Полный текст:
Оглавление
Глава 1. Эколого-правовое воспитание школьников как социальная и педагогическая проблема.................................................................................................. 6
1.1. Сущность эколого-правового воспитания школьников............... 6
1.2. Возникновение и развитие идеи экологического образования и воспитания школьников........................................................................................... 11
1.3. Основные этапы становления и развития экологического законодательства 17
Глава 2. Правовые основы государственного регулирования деятельности
в области природопользования и охраны среды................................. 26
2.1. Основные понятия государственного регулирования природопользования и охраны среды..................................................................................................... 26
2.2. Правовые основы информационного обеспечения природопользования
и охраны природных ресурсов............................................................. 29
2.3. Правовое регулирование использования и охраны
природных ресурсов............................................................................. 33
Глава 1. Эколого-правовое воспитание школьников как социальная и педагогическая проблема
1.1. Сущность эколого-правового воспитания школьников
Экологическое воспитание является одной из важнейших задач формирования у учащихся чувства экологической ответственности. Трагедия Каспия и Арала, Чернобыльская и другие катастрофы и аварии последних лет показали, что при нынешней гигантской материалоемкости и энергоемкости производства практически каждый его участник может стать виновником неисчислимых бед из-за своей безответственности. Причем экологическое воспитание - это, очевидно, не только и не столько изучение каких-то специальных экологических предметов, которые тоже, безусловно, необходимы, столько воспитание у учащихся высокой степени ответственности за принимаемые решения и действия, предвидения их последствий. Здесь основная проблема - проблема нравственности, но не только. В данном случае проблема нравственности пересекается с проблемами права.
Конституция (ст. 42), Основной Закон РФ предусматривает право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду.
В Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» в ст. 73 «Всеобщность, комплексность и непрерывность экологического воспитания и образования» сказано, что в целях повышения экологической культуры общества и профессиональной подготовки специалистов устанавливается система, комплексного и непрерывного экологического воспитания и образования, профессиональной подготовки специалистов в средних и высших учебных заведениях, повышения их квалификации, а также через средства массовой информации.
В ст. 74 данного Закона сказано, что овладение минимумом экологических знаний, необходимых для формирования экологической культуры граждан, во всех дошкольных, средних и высших учебных заведениях, независимо от профиля, обеспечивается обязательным преподаванием основ экологических знаний.
Обязательность преподавания экологических знаний относится к числу важнейших принципов государственной экологической политики России. Таким образом, учащиеся уже со школьного возраста, в определенной степени, становятся носителями прав и обязанностей в области экологической политики нашего государства. Кроме того, Кодекс РСФСР «Об административных правонарушениях» в гл. 7 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культур» предусматривает административную, а Уголовный кодекс РФ в гл. 26 «Экологические преступлений» - уголовную ответственность за многие виды правонарушений и преступлений, совершаемых в области экологии.
Поэтому педагоги в доступной и понятной для учеников форме, уже со школьного возраста, должны разъяснять и внушать им, что правомерно, а что не правомерно, и как вести себя в окружающей их природной среде.
Государственные общеобразовательные стандарты начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, определяя содержательные линии в отношениях общества и природы, показывают состав предлагаемых для изучения вопросов, к которым отнесены: «Естественные предпосылки развития общества. Биосфера. Природа и культура. Общественный компонент окружающей среды. Загрязнение природной среды. Деградация биосферы. Научно-технический прогресс и экологические проблемы. Экологический кризис. Экологическая катастрофа. Эколого-сообразное развитие общества. Концепция перехода общества к модели устойчивого развития. Ноосфера. Экологическая политика. Экологическая культура«.Исходя из этих вопросов, видимо, и следует строить учебный процесс по эколого-правовому воспитанию учащихся, используя их, возможности, во всех предметах естественнонаучного цикла.
Учебные предметы данного цикла призваны служить частичному удовлетворению разнообразных познавательных интересов школьников в области экологии и смежных с ней наук. Они играют большую роль в пропаганде разноаспектных природоохранительных идей в широкой ученической аудитории. Школьные природоведческие курсы позволяют морально и юридически подготовить учащихся к пониманию природоохранительной политики нашего государства, к активному личному участию в сохранении, улучшении и рациональном использовании естественных богатств родного края.
Процесс эколого-правового воспитания школьников при изучении общеобразовательных предметов осуществляется поэтапно.
Первый этап начинается еще в начальной школе, когда осуществляется преподавание курсов по изучению окружающего мира. Поскольку только к концу 4-го класса у школьников накапливается запас элементарных правовых знаний и представлений об охране окружающей природной среды силой закона. К этому времени школьники получают, например, общие сведения о целях и способах защиты от загрязнения, разрушения и уничтожения различных объектов природы, естественных ландшафтов, знакомятся с функциями местных природоохранительных органов и содержанием их деятельности по сбережению природных богатств родного края. Кроме того, в процессе учебных экскурсий в начальной и основной средней школе у учащихся вырабатываются определенные умения и навыки правомерного природосообразного поведения.
На втором этапе (5 — 9 классы) происходит совершенствование и закрепление имеющихся знаний и представлений о природе как общественной и государственной собственности и правовом механизме охраны и регулирования эксплуатации естественных богатств, а также формируются эколого-правовые убеждения школьника. Это обусловлено, с одной стороны, резким возрастанием в подростковый период психофизиологических возможностей учащихся, а с другой — значительным расширением круга изучаемых общеобразовательных дисциплин природоведческого характера (география, физика и астрономия, биология и др.). Уроки по названным предметам не только несут определенный заряд разнообразия информации, касающейся правового аспекта экологической проблемы, но и развивают логику причинно-следственного мышления, учат школьников анализировать, синтезировать и сравнивать воспринимаемые ими явления и факты общественной жизни, регулируемые нормами природоохранного права. В результате дифференцируется усваиваемый учащимися эколого-правовой материал, они начинают расчленять приобретенные ими знания в области правовой охраны природы на относительно однородные группы:
- основные виды охраняемых законом естественных ресурсов и территорий, их значение в хозяйственной жизни общества;
- способы отрицательного антропогенного воздействия на природу, последствия их применения;
- элементы правовой системы контроля над природопользованием и охраной окружающей природной среды;
- содержание, формы и методы деятельности по сохранению, восстановлению и рациональной эксплуатации природных богатств.
Третий этап включает в себя 10 — 11 классы обучения в средней (полной) школе. Он характеризуется повышением теоретического уровня и усилением практической направленности занятий по географии, биологии, анатомии и физиологии человека, физике, неорганической химии и др. В результате изучения этих предметов углубляются и систематизируются природоохранительные знания и представления учащегося, продолжается формирование структуры его эколого-правового сознания. Важнейшими особенностями данного этапа является специальное рассмотрение на уроках действующих положений российского законодательства, регулирующих охрану окружающей природной среды, а также систематическое ознакомление учащихся с мероприятиями по сохранению, восстановлению и рациональному использованию генофонда, естественных свойств окружающей природной среды.
