Введение. 3
Глава 1. Исторические
аспекты государствено-правового регулирования местного самоуправления. 6
1.1. Предпосылки земских и
городских реформ второй половины XIX века. 6
1.2. Земская и городкая
реформы Александра II 10
Глава 2. Новый этап
развития земского и городского самоуправления. 16
2.1 Реформы 1890 - 1892
гг. 16
2.2 Новый этап в развитии
местного самоуправления. 21
Заключение. 25
Список использованной
литературы.. 27
История
земского самоуправления, и в частности Земская реформа 1864 г., свидетельствует
о том, что вопросы, требовавшие теоретического осмысления при организации
местного самоуправления в прошлом, не потеряли своей актуальности и сегодня.
Современное состояние нашей страны показывает необходимость развития органов
территориального самоуправления как необходимой базы формирования и развития
институтов гражданского общества.
В
этой связи исторический опыт деятельности земств приобретает особую значимость.
Поэтому во избежание повторения ошибок прошлого необходимо детальное изучение
проводимых во второй половине XIX в. земских и городских реформ.
Институты
местного самоуправления в России имеют многовековую историю, обусловленную особенностями
Российского государства, выраженными в специфике географических и
демографических факторов, а также его традициями. Анализ исторических аспектов
дает возможность проследить тенденции становления и развития местного
самоуправления, выявить причины успехов и неудач, предотвратить нежелательные
явления на современном этапе и в будущем, учитывая, что роль местного
самоуправления в управлении обществом и влиянии на судьбу народа несомненна.
Необходимо закрепить "законом те его формы, которые доказали свою
жизнеспособность на практике. При этом нелишне вспомнить и наш собственный, еще
дореволюционный исторический опыт"[1].
Актуальность
темы обусловлена, прежде всего, тем, что в процессе реализации реформы местного
самоуправления в современной России можно и нужно использовать исторический
опыт правового регулирования местного самоуправления, что будет способствовать
созданию оптимальных условий социально-экономического развития территорий и
улучшению жизни населения.
По
мнению Н.Л. Пешина, в Российской Федерации необходима "синтетическая
модель", которая объединила бы достоинства государственного и
общественного самоуправления, и в ней "должно присутствовать разумное
дополнение государственной основы общественными началами"[2].
Анализ
особенностей становления местного самоуправления, полагаем, целесообразно
показать через его механизм формирования на том или ином этапе развития и
выявление факторов, определяющих его специфику.
Предметом исследования
является история местного самоуправления.
Объект исследования –
история становления и развития земского и городского самоуправления во второй
половине XIX века.
Целью
работы стало изучение становления и развития земского и городского
самоуправления во второй половине XIX в.
Данная
цель обусловила необходимость решения следующих задач:
-
рассмотреть основные предпосылки становления земского и городского
самоуправления второй половины XIX
века;
-
изучить особенности земских и городских реформ;
- проследить
новый этап развития земского и городского самоуправления.
Методологическую основу
работы составили
концептуальные положения, содержащиеся в трудах отечественных специалистов в
области истории государственного управления и истории государства и права.
В настоящей работе
использованы общенаучные методы познания, прежде всего, анализ, синтез,
индукция, дедукция, гипотеза, аналогия, а также специальные - историко-правовой
метод, которые позволили рассмотреть явления в их взаимосвязи, сделать выводы и
обобщения.
Информационной
базой работы послужили концептуальные положения по вопросам становления
земского и городского самоуправления, обоснованные в трудах следующих авторов:
Быстренко В.И.; Бялкина Т.М.; Горская Н.И.; Евланова Е.Е.; Калинин А.Ю.; Кеня
И.А.; Корсакова С.В.; Кутафин О.Е.; Лаптева Л.Е., Морозова Е.Н.; Пешин Н.Л.; Романенко
В.Б. и др.
Во
все времена становления России как единой и великой державы отчетливо
проявились две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и
разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Но наряду с этим
проявлялась и третья тенденция - становление и развитие местного
самоуправления. В период разобщенности самоуправление было одним из
инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной
власти самоуправление было компромиссом между верховной властью и ее
территориями.
