Тема: Основы регулирования муниципальных земельных правоотношений

• Вид работы:
  Курсовая работа (п) по теме: Основы регулирования муниципальных земельных правоотношений
• Предмет:
  Другое
• Когда добавили:
  06.03.2012 20:20:46
• Тип файлов:
  MS WORD
• Проверка на вирусы:
  Проверено - Антивирус Касперского

Другие экслюзивные материалы по теме

• Полный текст:

  СОДЕРЖАНИЕ

  Введение

  Глава 1. Теоретические основы регулирования муниципальных земельных правоотношений.

  Глава 1. Общая характеристика и история муниципальных земельных правоотношений

  Глава 2. Особенности муниципальных земельных правоотношений в РФ

  Заключение

  Библиография

                                                                   ВВЕДЕНИЕ

  
  

  Актуальность темы работы обусловлена, прежде всего, тем, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и направлено на обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Одной из важнейших проблем в ходе реализации административной и земельной реформ в Российской Федерации является проблема правового регулирования управления земельным фондом на различных уровнях – федеральном, региональном и муниципальном. В настоящее время процесс формирования муниципального законодательства охватил все уровни правового регулирования – федеральный, региональный и местный, в него включены не только законодательные (представительные) органы власти этих уровней, но и президентские и правительственные структуры, главы субъектов Федерации, главы муниципальных образований[1].

  Очевидно, что эффективное развитие местного самоуправления невозможно без формирования и поддержания материально-финансовой основы деятельности муниципальных образований. Это означает, что осуществление местного самоуправления предполагает участие его субъектов в имущественных отношениях, регулируемых не только муниципальным правом, но и другими отраслями законодательства (в частности, гражданским  и земельным). Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью названо Конституцией РФ в качестве одного из предметов деятельности местного самоуправления. Реформа и развитие местного самоуправления в России обусловливают необходимость решения теоретических и практических вопросов, возникающих при вступлении муниципальных образований в гражданские и земельные правоотношения.

  Разграничение единой государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность создало важнейшую предпосылку обеспечения самостоятельности местного самоуправления. С одной стороны, это укрепило позиции органов местного самоуправления, но с другой, у вышестоящих органов государственной власти оно же вызвало попытки ограничить круг объектов, передаваемых в муниципальную собственность. Общеизвестно, что в свое время отдельные субъекты Федерации, желая сохранить в своих руках бюджетные средства, объекты, отнесенные к муниципальной собственности, предпочли вообще не создавать органы местного самоуправления как таковые. Существование подобных тенденций не способствовало выравниванию социально-экономической асимметрии в развитии муниципальных образований и сделало весьма актуальной задачу обеспечения имущественных прав органов местного самоуправления, защиты их правомочий как собственников муниципального имущества, включая средства местного бюджета.

  Современное состояние законодательства Российской Федерации, регулирующего земельные отношения, представляется недостаточно разработанным в части правового оформления земельных и иных имущественных отношений в муниципальных образованиях. Так, Гражданским кодексом РФ установлено применение к муниципальным образованиям положений, определяющих участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Названная норма имеет общий характер и не определяет с должной полнотой содержание и объем правосубъектности муниципального образования. Нормы Земельного кодекса РФ также содержат противоречивые подходы к регулированию земельных отношений на муниципальном уровне. Все это порождает определенные проблемы при применении законодательства на практике.

          Глава 1. Общая характеристика и история муниципальных

                                 земельных правоотношений

  
  

  Как известно, земля по праву является важнейшим для человечества объектом материального мира. Ее нельзя придумать или изобрести – она статична и мало изменчива во времени и пространстве.

  Адекватным ценности земли, как объекту правовых отношений, должно быть и регулирование земельных правоотношений, поскольку землю нельзя приравнять ни к одному имущественному или природному объек­ту[2].

  Земля как объект правового регулирования занимает особое положение в системе российско­го законодательства. В соответствии с п. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ре­сурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности на­родов, проживающих на соответствующей терри­тории. Законодательство РФ не содержит подоб­ной юридической квалификации каких-либо дру­гих вещей, в том числе зданий, строений и сооружений как недвижимых вещей, кроме при­родных ресурсов[3].

  Представляется, что землю можно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле под землей понимается вся планета Земля со всеми ее естествен­ными компонентами, в узком же смысле только поверхностный слой земной коры, включающий голую материнскую породу, поверхность дна водоемов, почвы и другие элементы.

   Взаимосвязь человека с землей обусловливает различные функции, которые проявляет Земля. Как охраняемый законом природный объект, существующий независимо от воли человека, земля выполняет эко­логическую функцию; как место и условие жизни человека - социаль­ную; как территория государства, пространственный предел государст­венной власти - политическую; как объект хозяйствования - эко­номическую функцию. Правовое регулирование отношений, связан­ных с выполнением землей этих функций, осуществляется соответственно экологическим, конституционным, гражданским, зе­мельным правом[4].

  На наш взгляд, своеобразие и специфика земельных отношений как предмета регулирования нормами права определяется объектом этих отношений - землей. Земля, будучи вовлеченной в процесс обществен­ного материального производства или иную сферу социальной деятель­ности, в зависимости от целей, в которых ее используют, выполняет различные функции. Для предприятий промышленности, транспорта, строительства, размещения населенных пунктов, ряда других отраслей производства она служит пространственным операционным базисом, местом для размещения зданий, сооружений, устройства путей сооб­щения. Совершенно иную роль выполняет земля в сельскохозяйствен­ном производстве и лесном хозяйстве, где она является не только ма­териальным условием, но и активным фактором производства. Являясь носительницей определенных естественных природных свойств, земля в сельском и лесном хозяйствах служит не только всеобщим условием труда, но и главным, основным средством производства, предметом труда. Обрабатывая землю как предмет труда, человек превращает ее в орудие труда, поскольку воздействует через нее на рост растения.

  Изучение научной литературы показывает, что, существуя как природный объект без воздействия человека, земля как средство производства обладает рядом особенностей[5].

  Важнейшей отличительной особенностью земли, позволяющей ей выступать в сель­ском и лесном хозяйствах главным средством производства, является плодородие, которым обладает ее верхний поверхностный слой - поч­ва, содержащая в себе необходимые для произрастания растений влагу и питательные вещества (фосфор, азот, калий и др.) в усвояемой для растений форме. Плодородие в значительной степени определяет собой потребительную стоимость земли, ее полезность и способность в со­единении с трудом быть источником получения сельскохозяйственной и лесной продукции.

  В отличие от других средств производства, которые в процессе использования изнашиваются, уменьшают свои полезные свойства, вы­ходят из хозяйственного оборота, естественная производительная спо­собность земли не уменьшается, а увеличивается при правильном обра­щении с ней и рациональном ее использовании. Вследствие этого земля представляет собой вечное средство производства.

  К отличительным особенностям земли по сравнению с другими сред­ствами производства относятся ее пространственная ограниченность, постоянство местонахождения и незаменимость[6].

  В то время как другие средства производства могут быть созданы в необходимых количествах и размерах, поверхность земли не может быть расширена. Пространственная ограниченность земли как объективное свойство, вопреки мальтузианскому закону, связывающему ограниченность земли с убывающим плодородием при последующих вложениях в нее капитала, означает не ограниченность ее производительных сил, а лишь необходимость и возможность использования земли в тех прост­ранственных пределах, которые определены природой.

  Анализируя землю как средство производства, необходимо отметить, что с пространственной ограниченностью земли тесно связана такая особенность, как постоянство ее местонахождения, т.е. необходимость использования земельного участка там, где он размещается. Принцип неперемещаемости земельного участка имеет значение для решения вопросов территориального размещения и специализации народного хозяйства и оказывает влияние на издержки производства и себе­стоимость сельскохозяйственной продукции.

  Существенной особенностью земли является ее незаменимость, т.е. невозможность использовать вместо нее какие-либо иные средства производства. Незаменимость земли, особенно в сельском и лесном хозяйствах, создает объективную необходимость повышения уровня интенсивности использования земельных участков путем вложения дополнительных затрат в целях получения большего количества про­дукции с единицы земельной площади[7].

  Земельные правоотношения, будучи волевыми общественными отно­шениями, носят объективный характер и являются экономическими отношениями. Первоначально обеспечивая человека пищей и готовыми средствами жизни, земля, вовлеченная в сферу производства ста­новится объектом присвоения, т.е. собственностью. Всякое производст­во есть присвоение индивидуумом предметов природы в той или иной форме собственности. Возникновение отношений собственности на зем­лю как на условие материального производства и иной социальной деятельности обусловливает экономический характер земельных отно­шений[8].

  Положение земли как всеобщего условия и средства производства, служащего источником удовлетворения материальных и социально-культурных потребностей, являющейся одновременно природным объектом, находящимся во взаимодействии со всей окружающей сре­дой, предопределяет неразрывную связь земельных отношений с отно­шениями, имеющими своими объектами воды, леса, недра, животный мир, окружающую природную среду в целом. В силу общности и тес­ного естественного взаимодействия между всеми природными ресур­сами, находящимися в сфере хозяйственного использования и представ­ляющими собой природно-хозяйственные объекты, земельные отношения входят в единую (родственную) группу природноресурсовых отношений наряду с водными, лесными, горными отношениями. В связи с тем, что использование природных ресурсов оказывает влияние на экологическое состояние сопредельных природных объектов и окружа­ющую природную среду, все природноресурсовые отношения, в том числе земельные, имеют экологическое содержание. Основанные на экономических законах развития общества, земельные отношения как часть природноресурсовых отношений, пронизаны экологическими требованиями, направленными на обеспечение экологической безопасности, предотвращение и устранение загрязнения и разрушения окру­жающей природной среды.

  Таким образом, наличие взаимодействия и взаимосвязи эко­логической и экономической сторон в земельных отношениях позволя­ет нам рассматривать последние как эколого-экономические.

  Особую роль в системе земельных отношений занимают муниципальные земельные правоотношения. Именно они, на наш взгляд, являются наиболее проблемными на сегодняшний день. Хотя институт муниципального права и получил свое закрепление в главном законодательном акте страны, Конституции Российской Федерации, многие вопросы организации и деятельности местного самоуправления, в том числе и по земельным правоотношениям до сих пор остаются не решенными, о чем свидетельствует большое количество принятых и находящихся на рассмотрении законов по данному вопросу.