Таким образом, значение общеобразовательных дисциплин естественнонаучного цикла для эколого-правового воспитания подрастающего поколения заключается в следующем:
· достаточно рельефно отражают правовой аспект взаимоотношений между обществом и природной средой, поскольку имеют большие возможности раскрыть современную экологическую проблему во всей ее сложности и противоречии;
· является естественнонаучной основой для раскрытия важнейших черт российского законодательства об охране природы (гуманность, научность, действенность и др.). Важную роль в этом плане играет учебный материал об особенностях морфологии и экологии различных представителей флоры и фауны, о своеобразии сочетания естественных компонентов в уникальных геобиоценозах и т.п., который может служить убедительным подтверждением необходимости и целесообразности принятия нормативных документов и расширения правовой базы о сохранении и особом режиме эксплуатации ландшафтов, памятников природы, объектов органического мира;
· в большей мере по сравнению с другими учебными предметами повышают интеллектуальный уровень учащихся в области правовой охраны окружающей природной среды, способствуют обогащению и развитию соответствующего понятийного аппарата подрастающего поколения (именно в школьных природоведческих курсах подростки впервые встречаются с такими важными эколого-правовыми понятиями, как Закон РФ «Об охране окружающей природной среды», «заповедность», «браконьерство» и т.д.);
· преимущественно лишь в процессе изучения дисциплин естественнонаучного профиля учащиеся знакомятся с правилами защиты и эксплуатации природных богатств России, с активными формами природоохранительной деятельности, приобретают практические умения охранять, облагораживать и рационально использовать окружающую природную среду.
1.2. Возникновение и развитие идеи экологического образования и воспитания школьников
Многие годы мы успокаивали себя, говоря лишь о возможности глобального экологического кризиса. И вот на пороге ХХI века он наступил. Как нам жить дальше? Что ожидает человечество и каждого из нас? Принесет ли счастье XXI век нашим детям и внукам? Вопросов много, ответ один – нельзя сидеть сложа руки и продолжать делать сегодня то, что ты делал вчера. Надо начинать действовать.
Все мы живем на одной планете, бытие каждого человека обеспечивает природная сложноустроенная система, названная биосферой, сферой жизни. Поэтому наступившийэкологический кризис не может быть преодолен в отдельно взятой стране иликаком-то одном регионе. Спастись мы сможем только все вместе, если сумеемдостичь согласия с природой. Для этого нам придется при организации своейдеятельности в большинстве случаев принимать условия природы, порой поступаясьчастью своих интересов ради выживания наших потомков и всего человечества.
Экологическийкризис не преодолеть одними технологическими и экономическими мерами, надоизменить всю ту систему ценностей и жизненных ориентиров, которая руководитпоступками и действиями каждого из нас в повседневной жизни и профессиональнойдеятельности. Человеку присуще такое свойство, как рациональность. В течениенескольких последних веков баланс между разными формами рациональностинарушился. Техническая рациональность во время научно-технической революцииразвивается очень быстро, другие же формы рациональности, традиционноназываемые мудростью, связанные с усмотрением ценностей, в настоящее время неразвиваются и даже претерпевают регресс. До сих пор многие наши оценкисобственной деятельности строились на основе узко понимаемой технической иэкономической рациональности. Настало время восстановить гуманистическиеоснования “рациональности”. Это невозможно сделать без поворота к нуждамконкретных людей. Такой поворот не осуществить без участия людей в управленииприродопользованием, что невозможно без высокой образованности населения, еговысокой экологической грамотности. Для решения этого вопроса необходимаобластная губернаторская программа экологического воспитания, образования ипросвещения населения Ярославской области. В предлагаемой ниже статье в сжатомвиде приводятся обоснования такой программы.
Термин“экологическое образование” (далее – ЭО) введен в 1948 г. Международным союзомохраны природы как противовес технократическому мышлению, сформированномунаучно-технической революцией. Интенсивно развиваться ЭО стало в последние20-25 лет, после Конференции ООН в Стокгольме (1972), положившей началоПрограмме ООН по окружающей среде (ЮНЕП), и конференции в Белграде (1975) поМеждународной программе ЭО. ЮНЕСКО и ЮНЕП провели в 1977 г. в Тбилисимежправительственное совещание по вопросам ЭО, а в 1987 г. в Москве –конференцию по поддержке стратегии ЭО.
Такоепристальное внимание мирового сообщества к ЭО вызвано тем, что последнееполучило международное признание как важнейшее средство решения глобальных ирегиональных экологических проблем.
Напротяжении последних 25 лет ЭО постоянно совершенствовалось. На первом этапе(до конца 70-х годов) ЭО основывалось на передаче научных знаний о биосфере,сохранении природы и о технологической переработке индустриальных загрязнений(предметы “Охрана природы”, “Экология” и др.).
В1977 г. в Тбилиси были поставлены более широкие цели ЭО:
воспитыватьясное осознание экономической, социальной, политической и экологическойвзаимозависимости городских и сельских территорий;
гарантироватькаждому человеку возможность получать знания, ценности, навыки, необходимые дляучастия в защите окружающей среды;
создаватьновые поведенческие модели отдельных людей, групп и общества в целом.
ВТбилиси (1977) сформулированы и основные принципы ЭО:
ЭО– это непрерывный процесс, проходящий через всю жизнь человека;
ЭОобъединяет социальный, политический, моральный, эстетический и технологическийаспекты;
ЭОимеет как локальное, так и глобальное измерения, развертывается в прошлом,настоящем и будущем;
ЭОпредполагает развитие чувств, сознания, понимания, критического мышления инавыков решения проблем;
ЭОстимулирует развитие ценностей, связанных с вопросами окружающей среды;
ЭОакцентирует личностное развитие и чувство ответственности, т. е. поощряетобразование личности в целом.
Реализацияэтих целей и принципов потребовала от образовательных учреждений, помимовведения специального курса по экологии, обратить особое внимание на развитиемежпредметной (междисциплинарной) работы как основы экологического обучения, т.е. провести экологизацию всего образовательного процесса и ориентировать ЭО нареальную жизнь (второй этап развития ЭО). Важно было развивать способностьдействовать экологически, а также создать условия для активной экологическойпозиции на основе полученных знаний, установок, ценностных ориентиров и уменияих применять на протяжении всей жизни.
Третий,современный этап в развитии ЭО начался после публикации в 1987 г. работы “Нашеобщее будущее”, подготовленной Комиссией ЮНЕП (более известной как Комиссия Брунтланд),в которой сформулирован принцип экологически безопасного и устойчивогоразвития. Последний получил всемирное признание на Конференции ООН по проблемамокружающей среды и развитию в Рио-де-Жанейро (1992), на которой он былрекомендован для разработки национальных стратегий развития. С этого временимежпредметная работа в ЭО стала ориентироваться на реализацию принципаэкологически безопасного и устойчивого развития.
ПрезидентРоссии 1 апреля 1996 г. указом № 440 утвердил “Концепцию перехода РФ к устойчивомуразвитию” (далее – Концепция) и поручил Правительству РФ разработать проектгосударственной стратегии устойчивого развития. Указ обязывал ”при разработкепрогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативныхправовых актов, принятии хозяйственных решений учитывать положения Концепции”,а к основным направлениям перехода РФ к устойчивому развитию отнесено“формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития исоздания соответствующей системы воспитания и обучения”.
Экологическоеобразование – непрерывный процесс обучения, воспитания, самообразования,накопления опыта и развития личности, направленный на формирование ценностныхориентаций, поведенческих норм и получение специальных знаний по охранеокружающей природной среды и природопользованию, реализуемых в экологическиграмотной деятельности.
Экологическоепросвещение – распространение экологических знаний и опыта, способствующихформированию экологической культуры.
Экологическаякультура – наследуемый опыт жизнедеятельности человека в его взаимодействии сокружающей природной средой, способствующий здоровому образу жизни, устойчивомуэколого-социально-экономическому развитию, экологической безопасности страны икаждого человека в отдельности.