В
России сложились две системы управления на местах: "местное городское
управление и земское управление. Вместе они составляли основу местного
самоуправления. Положение местного управления на стыке государственного
управления и местного самоуправления определяет его пограничный характер".[3]
Во
второй половине XIX в. в России вновь возникает необходимость проведения
реформы местного самоуправления. Важным этапом в правовом регулировании
местного самоуправления стала реформа 19 февраля 1861 г., закрепившая систему,
в которой сельская община явилась и органом хозяйствования, и органом
управления: "Органы крестьянского общественного управления находились под
двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам,
основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны
судебно-административных органов"[4].
Подписание
Александром II 19 февраля 1861 г. Манифеста "О всемилостивейшем даровании
крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей и об устройстве
их быта"[5]
ознаменовало начало реформ местного управления и самоуправления. В рассматриваемый
период российской истории была предпринята попытка оформления и реализации
последовательной государственной правовой политики в сфере земского
самоуправления, имеющей целью создание системы крестьянского сословного
самоуправления, заменившей вотчинную власть помещика.
Земская
и городская реформы Александра II были направлены на децентрализацию управления
и развитие начал местного самоуправления в России.
Эта
система, по замыслу авторов законодательства, была призвана, кроме выполнения
фискальных функций, во-первых, защитить крестьянство от бывших крепостников, а
во-вторых, подготовить его к участию во всесословных органах местного
самоуправления[6].
Создавалась
двухступенчатая система, в которой крестьяне для решения хозяйственных вопросов
объединялись в сельские общества, а для ближайшего управления и суда - в
волости.
Сельское
общество могло объединять крестьян, живших в одном или нескольких селениях,
принадлежавших одному или разным помещикам. Управление в рамках сельского
общества возлагалось на сход домохозяев и сельского старосту, избираемого на
сходе.
На
уровне волости это были волостной сход, состоявший из сельских и волостных
должностных лиц и выборных от каждых десяти дворов, волостной старшина с
волостным правлением и волостной крестьянский суд. Так как волостной старшина и
волостные судьи выбирались на волостном сходе, а волостное правление состояло
из волостного старшины, сельских старост и некоторых других выборных лиц, можно
сказать, что в основе формирования волостного управления, как и сельского,
лежало выборное начало[7].
Волость
по своему характеру не являлась административно-территориальной единицей
Российского государства. Скорее всего, она была неким специализированным
административным округом, создаваемым для организации крестьянского
самоуправления и управления крестьянскими сообществами государственными
чиновниками после отмены крепостного права.
Руководить
организацией крестьянских волостей должны были губернские присутствия по
крестьянским делам. Они включали председателя (губернатора), губернского
предводителя дворянства, управляющего палатой государственных имуществ,
губернского прокурора, двух членов из местных дворян-помещиков, назначенных
министром внутренних дел, и двух членов из местных дворян-помещиков, избранных
собранием губернского и уездных предводителей дворянства.
Под
руководством присутствия по крестьянским делам в каждом уезде учреждалась
особая комиссия под председательством уездного предводителя дворянства из
земского исправника и одного из местных помещиков по приглашению губернатора.
Для
осуществления связи между сельскими сообществами и государством в лице
должностных лиц губернии, а также для способствования разрешению конфликтных
ситуаций учреждался институт мировых посредников.
Организация
крестьянского самоуправления и учреждение мировых посредников позволили снизить
уровень крестьянских волнений и создать опору государственной власти на селе.
Однако крестьянского самоуправления как такового не вышло. Зачастую
крестьянские старшины назначались губернским руководством, а избранные
крестьянами старшины, защищавшие права крестьянства, отстранялись от своих
должностей.
Действительными
органами крестьянского самоуправления по-прежнему оставались сход и староста,
хотя их полномочия насильственно подменялись назначаемыми или навязываемыми
крестьянскому населению старшинами.
Таким
образом, в 1861 г. в Российской империи было создано двухуровневое крестьянское
самоуправление - в сельских обществах и волостях бывших помещичьих крестьян, а
в 1866 г. эти административные преобразования были распространены на население
государственной деревни. "Структура самоуправления и суда стала одинаковой
для всего российского крестьянства. Органом решения дел стал сельский сход,
который из своего состава избирал старосту, а на волостном уровне - волостной
сход, избиравший старшину и формировавший путем выборов крестьянский волостной
суд".
