Иски прокурора в защиту прав граждан
В соответствии с п. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает
заключение по делам:
- о выселении:
- о восстановлении на работе;
- о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью;
- а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными
законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий.
А п. 4 Приказа генпрокуратуры № 51 от 2 декабря 2003 года прокурорам
предписано вступать в процесс и давать заключения по делам, по которым участие
прокурора предусмотрено ГПК РФ и другими федеральными законами.
К таковым относятся дела:
- об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК РФ);
- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации (ст. 260 ГПК РФ);
- об усыновлении и отмене усыновления (ст. 125, 140 СК РФ, ст. 273 ГПК
РФ);
- о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении
гражданина умершим (ст. 278 ГПК РФ);
- об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина
недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от
четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими
доходами (ст. 284 ГПК РФ);
- об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст.288 ГПК
РФ);
- о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар
или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего
психическим расстройством (ст. 304 ГПК РФ);
- о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об
ограничении родительских прав (ст. 70, 72, 73 СК РФ);
- об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных
туберкулезом.
С учетом изложенного, считается обязательным участие прокурора в первую
очередь в рассмотрении дел:
- о выселении без предоставления другого жилого помещения;
- о восстановлении на работе в связи с прекращением трудового договора;
- о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при
исполнении трудовых и служебных обязанностей, а также в результате чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера.
В иных случаях вступать в процесс и давать заключения по делам о выселении,
о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или
здоровью, если истец или ответчик по состоянию здоровья, возрасту,
недееспособности и другим уважительным причинам не может лично отстаивать в
суде свои права и свободы либо спор приобрел особое общественное значение в
субъекте Российской Федерации или муниципальном образовании.
Таким образом, дела, в которых принимают участие прокуроры, можно условно
разделить как на требующие обязательного участия прокурора, так и не требующие
обязательного участия.
Как уже указывалось ранее, действующим законодательством предусмотрены
две формы участия прокурора в гражданском процессе:
- первая – обращение в суд с заявлением о возбуждении производства по
делу;
- вторая – вступление в процесс, начатый по инициативе других лиц, с
целью дачи заключения.
Исходя из этого, существуют процессы:
- в которых прокурор, вступая в них с целью дачи заключения, обязан
участвовать в любом случае;
- в которых прокурор может не участвовать с целью дачи заключения.
Сегодня прокурор ограничен в праве предъявления исков в защиту прав
граждан, так как может предъявлять такие иски только в том случае, если гражданин
по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным
причинам не может сам обратиться в суд (ч. 1 ст.4 5 ГПК РФ). Причем,
законодательно виды таких исков не ограничены.
Однако, на что обращено внимание в Приказе Генпрокуратуры № 51, является
обязательным участие прокурора в первую очередь в рассмотрении дел:
- о выселении без предоставления другого жилого помещения;
- о восстановлении на работе в связи с прекращением трудового договора;
- о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при
исполнении трудовых и служебных обязанностей, а также в результате чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера.
Итак, законом предусмотрены как обязательные категории дел, в которых
принимает участие прокурор, в том числе и путем подачи искового заявления
(если, разумеется, лицо, в отношении которого подается иск, отвечает
требованиям п. 1 ст. 45 ГПК РФ), так и не обязательные.
Очевидно, что обязательные категории затрагивают важные составляющие
конституционно-правового статуса человека и гражданина. Иные случаи участия
прокурора в гражданском процессе в законодательстве не оговариваются, что
лишает прокурора права на апелляционное, кассационное и надзорное обжалование
судебных решений по этим делам.
Непонятна позиция законодателя, не включившего в этот перечень (с
обязательным участием прокурора) гражданские дела, в которых затрагиваются,
например, имущественные права граждан.