Общаяэкологическая подготовка – экологическое образование, получаемое вобщеобразовательных учреждениях и знакомящее с основными понятиямиэкологической культуры (базис для специальной экологической подготовки).
Специальнаяэкологическая подготовка – ЭО, тесно связанное с конкретной профессиональнойдеятельностью и готовящее к выполнению требований экологической безопасности наконкретном рабочем месте.
Государственнаяполитика в области экологического образования и просвещения – деятельностьорганов государственной власти и органов местного самоуправления, наделяемыхотдельными государственными полномочиями по созданию условий для непрерывногоэкологического образования и просвещения, координации деятельности организаций,заинтересованных общественных объединений и граждан по формированиюэкологической культуры каждого человека и общества в целом и востребованностирезультатов специальной экологической подготовки.
Подустойчивым развитием в соответствии с Концепцией понимается развитие,обеспечивающее сбалансированность социально-экономической деятельности срешением проблем сохранения благоприятной окружающей среды иприродно-ресурсного потенциала для удовлетворения потребностей нынешнего ибудущих поколений.
Дляхарактеристики устойчивости ООН рекомендует применять понятие капиталаустойчивости, который состоит из трех слагаемых:
Ку= Кэ + Кп + Кк+т,
гдеКэ – созданный человеком (антропогенный, техногенный) капитал – оборудование,здания, сооружения и т. п.;
Кп– природный капитал: как природные ресурсы (минеральные, лесные, земельные,водные, охотничье-промысловые, рыбные и др.), так и природные условия (состав истроение атмосферы, сложившаяся климатическая зональность, озоновый слой и т.п);
Кк+т– человеческий капитал: запасы знаний и умений, культура и традиции, здоровьелюдей и т. п.
Приведеннаявыше формула наглядно демонстрирует мировоззренческие принципы: взаимосвязи ивзаимообусловленности трех слагаемых капитала устойчивости. Ранее считалось,что капиталом является лишь то, что создано человеком, то есть Кэ, хотя Кэ –это лишь производное от природного и человеческого капитала: Кп и Кк+т.Значимость человеческого капитала (знаний, умений, здоровья, традиций, культурылюдей) для создания техногенного капитала резко возрастает в современныхусловиях господства информационных технологий; но часто значительная частьчеловеческого капитала оказывается невостребованной из-за недостаточностиприродного и техногенного капитала, а иногда и из-за простого невнимания кнему. Природный же капитал – это и исходный материал и регламентирующий фактордля техногенного капитала (в силу ограниченности природного капитала). Точная иправильная оценка капитала устойчивости и его составляющих – непростое дело,для его оценки разрабатываются специальные методики.
Вслучае устойчивого развития той или иной страны или отдельных ее регионоввеличина ее капитала устойчивости не должна снижаться. Для общества важно, какизменяется капитал устойчивости при получении доходов (которые являются частьютехногенного капитала), то есть какая часть капитала устойчивости (вернее –природного и человеческого капитала) израсходована на получение доходов;необходимо ясно представлять, от потребления какой части получаемых доходовследует отказаться во имя поддержки устойчивости развития будущих поколений.
Экологическаябезопасность – защищенность окружающей природной среды и жизненно важныхинтересов граждан, общества, государства от внутренних и внешних воздействий,негативных процессов и тенденций развития, создающих угрозу здоровью людей,биологическому разнообразию и устойчивому функционированию экологических системи выживанию человечества. Экологическая безопасность – составная частьнациональной безопасности.
Приэкологической безопасности отсутствует угроза нанесения ущерба здоровьюнаселения и природной среде. При этом считается, что ущерб (вред) окружающейсреде или вред (ущерб) экологический – это негативные изменения окружающейсреды, вызванные антропогенной деятельностью, в результате воздействия наокружающую среду, загрязнения окружающей среды, истощения ресурсов, разрушенияэкосистем, создающих реальную угрозу здоровью человека, растительному иживотному миру, материальным ценностям. Причин возникновения экологическойопасности много, все они тесно связаны между собой, но суть у них одна – заменаестественного искусственным в особо крупных размерах (создание множестваискусственных веществ, предметов и сооружений – своеобразный “мир искусственныхвещей”, часто называемый техносферой).
1.3. Основные этапы становления и развития экологического законодательства
Несмотря на достаточно обширный выбор учебных пособий по экологическому праву, вопросы формирования институтов экологического права в историческом аспекте практически отсутствуют полностью. Поэтому следует рассказать об истории экологического права и как отрасли права, и как учебной дисциплины.
Во многих учебниках по экологическому праву история либо не затрагивается вовсе, либо только выделяется периодизация развития экологического законодательства начиная с 1917 г. (издания Декрета "О земле").
Так, Б.В. Ерофеев утверждает, что формирование экологического права прошло три основных этапа:
возникновение, становление и развитие экологического права в рамках "земельного права в широком смысле";
развитие экологического права в рамках природоресурсовых отраслей;
современный период развития экологического права, его выход за рамки природоресурсовых отраслей.
"Первый этап охватывал 1917 - 1968 гг., до принятия Основ земельного законодательства, статьей второй которых были отпочкованы иные природоресурсовые отрасли (горные, лесные, водные); второй - с 1968 по 1987 г., когда создаются многочисленные законодательные акты, вовлекающие в сферу регулирования и экологические связи природных объектов (Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об использовании и охране животного мира и др.), и наконец, коллективно признано наличие экологического права как правовой общности; третий период - с 1988 г., когда было издано первое пособие по советскому экологическому праву" (Ерофеев Б.В. Экологическое право: Учебник для вузов по спец. "Правоведение". М.: Высшая школа, 1992. С. 74).
Другие авторы выделяют шесть периодов экологического законодательства:
1917 - 1922 гг. - возникновение и становление законодательных актов об охране и использовании природных ресурсов;
1922 - 1957 гг. - активное развитие союзного законодательства природно-ресурсового направления;
1957 - 1963 гг. - принятие во всех республиках СССР законов об охране природы - новой формы природоохранительного законодательства, принятие Закона РСФСР об охране природы в РСФСР от 26 октября 1960 г.;
1968 - 1980 гг. - проведение кодификации союзного и республиканского законодательства о земле, недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе;
1985 - 1990 гг. - попытка перестроить общественные отношения в охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, разработать закон об охране природы в СССР и создать специальные органы управления в СССР и республиках;
1990 г. - до настоящего времени.
Новым этапом является также время принятия Закона РСФСР 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" и Федерального закона "Об охране окружающей среды" 2002 г.
Как видим, подчеркивается преимущественное развитие блока природоресурсного законодательства над природоохранительным. Но поскольку вместе на сегодняшний момент их объединяют общим экологическим правом, наверное, целесообразнее говорить об истории экологического права не только как об истории природоохранительного законодательства, но и об истории природоресурсного законодательства, понимая при этом их тесное взаимодействие и влияние друг на друга. Из всего блока природоресурсного законодательства, бесспорно, интенсивнее всего развивалось земельное законодательство. "От экологического права земельное отличается тем, что если эколого-правовые нормы регулируют отношения, возникающие в связи с охраной экосвязей природных объектов, то земельное право регулирует преимущественно экономические земельные отношения, возникающие в связи с предоставлением, изъятием земель, порядком их использования. При этом в предмет земельного права входят и отношения, связанные с экологизацией землепользования, однако эта экологизация имеет вспомогательный характер" (Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник для высших юридических учебных заведений. М.: ООО "Профобразование", 2003. С. 70).
