принцип выслуги подчинял принцип родовитости. Табель о рангах уравняла военную и гражданскую службу. Каждому воинскому званию соответствовал гражданский чин, были аналогичны и принципы продвижения по службе. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка становятся важнейшими факторами определения квалификации чиновника. Государственная служба носит централизованный характер и единообразие в масштабах всей страны. Служба регулируется уже специальными законодательными актами: Генеральным регламентом (1720), семью регламентами для различных коллегий, определяющими общую структуру, статус и направление деятельности отдельных государственных учреждений, Уставом воинским. Кроме того, служба регулировалась манифестами, указами царя, а затем императора.
Во второй половине XVIII века при Екатерине II система, заложенная Петром I, продолжает совершенствоваться. Проводятся губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762) и подобный указ о дворянских вольностях самой Екатерины II. Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра I постепенно ослабла, а затем была отменена обязательность государственной службы для основного служивого сословия - дворянства, она стала их привилегией.
Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX века. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля России Сперанского Михаила Михайловича. В 1809 году он подготавливает Указ об обязательном экзамене для занятия государственной должности, согласно которому устанавливались образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 году принят «Устав о службе гражданской», в 1834 году «Правила о порядке производства в чины гражданской службы», в 1845 году вводятся изменения в Табель о рангах.[5] В течение XIX века утвердились ряд положений, характеризующих государственную службу: запрет родственных связей по службе, ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти, запрет определенных занятий, содержание, включающее жалование, столовые и квартирные деньги в зависимости от чина и должности, право на пособие и пенсию при выходе в отставку.
Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению. На основании изложенного можно заключить, что Россия до 1917 года имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую.
При советской власти все эти положения законодательства были отменены. Это было связано, прежде всего, с идеями быстрого отмирания всякого государства, слома старого государственного аппарата и упразднения чиновничества. При советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе, детально регулировалась лишь служба в армии и органах МВД. Служба в государственных органах регулировалась лишь несколькими подзаконными актами. Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых отраслях, декретом СНК РСФСР в 1922 году были приняты Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях, в 1967 году Госкомтруда утвердил Единую номенклатуру должностей служащих и ряд других актов.
В материалах XXI съезда КПСС утверждалось, что работа в аппарате вообще перестала быть особой прогрессией.[6] И лишь в конце 80-х годов была признана необходимость принятия союзного закона о государственной службе. Началась работа по подготовке новых законодательных актов в этой сфере, но её так и не удалось завершить
2. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОХОЖДЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Важной составной частью нормативно-правовой базы государственной службы являются нормы права о её прохождении. Эти нормы определяют порядок и основания приёма на государственную службу, испытания, исполнения должностных полномочий, вертикального и горизонтального передвижения, поощрения и применения дисциплинарных санкций, присвоения классных чинов, проведения аттестаций, а также прекращения государственной службы. Правовой и социальный институт прохождения государственной службы выполняет функции кадрового прогнозирования, стимулирования и профессионального развития, переподготовки и повышения квалификации кадров, их учёта и ранжирования по должностям, чинам и квалификационным разрядам. Практикой выработаны различные системы прохождения государственной службы: карьерная, должностная, профессиональная, партийная, патронатная. В Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) акцент сделан на должностной системе, хотя она уступает карьерной и профессиональной по эффективности.
Узловым пунктом прохождения государственной службы является приём, который осуществляется путём конкурса, назначения, заключения контракта на основе принципа равного доступа граждан к государственной службе. Для граждан, назначенных на государственные должности государственной службы, Федеральным законом предусмотрен испытательный срок от трёх месяцев до одного года, определены ограничения и запреты, связанные с государственной службой, квалификационные требования к поступающим на государственную службу по уровню образования и их специализации, предусмотрено предъявление требований к стажу и опыту работы по специальности и уровню знания законодательства применительно к исполнению должностных обязанностей, а также конкурсная система замещения должностей.