Крестьянская
реформа, начатая в 1861 г., фактически растянулась на десятилетия. Но уже через
несколько лет после начала этой реформы Правительство Российской империи
приступило к реформированию местного управления в губерниях и уездах.
Задачей
реформы провозглашалось "по возможности полное и последовательное развитие
начала местного самоуправления". Такое представление уже получило
распространение в обществе, что было отражено, в частности, в трудах губернских
комитетов по крестьянскому делу и адресах дворянских собраний. Показательно,
что в то же самое время реформа предполагала жесткое ограничение политической
активности новых органов, поставив целью "выделить из сферы местного
управления дела хозяйственные и только их вверить заведыванию земских
учреждений на началах широкой, почти безграничной самостоятельности
последних".
Законодательным
актом, отражающим установки власти по формированию земского самоуправления,
стало Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г[8].
Положением
1864 г. предусматривалось создание специальных учреждений земского
самоуправления, которые состояли из уездных и губернских земских собраний
(распорядительных органов) и уездных и губернских управ (исполнительных
органов). Как распорядительные, так и исполнительные органы были выборными.
Формирование
земских представительных органов производилось путем многоступенчатых выборов и
непрямого представительства. Избиратели делились на три курии: землевладельцы
(вне зависимости от сословной принадлежности); горожане, имевшие в
собственности недвижимое имущество в городе; члены сельских сообществ.
Выборы
проводились раздельно по куриям. Сословный характер выборов исключал
возможность участия в них всех лиц, проживавших на территории уезда. Особенно
это касалось сельского населения, даже несмотря на то, что на территории уезда
было несколько крестьянских съездов. Кроме того, участие в выборах существенно
ограничивалось имущественным цензом.
Число
гласных от каждого избирательного съезда в уездах было различно. В большинстве
уездов преобладание получили гласные, избираемые от уездных землевладельцев.
Гласные избирались на трехлетний срок.
Губернские
гласные избирались так же, как и уездные, на три года на уездных земских
собраниях из расчета один губернский гласный на шесть уездных. В губернских
земских собраниях гласные от дворян, как и в уездных земских собраниях, имели
абсолютное большинство.
Уездные
и губернские земские собрания созывались один раз в год на несколько дней
(обычно осенью). Председателями земских собраний являлись уездные и губернские
предводители дворянства.
Исполнительные
органы уездного и губернского земства - уездные и губернские земские управы -
состояли из председателя и членов, избиравшихся уездными и губернскими земскими
собраниями. Председатели уездных земских управ утверждались в своей должности
губернатором, а председатели губернских управ - министром внутренних дел.
В
соответствии со ст. 1 Положения 1864 г. губернские и уездные земские учреждения
были образованы для "заведывания делами, относящимися к местным пользам и
нуждам каждой губернии и каждого уезда". Вслед за тем определялись дела,
подлежащие ведению земств (ст. 2): заведование имуществами, капиталами и
денежными сборами земств; устройство и содержание принадлежащих земству зданий,
других сооружений и путей сообщения; обеспечение народного продовольствия;
заведование благотворительными учреждениями и другими учреждениями призрения;
способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей; управление
взаимного земского страхования; попечение о развитии местной торговли и
промышленности; в пределах закона попечение о народном образовании, здравии и
тюрьмах; исполнение почтовой повинности и многое другое. В ст. 68 на примере
губернских учреждений расписан круг полномочий собраний, а в ст. 69 - управ.
Во
избежание конфликта и дублирования предметов деятельности между земствами разных
уровней в Положении 1864 г. был определен критерий отнесения предметов к
компетенции тех или других, приведен конкретный перечень таких дел. Губернские
земские учреждения должны заведовать теми делами, которые относятся ко всей
губернии или уездам, а уездные - теми, которые касаются каждого отдельного
уезда и не подлежат ведению губернских земских учреждений. Кроме того,
исключительно к ведению губернского земства относились: издание указов,
представление ходатайств правительству о местных пользах и нуждах, вопросы
земского страхования, разрешение займов и т.д.
Перечень
вопросов, отнесенных к компетенции земских учреждений, не являлся
исчерпывающим. На основании уставов, положений и постановлений к ведению
земских учреждений могли быть отнесены и другие дела.