Тем не менее существует и мнение о том, что земельное право является подотраслью экологического права. Обратим внимание также на то, что иные природоресурсные отрасли законодательства (лесное, водное, горное и др.) не получили своего самостоятельного развития в рамках отдельно выделяемой учебной дисциплины и вопросы, связанные с предоставлением, порядком использования данных природных ресурсов, рассматриваются в рамках предмета экологического права. В таком случае скорее можно согласиться с подотраслевой принадлежностью земельного права к экологическому праву - последнее, несомненно, шире по своему значению и содержанию.Что же является предметом исторического изучения экологического права? На наш взгляд, историей экологического права должны быть все те юридические, правовые предпосылки в развитии законодательства, которые помогли сформировать действующие институты, нормы, принципы современного экологического права, состоящего как из блока природоресурсных норм, так и из блока природоохранительных норм. Неверным было бы, на наш взгляд, начинать историю экологического права России с первого унифицированного документа об охране природы (1960 г.), или с 1917 г. (Декрета "О земле"), или даже с появления самого термина "экология". И термин, и вышеуказанные акты не появились спонтанно, без причинно-следственной связи с общественным развитием общества, проблемами, с которыми оно сталкивается и пытается разрешить хотя бы в форме обычных правил поведения, выраженных в устной форме. Ведь обычаи тоже являются источниками права в широком смысле.
Не следует отбрасывать ранее существовавшее законодательство России - до 1917 г., развивающее нормы пусть даже только природоресурсного права (хотя не доказано отсутствие природоохранительных норм в России до 1917 г.).
Приведем пару примеров из Полного Собрания законов Российской Империи. В Манифесте об учреждении министерств (Собрание 1-е, т. 27) закреплено, что министру финансов вверяется Лесной Департамент. Понятно, что указанный департамент обладал определенной компетенцией и сферой деятельности в области леса.
Интересен также текст Указа от 10 апреля 1832 г. Императора Николая I "О правах Башкирцев на принадлежащие им земли в Оренбургском крае" (Собрание 2-е, т. 7). Вот 3 пункта из текста Указа:
"4. Составление подробнейших правил на продажу Башкирских земель предоставить Оренбургскому Военному Губернатору, который оснуетъ ихъ на местных соображениях.
5. Но дабы разрешение сей продажи не могло обратиться во вред Башкирцам, то постановить, чтобы в каждой волости оставалось от 40 до 60 десятин, по усмотрению главного местного Начальства, на душу такой земли, которую общество не имело право продавать.
Если же откроется, что в некоторых волостях вышеуказанного количества десятин на душу не окажется, то всякая продажа или иное отчуждение земли в сих волостях воспрещается.
7. Если в недрах тех земель, продажа коих по силе ст. 5 воспрещается, оказались земли, содержащие богатства рудныя, то не возбранять Башкирцам отдавать и сии земли в временное содержание желающим учреждать горные заводы и фабрики и пользоваться рубкою леса в тех дачах, но не иначе, как с утверждения Военного Губернатора и ведома Горного Начальства".
В комментариях к Лесному кодексу под ред. С.А. Боголюбова отмечается, что "усиление государственных функций в области лесных отношений и некоторые ограничения частных форм владения лесами можно наблюдать в России уже в конце XIX в.: Лесоохранительный закон 1888 г. и Лесной устав 1913 г. (входившие в Свод законов Российской Империи) предусматривали вмешательство государства в права частного собственника, запрещение бесконтрольного использования леса, право государства на экспроприацию лесов у тех лесовладельцев, которые нарушают законодательство".
Представляется, что вопрос формирования экологического права в России может стать отдельным предметом исследования. А учитывая Обращение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Правительству Российской Федерации о состоянии и задачах исторического образования в России (см.: Постановление Государственной Думы РФ от 8 апреля 1998 г. N 2359-II ГД), где отмечена необходимость уделять особое внимание историческому прошлому России с позиций научной истины и патриотического воспитания, а также отсутствие комплексных работ по истории экологического права России, актуальность подобного исследования не должна ставиться под сомнение.
"В 70-е годы прошел процесс бурной кодификации природоресурсного законодательства, начиная от земельного и кончая горным, а в начале 80-х годов в соответствии с Основами были приняты Земельный, Водный, Лесной кодексы и Кодекс о недрах РСФСР, появились и два важнейших природоохранительных закона - Закон РСФСР об охране и использовании животного мира и Закон об охране атмосферного воздуха. В результате относительно стройной системой законодательства было охвачено правовое регулирование практически всей окружающей природной среды. Эта целостность правового регулирования повлекла за собой и изменения во взгляде на земельное право как учебную дисциплину.
В частности, было принято решение перейти к преподаванию не земельного права в широком смысле, а нового предмета - курса природоресурсового права и правовой охраны окружающей среды, в связи с чем не замедлили появиться на свет специальные учебные пособия и учебники.
Однако учебный курс не является консервативным, он непрерывно развивается, стимулируя углубление научных исследований. Выяснилось, что природоресурсовый подход к правовому регулированию не гарантирует безопасности природе, поскольку вне правового регулирования остаются экологические связи природных объектов между собой и экосвязи друг с другом (поресурсовый же подход диктуется экономическими интересами общества, игнорируя интересы обеспечения экологической целостности окружающей среды). Вскоре после этого появились пособия по экологическому праву, а с 1988 г. в учебную программу экологических вузов была включена новая дисциплина "Экологическое право" и был издан первый в России учебник" (Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник для высших юридических учебных заведений. М.: ООО "Профобразование", 2003. С. 147).
Следует отметить, однако, что в соответствии с общероссийским классификатором специальностей научной квалификации в разделе "Юридические науки" отдельно выделяется: природоресурсное право; аграрное право; экологическое право. А в Классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 (с изм. от 5 октября 2002 г.) акты как природоресурсного, так и природоохранного порядка объединены в разделе актов "Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды". Конституция РФ в ст. 72 по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ отдельно перечисляет земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Таким образом, отдельного "экологического законодательства" в утвержденных нормативных актах не выделяется. Но экологическое право является самостоятельной юридической наукой, и включать в себя эта наука должна в том числе вышеуказанное законодательство. Выделение на сегодня самостоятельной юридической науки природоресурсного права и экологического права одновременно, на наш взгляд, дискуссионно. Практически природоресурсное право на сегодня отдельно от экологического права преподается только в виде земельного права, аграрного права. Ни лесное право, ни водное право, ни право пользования животным миром и т.д. не включены в самостоятельные отраслевые юридические дисциплины для изучения в высших учебных заведениях. Дискуссионным, на наш взгляд, также является вопрос о возможности одновременно в одной учебной дисциплине изучать правовой режим объектов окружающей среды как экономического природного ресурса (природоресурсный аспект) и как экологического объекта в целях охраны и сохранения природного баланса в целом.
"В качестве предпосылок становления и функционирования экологического права можно отбирать разные по масштабам, сфере проявления, значению, силе влияния и эффективности воздействия факторы социальной, экономической, политической и правовой жизни. Такой отбор зависит во многом от целей его проведения, частично - от подхода к понятию данной отрасли права, от определения этапов ее развития и т.п. Но все же бесспорно, что решающими на любом этапе и вне зависимости от широкого или узкого понимания предмета правового регулирования являются: во-первых, социально-экологический кризис (объективный фактор) и, во-вторых, государственная экологическая политика (субъективный фактор). Понятно, что оба они не в меньшей, если не в большей степени подвержены с течением времени (иногда очень быстро) изменениям под воздействием иных являющихся самыми разнообразными по содержанию явлений и процессов" (Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2003. С. 40).