Представляет научный и практический интерес перечень запретов, связанных с государственной службой (статья 17 Федерального закона), отражающих тот факт, что государственная служба – это особый правовой институт, который не может регулироваться только нормами трудового права, предусмотренными в Трудовом кодексе Российской Федерации. В интересах государства и общества для государственных служащих ограничиваются по сравнению с гражданами некоторые конституционные права: эти служащие не могут заниматься предпринимательской деятельностью, быть депутатом законодательного или представительного органа, представлять в государственном органе интересы третьих лиц в качестве их поверенного, получать гонорары, вознаграждения от физических и юридических лиц, принимать без разрешения награды, использовать своё служебное положение в интересах политических партий, принимать участие в забастовках и другие.[7]
В соответствии с Федеральным законом принят Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 112, которым утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации (далее – Положение о конкурсе)[8]. Положением о конкурсе установлен ряд процедурных требований: публикация объявления о проведении конкурса в печатных изданиях и на сайте государственного органа, представление соискателями документов в течение месяца со дня опубликования, формирование конкурсной комиссии, привлечение независимых экспертов, прохождение испытания на соответствующей должности, оформление результатов голосования официальным решением комиссии и его оформление приказом государственного органа или его руководителя, сообщение результата в письменной форме участникам конкурса в течение месяца и другие.
В процессе прохождения государственной службы большое значение имеет организационное и правое обеспечение перемещений государственных служащих на вышестоящие, равнозначные и нижестоящие должности. Мировая практика правового регулирования этого процесса идёт по пути реализации принципов «заслуг», ротации, мотивации, профессионального развития, установления чётких правил карьеры, её планирования и реализации. В российском законодательстве в этом направлении были сделаны лишь первые шаги. Принятием Федерального закона от 31.07.95 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» была предпринята попытка дать правовое определение понятия «государственная должность», произведена классификация должностей по категориям, группам и квалификационным разрядам.
В федеральном законодательстве государственные должности ранжированы по категориям («руководители», «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты») и группам (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие) на основе принципов иерархии и системности, различии в объёме полномочий. Это создаёт условия для более эффективного прохождения государственной службы, прежде всего по вертикальному и горизонтальному передвижению государственных служащих, обеспечению их должностного и профессионального роста.
Важное значение для укрепления нормативно-правовой базы государственной службы имеет утверждение Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2005 № 1574 Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, который представляет собой классификатор, содержащий сведения о наименовании должностей, распределении их по категориям и группам. Реестр должностей способствует формированию штатных расписаний государственных органов.
Новым явлением в организации государственной службы стало установление федеральным законом классных чинов государственных служащих. Это отдельное от должности звание, которое присваивается служащему в связи с занимаемой должностью и уровню профессионализма в соответствии с квалификационными требованиями соответствующих групп должностей, законодательством предусмотрены следующие классные чины:
действительный государственный советник Российской Федерации;
государственный советник Российской Федерации;
советник государственной гражданской службы Российской Федерации;
референт государственной гражданской службы Российской Федерации;
секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации.
В рамках чина могут присваивать квалификационные разряды – 1, 2, 3 классов. При этом первый чин присваивается Президентом Российской Федерации. В федеральных органах исполнительной власти классный чин государственного советника Российской Федерации присваивается Правительством Российской Федерации, в иных федеральных государственных органах указанный чин присваивается руководителем федерального государственного органа. Остальные чины присваиваются представителем нанимателя.
Неотъемлемой частью нормативно-правовой базы государственной службы и процесса её прохождения являются Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации (далее – Положение об аттестации) и Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня) (далее – Положение о квалификационном экзамене).
Положение об аттестации отражает тот факт, что «аттестация – юридическая обязанность государственных служащих проходить в установленной организационно-правовой форме периодическую проверку их профессиональных и личностных качеств». Положение об аттестации направлено на совершенствование деятельности государственных органов по подбору, повышению квалификации и расстановке служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой государственной должности. В отличие от ранее действовавшего законодательства, когда аттестация использовалась и для решения вопроса о присвоении федеральному государственному служащему очередного квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга), в настоящее время присвоение классного чина гражданской службы производится исключительно на основании результатов квалификационного экзамена.[9] Положением об аттестации установлены сроки аттестации, технологии её организации (формирование комиссий, утверждение графиков, составление списка аттестуемых, подготовка отзывов), порядок обсуждения, оценки, принятия решений и оформления результатов аттестации.[10]
Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих. По её результатам могут быть предложены комиссией и реализованы руководителем государственного органа меры, способствующие карьере служащего (повышение в должности), увеличение надбавки за особые условия труда; включению служащего в резерв кадров, направлению на переподготовку или повышение квалификации.