Статья
4 Положения 1864 г. наделяет земство признаками юридического лица. Земства
действовали от своего имени, приобретали юридические права и несли обязанности,
имели право распоряжаться своим имуществом, выступать в суде, правда, с
некоторыми ограничениями (только в качестве истца или ответчика и только по
имущественным делам земства).
Статья
6 рассматриваемого Положения провозгласила самостоятельность земских
учреждений, хотя также с некоторыми ограничениями. С одной стороны,
деятельность их была ограничена пределами вверенной им территории, а с другой -
они не должны были вмешиваться в решение вопросов, находящихся в компетенции
других государственных или общественных учреждений. Постановление, вынесенное
за рамки юрисдикции земств, признавалось недействительным по ст. 7 Положения
1864 г. Земские учреждения несли ответственность за превышение власти,
противозаконные действия, неисполнение законных требований "местных
начальств", "неправильное распоряжение хозяйственными делами" и
любой другой ущерб, причиненный гражданам или организациям.
Часть
постановлений земских собраний подлежала утверждению губернатором или министром
внутренних дел. Они же могли остановить исполнение любого постановления земских
учреждений по мотивам противоречия закону или нецелесообразности. Земские
учреждения, в свою очередь, могли обжаловать относящиеся к ним распоряжения
губернатора или "высших административных властей" в Сенат в
соответствии со ст. 11 анализируемого Положения.
При
всех попытках властей ограничить деятельность земств во вверенных им делах они
все же действительно стали самостоятельными, реальными органами самоуправления:
выбирали свои руководящие органы, определяли направления деятельности,
подбирали и обучали кадры, решали по мере возможности социальные вопросы,
развивали местное производство и сельское хозяйство.
Таким
образом, в России с середины XIX в. стали действовать органы самоуправления,
обладавшие всей полнотой публичной власти, и органы государственной власти.
Приняв на себя определенный круг специфических социально-экономических функций,
земства восполняли "пробелы государственных установлений", охватив те
сферы общественной жизни, которым бюрократические структуры не уделяли должного
внимания. Но самое главное, земства, опираясь на принципы самофинансирования,
создали основу своего хозяйства.
Таким
образом, на первом этапе деятельности концептуальной основой земского движения
стала "общественная теория" местного самоуправления,
противопоставившая общинные, муниципальные коммунальные начала государственно-бюрократическому.
Земские учреждения в отличие от государственных представлялись как
общественные, решающие общественно-хозяйственные задачи местной жизни. Они,
писал В.П. Безобразов, "поставлены подле нее, как отдельные
государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с
нею".
Такой
подход, естественно, способствовал расширению инициативы земских органов, а
"круг действий земства... переплетался со сферой деятельности тех властей
и учреждений (правительственных, сословных и общественных), в дела которых ему
воспрещено было вмешиваться".
Следствием
"непродуманного законодательства 1864 г. и его взгляда на земство как
нечто обособленное от государства и его потребностей", а также отсутствия
"единства и согласования в действиях правительственных и земских
властей" стали столкновения между администрацией и земскими учреждениями.
Отсюда естественное стремление государства подчинить себе земства, встроить их
в структуру единого государственного организма.
Жизнеспособность
земств обусловливалась тремя основными принципами: самоуправлением,
самофинансированием и профессионализмом кадров. Земства избирали руководящие
органы, формировали структуру управления, определяли основные направления своей
деятельности, распределяли бюджет, подбирали и обучали специалистов. Однако с
самого начала центральная и местная администрация следили строго за соблюдением
земствами пределов их компетенции[9].
Наиболее
прогрессивным стало Городовое положение 1870 г., по которому распорядительные
функции предоставляются городской думе, а исполнительным органом стала управа.
На губернатора возлагался надзор за деятельностью органов городского
самоуправления. Судебную защиту им обеспечивали губернские по городским делам
присутствия. Благодаря реформе 1870 г. городское управление получило право
"самостоятельно и под свою ответственность заниматься решением вопросов
местного значения"[10].
Именно в этот период, по мнению Н.Л. Пешина, и начинается формирование
российского муниципального права.