Вопросы политики, экономики и экологии тесно взаимосвязаны и влияют друг на друга. Развитие науки зависит от тенденций в законодательстве, и наоборот. На наш взгляд, только при комплексном изучении всех этих вопросов одновременно можно дождаться положительного эффекта, исключения ошибок, расстановки правильных приоритетов. В рамках Экологической доктрины Российской Федерации (распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р) отмечена задача создания эффективного правового механизма обеспечения сохранения природной среды и экологической безопасности, а также совершенствования правоприменительной практики в целях обеспечения адекватной ответственности за экологические правонарушения и ее неотвратимости, для чего необходимо в том числе устранить противоречия между природно-ресурсными и природоохранными нормами законодательства Российской Федерации, а также между законодательством в области охраны окружающей среды и нормами иных отраслей права.
Глава 2. Правовые основы государственного регулирования деятельности
в области природопользования и охраны среды
2.1. Основные понятия государственного регулирования природопользования и охраны среды
Прежде всего, необходимо различать понятия «природопользование» и «право природопользования». Природопользование как фактическое использование человеком тех или иных природных объектов, полезных свойств окружающей природной среды было всегда, независимо от форм организации человеческого общества и этапов его развития, поскольку человек как часть природы вне природы и той или иной формы ее использования немыслим. Право же природопользования возникло лишь на определенном этапе развития человеческого общества вместе с возникновением государства и такого регулятора общественных отношений, как право. Если под природопользованием понимается фактическое использование тех или иных свойств окружающей природной среды и ее объектов, то право природопользования - это такое их использование, которое урегулировано нормами права.
Право природопользования - это один из фундаментальных институтов экологического права и природоресурсных отраслей права - земельного, горного, водного, лесного и др. Оно определяет сам характер правового регулирования использования природных ресурсов и других природных объектов, их охрану и воспроизводство. Таковым оно было и раньше, до отмены монополии государства на землю (1990 г.). Не утратило оно своего значения важнейшего юридического института и правомочия субъектов права и в настоящее время.
В правовой литературе различают право природопользования как юридический институт и как правомочие того или иного субъекта права. Как правовой институт природопользование представляет собой систему норм права, определяющих характер и порядок использования природных богатств. Как правомочие природопользование есть субъективное право того или иного участника правоотношения по использованию тех или иных природных объектов.
Право природопользования может быть классифицировано по различным критериям: основаниям возникновения и прекращения, субъектам, объектам и др. Особый интерес представляет классификация права природопользования по его объектам, поскольку она охватывает обширный круг общественных отношений, имеющих значение не только в экологическом, но и в земельном, горном, водном, лесном и иных природо-ресурсных отраслях права. По данному основанию различают право землепользования, недро-пользования, водопользования, лесопользования и др.
Важное значение имеет и классификация права природопользования по характеру и основаниям его возникновения. По данному критерию различают право общего и специального природопользования.
Право общего природопользования признается за всеми субъектами (потому оно и именуется общим). Для его осуществления не требуется какого-либо особого разрешения. Оно считается как бы естественным правом каждого субъекта права, каждого гражданина и принадлежит ему в силу его естественных потребностей в использовании тех или иных свойств и качеств окружающей природной среды. Такое право возникает не на основе каких-либо специальных разрешений, а в силу самого закона или иных нормативных правовых актов.
Так, в Гражданском кодексе РФ (ст. 262) предусмотрено, что граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, использовать находящиеся на них природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующих земельных участков. Аналогичные нормы содержатся в Водном кодексе РФ (ст. 27), Лесном кодексе (ст. 21) и др.
Что же касается специального природопользования, то оно осуществляется гражданами и другими субъектами права лишь на основе специальных разрешений (лицензий) соответствующих органов. Лицензирование природопользования является одним из эффективнейших способов государственного регулирования природопользования. В Законе «Об охране окружающей природной среды» (ст. 18) предусмотрена выдача лицензий на комплексное природопользование, под которым понимается пользование природными комплексами в определенных территориальных границах. Лицензии на комплексное природопользование выдаются специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды с указанием: видов, объемов и лимитов хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов; экологических требований, при которых опускается их использование и последствий несоблюдения этих требований.
Под государственным регулированием в сфере природопользования и охраны окружающей среды понимается организаторская деятельность по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды.
При изучении данной темы следует обратить внимание на то, что, несмотря на усиление в современный период экономических методов управления, роль административно-правового механизма в охране природной среды остается значительной и во многом определяющей. Необходимо также иметь в виду особую специфику организации управления в сфере использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды в целом, выражающуюся в комплексном подходе к их использованию и охране, в разделении хозяйственно-организаторских и контрольно-надзорных полномочий.
2.2. Правовые основы информационного обеспечения природопользования
и охраны природных ресурсов
В целях проведения сбалансированной государственной информационной политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды Министерством природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) в 2003 г. утверждены “Основные положения Концепции создания Единой информационно-аналитической системы природопользования и охраны окружающей среды” и План мероприятий по созданию ЕИСП на 2003 г. Разработана концепция создания экологической инфотеки в рамках указанной системы. Совместно с Минэкономразвития России и Минсвязи России рассмотрен вопрос о реализации проекта ЕИСП в рамках федеральной целевой программы “Электронная Россия (2002 2010 годы)”. В системе МПР России созданы Российский и территориальные фонды информации по природным ресурсам и охране окружающей среды, фонды информации по государственным службам Министерства, в планах – формирование Фонда экологической информации. В организациях, подведомственных МПР России, в области информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды наработано и хранится более 859 ед. информационных ресурсов, включая базы и банки данных, общим объемом более 30 терабайт.
В 2003 г. на базе территориальных фондов геологической информации МПР России было создано 56 ФГУ “Территориальный фонд информации по природным ресурсам и охране окружающей среды МПР России” (ТФИ МПР России). Проводилась работа по образованию ТФИ путем расширения функций учреждений водной службы, по созданию Северо-Кавказского филиала ФГУ “ТФИ по Южному федеральному округу” с размещением в г. Ессентуки.
В Ситуационный центр МПР России ежесуточно представляется информация по лесным пожарам, сформированная на основе обработанных космических снимков. Действуют 5 станций МПР России по приему и обработке информации дистанционного зондирования Земли из космоса, охватывающие всю территорию страны. Осуществляется взаимодействие с МЧС России, Минатомом России, Минэкономразвития России по вопросу обмена информацией между Ситуационными центрами ведомств. Создается информационная транспортная сеть для обмена информацией по ЕИСП – от электронного документооборота до видеоконференцсвязи.
Успешно реализуются Соглашения об информационном взаимодействии с Росавиакосмосом, РАСУ и Роскартографией. Подготовлены проекты Соглашений с Минэкономразвития России, Минсвязи России, Минфином России, Госкомрыболовством России, МЧС России, Роскомземом, Росгидрометом и другими федеральными органами исполнительной власти. В 2003 г. разработаны и утверждены Положение об информационной системе официальных сведений о деятельности Министерства природных ресурсов Российской Федерации, представляемых в глобальную информационную сеть, а также Единый регламент представления и регулярной актуализации официальной информации о деятельности Министерства.
Федеральная служба геодезии и картографии России (Роскартография) в 2003 г. продолжала работы по созданию государственных топографических карт в графической и цифровой формах. За 2003 г. издано более 6 тыс. номенклатурных листов государственных топографических карт разных масштабов. Созданы топографические карты России (масштабы 1:25 000 – 1:1 000 000), промышленных и сельскохозяйственных районов (масштаб 1:10 000), а также крупномасштабные планы городов, поселков городского типа и промышленных зон. Ведется подготовка крупномасштабных планов и топографических карт районов, неблагоприятных в экологическом и техногенном отношении.