На аттестационную комиссию возложена обязанность проведения государственного квалификационного экзамена для присвоения классного чина. Положение о квалификационном экзамене позволяет решить не только задачи урегулирования экзаменационных процедур, но методические и дидактические задачи профессиональной оценки и диагностики.[11]
Принципиально важно, что двумя вышеуказанными Положениями предусмотрено право аттестуемого (экзаменуемого) на обжалование результатов аттестации (квалификационного экзамена). В то же время требуют дальнейшего уточнения вопросы правового обеспечения прав служащих на должностное и профессиональное развитие, меры против использования аттестации для расправы с неугодными работниками. Отсутствуют правовые нормы, связанные с планированием карьеры.
В интересах обеспечения профессионализма государственных служащих и выбора наиболее эффективных путей управления персоналом важное значение имеет законодательное закрепление принципа стабильности кадров государственной службы. При условии добросовестного выполнения своих обязанностей государственный служащий должен быть гарантирован от потери работы. Создание таких правовых основ решит проблему стабильного функционирования всего государственного аппарата, плавной и постепенной преемственности при переходе от одной политической программы к другой. Постоянный контингент государственных служащих сможет обеспечивать государство компетентным руководством, внутренней стабильностью соответствующий государственный орган.
Нормативно-правовая база государственной службы включает также правила её прекращения. Общими основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы являются:
соглашение сторон служебного контракта (статья 34);
истечение срока действия срочного служебного контракта (статья 35 Федерального закона);
расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего (статья 36);
расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (статья 37);
перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида;
отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы (часть 4 статьи 31);
отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта (статья 29);
отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе (части 2 и 3 статьи 28);
отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом;
обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта (статья 39);
нарушение установленных настоящим Федеральным законом или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы (статья 40);
выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации (статья 41);
несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных статьей 17 Федерального закона;
отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания (часть 7 статьи 27).
Причиной увольнения с государственной службы может стать достижение предельного возраста пребывания на гражданской службе. Федеральный закон определяет предельный возраст – 65 лет. С гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы на основании служебного контракта, заключенного на неопределенный срок, и достигшим возраста 60 лет, указанный служебный контракт перезаключается на срочный служебный контракт на срок от одного года до пяти лет.
Развитие нормативно-правовой базы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих осуществляется в соответствии с принципом их профессионализма и компетентности. Федеральным законом определены требования к уровню профессионального образования с учётом группы и специализации должностей (статья 12 Федерального закона), введены классные чины как показатель соответствия уровня профессиональной подготовки служащих квалификационным требованиям к должностям соответствующих групп. Кроме того, на служащего возложена обязанность поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных полномочий (подпункт 6) пункта 1 статьи 15 Федерального закона). На кадровые службы государственных органов возложена обязанность анализировать уровень профессиональной подготовки государственных служащих.
Нормативно-правовая база государственной службы содержит ряд норм относительно организации учёбы государственных служащих. Особое значение здесь имеют установки, содержащиеся в Положении Правительства Российской Федерации о государственном заказе. В Положении определёны порядок формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, порядок организации взаимодействия между федеральными органами по поводу заказа, а также их взаимоотношения с соответствующими образовательными учреждениями.
Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданского служащего осуществляются в течение всего периода прохождения им гражданской службы. Повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданского служащего осуществляются в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования.
Наряду с законами и положениями в нормативную правовую базу государственной службы входят также Указы Президента Российской Федерации от 19.11.2002 № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», от 12.08.2002 № 885 «Об общих принципах служебного поведения государственных служащих», от 01.02.2005 № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим», от 16.02.2005 № 159 «О Примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации».
Сохраняют свое действие Указы Президента Российской Федерации по вопросам организации государственной службы предшествующих годов: от 11.01.95 № 32 «О государственных должностях Российской Федерации», от 11.05.95 № 33 «О реестре государственных должностей федеральных государственных служащих», от 03.09.97 № 981 «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы».