  Итак, муниципальные земельные отношения – это регулируемые нормами права земельные правоотношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

  По нашему мнению, муниципальные земельные правоотношения, являясь сравнительно новыми в системе современного российского права, несут в себе много сложности в понимании. Они пересекаются с отношениями, регулируемыми земельным и аграрным правом, но в то же время имеют и некоторые отличия в структуре, содержании, субъектах и объектах правоотношений.

  В настоящее время в нашей стране произошли и происходят метаморфозы различных правовых институтов и законодательных баз. Вопрос земли, как источника существования, как основы жизни, а также всего того, что характеризует землю как правовую категорию - законодательство о земле становится одной из актуальных проблем российской современности[9].

  Но отчего же так актуальна тема земли и муниципальных земельных правоотношений в наше время? Для ответа на этот вопрос представляется необходимым осветить историю отечественного местного (муниципального) самоуправления, сопоставляя  ее с историей правовой категории земли в России.

  Истории развития институтов местного самоуправления посвящено немало исследований.

  Такие авторы, как В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец в своей коллективной работе проводят детальное историко-правовое исследование институтов местного самоуправления. Под самоуправлением указанные авторы понимают «автономное функционирование какой-либо организации, которое обеспечивается при­нятием членами данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, совместным ведением этими индивидами общих для них всех дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом управления»[10].

  А.Б. Каменский указывает на то, что при рассмотрении истории местного управления в России нужно помнить о том, что «его создание почти никогда не было самоцелью. Проблема ме­стного управления – это в значительной мере его соотношение с централь­ным управлением. Местная власть учреждалась сверху и в интересах центра, а не территорий». Следовательно, - делает вывод указанный автор, - «история местного управления – это история поисков оптимальной, эффективной модели руководства страной, при которой провинция как можно лучше будет удовлетворять интересам центра»[11].

  Е.М. Ковешников утверждает: исторический опыт развития местного самоуправ­ления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на мест­ном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и за­частую независимо от государственных структур[12].

  Местное (муниципальное) управление имеет дело с частны­ми, местными вопросами, затрагивающими лишь жителей оп­ределенной территории, города, села. Само слово «муниципальный», являющееся синонимом сло­ва «местный», латинского происхождения. В Римской импе­рии слово municipium обозначало название города, имевшего привилегию самоуправления (т. е. жители сами избирали долж­ностных лиц), а не управлявшегося императорскими чинов­никами. В свою очередь слово municipium происходит от двух слов: munis (ноша, бремя) и capio, recipio (принимай) на себя, беру). Жители брали на себя некоторую «ношу» по управлению соб­ственными делами[13].

  На формирование понятия «местное самоуправление» оказало существенное влияние и международное законодательство, воплотившее в себе более глубокие и развитые, по сравнению с Россией, традиции местного самоуправления, основанные на многовековом опыте практической деятельности по организации муниципального народовластия. В принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. в Страсбурге Европейской хартии местного самоуправления (далее - Хартия)[14], под местным самоуправлением понимается право и реальная возможность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

  В современной юридической литературе встречаются работы исследователей, которые, рассматривая Хартию как основной международный нормативно-правовой акт в области местного самоуправления, дают сравнительный анализ общих принципов организации данной формы народовластия, представленных в Хартии и российском законодательстве[15]. По мнению данных авторов, общим для них является следующее:

  - органы местного самоуправления являются органами, осуществляющими публичную власть, также как и органы государственной власти, но по уполномочению этих органов;

  - органы местного самоуправления, как органы, осуществляющие публичную власть, должны действовать только в тех рамках, которые установлены законом;

  - органы местного самоуправления должны наделяться законом не только определенными полномочиями, но и правом выбирать по своему усмотрению варианты и способы реализации данных полномочий.

  Другие исследователи на основании анализа положений Хартии, определяющих сферу деятельности местного самоуправления как "значительную часть публичных дел" (ч. 1 ст. 3 Хартии), приходят к выводу о том, что органы местного самоуправления необходимо рассматривать в качестве составной части системы государственной власти, т.е. в качестве органов государственной власти на местном уровне[16].

  Однако анализ положений действующего законодательства, на наш взгляд, позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление в России представляет собой особую (специфическую) форму общегосударственного управления, основанную на самостоятельных принципах и нормативной составляющей. Представляется, что этого вполне достаточно для того, чтобы отделить его от других форм управления и, в первую очередь, от государственной власти[17]. Несмотря на то, что органы местного самоуправления в России действуют «по уполномочению» органов государственной власти, широкие возможности принятия самостоятельных (обязательных) решений в рамках предоставленных полномочий, а также предусмотренные законом гарантии, делают местное самоуправление независимым элементом системы государственного устройства Российской Федерации.

  Периодизация истории местного самоуправления в России совпадает с важнейшими этапами истории России. Р.С. Цейтлин и С.А. Сергеев выделяют следующие периоды:

  общинный период существования местного самоуправле­ния, когда оно выступает в единстве с другими формами управления, в том числе и государственной (до XV вв.);

  период земского и губного самоуправления (XVI-XVII вв.);

  петровско-екатерининский период (1690-1860-е гг.);

  земско-думский период (1860-е гг. – 1917 г.);

  советский период (1917-1993 гг.);

  современный период, характеризующийся началом воз­рождения местного самоуправления (с 1993 г. по настоящее время)[18].

  Перейдем непосредственно к характеристике каждого из указанных выше этапов становления института местного самоуправления в России, сопоставляя  эту характеристику с историей правовой категории земли.

  1. В России местное самоуправление имеет свою бога­тую и многовековую историю, начало которой большинство исследовате­лей относят к VII–VIII вв. В Киевской Руси местное управление осуществлялось доверенными людь­ми князя, его сыновьями и опиралось на военные гарнизо­ны, руководимые тысяцкими, сотниками и десятскими. В этот период продолжает существовать численная или деся­тичная система управления, которая зародилась в недрах дружинной организации, а затем превратилась в военно-административную систему. Ресурсы для своего существо­вания местные органы управления получали через систему кормлений (сборы с местного населения). Органом местного крестьянского самоуправления в Киевской Руси оста­валась территориальная община – вервь. В ее компетен­цию входили: земельные переделы (перераспределение земельных наделов), полицейский надзор, налогово-финансовые вопросы, связанные с обложением податями и их распределением, решение судебных споров, расследование преступлений и исполнение наказаний. Вервь в XI–XII в.в. сочетала в себе элементы соседской и семейной общины[19]. Волость – община – представляла собой конгломерат мелких поселений. В рассматриваемый период государство было заинтересовано в со­хранении общинной структуры, которую оно использовало в фискальных, полицейских и административных целях. Об­щина была наделена некоторыми судебными функциями, на нее возлагались обязанности по перераспределению земель­ных наделов и аккумулированию пустующих и брошенных земель. Феодалы, приобретавшие общинные земли, осво­бождались от государственного «тягла», податных, судеб­ных и административных обязанностей.

  В IX веке земельная собственность в России складывалась в двух основных формах: княжеских домен и вотчинное землевладение. Пожалование, наследование и купля являлись правовыми основаниями для владения землей. Помимо этого изначально имел место захват пустующих и населенных земель. Позднее отношения по поводу владения землей было частично регламентированы Русской Правдой (1054 г.) Ярослава Мудрого через обозначение сделок недвижимостью - наследование, купля - продажа и порядок обращения по обязательствам[20]. В «Русской Правде» нашла отражение существовавшая собственность на землю, хотя невозможно однозначно решить, идет ли речь об общинном, индивидуальном или коллективном владении.

  Хотя сложившееся общественное представление о праве на землю стимулировало развитие юридико-аграрных концепций, целостные правовые, междисциплинарные идеи земельных реформ в России не востребовались государственной властью. Увеличивавшийся разрыв между интересами укрепления государства, управленческим процессом и земельным укладом крестьянства характерен для многовекового эволюционного этапа, начиная с Судебников 1497 и 1550 гг., ставших в России прообразом «раннефеодальной конституции»[21]. Однако, на наш взгляд, необходимость изменения общего и конкретного содержания аграрной политики предопределяла правовые коллизии. К тому же статус крестьянства административно регулировался в податном положении как элемент подвластности, послушности знатным, состоятельным сословиям общества. Исключительно неравное положение социально-крестьянской общности сохранялось при различных политических режимах и формах правления в России.

  Формализм сверхцентрализованного, с чертами военизированно-штабно-го управления в монархической России и традиция одномерного использования органами власти принципа "все для государства" дополнялись правовой системой России, декларативно провозглашавшей идеи земельной справедливости и народовластия.

  Господствовавшая в России монархическая власть на этапах раннефеодального устройства, сословно-представительной и абсолютной монархии осуществляла земельные реформы посредством жесткого воздействия на крестьянство и направления движения его от мнимой свободы к фактической несвободе, в том числе и на закате монархии. Права крестьянина при этом игнорировались[22].

  Важное значение для регулирования земельно-управленческих отношений имеет преемственность, обеспечивающая их участникам последовательность режима поведения, то есть поступательное, необратимое, направленное изменение управления аграрной сферой при переходе от старого к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему этапу развития земельно-управленческих отношений[23].

  На наш взгляд, преемственность в управленческо-правовом развитии агрореформ – это процесс сложных преобразований на всех этапах в целом. Можно придти к выводу, что содержание таких отношений выражает динамичный момент их структуры и определяется целями и задачами аграрной политики государства, его властным воздействием на функции и все земельно-управленческие связи. Свидетельством тому являются общероссийские Судебники 1497 - 1550 гг., Соборное Уложение 1649 года, определявшие правовые предпосылки преемственности в реформировании, что в итоге привело к окончательному закреплению крепостничества, к помещичьему землевладению, подчинению крестьян административной и судебной власти феодалов. Кроме того, в результате преемственности формируются господствующие ориентиры относительно крестьянской земли в условиях сверхцентрализованного государства, которому подчинено решение задач получения гарантированных объемов продовольствия в интересах существующей власти.

  По Соборному Уложению 1649 года субъектом собственности на землю являлось государство, кроме случаев вотчинного землевладения – фактической собственности. Пожалование земли в поместье означало приобретение помещиком право пожизненного владения землей. Кроме вышеуказанных случаев имела место приобретенная давность, которая устанавливалась в 40 лет[24].