В целях картографического обеспечения природоохранной деятельности в рамках ФЦП “Экология и природные ресурсы России (2002–2010 годы)” продолжаются работы по формированию государственного фонда цифровой картографо-геодезической информации, созданию и обновлениюе цифровых карт, учебных, справочных карт и атласов. Подготовлены крупномасштабные цифровые карты ряда административных центров субъектов Федерации, а также районов, неблагополучных в экологическом и техногенном отношении. В фондах Роскартографии сосредоточено около 30 тыс. номенклатурных листов цифровых топографических карт.
Крупномасштабные цифровые топографические карты являются основой для создания кадастровых карт и геоинформационных систем различного назначения. Для пограничных территорий России и Финляндии создана экологическая геоинформационная система ГИС-Север, в основу которой положены цифровые топографические карты масштабов 1:200 000 и 1:1 000 000. Учитывая важность информационного обеспечения деятельности по охране озера Байкал и развитию Байкальского региона, Роскартографией проведены работы по использованию ГИС-Байкал как системы экологического мониторинга на базе космической фотосъемки.
В 2003 г. Роскартографией выполнен ряд опытно-исследовательских работ, результаты которых могут быть использованы для оценки экологического состояния и охраны окружающей среды России, а также разработки мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов субъектов Федерации. Так, предложена технология изготовления опытных образцов компьютерных космофотокарт, которые являются информационно-картографической основой для издания картографических произведений, в том числе по природно-ресурной, экологической тематике. Созданы компьютерные космофотокарты Ставропольского края, Московской области, Черного и Каспийского морей, дельт рек Печоры, Северной Двины и Волги. В рамках ФЦП “Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их неза-конному обороту на 2002–2004 годы” составлен атлас эталонов дешифрирования районов (уча-стков) произрастания культур, содержащих наркотики. Проведены исследования в области использования космической информации для подготовки карты динамики береговой линии Азовского моря с отображением источников и путей загрязнения акватории, карты динамики природных процессов, определяющих экологическую ситуацию на российской территории побережья Северного Прикаспия.
В области учебной картографии завершена подготовка к изданию новых атласов по географии для учащихся 6 и 9 классов общеобразовательных учреждений Российской Федерации, в состав которых включены карты с отображением экологической ситуации.
В соответствии с Федеральным перечнем обязательных учебных картографических пособий коллективного пользования для общеобразовательных учреждений Российской Федерации Роскартография разрабатывает учебные стенные карты:
– карта России “Экологические проблемы” масштаба 1:5 000 000, на которой показаны участки с благоприятной, умеренно острой и очень острой экологической ситуацией. Отобра-жены многочисленные экологические проблемы (загрязнение атмосферы, почвы, поверхностных и морских вод, лесных и рыбных ресурсов и т. д.), отмечены загрязненные участки морей, рек, озер, водохранилищ. Выделены промышленные центры, оказывающие негативное воздей-ствие на окружающую среду, и объекты повышенной экологической опасности;
– комплексные карты регионов России масштабов 1:1 500 000, 1: 2 500 000, 1:5 000 000, на которых показаны заповедники, экологически неблагополучные акватории морей и радиоактивно загрязненные территории, города с высоким уровнем экологической напряженности. Роскартографией в 2003 г. изданы карты “Российская Федерация” масштаба 1:4 000 000 (общегеографическая, федеративного устройства, с отображением федеральных округов), стенные общегеографические карты федеральных округов, которые могут быть использованы в качестве географической основы для создания карт экологической тематики.
Роскартография готовит к изданию Атлас России, содержащий общегеографические карты территории России в целом и ее регионов, городов. Продолжаются работы по созданию Национального атласа России (НАР), призванного дать целостное представление о природе, населении, хозяйстве, экологии, истории и культуре нашей страны. В настоящее время завершается создание первого тома атласа. Комплекс карт второго тома НАР “Природа. Экология”, посвященных охране природы, загрязнению окружающей среды и рациональному природопользованию, будет отражать: природные условия и антропогенные факторы формирования экологической обстановки, тенденции изменения состояния природной среды (загрязнение отдельных компонентов природной среды и способность их к самоочищению), эколого-демографическую обстановку, социальные последствия ухудшения экологической обстановки, мероприятия по обеспечения экологической безопасности России.
2.3. Правовое регулирование использования и охраны
природных ресурсов
Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей природной среды базируется на системе законодательных и иных правовых актов, регулирующих указанные отношения. Это более 30 федеральных законов и около 200 подзаконных актов.
Экологическое нормирование является основой природоохранной деятельности. В мировой практике соблюдение товаропроизводителем экологических нормативов – один из основных факторов, определяющих конкурентоспособность его продукции и технологий с одновременным обеспечением сохранения и улучшения состояния окружающей среды.
Действующие в Российской Федерации природоохранные нормы и правила рассредоточены более чем в 800 различных документах, 80% из них имеет лишь рекомендательный характер. При этом большинство существующих экологических нормативов носят выраженную технологическую направленность и к экологической оценке качества окружающей среды имеют только косвенное отношение, а их существенная часть утратила свою значимость в современных условиях. Решению проблемы экологического нормирования будет способствовать принятие Правительством Российской Федерации постановления “О нормировании в области охраны окружающей среды” (проект документа подготовлен МПР России и представлен в установленном порядке в Правительство Российской Федерации).
В 2003 г. получила дальнейшее развитие нормативно-правовая и методическая база обеспечения экологической безопасности Российской Федерации. Подготовлен и утвержден ряд актов Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации Федерального закона “О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории” (распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 октября 2001 г. № 1371-р). Проводилась работа по выполнению плана подготовки проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2002 г. № 378-р. Продолжалось совершенствование законодательной, нормативной правовой и методической базы в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в соответствии с требованиями федеральных законов “Об охране окружающей среды”, “Об использовании атомной энергии”, “О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории”, “О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами”, “О радиационной безопасности населения” и “О теническом регулировании”.
Разработаны проекты нормативных, правовых и методических документов в области охраны окружающей среды, в том числе: постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2003 г. № 177 “Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)”, постановление Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2003 г. № 240 “О внесении изменений в некоторые решения Правительства Российской Федерации по вопросам охраны и использования объектов животного мира” и др.
В целях реализации Земельного кодекса Российской Федерации подготовлены проекты нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, принято постановление Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 г. № 262 “Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц”. МПР России согласован проект постановления Правительства Российской Федерации “Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов” (проект разработан МЧС России).
В области сохранения биоразнообразия разработано и принято постановление Правительства Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 304 “Об утверждении Правил использования конфискованных диких животных и растений, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г.”. Подготовлен и внесен на рассмотрение в Правительство Российской Федерации законопроект “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ “О животном мире”. Подготовлен проект постановления Правительства Российской Федерации “О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 19 февраля 1996 г. № 158 “О Красной книге Российской Федерации”.
В области обращения с отходами разработан и принят ряд нормативных правовых актов и инструктивно-методических материалов, реализующий основные положения Федерального закона “Об отходах производства и потребления”. Принято постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 2003 г. № 442 “О трансграничном перемещении отходов”. Рассмотрены законопроекты: “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об отходах производства и потребления” (в части обращения с медицинскими отходами); “Об упаковке и упаковочных отходах”.