Указы Президента Российской Федерации от 23.08.94 № 1722 «О повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих», от 07.02.95 № 103 «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих» являются в настоящее время основными актами, регулирующими вопросы повышения квалификации, переподготовки и стажировки государственных служащих.
Представляется, что дальнейшее укрепление нормативной правовой базы государственной службы следует осваивать по пути повышения правового статуса органов управления государственной службы и кадровых служб государственных органов, установления чётких правил, обеспечивающих увязку должностных перемещений государственных служащих с результатами труда, обучения и использования полученных знаний.
3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОХОЖДЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ
3.1 Особенности прохождения государственной службы в
Амурской области
Законодательной базой прохождения государственной службы в Амурской области являются Конституция Российской Федерации, Федеральные закон от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, Устав (основной Закон) Амурской области, законы Амурской области, иные федеральные и областные нормативные правовые акты по вопросам государственной гражданской службы.
В целях реализации Федерального закона на уровне области были приняты Законы Амурской области от 10.02.2005 № 436-ОЗ «О классных чинах государственной гражданской службы области», от 14.02.2005 № 429-ОЗ «О Реестре должностей государственной гражданской службы области», от 28.06.2005 № 22-ОЗ «О квалификационных требованиях к должностям государственной гражданской службы области», от 06.07.2006 № 196-ОЗ «О некоторых вопросах прохождения государственной гражданской службы области» и другие нормативные правовые акты.
Должности гражданской службы области подразделяются на следующие категории:
руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов области и их структурных подразделений (далее - подразделения), должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов области и их подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий. Должности категории «руководители» высшей группы должностей замещаются на определенный срок полномочий. Должности категории «руководители» главной группы должностей замещаются на неопределенный срок полномочий, если иное не установлено Реестром должностей государственной гражданской службы области (далее – Реестр должностей);
помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности области, руководителям государственных органов области и руководителям представительств государственных органов области в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами области установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов области и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Отнесение должностей гражданской службы к категориям «специалисты» или «обеспечивающие специалисты» производится по решению представителя нанимателя в зависимости от характера основных функций, выполняемых гражданским служащим, замещающим соответствующую должность, закрепленных в его должностном регламенте.
Должности гражданской службы подразделяются на высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.
Должности гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям и группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей.[12]
Наименования должностей гражданской службы в аппаратах государственных органов области и лиц, замещающих государственные должности области, должны соответствовать наименованиям должностей, включенных в Реестр должностей.
Допускается двойное наименование должности гражданской службы в случае, если:
заместитель руководителя государственного органа является руководителем структурного подразделения этого органа;
заместитель руководителя структурного подразделения государственного органа является руководителем подразделения в структурном подразделении этого органа;
заместитель руководителя органа исполнительной власти области является статс-секретарем этого органа;
лицо, замещающее должность заместителя руководителя государственного органа, руководителя структурного подразделения государственного органа или его заместителя либо иную должность гражданской службы, является главным бухгалтером или его заместителем;
на руководителя (заместителя руководителя) органа исполнительной власти или структурного подразделения либо на гражданского служащего возлагается исполнение контрольных и надзорных функций с указанием в наименовании должности сферы деятельности.
Классный чин государственной гражданской службы области (далее - классный чин) присваивается гражданским служащим, замещающим без ограничения срока полномочий должности категории «специалисты» и «обеспечивающие специалисты», а также должности категории «руководители» главной или ведущей группы должностей по результатам квалификационного экзамена.[13]
Классные чины гражданской службы области присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы области в пределах группы должностей гражданской службы, установленных в Реестре должностей.
Гражданским служащим присваиваются следующие классные чины:
гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы области высшей группы, - действительный государственный советник Амурской области 1, 2 и 3 классов;
гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы области главной группы, - государственный советник Амурской области 1, 2 и 3 классов;
гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы области ведущей группы, - советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 и 3 классов;
гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы области старшей группы, - референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 и 3 классов;
гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы области младшей группы, - секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 и 3 классов.
Для прохождения гражданской службы устанавливаются следующие сроки:
в классных чинах секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 3 класса, референта государственной гражданской службы Российской Федерации 3 класса – не менее одного года;
в классных чинах секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 2 класса, референта государственной гражданской службы Российской Федерации 2 класса, советника государственной гражданской службы Российской Федерации 3 класса – не менее двух лет.