  Уже с начала второй половины XVI в. правительство стремилось к расширению своего контроля над вотчинным землевладением, законодательно декларируя ряд положений, при нарушении которых земля конфисковывалась в пользу государства: за продажу вотчин церкви и монастырям без доклада, в ряде городских корпораций за продажу земли иногородцам, а князьям – «мимо вотчин».

  Еще более конкретные шаги были предприняты на практике: земельные сделки, в том числе и по купчим, регистрировались в правительственных учреждениях. Еще в царских вопросах 1550 г. была сформулирована эта идея. В соответствии с Указом 1556 г. вотчинные земли не только описывались, как это было раньше, но наряду с поместьями «измерялись», учитывались в четвертях, т.е. правительство осуществляло контроль за количеством как поместной, так и вотчинной земли.

  В то время документальное оформление прав на землю представляло собой сложный комплекс юридических действий, так пожалование земли заключалось в выдаче пожалованной грамоты, составление справки, то есть записи в приказной книге определенных сведений о наделяемом лице, на которых обосновывалось его право на землю, обыске, проводимом по просьбе наделяемого землей и заключавшемся в установлении факта действительной на занятости передаваемой земли, вводе во владение, заключавшемся в публичном обмере земли, проводимом в присутствии местных жителей и сторонних людей.

  Помимо поместья и вотчины, земля находила своего владельца и через договор, выраженный договорной грамотой. Ее подписывали продавец и покупатель, но приобретала она законную силу только после заверения в официальной инстанции, что выражалось в постановлении на ней печати. В некоторых случаях и этого было не достаточно. Иногда для обеспечения законности требовались дополнительные юридические действия, непосредственно не связанные не связанные с содержанием основного обязательства. К ним относились, например, передаточная запись на договоре («кабале»), переводящая обязательство на третье лицо; составление справки и др.[25]

  Далее права на землю то расширялись, то вновь ограничивались: так, указом «О единонаследии» 1714 г. был существенно ограничен оборот земли, запрещался заклад земли, а также существенно ограничивалось право отчуждать землю через продажу, кроме как по «нужде», то есть при чрезвычайных обстоятельствах. Право наследование земли принадлежало сыновьям, при отсутствии завещания землю наследовал старший сын (по принципу майората).

  2. Со времени Петра I в России существовали три системы местного управления – бюрократическая, земская и сословная, которые переплетались друг с другом и нередко утрачивали свой первоначальный характер: органы чисто сословные исполняли обязанности по общему управлению; органы по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических. Первою реформою местного управления при Петре I было учреждение 30 января 1699 г. бурмистрской палаты в Москве и земских изб в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города, как целого, на них возложено не было. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно взаимодействовать сноситься с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городам выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге – главный магистрат (1721 г.).

  4. Сочетание государственного и общественного управления осуществлялось в Российской империи второй половины XIX в. следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ. Несмотря на различный порядок формирования, господство с 1864 по 1890 г. «общественной» теории самоуправления, все институты управления рассматривались как часть единой системы государственного управления и включались в объект науки административного права[26].

  Опыт земских учреждений XIX в. доказал со всей очевидностью, что местное самоуправление не может быть выведено за пределы системы государственного управления. Органы местного самоуправления проводят в жизнь мероприятия, относящиеся к государственным функциям, т.е. их полномочия по большей части делегированы государством. Это означает право последнего контролировать осуществление таких функций. С другой стороны, органы местного самоуправления обладают правом местного нормотворчества, и для того чтобы их деятельность была эффективной, они нуждаются в принудительной власти. Земским учреждениям приходилось обращаться за помощью в местную полицию.

  Опыт земской и городской реформ, проведенных во второй половине XIX в., свидетельствует также, что отрыв принудительной власти от органа местного самоуправления существенно снижает авторитет последнего. Гарантией независимости органов местного самоуправления от центра, равно как и эффективности, было наличие у земских учреждений собственных средств.

  Подводя итог изучению данного периода развития земельных отношений в России и сопоставляя его с предыдущим историческим периодом, можно сделать следующие выводы:

  1) феодально-крепостнические тенденции в регулировании земельных отношений России пришли в противоречие с рыночными отношениями, в которые вступила Россия;

  2) земельная реформа по Манифесту от 19 февраля 1861 г. начала разрушать тормозящий развитие страны феодально-крепостнический строй;

  3) с учетом закоренелых традиций феодализма в России, ее особого природно-экономического положения, резкая ломка феодальных отношений в земледелии была чревата социальными потрясениями, а поэтому законодатель при разработке нормативных актов руководствовался принципами постепенности и осторожности;

  4) такой подход привел к замене феодально-крепостнических земельных отношений в России общинной формой землевладения, которая же тормозила проникновение рыночных отношений в земледелие;

  5) общинная форма землевладения вскоре также стала тормозом развития сельского хозяйства России, и со всей остротой встал вопрос о ее реформации[27].

  Круг субъектов землепользования значительно расширился в 1861г., когда право пользования землей получают крестьяне, причем государственные и удельные включительно. Крестьянин мог после заключения договора с помещиком выкупить полевой надел и стать собственником земли. Важной чертой Крестьянской реформы является то сопутствующее ей обстоятельство, что она вводила кадастровую дифференциацию категорий земель; земля в 34 губерниях делилась на три категории - нечерноземная, черноземная и степная. Каждая группа делилась на несколько местностей с учетом качества почвы, численности населения, уровня торгово-промышленного и транспортного развития. Для каждой местности устанавливались свои нормы (высшая и низшая) земельных наделов[28].

  Анализ научной литературы, посвященной данному вопросу показывает, что пиком детализации, правоотношений, складывающихся по поводу земли, является аграрная реформа 1906г., её идейным вдохновителем был П. А. Столыпин. 5 октября 1906 года вышел указ об уравнении крестьян в гражданских правах с остальными сословиями, а 9 ноября того же года – указ о праве выхода крестьян из общины с земельным наделом[29].

  Оставив в стороне все положения этой реформы, ибо они объемны и существенного интереса для рассматриваемой темы не представляют, следует отметить основную ее цель – реформа была направлена против общины и ее общинного владения землей. Крестьянин мог выйти из общины, но без земли. Реформа же устраняла этот пункт, и выделяющийся крестьянин сохранял за собой право пользования общинными угодьями. Нам представляется интересной процессуальная форма выделения крестьянина из общины. Заявление о выделе земли доводилось через старосту до сельского общества, которое просты большинством голосов и в месячный срок было обязательно определить крестьянину его участок. В противном случае это осуществлял земский начальник. Уездный съезд был апелляционной инстанцией в спорах о выделении.

  Царское правительство оказывало разностороннюю поддержку Всероссийскому экономическому обществу, разработавшему за неполное столетие до земельно-буржуазной реформы около 250 модернизационных конкурсных проектов и задач по вопросам выделения земельного (помещичьего и крестьянского) хозяйства в комплексе с рационализацией земледелия и животноводства. Действовали совещательно-распорядительные органы, имевшие прямое отношение к земельным реформам. В разные периоды активность в агрореформировании проявляли Госсовет, Дворянские собрания, Управление Министерства внутренних дел, ответственное, вплоть до советского периода, за использование земель для продовольственного обеспечения городских и сельских поселений[30].

  Представительство земельных интересов крестьян завершалось, в основном, на волостном уровне, а с губернского - оно представлялось через дворянство и реже - через разночинцев. Не менее существенное влияние на государственно-правовые ориентиры земельных реформ оказывали традиции российской общины, отражавшие настроения либерал-реформаторов (западников) и общинников (славянофилов).

  В мае 1911 г. был принят закон «О землеустройстве», подробно регламентирующий порядок землеустройства. В нем предусматривался порядок образования землеустроительных комиссий под руководством предводителей дворянства. По этому закону, чересполосица крестьянских наделов могла быть ликвидирована «по необходимости». Разверстанию не подлежали: усадебные земли, земли с жилыми постройками, фабриками и мельницами, искусственные леса и торфяники. Арендаторы земель не имели права возражать против их разверстания. Отсутствие соглашения о разверстании вело к выделению «действительно используемых участков», при этом выдела мог требовать любой хозяин. Чересполосица мгла быть устранена и без согласия хозяйств.

  Земским начальникам поручалось вести собрания, решающие вопросы о разверстке земель, споры решались в уездной комиссии (9 апелляция в губернской комиссии). Обжаловать их решения мог Сенат.

  Закон «О землеустройстве» фактически подвел черту первому этапу становления законодательства о земле и процессуальных формах его осуществления. Вторым этапом была Октябрьская революция 1917 г. и ее законы[31].

  Таким образом, в период столыпинской реформы окончательно сложился земельный правопорядок Российской империи, который затем существовал до 1917 г. Анализируя период столыпинской аграрной реформы и период развития земельных отношений до 1917 г., можно сделать вывод о том, что в земельные отношения России проникли, наконец, рыночные отношения, следствием которых явилось повышение эффективности сельскохозяйственного производства[32].

  По нашему мнению, взятие большевиками власти в России в 1917 г. определило новую земельно-управленческую платформу. В условиях советской власти возникла коллективная зависимость от государства, перераспределявшего производимый крестьянами продукт земледелия. Такая линия официально проводилась под предлогом замены на выданное крестьянам право бессрочного пользования сельскохозяйственной землей и присвоение земельной ренты в колхозах, учет которой был основательно запущен. Фактически вместо "муниципализации земли" и территориального самоуправления процесс земельного реформирования, провозглашенный большевиками, был ориентирован на быструю "национализацию земли" и построение хозяйственно-управляемых крупных агроструктур, подчинение их монополии государственной власти. Советы депутатов трудящихся на местах стали земельно-управленческими органами, связанными с организационной структурой правящей партии, принявшей в сталинский период форму руководящей силы и инициировавшей субъективистские агрополитические решения. Результаты этой политики хорошо известны.

  Одним из первых законов Советской власти был Декрет «О земле». По нему все помещичьи, царские, церковные и монастырские земли конфисковывались вместе с инвентарем и постройками и передавались крестьянским комитетам и Советам для распределения между крестьянами. Позже конституция РСФСР 1918 г. закрепила исключительную государственную собственность на землю, оставив гражданам право пользования землей. Остальные конституции ничуть не изменили право государственной собственности на землю, а еще более упрочили его положение как «генерального» собственника всех ресурсов (земельных включительно).