Во исполнение ст.16 Федерального закона “Об охране озера Байкал” в 2003 г. разработана Комплексная схема охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории. В рамках российско-монгольского сотрудничества осуществляется разработка Комплексной схемы охраны и использования водных ресурсов бассейна р. Селенга, главного притока озера Байкал. На государственную экологическую экспертизу представлено ТЭО сбора сточных вод и мусора с судов и других плавучих средств на озере Байкал, согласованное с заинтересованными федеральными и региональными органами исполнительной власти. Осуществлялись работы по развитию системы мониторинга состояния уникальной экологической системы Байкала с широким применением методов космического зондирования.
Во исполнение Федерального закона “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера” и в целях совершенствования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительство Российской Федерации постановлением от 30 декабря 2003 г. № 794 утвердило Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).
Система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, региональном, территориальном, местном и объектовом уровнях. Функциональные подсистемы создаются федеральными органами исполнительной власти для организации работы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в сфере деятельности этих органов. Согласно постановлению Правительство Российской Федерации, МПР России создает функциональные подсистемы: экологической безопасности; экологического мониторинга (совместно с Росгидрометом); наблюдения и контроля за уровнем радиоактивного загрязнения подземных вод; противопаводковых мероприятий и безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в ведении МПР России; защиты лесов от пожаров, болезней и вредителей лесной растительности.
Согласно плану действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2004 году положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы), МПР России наряду с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти является ответственным исполнителем за подготовку новой редакции Водного кодекса Российской Федерации и Лесного кодекса Российской Федерации, законопроектов по совершенствованию системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду, за пользование лесным фондом, а также за разработку новой системы классификации и государственного учета полезных ископаемых, соответствующей международным правилам.
Нормативное правовое обеспечение в области рыболовства и охраны водных биологических ресурсов. В целях рационального использования водных биоресурсов промысел их в реках, озерах, водохранилищах, внутренних и окраинных морях, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации строго регламентируется путем установления общих допустимых уловов (ОДУ) для каждого объекта промысла и введения правил рыболовства (промысла других водных животных и растений).
Правилами рыболовства предусмотрено установление промысловой меры на рыб (минимально допустимый к вылову размер) и минимально допустимых размеров ячеи в орудиях лова, запрещение рыболовства в периоды нереста рыбы, в районах размещения нерестилищ, в местах обитания молоди ценных видов рыб, на зимовальных рыбных ямах и в других жизненно важных для сохранения рыбных ресурсов районах. Запрещено также использование отдельных орудий и способов лова, наносящих ущерб рыбным запасам, таких как: добыча рыбы с применением взрывчатых и отравляющих веществ, колющих орудий лова, огнестрельного оружия, лов рыбы способом багрения и т. д.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2003 г. № 557 “Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по рыболовству” на Госкомрыболовство России возложен государственный контроль за состоянием, использованием и воспроизводством водных биологических ресурсов, обеспечением их охраны, а также за состоянием среды их обитания во внутренних водных объектах и территориальном море Российской Федерации.
С целью оказания помощи должностным лицам бассейновых органов рыбоохраны при применении нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях были разработаны “Методические рекомендации о порядке производства в органах рыбоохраны по делам об административных правонарушениях в области рыболовства и охраны водных биоресурсов”, в которые с учетом практической деятельности и предложений госинспекторов рыбоохраны в 2003 г. были внесены соответствующие изменения и дополнения. Переработан с учетом действующего законодательства Устав службы органов рыбоохраны.
Для регламентации действий государственных инспекторов рыбоохраны при выявлении и пресечении правонарушений в сфере рыболовства и охраны водных биоресурсов и безусловного соблюдения ими норм законодательства при выполнении служебных обязанностей разработаны и направлены на места Методические указания о действиях государственных инспекторов органов рыбоохраны Госкомрыболовства России при выявлении и пресечении нарушений законодательства в области рыболовства и охраны водных биоресурсов.
С целью упорядочения деятельности общественных инспекторов органов рыбоохраны в июне 2003 г. Госкомрыболовством России утверждено “Положение об организации деятельности общественных инспекторов рыбоохраны”.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2003 г. № 694 утверждено “Положение о сдаче для реализации или уничтожении изъятых вещей, явившихся предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче”, которое упорядочило работу по передаче водных биоресурсов для реализации соответствующим отделениям Российского фонда федерального имущества (РФФИ) или по их уничтожению.
Следует создать правовую базу, позволяющую осуществлять эффективную государственную охрану водных биоресурсов и способствующую рациональному использованию их запасов в целях стабильного функционирования рыбодобывающего комплекса, принять необходимые нормативные правовые акты, позволяющие обеспечить принцип неотвратимости наказания и адекватные степени вреда, причиненного водным биоресурсам.
В этой связи необходимо скорейшее принятие Федерального закона “О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов”. Необходимо предусмотреть самые жесткие санкции за совершение преступлений, связанных с незаконной добычей (выловом) осетровых видов рыб. В результате хищнической добычи осетровых последние находятся на грани исчезновения. Одним из факторов, препятствующих предотвращению правонарушений в отношении этих объектов, является ответственность, несоизмеримо меньшая по сравнению с прибылью, получаемой нарушителями от такой деятельности.
В принятом Федеральном законе от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации” были несколько ужесточены санкции за экологические преступления. Вместе с тем, в ст. 256 квалифицирующие признаки остались прежними, что создает трудности при разграничении данных преступлений от сходных по предмету и объекту административных проступков. Не установлена жесткая ответственность за совершение преступлений, связанных с незаконной добычей осетровых видов рыб, а также редких и находящихся под угрозой исчезновения других водных биоресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации.
Данные проблемы нашли отражение в утвержденной Правительством Российской Федерации “Концепции развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 г.”.
Нормативное обеспечение в области государственного горного и промышленного надзора. В связи с введением в действие с 1 июля 2003 г. Федерального закона “О техническом регулировании” (от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ) подготовлены в новой редакции и зарегистрированы в Минюсте России основные нормативные документы Госгортехнадзора России в области охраны недр: “Правила охраны недр”, “Правила охраны недр при переработке минерального сырья”, “Правила разработки и охраны месторождений минеральных вод и лечебных грязей”, “Правила разработки теплоэнергетических вод”, а также “Инструкция по маркшейдерскому учету объемов горных работ при добыче полезных ископаемых открытым способом”. Минюстом России установлено, что “Инструкция по производству маркшейдерских работ” не требует регистрации.
Стандартизация, метрологическое обеспечение и сертификация в области охраны окружающей среды. Действующие федеральные законы – “Об охране окружающей среды” (от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ) и “О техническом регулировании” (от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ) – определяют основные направления развития нормативно-правовой базы в области оценки и снижения негативного воздействия на окружающую среду.
Реализация экологических принципов хозяйствования на основе внедрения в Российской Федерации международных стандартов (МС) ИСО серии 14000 позволяет: обеспечить снижение воздействия на окружающую среду наиболее экономически эффективным способом; увеличить эффективность использования первичных и вторичных ресурсов (из отходов, сбросов и выбросов); дополнить и частично заменить методы административного управления экологической деятельностью техническим регулированием на добровольной основе в области экологического менеджмента. Принятие МС ИСО 14015 “Экологический менеджмент. Экологическое оценивание производственных площадок и организаций” даст возможность более достоверно оценивать экологические характеристики объектов.
МС ИСО серии 14000 охватывают такие проблемные области, как терминология, системы экологического менеджмента, экологический аудит, оценка жизненного цикла и др. Международные стандарты разрабатывает технический комитет ИСО/ТК 207 “Управление окружающей средой” (“Экологический менеджмент”), созданный в 1993 г. В настоящее время это самый крупный технический комитет по стандартизации в ИСО, в работе которого принимают участие эксперты из более чем 60 стран. В ИСО принято 25 нормативных документов.