Для прохождения гражданской службы в классных чинах советника государственной гражданской службы Российской Федерации 2 класса, государственного советника Амурской области 3 и 2 класса, действительного государственного советника Амурской области 3 и 2 класса устанавливается срок не менее трех лет.[14]
Для прохождения гражданской службы в классных чинах 1-го класса сроки не устанавливаются.
Классный чин без проведения квалификационного экзамена присваивается гражданским служащим, замещающим на определенный срок полномочий должности государственной гражданской службы категории «руководители» или «помощники (советники)», а также служащим, с которыми заключен срочный служебный контракт в соответствии с частью 4 статьи 25 Федерального закона.
В целях определения соответствия (несоответствия) уровня квалификации государственного служащего квалификационным требованиям по соответствующей государственной должности, выработки рекомендаций по присвоению государственному служащему классного чина, разработки предложений по наиболее эффективному использованию государственного служащего на государственной службе в соответствии с его способностями, побуждения государственного служащего к повышению профессионального мастерства, энергичной деятельности по реализации целей и задач, стоящих перед органами государственной власти проводится аттестация государственных служащих.
Порядок проведения аттестации государственного служащего Амурской области установлен Указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».
Аттестации не подлежат гражданские служащие:[15]
проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее одного года;
достигшие возраста 60 лет;
беременные женщины;
находящиеся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация указанных гражданских служащих возможна не ранее чем через год после выхода из отпуска;
замещающие должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", с которыми заключен срочный служебный контракт;
в течение года со дня сдачи квалификационного экзамена.
Аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года.
Для проведения аттестации гражданских служащих по решению представителя нанимателя издается правовой акт государственного органа, содержащий положения:
о формировании аттестационной комиссии;
об утверждении графика проведения аттестации;
о составлении списков гражданских служащих, подлежащих аттестации;
о подготовке документов, необходимых для работы аттестационной комиссии.
В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа или принимается решение представителя нанимателя о том, что гражданский служащий:
подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;
направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации;
понижается в должности гражданской службы.
Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы осуществляется в образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования в соответствии с Федеральным законом.
Срок прохождения гражданской службы после окончания обучения в соответствии с договором на обучение не может быть менее трех лет.
Правом на профессиональную подготовку обладают граждане, не состоящие на гражданской службе и не имеющие необходимого профессионального образования, при условии отсутствия ограничений для поступления на гражданскую службу и ее прохождения, установленных законодательством.
Граждане проходят вступительные испытания в образовательных учреждениях профессионального образования, с которыми заключены государственные контракты на подготовку кадров для гражданской службы.
Образовательные учреждения профессионального образования представляют в государственные органы области результаты вступительных испытаний, на основании которых на конкурсной основе с гражданином заключается договор на обучение, исходя из количества мест, определенного государственным контрактом на подготовку кадров для гражданской службы.
Дополнительное профессиональное образование гражданского служащего включает в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. Областной государственный заказ на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих на очередной год формируется в соответствии с федеральным законодательством и включает в себя:
государственный заказ на профессиональную переподготовку гражданских служащих;
государственный заказ на повышение квалификации и стажировку гражданских служащих.
Дополнительное профессиональное образование осуществляется в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях профессионального образования на основе государственного заказа на дополнительное профессиональное образование.
Государственные органы области формируют списки гражданских служащих и направляют их для получения дополнительного профессионального образования в соответствующие образовательные учреждения, с которыми заключены государственные контракты.
Направление гражданского служащего для получения дополнительного профессионального образования подтверждается правовым актом государственного органа области.
Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что в Амурской области существует нормативно-правовая основа порядка прохождения государственной службы, которая является, в свою очередь, базой для дальнейшей разработки и усовершенствования этой немаловажной части государственно-служебных отношений. Несомненно, позитивным является то обстоятельство, что прохождение государственной службы в области соответствует порядку, установленному федеральным законодательством, Указами Президента Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами. Вместе с тем существует и ряд особенностей, прямо относящихся к предмету ведения области как субъекта Российской Федерации (порядок присвоения классных чинов гражданской службы). Существуют и недостатки в организации прохождения государственной службы в области, обусловленные идентичностью областных норм федеральным и их несовершенством.