  Помимо конституций, имели место ряд реформ, произведенных советской властью в Средней Азии и Казахстане в 1921-1922 и 1925-1929 гг., они отражали положения Декрета «О земле». Что касается нормативных актов число земельной направленности, то среди них следует отметить Земельный кодекс РСФСР 1922 г., по нему всем гражданам предоставлялось право трудового землепользования. Гражданин имел право хозяйственно использовать землю, возводить и использовать на земле хозяйственные и жилищные постройки, не нарушающие интересы иных землепользователей. Но гражданин не имел право покупки, продажи, залога, завещания и дарения земли. А также Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, принятых в 1968 г., и соответствующие земельные кодексы союзных республик. Земельные кодексы подтверждали право собственности на землю за государством, наделяя граждан правом постоянного (бессрочного) пользования или временного пользования землей; регламентируя порядок наделения землей, устанавливали сроки наделения землей, процессуальный порядок, органы, полномочные на осуществление этой деятельности, порядок рассмотрения споров, связанных с землей[33]. По нашему мнению, они детально регулировали порядок земельных правоотношений складывающийся в условиях государственной собственности на землю, правда, при этом интересы государства зачастую ставились над интересами субъектов прав на землю.

  Следует отметить, что в "постсталинский" период органы государственной власти стали все чаще сталкиваться с консерватизмом субъектов земельных отношений, а также с их неумением исходить из экономической и правовой рациональности. Происходят все новые громадные вливания из госрезервов в аграрный сектор экономики. После разгрома "производственной" научной школы аграрников 30-х годов, включавшей сторонников А.В. Чаянова, Н.Д. Кондратьева и других, в политике правящей партии возобладала концепция "огосударствления" аграрной сферы, волюнтаризм сселения деревень.

  Советская власть предпринимала жесткие нормативно-административные меры, безуспешно пытаясь преодолеть аграрный кризис. Вместе с тем, отвергнув парламентские средства гражданского реформирования и принимая в качестве правовых ориентиров директивные указания партии по земельному вопросу, партийно-советская организация управления пошла по пути ликвидации капитализации земли (не считая периода нэпа), объявила всеобщую национализацию земли и передачу ее в пользование хозяйствующим субъектам в соответствии с директивно установленными целями и предписаниями. Все это способствовало копированию худших уравнительных традиций русской общины, в результате чего последняя становилась тормозом развития предпринимательства.

  Юридическое закрепление партийно-государственной практики структурирования форм хозяйствования (совхозы и колхозы) и "двуединой" формы собственности (государственной и кооперативной) на крестьянской земле сдерживало укрепление правовой организации сельского хозяйства, не позволяло раскрыть рациональные и потенциальные возможности аграрного предпринимательства в рамках земельного права. Инициатива крестьянина всячески ограничивалась законом и политико-идеологическими средствами[34].

  По нашему мнению, модель "советского социализма" все более отрывалась от реальной практики хозяйствования, складывающейся в Европе, поскольку коренные земельные интересы крестьян игнорировались. Одновременно сельская территориальная община с потенциями территориального самоуправления была повсеместно заменена жестким партийно-государственным управлением на местах. Волюнтаризм административно-объединительной политики сказался, особенно в правовой сфере, в ущерб демократии и хозяйственному кооперированию.

  Конечно, имеется ряд позитивных моментов в государственно-правовом регулировании муниципальных земельных отношений в бывшем СССР. Но в целом управленческая практика не выдержала испытания жизнью, либерализация земельно-правовых отношений утверждается медленно, с большим трудом.

  Партийно-государственный механизм власти наследовал многие черты, свойственные российской практике административно-командного управления аграрной сферой, и превзошел в бюрократизации и шаблонизации худшие проявления аграрной политики в России, особенно опыт первой половины XIX века по управлению государственными крестьянами.

  Советские органы власти на местах жестко регулировали надел землей, централизовали заготовки продуктов земледелия, а также формализовали связи села с городом. Все это отгораживало рыночное пространство от сельских товаропроизводителей[35].

  На наш взгляд, в тот период необходимо было жесткое государственное воздействие на земельные процессы. Однако практика пошла по иному пути. В результате углублялись социально-экономические противоречия, сковывался прогресс производительных сил.

  Важное место в механизме регулирования земельно-управленческих отношений в бывшей РСФСР занимали первичные юридические факты и основания их возникновения, существования и прекращения. Однако происходившие изменения земельно-управленческих отношений не находили необходимого отражения в механизме правового регулирования[36].

  По нашему мнению, демократизация управления земельным фондом в РСФСР была жизненной потребностью, обусловленной развитием принципов историчности, всесторонности, адекватности отражения практики в теории правового регулирования земельных отношений. Однако концепция демократического реформирования не получала четкого решения и реализации в ходе многочисленных реорганизаций управления сельским хозяйством. Не было осуществлено ключевое требование радикальных преобразований в земельных отношениях - обеспечение соответствия организационных форм, структур управления его демократической сущности, что в значительной степени снижало эффективность деятельности государственно-правовых звеньев.

  В результате анализа практических аспектов можно сделать вывод о целесообразности создания такой модели управления аграрным сектором, где превалируют прежде всего самоуправленческие начала и административно-правовые аспекты. Необходимо, также, обеспечить в рамках правовой системы формирование демократического статуса аграрно-управленческих органов не административным путем сверху вниз, а на демократической основе - снизу вверх.

  Анализ научной литературы показывает, что в 1990-е годы первым итогом земельного реформирования стала структурная реорганизация в земельном секторе экономики. Отмечаются темпы спада сельскохозяйственного производства, которые оказались значительно выше темпов "отдачи" образовавшихся новых рыночно-хозяйственных структур. Неподготовленность правовой базы формирования новых технологий управления земельной реформой в условиях "свободного" рынка и невостребованность имевшихся научных наработок для внедрения и обновления привели к утрате государственной властью содержательных приоритетов процесса реформирования[37].

  В России, когда она стала суверенной (1990-1991) и тем более в 1992 г., когда четко были обозначены субъекты РФ и заключен Федеративный договор, встал вопрос разграничении государственной и муниципальной собственности на землю. За субъектами РФ было признано их право государственной собственности на землю на их территории. Кроме того, в РФ имеется 29 малочисленных народов, многие из которых заявляют о своём праве на землю.

  Таким образом, возникло право государственной федеральной собственности на землю и право собственности субъектов РФ, а позднее – и право муниципальной собственности на землю.

  В связи с таким административно-государственным устройством РФ возникли вопросы о разграничении прав в целом на имущество, а затем и конкретно на землю.

  В Земельном кодексе 1991 г.[38] была закреплена государственная собственность на землю РСФСР и республик в её составе (ст. 3) и в то же время в ст. 15-16 была определена компетенция РСФСР и республик в её составе в области регулирования земельных отношений. В ст. 17-20 подробно говориться о компетенции сельских, поселковых, городских и районных органов власти в области регулирования земельных отношений. Они осуществляют владение, пользование и распоряжение землёй на своей территории (предоставление земель, их изъятие, взимание платы за землю, контроль, ведение учета и контроля, разрешение земельных споров). Но о собственности краёв и областей, автономий и муниципальной собственности ни чего не говорилось.

  Впервые право муниципальной собственности на землю было четко сформулировано в Законе «О местном самоуправлении»[39]. В статье 2 данного Закона были названы муниципальные образования, а в ст.36-78 подробно изложена компетенция местных Советов и администраций по распоряжению и управлению муниципальными землями. Они названы экономической основой местного самоуправления.

  Работа над проектом нового федерального закона о местном самоуправлении началась еще в Верховном Совете. Он был значительным продвижением вперед по сравнению с Законом «О местном самоуправлении в РСФСР». Поскольку определение общих принципов местного самоуправления было отнесено к совместному ведению Феде­рации и ее субъектов еще Федеративным договором 1992 г., раз­работчики закона исходили из необходимости соблюсти права и интересы субъектов Федерации, с одной стороны, и федераль­ную защиту основных начал местного самоуправления – с дру­гой. Законопроект (вернее, законопроекты) закреплял и разви­вал целый ряд важных конституционных положений, в частно­сти о том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Всероссийское совещание по основам местного самоуправления 17 февраля 1995 г. рекомендовало Го­сударственной Думе принять за основу один из законопроектов, подготовленный группой депутатов во главе с И. В. Муравьевым. Он и лег в основу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции», принятого Государственной Думой 25 августа 1995г.[40] Хотя этот закон и не был лишен недостатков, он являлся прогрессивным документом, закрепившим новую модель местного самоуправ­ления, учитывающую демократические тенденции формирования российского государства и отвечающую международным стандар­там, в частности Европейской хартии местного самоуправления.

  Развитие местного самоуправления, в том числе его право­вой базы продолжалось и во второй половине 1990-х гг. Государ­ственная Дума приняла законы, призванные заполнить право­вой вакуум: «О финансовых основах местного самоуправления», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного са­моуправления» и «Об основах муниципальной службы в Россий­ской Федерации»[41]. В 1997 г. создается Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ, а в 1998 г. – Конгресс муниципальных образований РФ. Ратифицируется Европейская хар­тия местного самоуправления.

  Собственность на землю краёв и областей была предусмотрена Законом РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 г. В ст. 3-4 ,были определены их собственная компетенция, принятие уставов и других актов; в ст. 11 закреплена собственность области, края на землю; в ст. 44 -51 – компетенция их представительных органов и их администраций в регулировании земельных отношений.

  По нашему мнению, основной проблемой в тот период был вопрос разграничения государ­ственной собственности на землю на федераль­ную и субъектов Федерации. Ее решение виделось в принятии (в соответствии с положениями ст. 72 Конституции) федерального закона о разграниче­нии земель, находящихся в государственной соб­ственности. Проведение такого разграничения в федеральном законе позволило бы кроме закрепления критериев отнесения земель к федеральной соб­ственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности опре­делить порядок, в соответствии с которым и будут проводиться фактическое выделение земель и формирование объектов собственности, принад­лежащих Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям.