В Российской Федерации к началу 2004 г. принято 15 МС ИСО серии 14000 в статусе ГОСТ Р:
ГОСТ Р ИСО 14001-98 “Системы управления окружающей средой. Требования и руководство по применению”.
ГОСТ Р ИСО 14004-98 “Системы управления окружающей средой. Общие руководящие указания по принципам, системам и средствам обеспечения функционирования”.
ГОСТ Р ИСО 14010-98 “Руководящие указания по экологическому аудиту. Основные принципы”.
ГОСТ Р ИСО 14011-98 “ Руководящие указания по экологическому аудиту. Процедуры аудита. Проведение аудита систем управления окружающей средой”.
ГОСТ Р ИСО 14012-98 “Руководящие указания по экологическому аудиту. Квалификационные критерии для аудиторов в области экологии”.
ГОСТ Р ИСО 19011-2003 “Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и/или систем экологического менеджмента”.
ГОСТ Р ИСО 14020-99 “Экологические этикетки и декларации. Основные принципы”.
ГОСТ Р ИСО 14020-2000 “Этикетки и декларации экологические. Самодекларируемые экологические заявления (экологическая маркировка типа II)”
ГОСТ Р ИСО 14024-2000 “Этикетки и декларации экологические. Экологическая маркировка типа I. Принципы и процедуры”.
ГОСТ Р 51956-2002 “Экологические этикетки и декларации. Экологические декларации типа Ш”.
ГОСТ Р ИСО 14040-99 “Управление окружающей средой. Оценка жизненного цикла. Принципы и структура”.
ГОСТ Р ИСО 14041-2000 “Управление окружающей средой. Оценка жизненного цикла. Определение цели, области исследования и инвентаризационный анализ”.
ГОСТ Р ИСО 14042-2001 “Управление окружающей средой. Оценка жизненного цикла. Оценка воздействия жизненного цикла”.
ГОСТ Р ИСО 14043-2001 “Управление окружающей средой. Оценка жизненного цикла. Интерпретация жизненного цикла”.
ГОСТ Р ИСО 14050-99 “ Управление окружающей средой. Словарь”.
Важно принять путем прямого применения в Российской Федерации МС ИСО 14031:1999, который позволяет предприятию определить конкретный набор показателей, характеризующих результативность работ по экологическому менеджменту во взаимосвязи с показателями производственной деятельности и состояния окружающей среды (с обеспечением мониторинга этих показателей). Данный стандарт особенно важен для малых и средних предприятий.
Следует отметить, что некоторые из принятых в Российской Федерации стандартов, особенно по оценке жизненного цикла, являются довольно сложными как по методологии, так и по используемой терминологии, что обусловлено сравнительной новизной проблематики. В связи с этим необходимо выработать универсальную методологию, которая бы охватывала предприятия различных секторов экономики и учитывала различия в масштабах предприятий. В стандартах ИСО серии 14000 представлена методология экологического менеджмента, получившая мировое признание и ставшая важной составной частью обеспечения устойчивого развития стран и регионов с противодействием глобальному изменению климата, решением других экологических проблем, в том числе задач повышения конкурентоспособности продукции.
Зарегистрированный 28 декабря 2003 г. ГОСТ Р ИСО 19011-2003 “Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и/или систем экологического менеджмента” представляет собой идентичный текст МС ИСО 19011-2002 “Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и/или систем экологического менеджмента”, за исключением раздела 2, примечаний 1 и 2 к таблице 1 стандарта. С даты ведения ГОСТ Р ИСО 19011-2003 (1 апреля 2004 г.) считаются отмененными ГОСТ Р ИСО 14010-98, ГОСТ Р ИСО 14011-98, ГОСТ Р ИСО 14012-98. В ГОСТ Р ИСО 19011-2003 установлены цели и принципы аудита, ресурсы и процедуры управления программами аудита установленного объема, порядок проведения и документирования результатов аудита систем менеджмента качества и экологического менеджмента, критерии оценки компетентности и ответственность аудиторов-экологов за реализацию программ.
Применение ГОСТ Р позволяет унифицировать процедуры аудита двух систем менеджмента и сократить общие затраты. Что касается развития МС ИСО серии 14000, то ИСО/ТК 207, прежде всего, его первый подкомитет, продолжает работу над новыми версиям МС ИСО 14001 и МС ИСО 14004. При совершенствовании соответствующих стандартов Российской Федерации необходимо понятие “управление окружающей средой” заменить на более емкое и точное “экологический менеджмент”. В новых редакциях двух основополагающих стандартов серии 14000 более тщательно будет раскрыто существо понятий “соответствие законодательству”, “последовательное совершенствование”, “экологические аспекты”, “функциональный контроль”. Будут введены новые разделы, касающиеся экологической отчетности и коммуникаций (распространение информации) по экологическим аспектам.
В 2003 г. завершена разработка 13 основополагающих стандартов профиля “Ресурсосбережение”. В частности, зарегистрированы следующие новые стандарты, разработанные ТК 349 “Вторичные материальные ресурсы”:
ГОСТ Р 51104-2003 “Ресурсосбережение. Термины и определения”.
ГОСТ Р 52105-2003 “Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Классификация и методы переработки ртутьсодержащих отходов”.
ГОСТ Р 52106-2003 “Ресурсосбережение. Основные положения”.
ГОСТ Р 52107-2003 “Ресурсосбережение. Классификация и определение показателей”.
ГОСТ Р 52108-2003 “Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Основные положения”.
Госстандартом России сформирован новый технический комитет по стандартизации (ТК 020 “Экологическая безопасность и экономика”), который будет участвовать в разработке общего технического регламента “Экологическая безопасность”. Головными разработчиками являются МПР России и Госстандарт России. Данным регламентом будет установлен Порядок обязательной экологической сертификации продукции.
В 2003 г. ООН утвердила Глобальную гармонизированную систему информации по безопасности химической продукции (классификация, маркировка, паспорт безопасности). К 2008 г. эту систему планируется ввести в национальные законодательства большинства стран, включая Россию, а также сделать ее основным руководством по оценке опасности химической продукции для целей международной торговли. Ключевую роль в системе играет паспорт безопасности.
В Российской Федерации паспорта безопасности оформляются со второй половины 1990-х годов на основе ГОСТ 30333-95/ГОСТ 50587-93 “Паспорт безопасности вещества (материала). Основные положения. Информация по обеспечению безопасности при производстве, применении, хранении, транспортировании, утилизации”. В них документируются характеристики опасного воздействия веществ и материалов с указанием: гигиенических нормативов веществ в атмосферном воздухе, водных объектах, почве; показателей экотоксичности; сведений о миграции и трансформации продукции в окружающей среде. Паспорта безопасности вещества (материала) аккумулируют сведения и рекомендации о веществах и материалах из множества разрозненных источников информации и являются важной частью системы обеспечения промышленной и экологической безопасности страны в части обращения потенциально опасных веществ (материалов).
Отдел ВНИЦ СМВ Госстандарта России (с 2004 г. – Информационно-аналитический центр “Безопасность веществ и материалов” ВНИИКИ) ведет Регистр паспортов безопасности вещества (материала), в котором насчитывается более 12,5 тыс. наименований.
Глава 3. Практическая работа по формированию эколого-правового сознания школьников или по эколого-правовому воспитанию школьников и их результаты