Таким
образом, Земская (1864) и Городская (1870) реформы своей целью ставили:
децентрализовать управление и развить местное самоуправление в России. В их
основе лежала выборность власти: все органы местного самоуправления избирались
и контролировались избирателями. "В пределах своих полномочий земские и
городские органы самоуправления были самостоятельны, они не подчинялись местной
правительственной администрации, однако свою деятельность осуществляли под
контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и
губернаторов"[11].
В
последней трети XIX в. широкое распространение получила государственная теория
местного самоуправления, что повлекло за собой изменение правовой политики в
отношении местного самоуправления.
Новым
витком в развитии земского самоуправления явилось принятие Положения о
губерниях и уездных земских учреждениях 1890 г., которое значительно ограничило
их права и усилило зависимость учреждений земского самоуправления от органов
государственной власти.
Несмотря
на то что в общем созданная в конце 60-х годах XIX в. система земских
учреждений была сохранена, положение земского самоуправления значительно
ухудшилось.
Во-первых,
был изменен порядок формирования органов земского самоуправления. Земские
учреждения из всесословных были преобразованы в сословные. Изменились система
выборов и число гласных. В соответствии со ст. ст. 28 и 51 Положения 1890 г.
избиратели были разделены на три группы: дворяне потомственные и личные; прочие
лица, имеющие право участвовать в выборах, а также представители
благотворительных, учебных и ученых учреждений, торговых и промышленных
обществ; крестьяне.
Соответственно,
большую часть мест в земских учреждениях получили дворяне. Об этом говорит и
то, что с 1890 г. в губернское собрание в обязательном порядке включались
уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ.
Изменились
требования к лицам, имевшим право участвовать в выборах гласных в земские
учреждения. Так, правом участия в выборных съездах, по Положению 1890 г.,
обладали лица, имевшие российское подданство, достигшие 25-летнего возраста, в
течение года владевшие в пределах уезда землей в количестве не менее 1/10
установленного ценза либо другой недвижимостью, оцененной не менее чем в 1,5
тыс. руб.
Значительно
урезанными оказались права крестьянства на представительство своих интересов в
уездных и губернских земских учреждениях. Так, были упразднены сельские
избирательные съезды. Сельские сходы посылали своих представителей на волостной
сход, на котором избирались кандидаты, из числа которых губернатор назначал
гласных (ст. 51 Положения 1890 г.).
Был
изменен порядок формирования земских управ. Так, в соответствии со ст. 118
рассматриваемого Положения председатели губернских земских управ должны были
утверждаться министром внутренних дел, а избранные в председатели уездных
земских управ и в члены губернских и уездных управ должны были утверждаться
губернатором. Кроме того, в соответствии со ст. 124 Положения 1890 г.
председатели и члены управ состояли на государственной службе, а занять эти
должности могли только те лица, которые обладали правом на государственную
службу. "Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где
председателями управ, как правило, были крестьяне и купцы"[12].
Во-вторых,
расширялась компетенция земского самоуправления за счет целого ряда вопросов
государственного значения. К предметам его ведения были отнесены: заведование
местными губернскими и уездными земскими повинностями (денежными и
натуральными), капиталами и другими имуществами земства, взаимным земским
страхованием имуществ, делами по обеспечению народного продовольствия,
содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений
и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и
попечение об улучшении местных путей сообщения, устройство и содержание земской
почты, заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями;
попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирот
и увеченных, участие в мероприятиях по охране народного здоровья и
предупреждению и пресечению падежей скота; развитие средств врачебной помощи
населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении,
заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем обустройстве
селений, попечение о развитии средств народного образования и установленное
законом участие в заведовании земскими школами и другими учебными заведениями,
содействие зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и
промышленности; забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными
насекомыми и животными, удовлетворение возложенных в установленном порядке на
земство потребностей воинского и гражданского управлений.
Положение
1890 г., как и Положение 1864 г., весьма неопределенно в терминологическом
смысле указывало на отношение земских учреждений к различным предметам их
ведения, говоря то о "заведовании", то об "устройстве и
содержании", то об "участии в попечении", то об "участии в
делах", то о "воспособлении". Тем не менее, систематизируя эти
употребленные в законе понятия, Г.В. Тихомирова делает вывод, что все дела,
находившиеся в ведении земских учреждений, могли быть поделены на две
категории:
- те,
по которым земство могло принимать решения самостоятельно (сюда относились
дела, по которым земским учреждениям предоставлялось право
"заведования", "устройства и содержания");
- те,
по которым земству принадлежало лишь право содействовать
"правительственной деятельности" (право "участия в
попечении" и "воспособления")[13].