  По мнению ряда исследователей, необходимость сочетания государственного управления и самоуправления на местах в России в сильной степени поддерживается следую­щими обстоятельствами: историческая традиция – это иерархическое государст­венное устройство; менталитет народов, населяющих страну, – в пользу единой вертикали власти. Распределительные механизмы социалистического периода закрепили этот стереотип отношений населения с центральной властью. Традиции самоуправления всегда были очень неразвиты; играют свою роль и громадные территориальные пространства России, относительно слабая связь многих регионов с другими; неравномерность экономического развития территорий, разрыв в экономическом и социальном раз­витии между городом и селом, между крупными, средними и малыми городами. Данный фактор во многих случаях требует вмешательства и контроля со стороны государства[42]. В российских условиях наиболее рациональ­ным представляется сочетание твердой вертикали власти с ее устойчивыми и по­всеместно развитыми горизонталями, главная государственная функция которых в этом контексте – обеспечение реальных и достаточно полных обратных связей между государственными структурами и населением. Система органов местного управления в России должна состоять (и практически состоит) как бы из двух не­разделимых частей: административной, представляющей государственную власть на местах, проводящей в жизнь решения вышестоящих уровней управления, и са­моуправляющейся («общинной», «коммуной»), принимающей собственные, неза­висимые от центрального управления решения в тех рамках, которые определены общенациональным законодательством.

  С другой стороны, это позволило бы соблюсти ба­ланс интересов Федерации, ее субъектов и муни­ципальных образований, так как передача собст­венности в первую очередь должна послужить развитию экономики и укреплению материальной базы органов местного самоуправления. До проведения такого разграничения невозможно дать четкий ответ на вопрос, какие государствен­ные органы имеют право распоряжаться земель­ными участками, находящимися в государствен­ной собственности, и какими земельными участ­ками имеют право распоряжаться органы местного самоуправления. В соответствии с законодательством в исключительном ведении представи­тельных органов местного самоуправления нахо­дится установление порядка управления и распо­ряжения муниципальной собственностью. Однако фактически эта норма не могла приме­няться, так как объекты муниципальной земель­ной собственности были еще не выделены из земель, находящихся в государственной собственности.

  Процесс совершенствования правовых форм регулирования аграрных отношений в то время был так же связан с Указом Президента РФ от 7 марта 1996 года "О реализации конституционных прав граждан на землю"[43] и принятием Государственной Думой Земельного кодекса РФ[44], где установлено многообразие форм собственности на землю, включая частную. Признание правомерности частного владения землей сопровождается решительной регламентацией, установлением ограничительного порядка, целесообразность которого в каждом случае нуждается в специальной аргументации и мотивировании[45].

  В 2001г. был принят новый Земельный кодекс РФ. Он определил земельные правоотношения как отношения, возникающие по поводу использования и охраны земель на территории РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на ней. Земельный кодекс РФ исходит из понятия законодательства в узком смысле, определив в п.1 ст.1, что земельное законодательство представляет собой совокупность Земельного кодекса, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

  Земельный кодекс 2001г. является важным отраслевым законом, обладающим приоритетом в регулировании земельных отношений. На наш взгляд его принятие стало важным событием в жизни Российской Федерации, ведь прежний Земельный кодекс РСФСР 1991 г. давно не отвечал потребностям современных общественных отношений, более половины его статей была отменена еще в 1993 г. при приведении законодательства в соответствие с Конституцией РФ. Значительная часть отношений, связанных с землей, регулировалась подзаконными актами. Отныне содержавшие нормы земельного права законодательные акты Союза ССР в соответствии со ст.5 Федерального закона от 25 октября №137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" со дня введения в действие нового Земельного кодекса не применяются. Новый Земельный кодекс разграничил полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования земельных отношений, определил виды прав на землю, основания их возникновения и прекращения, установил особенности оборота земельных участков, зафиксировал правовой режим каждой из категорий земель.

  С введением на территории РФ множественности форм собственности на землю земельно-правовые отношения приобрели характер имущественных, рыночных отношений, регулируемых гражданским законодательством.

  В зависимости от формы земельной собственности все земельные правоотношения подразделяются на правоотношения частной, государственной и муниципальной собственности. Каждый из данных видов земельных отношений подразделяется на подвиды.

  В соответствии с действующим ЗК РФ муниципальные образования являются субъек­тами правоотношений государственной собственности на землю.

  Наибольшие полномочия в области земельных отношений принадлежат органам местного самоуправления на землях поселений (гл. 15 Земельного кодекса)[46].

  По нашему мнению важным дополнением помимо нового ЗК РФ в регулировании муниципальных земельных правоотношений так же стало принятие Федерального закона РФ №131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[47]. После долгих дискуссий, компромиссов и согласований новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» была принята. Данный Федеральный закон, за исключением положений, для которых главой 12 установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2009 года. Этот документ – одна из важнейших составляющих полномасштабной административной реформы, о которой в последнее время так много говорится. Законодатель предусмотрел очень длительный переходный период (до вступления в силу Закона №131-ФЗ) для того, чтобы подготовиться к его реализации.

  На основании Федерального закона РФ №131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»  муниципальные образования принимают свои уставы и другие правовые акты, касающиеся, в том числе и земельных отношений.

  
  

   .2. Особенности муниципальных земельных правоотношений в РФ

  
  

  Рассматривая особенности и специфику муниципальных земельных правоотношений в Российской Федерации по действующему законодательству, следует отметить выделяемые в правовой литературе следующие важнейшие элементы современных земельных отношений, включающие в себя:

  формы собственности на землю (частная, государственная, му­ниципальная и т.п.);

  отношения хозяйственного использования земли;

  формы управления земельными ресурсами (система политичес­ких, социально-экономических, правовых и административных мер, направленных на организацию их использования);

  способы и методы регулирования земельных отношений.

  Рассмотрим перечисленные аспекты земельных отношений более подробно.

  Собственность в самом общем смысле выражает присвоение тех или иных благ и является чрезвычайно сложным понятием. Эконо­мические науки рассматривают ее в связи с реальным присвоением и хозяйственным использованием имущества (прежде всего средств производства). Юриспруденция устанавливает правовые характе­ристики такого присвоения, его отражение в законах, принимае­мых государственной властью, обязательных для исполнения всеми гражданами[48]. Со­держание собственности как общественного отношения раскрыва­ется при посредстве тех связей и отношений, в которые собствен­ник необходимо вступает с другими людьми в процессе производ­ства, распределения, обмена и потребления материальных благ[49].

  Анализ отечественного земельного законодательства показывает, что одной из его особенностей зависимость объема прав на землю от правового статуса обладателя этих прав, т.е. субъекта земельных правоотношений.

  На сегодняшний день земельные правоотношения – это отношения, возникающие по поводу использования и охраны земель на территории РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на ней.

  В зависимости от содержания земельных правоотношений, прав и обязанностей их участников земельные правоотношения классифицируются на следующие виды:

  правоотношения собственности на землю;

  правоотношения в сфере управления землями;

  правоотношения в области использования земель;

  правоотношения в сфере охраны земельных прав.

  С введением на территории РФ множественности форм собственности на землю земельно-правовые отношения приобрели характер имущественных, рыночных отношений, регулируемых гражданским законодательством.

  В зависимости от формы земельной собственности все земельные правоотношения подразделяются на правоотношения частной, государственной и муниципальной собственности. Каждый из данных видов земельных отношений подразделяется на подвиды.

  Земельные отношения частной собственности разделяются на правоотношения собственности на землю граждан и организаций; государственной собственности - на правоотношения федеральной собственности и собственности субъектов РФ.

  Все земельные отношения в сфере управления землей мы можем разделить на отношения в сфере государственного земельного контроля, муниципального, общественного и производственного.

  Самостоятельными земельными отношениями в сфере управления землей являются правоотношения по поводу мониторинга земель, землеустройства, ведения Государственного земельного кадастра, планирования и охраны земель, предоставления и изъятия (выкупа) земель для государственных (муниципальных) нужд и др.

  По степени производности земельные правоотношения производного пользования подразделяются на первичные и вторичные. В первом случае земельный участок предоставляется в пользование самим собственником земли. Вторичные производные земельные отношения подразумевают предоставление земельного участка в пользование не самим собственником, а землепользователем, арендатором.

  Выделяются также земельные правоотношения по использованию земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений и населенных пунктов, земель промышленности, транспорта, связи, земель лесного, водного фондов, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель запаса и др.

  Самостоятельный вид земельных правоотношений представлен в виде земельных отношений в сфере охраны земельных прав (охранительные, имеющие место только при нарушении требований земельного законодательства, земельного правопорядка, невыполнении обязанностей по рациональному использованию и охране земель)[50].

  Каждое земельно-правовое отношение имеет субъект, объект и содержание. Субъектом земельных правоотношений признаются такие лица, которые наделены земельными правами и несут обязанности, предусмотренные законодательством.

  Согласно пункту 1 статьи 5 ЗК РФ участниками земельных правоотношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Данная норма Земельного кодекса РФ является императивной и основывается на конституционном принципе, в соответствии с которым земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9 Конституции РФ).

  Такие субъекты земельных отношений как Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования являются особыми субъектами. С одной стороны, органы государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют властные полномочия (например властные полномочия органов местного самоуправления закреплены в ст. 11 ЗК РФ). С другой стороны, в соответствии со ст. 124-125 Гражданского кодекса РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования вправе выступать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, соответственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это означает, что указанные органы участвуют в гражданско-правовых сделках, например, аренды,  на равных началах c гражданами и юридическими лицами. Иначе говоря, в данном случае действуют основные начала гражданского законодательства, установленные ст. 1 ГК РФ.

  Основу данных земельных правоотношений составляют:

  субъекты муниципальных земельных правоотношений;

  объекты муниципальных земельных правоотношений;

  содержание муниципальных земельных правоотношений.

  Говоря о субъектах муниципальных земельных правоотношений, представляется необходимым отметить следующее.

  Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в статье 2 вводит следующие понятия (в контексте настоящего исследования это именно субъекты муниципальных земельных правоотношений):

  муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;

  поселение - городское или сельское поселение;

  городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

  муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

  городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

  внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

  органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

  вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно;

  административный центр сельского поселения, муниципального района - населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования.

  Таким образом, в отличие от ранее действовавшего Закона о местном самоуправлении 1995 г., новый Закон 2003 г. предусматривает существование различных видов муниципальных образований. В Российской Федерации предусматривается введение двухуровневой системы местного самоуправления. При этом муниципальными образованиями первого уровня являются городские и сельские поселения, а муниципальными образованиями второго уровня являются муниципальные районы. В состав муниципальных районов будут входить территории городских и сельских поселений, а также межселенные территории. Принципы и порядок установления границ данных видов муниципальных образований установлены в главе 2 Закона.