3.2 Совершенствование законодательства в сфере кадровой
политики области
Современное состояние государственной службы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, характеризуется наличием ряда проблем:
отсутствием целостной системы государственной службы, в том числе системы управления государственной службы;
несовершенством законодательства о государственной службе;
отсутствием единой государственной кадровой политики в сфере государственной службы;
недостаточной эффективностью деятельности органов государственной власти и их аппаратов;
низким уровнем престижа государственной службы и авторитета государственных служащих;
слабым использованием на практике современных технологий государственного управления, в том числе кадровых, информационных, отвечающих задачам реализации масштабных программ и проектов;
несоответствием социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровня законодательных ограничений и запретов, существующих на государственной службе;
отсутствием надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти и государственных служащих;
неразработанностью механизмов взаимодействия государственной службы с муниципальной службой и другими проблемами.
Вследствие принятия Федерального закона кадровым службам государственных органов власти отведена огромная роль в сфере прохождения государственной службы. В связи с этим в области действует Концепция кадровой политики Администрации Амурской области в сфере государственной гражданской службы области, утвержденная постановлением губернатора Амурской области от 06.02.2006 № 16-к (далее – Концепция).
Кадровая политика (применительно к Концепции) – совокупность знаний, идей, взглядов, принципов, отношений и организационно-практических мероприятий органов государственной власти, направленных на установление целей, задач, характера этой политики, определение форм и методов кадровой работы, требований к государственным служащим в конкретных исторических условиях развития страны (региона).[16]
Совершенствование кадровой политики в сфере государственной службы необходимо строить в интересах формирования кадрового состава государственной службы. Оно обеспечивается развитием профессиональных качеств государственных служащих, оценкой результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих, созданием возможностей для должностного (служебного) роста государственных служащих, формированием кадрового резерва всех уровней, использованием современных кадровых технологий, применением образовательных программ и государственных образовательных стандартов.[17]
Реализация Концепции предусматривает осуществление следующих приоритетных направлений кадровой политики области в сфере государственной гражданской службы области:
обновление и развитие нормативно-правового обеспечения кадровой политики в сфере государственной гражданской службы области;
совершенствование деятельности кадровых служб, повышение их роли и ответственности в процессе формирования и развития кадрового потенциала государственной гражданской службы области;
совершенствование системы подбора кадров для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы области и формирования кадрового резерва на конкурной основе;
обеспечение объективной и комплексной оценки профессиональных и личностных качеств государственных гражданских служащих области при проведении аттестации, квалификационного экзамена, прохождении ими испытания;
совершенствование системы подготовки, профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных гражданских служащих области;
стимулирование служебной деятельности, творческого и качественного исполнения должностных обязанностей государственных гражданских служащих области для повышения уровня их профессионализма и ответственности;
совершенствование мониторинга и информационно-аналитического обеспечения развития кадровых процессов и кадрового потенциала государственной гражданской службы области.
Основным и базовым механизмом реализации приоритетных направлений кадровой политики области в сфере государственной гражданской службы области является обновление и развитие нормативно-правового обеспечения кадровой политики в сфере государственной гражданской службы области.
Для реализации этого механизма необходимо предусмотреть:
принятие нормативных правовых актов области, необходимых для реализации кадровой политики Администрации области, в соответствии с федеральным законодательством;
нормативно-правовое закрепление организации проверки кадровыми службами достоверности представляемых гражданами персональных данных и иных сведений при поступлении на государственную гражданскую службу области и государственным гражданским служащим области - сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдения ими ограничений, установленных законодательством о государственной гражданской службе;
обеспечение реализации прав государственных гражданских служащих области, их правовой и социальной защищенности (государственных гарантий);
регламентацию использования в деятельности органов государственной власти области возможностей информационных технологий в реализации кадровой политики и другие.