Предметы
ведения земств детализировались при определении компетенции губернских и
уездных земских собраний и их управ (общей и особой).
Особая
компетенция губернских земских собраний была более объемна. В соответствии со
ст. 63 Положения 1890 г. они решали следующие задачи: разделение зданий,
сооружений, путей сообщения, повинностей и заведений общественного презрения на
губернские и уездные; раскладка между уездами государственных сборов; распределение
между уездами сумм, определенных на устройство мест заключения; устройство
новых и перенесение существующих пристаней на судоходных реках и озерах;
разрешение новых ярмарок, торгов, базаров, а также закрытие их; установление
натуральных и денежных повинностей по истреблению вредных для полей насекомых и
животных и другие вопросы.
Особая
компетенция уездного земского собрания обозначалась в ст. 64 Положения 1890 г.
весьма ограниченно: раскладка внутри уезда тех государственных и губернских
сборов, введение которых возложено по закону на уездные земские учреждения,
представление губернскому земскому собранию сведений и заключений по предметам
ведомства земских учреждений и предположений по предметам своего ведения, а
также представление губернскому земскому собранию предположений о ходатайстве
перед правительством по предметам, касающимся местных польз и нужд.
В
соотношении компетенции губернских и уездных земских собраний усматривается
стремление государства начать формировать самоуправление с верхнего уровня.
Обратим
внимание на тот факт, что земства в пределах своей компетенции, как и
государственные органы, будучи публичной властью, выполняли государственные
функции, решали государственные задачи. Отсюда вполне актуален сформулированный
А.Л. Велиховым тезис: "...не обособление местного общества от государства,
а, напротив, призыв этого общества к службе государственным интересам и целям,
составляет главный смысл местного самоуправления" .
Наконец,
в значительной мере в Положении 1890 г. усилился административный контроль над
деятельностью губернских и уездных земских учреждений. Как отмечает Т.М.
Бялкина, "органы самоуправления попали под контроль государственной
администрации не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с
точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих
функций"[14].
Положением 1890 г. ужесточался порядок согласования решений, принятых земскими
собраниями. Так же, как и по Положению 1864 г., важнейшие постановления земских
собраний в обязательном порядке подлежали утверждению со стороны губернатора
или министра внутренних дел. В отношении постановлений земского собрания, с
которыми губернатор не был согласен, действовало правило, согласно которому
постановления передавались на рассмотрение губернского по земским делам
присутствия. Если присутствие поддерживало губернатора, то постановление не
вступало в силу. Так же в случае возникновения разногласий между губернским
присутствием и губернатором по поводу постановления земского собрания спор
разрешал министр внутренних дел.
В
соответствии со ст. 87 Положения 1890 г. губернатор мог приостановить действие
постановления уездного собрания в том случае, если усмотрит, что оно незаконно
или не соответствует государственным интересам и явно нарушает права местного
населения.
До
1917 г. положение земского самоуправления существенно не изменялось, даже
несмотря на объективную необходимость предоставления земскому самоуправлению
большей самостоятельности и имевшиеся на этот счет проекты.
В
ходе реформы земского и городского самоуправления 1890 - 1892 гг. была
полностью реализована государственная модель местного управления, которая
отличалась "высокой степенью управляемости и была полностью подконтрольна
центральной власти"[15].
Земская контрреформа повлияла и на городское самоуправление: участь земских
учреждений постигла и их. Городовое положение 1892 г. урезало избирательное
право для горожан, уменьшив число избирателей в 6 - 8 раз, управа была
поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы были
значительно расширены за счет прав гласных, дума была лишена права отдачи под
суд членов управы. Вместе с тем выборные должностные лица городского управления
приравнивались к правительственным чиновникам, что ставило их в дисциплинарную
зависимость от администрации.
Реформы
1890 - 1892 гг. отбросили устройство местной власти в России далеко назад и
внесли такое вмешательство в местные дела со стороны администрации, каких не
знало в то время ни одно цивилизованное государство. Благодаря усилиям администрации
Александра III источник "смут и потрясений" - местное сообщество -
был сведен на нет: "...можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас
вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова" .