  Наиболее крупные города должны получить статус городских округов. В городских округах осуществляется одноуровневое местное самоуправление. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ в соответствии с ч. 2 ст. 11 Закона.

  Особым видом муниципальных образований являются внутригородские территории городов федерального значения. Особенности организации местного самоуправления на данных территориях предусмотрены ст. 79 настоящего Закона.

  В связи с введением двухуровневой системы местного самоуправления Закон предусматривает выделение в круге вопросов местного значения вопросов межпоселенческого характера, решение которых относится к ведению муниципальных районов.

  Решение вопросов местного значения возможно населением самостоятельно или органами местного самоуправления (органы местного самоуправления могут избираться населением либо формироваться представительным органом местного самоуправления). В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, т.е. не являются низовым звеном системы государственных органов.

  Таким образом, исходя из изложенного выше, субъектами муниципальных земельных правоотношений в соответствии с действующим законодательством следует признать органы местного самоуправления, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере земельных отношений.

  При этом в зависимости от вида муниципального образования можно выделить следующие вопросы местного значения[51]:

  - для поселения –  утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.

  - для муниципального района – утверждение схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий.

  - для городского округа –  утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

  Следующим, не менее важным элементом муниципальных земельных правоотношений являются их объекты.

  Круг объектов земельных правоотношений в сфере государ­ственной и муниципальной собственности определяется законода­тельством.

  Сложный и длительный процесс разграничения государственной собственности вообще (и на земельные участки, в частности) долгое время создавал препятствия к распоряжению теми участками, процесс разграничения которых не был завершен - а к ним относилась большая часть государственных земель. Радикально изменить эту ситуацию были призваны недавно принятые изменения законодательства[52].

  17 апреля 2006 г. был принят Федеральный закон №53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"[53] (далее – Федеральный закон № 53).

  Указанный Федеральный закон вступил в силу 1 июля 2006 г. Основные изменения, касающиеся непосредственно темы нашего исследования, заключаются в следующем:

  1) В отказе от всеобъемлющего разграничения государственной собственности на публичные земли;

  2) В отказе от ограничений прав органов местного самоуправления по распоряжению землями, находящимися в неразграниченной государственной собственности.

  Действовавшее до 1 июля 2006 г. законодательство о разграничении государственной собственности на землю (Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 17 июля 2001 г. "О разграничении государственной собственности на землю"[54]) исходило из того, что в отношении каждого земельного участка, не находящегося в частной собственности, должен быть определен конкретный публичный собственник – Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Иными словами, разграничению подлежали все земли, находящиеся в государственной собственности. Однако процедура разграничения была довольно сложной и продолжительной, поэтому в Федеральном законе № 53 закрепляется перечень земельных участков/земель, которые подлежат разграничению:

  - земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующего публичного образования;

  - земельные участки, предоставленные органам власти соответствующего публичного образования, а также казенным предприятиям, унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами власти соответствующего публичного образования;

  - иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

  Как видно, по сравнению с Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю", который утратил силу с 1 июля 2006 г. разграничению полежит лишь небольшая часть публичных земель. Новый закон не предусматривает "остаточного принципа", когда все специально не поименованные земельные участки/земли относятся к собственности определенной категории публичных образований.

  Иными словами, законодатель отказался от идеи всеобъемлющего разграничения государственной собственности на землю и закрепил двойственный режим публичной земельной собственности, при котором одна часть земель будет иметь конкретного собственника – Российскую Федерацию, субъект Федерации или муниципальное образование, а другая часть будет находиться в неразграниченной бессубъектной государственной собственности.

  Процедура разграничения государственной собственности на землю по новому закону максимально упрощена: для государственной регистрации права достаточно заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В заявлении указывается основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок.

  Таким образом, объектами муниципальных земельных правоотношений в соответствии с действующим законодательством следует признать управление земельными ресурсами органами местного самоуправления, являющимися субъектами земельных правоотношений.

  Разобравшись в том, что представляют из себя субъекты и объекты муниципальных земельных правоотношений, можно перейти к рассмотрению вопроса о содержании муниципальных земельных правоотношений.

  По нашему мнению, его сложность заключается в том, что необходимо понимать под словом содержание. Ряд ученых определяют содержание, как правовую структуру, состоящую из соединения прав, обязанностей и предметов ведения[55]. Другие исследователи утверждают, что сочетание прав, обязанностей и предметов ведения образуют более сложную категорию – компетенцию, так как под содержанием следует понимать только совокупность действий, совершаемых на основании прав и обязанностей, а предмет – это то, что может находиться в отношении, обладать каким-либо свойством, над чем совершаются действия[56]. На наш взгляд, вторая точка зрения является наиболее обоснованной и приближенной к истинности.

  Содержание муниципальных земельных правоотношений - это взаимосвязанные между собой права и обязанности участников земельных отношений, реализуемые ими путем совершения определенных действий или воздержания от совершения этих действий, указанных в законодательном акте. Зависят они от их правового статуса, особенностей объекта, вида, подвида отношений.

  Сложными по юридической структуре и содержанию являются муниципальные земельные правоотношения, связанные с использованием земли. Усложненность этого вида определяется наличием различных правовых оснований использования земли, разнообразия целевого назначения земельных участков, являющихся объектом земельных правоотношений, связи правоотношений по использованию земли с правоотношениями по использованию других природных ресурсов - недр, вод, лесов, а также различных недвижимостей, прикрепленных к земле и прочно связанных с ней. Содержание земельных правоотношений в области пользования землей включает в себя три вида правомочий - владение, пользование и распоряжение земельным участком.

  Правомочие владения землей - это юридическое основание принадлежности того или иного земельного участка конкретному субъекту. С этим правомочием тесно связано право огораживать земельный участок, запрещать пользоваться им третьим лицам.

  Правомочие пользования земельным участком состоит из субъективных прав и юридических обязанностей участника земельных правоотношений и подразделяется на общие земельные права и обязанности, распространяющиеся на всех участников земельных правоотношений в области пользования землей независимо от категории земель и их целевого назначения.

  С правомочием пользования землей при муниципальных земельных правоотношениях тесно связано распоряжение землей. Оно подразумевает организацию хозяйственного управления землей в целях создания необходимых условий для эффективного и рационального ее использования в соответствии с целевым назначением земельного участка.

  Рассмотрим полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных правоотношений. Данные полномочия определяются Конституцией РФ и рядом законодательных и иных нормативных актов.

  В целом можно определить, что органы местного самоуправления в области использования земли наделены исключительной компетенцией, а полномочия этих органов исходят, в данном случае, из вопросов местного ведения[57].

  Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. №105 (в ред. Постановления Правительства РФ от 21 августа 2000 г. №615)[58] утверждено Положение о порядке установления границ землепользования в застройке городов и других поселений. В соответствии с данным Положением работы по межеванию проводятся на основании постановлений органов местного самоуправления или по заявкам владельцев недвижимости. Постановления органов местного самоуправления о межевании и сроки его проведения должны опубликовываться в местной печати. При этом разработка проекта межевания территории может осуществляться по инициативе органов местного самоуправления с утверждением проекта межевания территории решением органа местного самоуправления, что является основанием для установления границ земельных участков на местности, закрепления их межевыми знаками и регистрации недвижимости в установленном порядке.

  Организация работ по межеванию внутри существующей жилой застройки может осуществляться комиссией, специально создаваемой органами местного самоуправления на период проведения работ по межеванию, в которую включаются руководители и специалисты соответствующих комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, архитектуре и градостроительству, управлению государственным (муниципальным) имуществом. В работе комиссии могут принимать участие представители иных органов местного самоуправления.

  В соответствии с постановлением Правительства России от 8 июня 1996 г. N 667 "Об утверждении Положения о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и режиме его использования"[59] органы местного самоуправления и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предложениям территориальных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству вправе принимать решение о создании целевого земельного фонда; определять состав и содержание работ по формированию целевого земельного фонда; принимать решение о включении земельных участков в целевой земельный фонд и устанавливают режим их использования.

  На основании постановления Правительства РФ от 15 марта 1997 г. N 319 "О порядке определения нормативной цены земли"[60] органам местного самоуправления (администрации) по мере развития рынка земли предоставлено право своими решениями уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать установленную в соответствии с п. 1 данного постановления нормативную цену земли, но не более чем на 25%.

  Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. N 1223 "Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах"[61] органами местного самоуправления, в случае возложения на них такой обязанности, может быть утверждена Методика расчета нормативных размеров земельных участков в кондоминиумах. Порядок организации работ по определению размеров и установлению границ земельных участков в кондоминиумах, включая оплату подготовки и выдачи документов, необходимых для создания кондоминиумов, определяется органами местного самоуправления городов и других поселений, а в городах, где находятся несколько муниципальных образований, - в соответствии с уставом города. Указанные работы выполняются органом, уполномоченным органами местного самоуправления. Лица, не согласные с предложениями уполномоченного органа о размерах и границах земельного участка, могут обжаловать их в орган местного самоуправления. Передача земельных участков в кондоминиуме в собственность или аренду осуществляется в установленном порядке на основании решений органов государственной власти или органов местного самоуправления после установления границ земельных участков на местности.

  Федеральным законом от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"[62] установлено, что правовое регулирование деятельности в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения может осуществляться, в том числе, и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

  Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

  Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)"[63] содержит ряд ограничений некоторых прав муниципалитетов на управление своими землями. Например, в соответствии с данным Законом ипотека земель, находящихся в муниципальной собственности, не допускается.

  Отдельные полномочия органов местного самоуправления по вопросам учета земель установлены Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре"[64]. Например, данным Законом установлено, что органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Включение в государственный земельный кадастр дополнительных сведений, не установленных Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно и за счет средств местных бюджетов.

  В соответствии с Земельным кодексом РФ (ст. 2) органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. Это может относиться к вопросам:

  традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей;

  отнесения земель к категориям, перевод их из одной категории в другую;

  изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

  установления с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

  разработки и реализации местных программ использования и охраны земель, а также иным полномочиям на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

  До недавнего времени действовали также два постановления Правительства РФ:

  - Постановление Правительства РФ от 4 марта 2002 г. N 140 "Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности", в котором было определено, что Перечни земельных участков подготавливаются по каждому муниципальному образованию отдельно по собственности РФ, собственности субъектов РФ и собственности муниципальных образований.