Таким образом, совершенствование законодательства в сфере кадровой политики в государственной гражданской службе области позволит создать комплексную, полную, юридически развитую нормативную правовую базу, исключающую наличие пробелов и противоречий в правовом регулировании государственной гражданской службы области. Это будет являться основой для внедрения других механизмов реализации приоритетных направлений совершенствования кадровой политики в области.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Правовое регулирование государственно-служебных процессов в настоящее время отстает от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства. Государственная служба представляет собой систему правоотношений, которые регулируются не только административно-правовыми нормами, но и нормами других отраслей права: международного, конституционного (государственного), муниципального, трудового, финансового, гражданского, уголовного.
Институт прохождения государственной службы складывается из организации подбора кадров в управленческий аппарат, осуществления перемещения сотрудников по службе, установления и реализации способов увольнения с государственной службы.
Продвижение по службе должно определяться в первую очередь личными качествами служащего, его опытом, профессионализмом, компетенцией, квалификацией, пригодностью к данному виду службы (к виду определенной деятельности).
Продвижение по службе зависит также и от объективных моментов, например от качества правового регулирования в части поощрения государственных служащих, регулярного продвижения по службе, проведения необходимых аттестаций и так далее.
Содержанием процесса прохождения службы является выполнение государственными служащими своих должностных обязанностей, управленческих и других функций.
Процесс прохождения государственной службы в субъектах Российской Федерации должен соответствовать федеральному законодательству и иным высшим нормативным актам, что и можно проследить на примере прохождения государственной службы в Амурской области. Особенности прохождения государственной службы в субъектах Российской Федерации могут быть обусловлены лишь обстоятельствами, отнесенными к предмету ведения субъекта Российской Федерации, или же пробелами в федеральном законодательстве. Последнее носит преимущественно негативный характер и требует исправления.
Нормативно-правовую базу порядка прохождения государственной службы в Амурской области наряду с федеральными нормативно-правовыми актами составляют, Законы Амурской области «О классных чинах государственной гражданской службы области», «О Реестре должностей государственной гражданской службы области», «О квалификационных требованиях к должностям государственной гражданской службы области», «О некоторых вопросах прохождения государственной гражданской службы области» и другие нормативные правовые акты.
К сожалению, нормативно-правовая база, регулирующая порядок прохождения государственной службы на федеральном, а следовательно и на региональном уровне, не совершенна и требует доработки.
На данный момент целесообразно развивать дальнейшее укрепление нормативной правовой базы государственной службы по пути повышения правового статуса органов управления государственной службы и кадровых служб государственных органов, установления четких правил, обеспечивающих увязку должностных перемещений государственных служащих с результатами труда, обучения и использования полученных знаний.
В частности, требуют правового регулирования вопросы прохождения государственной службы, и прежде всего вопросы, связанные с проведением качественной кадровой политики в сфере государственной службы.
Принятие в ближайшие годы федеральных и региональных законов, указов президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, локальных нормативных правовых актов государственных органов по вопросам государственной гражданской службы станет дальнейшим шагом в развитии института государственной службы, позволит создать стабильный и прочный фундамент для реализации федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
[1] Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
[2] Российское законодательство X-XX веков. – М.: Юридическая литература, Т. 2. – 1985. – с.25
[3] Российское законодательство X-XX веков. – М.: Юридическая литература, Т. 2. – 1985. – с.21
[4] Российское законодательство X-XX веков. – М.: Юридическая литература, Т. 4. – 1986. – с.32
[5] Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. – М.: Высшая школа, 1983.
[6] Лазарев Б.М. Государственная служба. – М: Институт государства и права РАН, 1993.
[7] Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
[8] Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации».
[9] Ноздрачев А.Ф., Нуртдинова А.Ф., Чиканова Л.А. и др. Комментарии к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств. – М.: МЦФЭР, 2005.
[10] Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».
[11] Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)».
[12] Закон Амурской области от 14.02.2005 № 429-ОЗ «О реестре должностей государственной гражданской службы области».
[13] Закон Амурской области от 10.02.2005 № 436-ОЗ «О классных чинах государственной гражданской службы области».
[14] Закон Амурской области от 10.02.2005 № 436-ОЗ «О классных чинах государственной гражданской службы области».
[15] Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2005 № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы».
[16] Постановление губернатора области от 06.02.2006 № 16-к «О Концепции кадровой политики Администрации области в сфере государственной гражданской службы области».
[17] Дубик С. Государственная служба российской Федерации: основные направления реформирования и развития // Государственная служба. – 2006. – № 2 (40).