Новый
этап в развитии местного самоуправления связан с периодом царствования Николая
II. Исследователи называют этот период "временем широких преобразований в
области местного самоуправления"[16].
С открытием деятельности нового законодательного органа власти -
Государственной Думы вопрос о реформе земского и городского самоуправления был
выдвинут на первый план. Но ни I, ни II Дума не успела дойти до рассмотрения
этого вопроса вследствие преждевременного роспуска.
Попытку
провести реформу местного самоуправления и повысить его роль предпринимает
Временное правительство, приняв Закон о земской реформе и еще 22 важных
документа, что способствовало созданию единообразной системы местного
самоуправления. "Это была последняя попытка повысить роль самоуправления в
государстве", которая привела к созданию поселкового самоуправления,
улучшению городских и земских финансов и расширению прав земств. Среди новых
функций местного самоуправления можно выделить: оказание юридической помощи
населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство биржи
труда, меры по охране труда, заведование милицией.
Местное самоуправление
имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60% всех
собираемых с территории платежей оставались в распоряжении земства, по 20%
уходило в губернскую казну и государству. Земства поддерживали законность и
стабильность в обществе, их деятельность способствовала пробуждению российских
городов от спячки, что привело к всплеску муниципального законотворчества 1906
- 1917 гг.
Специальным
органом административного надзора за земским и городским самоуправлением
являлись губернские по земским и городским делам присутствия. В состав этого
органа входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор,
управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской
земской управы, прокурор окружного суда, городской голова губернского города, а
также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных.
Возглавлялись они губернаторами.
Губернское
по земским и городским делам присутствие рассматривало вопросы законности
постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и
городского самоуправления и т.п. Если земство считало постановление присутствия
незаконным, оно могло обжаловать его в Правительствующий Сенат.
Органами
надзора за крестьянскими учреждениями местного самоуправления являлись земские
начальники, назначаемые министром внутренних дел по совместному представлению
губернатора и губернского предводителя дворянства[17].
Они назначали сельских должностных лиц; наказывали крестьян за неисполнение
законных требований арестом и штрафом; проверяли списки дел, подлежащих
обсуждению на волостных сходах, причем могли дополнять их по собственному
усмотрению. Такая организация власти на местах просуществовала в России до 1917
г.
После
Октябрьской революции был взят курс на ликвидацию старых органов местного
самоуправления. Но этот процесс носил нелинейный характер. Так, с 19 декабря
1917 г. функционировал даже специальный наркомат по делам самоуправления,
который возглавляли левые эсеры. Он просуществовал всего три месяца и был
упразднен после того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против
заключения Брестского мира вышли из состава советского правительства[18].
К
этому времени почти всюду органы земского и городского самоуправления были
упразднены. Ликвидация старых органов местного самоуправления проводилась в
соответствии с циркуляром Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в
соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы
самоуправления, выступающие против советской власти, а остальные органы
самоуправления вливались в аппарат местных Советов, "дабы не было двух
однородных органов, ведающих одной и той же работой"[19].
Идея
местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти,
независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в
противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры,
являющегося по самой своей природе государством централизованным.
Таким
образом, система земского самоуправления, сложившаяся в результате реформы 1864
г., с определенными изменениями просуществовала до 1917 г.
Таким
образом, анализ правового регулирования городского и земского самоуправления в
Российской империи позволяет сделать выводы:
-
понятие ответственности местного самоуправления перед населением появилось в
XII в. и возродилось только во второй половине XIX в.;
-
круг вопросов правового регулирования местного самоуправления постепенно расширялся,
но на первом месте остаются вопросы компетенции и избирательного права,
территориальные основы самоуправления;
-
существовала четкая правовая регламентация земской системы и городского
управления;
-
государственный контроль за деятельностью земств был предусмотрен со стороны
Министерства внутренних дел и самоконтроль в виде регулярного информирования
общественности о своей деятельности.
Под
покровительством императорской власти и при ее деятельном участии во второй
половине XIX в. в России появилось земское и городское самоуправление, не
подчиняющееся правительственной администрации, но осуществляющее свою
деятельность под контролем министра внутренних дел и губернаторов.