  - Постановление Правительства РФ от 7 августа 2002 г. N 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю", в котором было определено, что органы местного самоуправления или органы государственной власти, уполномоченные на распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю, при предоставлении гражданам и юридическим лицам земельных участков не вправе требовать представления документов, не указанных в настоящих Правилах, если иное не установлено федеральными законами.

  Постановление Правительства РФ от 30 июня 2006 г. N 404[65] отменило вышеуказанные два Постановления Правительства РФ, утвердив Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю. Для муниципального образования этот Перечень выглядит следующим образом:

  1. Заявление о государственной регистрации права собственности муниципального образования на земельный участок, содержащее указание на нормативный акт, являющийся основанием для регистрации права собственности на земельный участок.

  2. Правоустанавливающие документы на земельный участок (копия акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, изданного в соответствии с законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания, кадастровый план земельного участка, иные документы, которые в соответствии с законодательством РФ подтверждают предоставление земельного участка органу местного самоуправления, муниципальному унитарному предприятию либо некоммерческой организации, созданным, органом местного самоуправления или их предшественниками), - в случае если основанием для регистрации права собственности муниципального образования на земельный участок является принадлежность земельного участка органу местного самоуправления, муниципальному унитарному предприятию либо некоммерческой организации, созданной органом местного самоуправления. Представление указанных документов не требуется, если соответствующее право было зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

  3. Правоустанавливающие документы на объекты недвижимого имущества и кадастровый план земельного участка, подтверждающий нахождение объекта недвижимого имущества на данном земельном участке, - в случае если основанием для регистрации права собственности муниципального образования на земельный участок является нахождение на данном земельном участке недвижимого имущества, принадлежащего муниципальному образованию. Представление указанных документов не требуется, если соответствующее право было зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

  4. Иные документы - в случаях, установленных федеральными законами.

  Данный перечень приведен нами полностью в связи с тем, что распоряжение указанными земельными участками осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. При этом, в отличие от действовавшего ранее порядка, регистрация права собственности на земельный участок осуществляется на основании заявления заинтересованного органа исполнительной власти в Федеральную регистрационную службу с указанием основания возникновения права собственности на земельный участок (критерии определены нами выше).

  Необходимо отдельно исследовать вопросы, связанные с распоряжением неразграниченными государственными землями.

  До 1 июля 2006 г. распоряжение такими землями, в том числе предоставление земельных участков, осуществлялось органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Весьма частые исключения из этого общего правила предусмотрены как федеральным, так и региональным законодательством[66].

  Новой редакцией пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса РФ"[67] предусмотрено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Предусмотрено лишь два исключения из общего правила:

  - распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации (например, Новосибирск, Рязань, Ярославль, Уфа, Томск), осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

  - распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

  Это означает, в частности, что положения федерального и регионального законодательства, иным образом ограничивающие полномочия органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, с 1 июля 2006 г. будут противоречить Федеральному закону № 53.

  В целом последние изменения в законодательстве (вступившие в силу с июля 2006г.), направленные на упрощение процедуры разграничения государственной собственности на землю, следует оценить положительно. Вместе с тем следует учитывать, что если ранее действовавший порядок предусматривал формы дополнительного контроля правильности составления перечней земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности, путем формирования их специальными уполномоченными органами исполнительной власти, то теперь основная нагрузка по проверке основания регистрации права собственности ложится на Федеральную регистрационную службу, что может породить дополнительные споры, связанные с разграничением государственной собственности на землю, в том числе связанные с распоряжением соответствующими земельными участками в отсутствие необходимых полномочий органами местного самоуправления.

  Рассмотрев систему земельных правоотношений собственности на землю, перейдем к рассмотрению правоотношений в других сферах – контроля, управления, использования и охраны земель.

  Рассмотрим муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами (ст. 72 ЗК РФ). Муниципальный земельный контроль осуществляется на территории соответствующих муниципальных образований (городских сельских поселений и др.)[68]. При этом согласно ч. 2.1 ст. 72 ЗК РФ законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочия органов местного самоуправления на осуществление земельного контроля за использованием земель и установление порядка его осуществления, предусмотренные пунктами 1 и 2 ст. 72 ЗК РФ, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти этих субъектов РФ.

  Органы местного самоуправления вправе в пределах своей компетенции уполномочить соответствующие муниципальные органы на осуществление земельного контроля на территории муниципального образования.

  Предметом муниципального земельного контроля является проверка соблюдения установленных правовыми нормами правил использования земель. Этим, в частности, муниципальный земельный контроль отличается от государственного, в сферу которого входит проверка исполнения юридических требований в области не только использования, но и охраны земель.

  Осуществление муниципального земельного контроля подчиняется правилам, установленным федеральным законодательством; порядок его осуществления определяется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления[69].

  Система муниципальных правовых актов определена в ст. 43 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования; 2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

  В качестве примера представляется необходимым привести опыт муниципального образования «город Томск». Как указано в Положении
  о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования «город Томск» (далее – Положение), «настоящее Положение регулирует организацию и проведение муниципального земельного контроля соблюдения земельного законодательства, а также требований по использованию земель юридическими и физическими лицами. Муниципальный земельный контроль осуществляется в целях рационального и эффективного использования земель на территории муниципального образования "город Томск", а также исполнения договорных обязательств, возникших между Администрацией города Томска и землепользователями».

  Согласно пункту 2 указанного Положения, муниципальный земельный контроль на территории муниципального образования "город Томск" осуществляется Администрацией города Томска. При осуществлении муниципального земельного контроля Администрация города Томска взаимодействует с Управлением Федеральной службы кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости) по Томской области, органами внутренних дел, прокуратурой и иными государственными и муниципальными учреждениями и службами.

  Пунктом 5 Положения регламентированы Полномочия Администрации города Томска при осуществлении муниципального земельного контроля. Для выполнения возложенных на Администрацию города Томска обязанностей по осуществлению муниципального земельного контроля специалистам администрации, осуществляющим муниципальный земельный контроль, предоставляется право:

  - беспрепятственно посещать земельные участки на территории муниципального образования "город Томск", в отношении которых Администрация города Томска выступает как арендодатель, либо, до момента разграничения прав на земельные участки, как распорядитель;

  - составлять акты обследования земельных участков с указанием характера выявленных нарушений;

  - направлять в соответствующие органы материалы о выявленных нарушениях для решения вопроса о привлечении виновных лиц к административной и иной ответственности в соответствии с действующим законодательством;

  - ходатайствовать перед Администрацией и Мэром города Томска о полном либо частичном изъятии земельного участка в связи с нарушением его использования, а так же неисполнением договорных обязательств;

  - запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения и материалы от органов государственной власти, структурных подразделений Администрации города Томска, а также муниципальных учреждений, организаций и должностных лиц, необходимых для осуществления своей деятельности.

  Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц в части предоставления им земельных участков, а также за соблюдением требований использования и охраны земель. Согласно ст. 72 ЗК РФ субъектами общественного земельного контроля являются: органы территориального общественного самоуправления; общественные организации (объединения); граждане. Предметом общественного земельного контроля является проверка соблюдения установленного в правовых актах порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, указанными в ст. 29 ЗК РФ, решений, затрагивающих предусмотренные ЗК РФ права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также требований использования и охраны земель.

  Анализируя особенности муниципальных земельных правоотношений нам необходимо подчеркнуть и важность государственного регулирования этих правоотношений. Государственным регулированием земельных отношений называется система мер, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земли, ее охрану, воспроизводство и повышение плодородия почв, сохранение и создание благоприятной для людей окружающей среды, на защиту прав собственности, владения и пользования землей путем осуществления комплекса организационных, правовых, экономических действий[70].

  Практика развитых стран показывает, что прямое организующее начало в формировании и регулировании муниципальных земельных отношений всегда должно принадлежать государству, а рыночный механизм формируется в рамках существующего законодательства и в интересах граждан.

   К основным задачам государственного регулирования муниципальных земельных отношений относится:

  - улучшение использования и охраны земельных ресурсов;

  - сохранение и улучшение экологического состояния территорий;

  - создание правовых, экономических и организационных предпосылок для функционирования всех форм собственности, владения и пользования землей и форм хозяйствования на ней.

  
  

                                        Выводы по первой главе:

  
  

  В средневековой Руси земельная собственность имела несколько форм, которые на протяжении XV – первой половины XVI в. претерпели значительную эволюцию. Наиболее мобильной была приобретенная земля («купля»), которая являлась индивидуальной собственностью владельца и его семьи. Ее вторичное отчуждение не было ограничено условиями, запретами средневековой традиции. Вотчина первоначально свидетельствовала о родовом наследственном характере землевладения. Еще в XV в. она сохраняла отдельные черты родовой собственности. На нее могли претендовать не только прямые наследники, но в случае ее отчуждения, также братья, племянники, дети племянников (т.е. представители трех поколений), за которыми в течение 40 лет сохранялось право на выкуп вотчины.

  Весь XX век для России прошел под знаком постоянного возвращения к земельному вопросу. Получив в наследство от XIX столетия его половинчатое решение, почти все политичес­кие силы, действовавшие в стране до начала 30-х годов, пред­приняли свои попытки его разрешения. Среди наиболее извес­тных — правительственная «столыпинская» аграрная реформа 1906-1911 годов, большевистская политика «военного коммуниз­ма» 1918-1921 гг., «новая экономическая политика» 1921-1927 гг. и, наконец, коллективизация. Последовавшее затем окончатель­ное установление коммунистического режима с введением госу­дарственной собственности на землю исключило для хозяйству­ющих на сельскохозяйственной земле субъектов возможность какого бы то ни было хозяйствен­ного самоопределения и свободы.

  На протяжении всех лет советского периода земельный правопорядок постоянно реформировался. В основе реформ земельного строя лежала идея преимуществ крупного социалистического земледелия, создания в сельском хозяйстве крупных, совхозов и колхозов на базе государственной или кооперативной формы собственности на средства производства и праве постоянного (бессрочного) пользования землями сельскохозяйственного назначения. Последующие реформы 1953 г., 1965 г., принятие Продовольственной программы 1982 г. и внедрение методов внутрихозяйственного, арендного и семейного подрядов на селе не дали ожидаемого результата. Нужны были более радикальные изменения в правилах пользования и владения землями в Российской Федерации. И они были проведены в последнем десятилетии ХХ века.