В
результате того, что земства нередко злоупотребляли финансовыми полномочиями, расходовали
общественные средства не по назначению, становились ареной местных интриг и
скандалов, в 1890 - 1892 гг. самодержец всероссийский Александр III провел
реформы по устранению данных недостатков. В соответствии с Положением о
губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. и Городовым положением 1892
г. местное самоуправление стало предметом надзора губернаторской власти.
Губернатор получил право назначать членов земских и городских управ
(исполнительно-распорядительных органов); представлять министру внутренних дел
кандидатов для утверждения председателей этих институтов власти; принимать
жалобы в отношении местной администрации; давать согласие при принятии на
земскую и городскую службу тех лиц, которые устраиваются по найму; проводить
финансовые ревизии местных бюджетов; применять меры дисциплинарной
ответственности к местной бюрократии и к выборным делегатам земских
коллегиальных учреждений, считающихся состоящими на государственной службе.
Система
земского самоуправления, сложившаяся в результате реформы 1864 г., с
определенными изменениями просуществовала до 1917 г.
1.
Нормативно-правовые акты
1.
Послание
Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2002. 19 апр.
2.
Литература
2.
Быстренко В.И.
История государственного самоуправления в России. М.:Проспект, 1997. - 370 с.
3.
Бялкина Т.М.
Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования.
Воронеж, 2006. С. 151.
4.
Гордиенко Ю.Г.
Отмена крепостного права и формирование органов крестьянского местного
самоуправления в России (на материалах Ставропольской губернии): Дис ... канд.
юрид. наук. Ставрополь, 2005. С. 65.
5.
Горская, Н.И.
Правовое положение российского земства второй половины XIX в. // История
государства и права. - 2009. - № 6. - С. 23-25.
6.
Евланова Е.Е.
История образования и развитие местного самоуправления (земств) в России в
период середины XIX - начала XX в. // Муниципальная слжуба. Правовые вопросы. -
2010 - № 1. - С. 5 - 10.
7.
Захарова Л.Г.
Самодержавие и отмена крепостного права в России: 1856 - 1861. М., 1984.
8.
Калинин А.Ю.
Историческая эволюция представительной власти в России и особенности
правообразования // История государства и права. 2009. № 16. - С. 5 - 9.
9.
Кеня И.А.
Исторические аспекты правового регулирования местного самоуправления // История
государства и права. - 2008. - № 11 - С. 36 - 38.
10.
Корсакова С.В.
Правовая политика в сфере земского самоуправления во второй половине XIX в. //
История государства и права. - 2010. -N 12. - С. 10 - 18.
11.
Кутафин О.Е.,
Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Статут,
2004. - 560 с.
12.
Лаптева Л.Е.,
Шутов А.Ю. Из истории земского городского и сословного самоуправления в России.
М.: РАГС, 1999. С. 142.
13.
Масловская Т.С.
Правотворчество в области местного самоуправления в Российской Федерации:
правовые проблемы теории и практики. Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 2004.
14.
Морозова Е.Н.
Власть и земское самоуправление: опыт российского земства // История
государства и права России. - 2009. - № 19. - С. 15 - 20.
15.
Муниципальное
право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Инфра, 2005. - 389 с.
16.
Пешин Н.Л.
Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития
конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007.
17.
Пешин Н.Л.
Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития
конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. - 450 с.
18.
Пешин Н.Л.
Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития
конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. - 450 с.
19.
Положение о земских
участковых начальниках 1889 г. // Хрестоматия по истории государства и права
России / Сост. Ю.П. Титов. М., 1999. С. 266.
20.
Романенко В.Б.
Историческое развитие местного самоуправления в россии как элемент системы
разделения властей в XVI - XX вв. // История государства и права. - 2010. - N
7. - С. 13 - 15.
21.
Российское
законодательство X - XX вв.: В 9 т. Т. 7. Документы крестьянской реформы / Отв.
ред. О.И. Чистяков. М.: Юридическая литература, 1989.
22.
Тихомирова Г.В.
Исторический опыт Земской реформы 1864 года // История государства и права. -
2006. - N 10. - С. 10 - 14.
23.
Хлебунова С.А.
Конституционно-правовые основы развития местного самоуправления в системе
государственного управления России. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.,
2005.