  В ходе земельной реформы в Российской Федерации произошли значительные изменения. Была ликвидирована монополия государственной собственности на землю, проведена реорганизация колхозов и совхозов, осуществлена приватизация более ста миллионов гектаров земель.

  Образование системы местного самоуправления, не входящего не­посредственно в государственную систему управления, явилось одной из центральных задач реформы государственной власти в Российской Федерации.

  Впервые на конституционном уровне положение о введении в Рос­сии местного самоуправления было установлено в 1991 году путем вне­сения в ст. 138 Конституции РСФСР соответствующей поправки: раз­дел Конституции «Местные органы государственной власти» был заменен разделом «Местное самоуправление в Российской Федерации». Указанные конституционные положения явились основой для при­нятия закона РСФСР от 6 июня 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», который послужил основным правовым актом, определившим начало формирования институтов местного самоуправления, гарантий его прав, полномочий местных Советов и администраций, в том числе в области земельных отношений. Однако, этот Закон в силу инерционных причин не смог достаточно четко отграничить по признаку правового статуса систему существовавших ранее органов государственного местного управления от новой систе­мы местного внегосударственного самоуправления. Новые органы местного самоуправления продолжали рассматриваться как местные органы государственной власти. Эти недостатки были устранены Конституци­ей РФ 1993 года (ст. 130, 131, 132), закрепившей ряд принципиальных положе­ний, касающихся статуса местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя России.

  Правовым основанием для создания особого механизма регулирования общественных отношений в пределах территорий муниципальных образований является конституционное положение о том, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130, 131 КРФ). Совершенно очевидно, что такое «обеспечение» решений должно иметь правовую основу, т. е. должно базироваться на соответствующих правовых нормах, регулирующих все стороны деятельности населения муниципальных образований, в том числе и те, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением земельными участками. При наличии предмета регулирования (общественные отношения в пределах муниципальных образований), достаточной нормативной базы  и особой заинтересованности государства, общества в регулировании этой группы отношений правомерно  говорить об  образовании  самостоятельной правовой отрасли, которая в Законе  №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определена как муниципальное право.

  Помимо    общеизвестных    элементов    правовой    системы    в муниципальном праве отчетливо просматриваются обособленные институты разных отраслей, например, - гражданского, земельного, административного и т.п.).

  Говоря об особенностях формирования муниципального земельного законодательства, следует иметь в виду, что органы местного самоуправления выступают в этом процессе в двух качествах: в качестве субъектов хозяйственной деятельности (как собственники земли) и в качестве субъектов власти, административного управления. В последнем случае их действия ограничены рамками предоставленной им компетенции, т. е. они направлены на исполнение федеральных и региональных актов, а издаваемые ими акты являются актами «применения права» и вся их деятельность в этой сфере - правоприменительной деятельностью. Вместе с тем, в этом процессе явно присутствуют признаки другой деятельности муниципальных органов – правотворческой.

  
  

  ---

  [1] Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права (предмет, режимы, конструкции, система): Дисс. … д.ю.н. – Омск, 2003. С. 4.

  [2] Боголюбов С.А. Земля и право. – М.: Издательская группа ИНФРА-М – НОРМА. 2003. С. 21.

  [3] Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы "круглого стола") // Государство и право. 1998. №4. С. 43.

  [4] Волкова Е.Н. Земельные отношения в РФ. - М. , 2003. С. 90.

  [5] Боголюбов С.А. Указ. соч. С. 24

  
  

  [6] Земельное право. Под ред. проф. В.Х. Улюкаева. – М.: Былина, 2002. С. 67.

  [7] Волкова Е.Н. Указ. соч. С. 94.

  [8] Ельникова Е.В. Права на землю// Юрист. 2003. № 9. С. 43.

  [9] Волкова Е.Н. Земельные отношения в РФ. С. 23.

  [10] Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец и др. – М.: Наука, 1995. С. 5.

  [11] Каменский А.Б. Взгляд на историю местного самоуправления // Полис. 2000. №5. С. 28-29.

  [12] Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. – М.: Издательство НОРМА, 2002. С. 4-5.

  [13] Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. Учебное пособие. – М.: Омега-Л, 2003. С. 6.

  [14] СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1695; 1998. N 36. Ст. 4461.

  [15] См.: Дмитриев Ю.А., Тарасов О.Ю. Европейская Хартия местного самоуправления и муниципальное право Российской Федерации. – М.: Манускрипт, 1998.

  [16] Дементьев А. Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти // Муниципальная политика // Информационный бюллетень по муниципальной политике РДП "Яблоко". 2000. № 10-11(26). С. 20.

  [17] Гулидов П.В. Местное самоуправление как одна из форм государственного устройства России // Российская юстиция. 2007. №5.

  [18] Цейтлин Р.С., Сергеев С.А.  Указ. соч. С. 8-9.

  [19] Кузнецов И.Н. История государства и права России. – Мн.: Амалфея, 2000. С. 10.

  [20] Волков Г.А. История развития рынка земли в России: правовой аспект. С. 14.

  [21] Суворов В. И. Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1996. С. 3 .

  [22] Суворов В. И. Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики. С. 9.

  [23] Храмцов А. История правовых реформ земли в России // Муниципальная экономика. 2005. № 2. С. 43.

  [24] Храмцов А. Указ. соч. С. 46.

  [25] Храмцов А. История правовых реформ земли в России. С. 50.

  [26] См., например: Елистратов А.И. Административное право. – Пг., 1917.

  
  

  [27] Чубуков Г.В. Земельное право России. - М.: Юринформцентр, 2002. С. 60.

  [28] Храмцов А. История правовых реформ земли в России. С. 51.

  [29] Там же. С. 53.

  [30] Волков Г.А. История развития рынка земли в России: правовой аспект. С. 87.

  [31] Храмцов А. История правовых реформ земли в России. С. 64.

  [32] Чубуков Г.В. Земельное право России. – М.: Юринформцентр, 2002. С. 60.

  [33] Храмцов А. История правовых реформ земли в России. С. 66

  [34] Суворов В. И. Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики. С. 10.

  [35] Храмцов А. История правовых реформ земли в России. С. 69.

  [36] Костюков А.Н. Юридические факты в муниципальном праве // Журнал российского права. 2003, № 4. С. 22.

  [37] Волков Г.А. История развития рынка земли в России: правовой аспект. С. 111.

  [38] Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. (с изменениями от 28 апреля, 24 декабря 1993 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768

  [39] Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (с изменениями от 24 июня, 22 октября 1992 г., 28 апреля, 22 декабря 1993 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. № 29

  [40] Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» от 25 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

  [41] Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 августа 1997 г. // СЗ РФ. 1997. №39. Ст. 4464; Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Россий­ской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправле­ния» от 26 января 1996 г. // СЗ РФ. 1996. №49. Ст. 5497; Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224; 1999. № 16. Ст. 1933.

  [42] Кузьмин С., Кузьмин Д. К становлению местного самоуправления: экономика и социальное развитие населения // Экономист. 2003. С. 56.

  [43] Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" (с изменениями от 25 января 1999 г.) // СЗ РФ. 1996. №47.

  [44] Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изменениями от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля, 31 декабря 2005 г., 17 апреля, 3, 30 июня, 27 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. №44. Ст. 4147.

  [45] Суворов В. И. Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики. С. 12.

  [46] Комментарий к Земельному кодексу. Из книги "Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации" / Рук. авт. коллектива Бархатов М.В. - М.: Юрайт-Издат. – 2002. – 123 – 124 с.

  [47] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

  [48] Коловангин П.М. Собственность на землю в РФ. СПб., 2003. С. 29 .

  [49] Гражданское право: Учеб.: В 3 т. Т. 1. Н. Д. Егоров, И. В. Елисеев и др.; Отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. С. 403

  [50] Постовой Н.В. Муниципальное право России. – М.: Юрис­пруденция, 2000.  С. 126-129.

  [51] См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Под ред. Боголюбова С.А. – М.: «Юрайт-Издат», 2007.

  [52] Мищенко О. Разграничение госсобственности на землю // ЭЖ-Юрист. 2006. №22.

  [53] Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. №17 (Часть 1). Ст. 1782.

  [54] Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" // СЗ РФ. 2001. №30. Ст. 3060.

  [55] Некрасов С. В. К вопросу о правоотношениях. Российский юридический журнал //  2003. № 3. С. 61.

  [56] Толстой Ю.К. К теории правоотношения. – Л.: Знание, 1979. С. 13.

  [57] Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. –  М.: Юстицинформ, 2005.

  [58] СЗ РФ. 1997. №6. Ст. 592; 2000. № 35. Ст. 3584.

  [59] СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 3023.

  [60] Постановление Правительства РФ от 15 марта 1997 г. N 319 "О порядке определения нормативной цены земли" // СЗ РФ. 1997. №13. Ст. 1539.

  [61] Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. N 1223 "Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах" (с изменениями от 30 марта 1998 г., 21 августа 2000 г.) // СЗ РФ. 1997. №40. Ст. 4592.

  [62] Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (с изменениями от 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1998. №29. Ст. 3399.

  [63] Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (с изменениями от 9 ноября 2001 г., 11 февраля, 24 декабря 2002 г., 5 февраля, 29 июня, 2 ноября, 30 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 1998. №29. Ст. 3400.

  [64] Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (с изменениями от 22 августа 2004 г., 30 июня 2006 г.) // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149.

  [65] Постановление Правительства РФ от 30 июня 2006 г. N 404 "Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю" // СЗ РФ. 2006. №28. Ст. 3074.

  [66] Так, например, в Московской области земельными участками, площадь которых превышает 3 га, распоряжались органы государственной власти Московской области.

  [67] Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (с изменениями от 7 июля, 8 декабря 2003 г., 3 октября, 29 декабря 2004 г., 18 июня, 27, 31 декабря 2005 г., 17 апреля, 30 июня 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. №44. Ст. 4148.

  [68] Жариков Ю.Г. Земельный контроль по новому законодательству Российской Федерации // Право и экономика. 2006. №3.

  [69] Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. – М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2006.

  [70] Жариков Ю. Государственное регулирование земельных отношений в России // Право и экономика. 2002. №4, 5. С. 34-36.

Скачать курсовую работу