В связи с изложенным, думается, что норма ч. 3 ст. 45 ГПК РФ – это показатель
перехода отечественного законодателя из одной крайности в другую при
урегулировании определенных вопросов. Если, согласно ГПК РФ, прокурор имел
право обратиться в суд в интересах любого лица и по любому вопросу, что не
всегда оправдывало себя, то теперь возможности прокурора по участию в
гражданских делах сведены к минимуму. Как видится, для повышения качества
правосудия и уменьшения числа противоречий в действующем процессуальном
законодательстве следует существенным образом изменить норму п. 3 ст. 45 ГПК
РФ.
Анализ норм ГПК РФ и положения Приказа Генпрокуратуры № 51 позволяет
выделить следующие категории дел, по которым прокуроры могут предъявлять иски в
защиту прав, свобод и законных интересов граждан (по степени убывания значимости):
- Жилищные споры (о выселении и пр.).
- Трудовые споры (о восстановлении на работе и пр.).
- О возмещении вреда.
- Споры в сфере брачно-семейных отношений, в том числе защита прав детей.
- О признании юридических фактов.
1. Жилищные споры. В Жилищном кодексе РФ (ЖК РФ)[1]
заложен новый правовой механизм защиты жилищных прав, основанный на Конституции
РФ, статья 46 которой гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, в
том числе жилищных. Кодекс закрепляет приоритет судебной защиты нарушенных жилищных
прав по отношению к их защите в административном порядке (ст.11 ЖК РФ).
Согласно законодательству защита нарушенных жилищных прав осуществляется
судом общей юрисдикции или арбитражным судом в соответствии с
подведомственностью дел, установленной Гражданским процессуальным кодексом РФ и
Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Жилищные дела рассматриваются в судах
на основании заявлений (исковых или иных) либо жалоб заинтересованных лиц. Если
граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства полагают, что их
жилищные права нарушены, то они в равной степени обладают правом на судебную
защиту.
Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти,
органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц
могут быть обжалованы в суд (ч.2 ст.46 Конституции РФ). Но Конституция и другие
законодательные акты не содержат конкретного перечня решений и действий
(бездействия), которые можно обжаловать, поскольку исходят из допустимости
обжалования во всех случаях.
Применение административного порядка защиты жилищных прав (то есть
обращение с заявлением или жалобой в орган или к должностному лицу, являющимся
вышестоящими по отношению к субъекту, нарушившему право) возможно лишь тогда,
когда такой порядок прямо предусмотрен Жилищным кодексом РФ или иным
федеральным законом. Однако в случае несогласия с принятым в административном
порядке решением заинтересованное лицо вправе обжаловать его в суд в
соответствии с нормами ГПК РФ (гл. 25).
В ч. 1 ст. 45 ГПК РФ закреплено право прокурора обратиться в суд, в том
числе для рассмотрения гражданских дел по жилищным спорам, с заявлением в
защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или
интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.
Обращаясь в суд с исковым заявлением, прокурору следует иметь в виду, что
оно по форме и содержанию должно соответствовать требованиям ст. 131 ГПК РФ. В
исковом заявлении обязательно указывается предмет и основание иска (ст. 39, п. 4,
5 ч. 2 ст. 131 ГПК РФ). Так, в исковом заявлении прокурора, направленном на
защиту прав граждан, в качестве предмета иска необходимо отразить
материально-правовое требование, а в исковом заявлении, направленном на защиту
законных интересов, следует указать, какие интересы подлежат защите, а также в
чем заключается нарушение прав, свобод или законных интересов граждан (п. 4 ч. 2
ст. 131 ГПК РФ).
В силу служебных обязанностей, возложенных на прокурора п. 1 ст. 17
Закона о прокуратуре, следует учитывать разъяснения, содержащиеся в информационном
письме Генеральной прокуратуры РФ «О некоторых вопросах участия прокурора в
гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского
процессуального кодекса РФ» от 27.01.2003 года № 8-15-2003[2],
а также требования Приказа Генерального прокурора РФ «Об обеспечении участия
прокуроров в гражданском судопроизводстве» от 02.12.2003 года № 51[3].
Согласно п.4 этого Приказа прокурор обязан принимать участие в первую очередь в
рассмотрении дел о выселении без предоставления другого жилого помещения.
Необходимо еще раз подчеркнуть, что выселение из жилых помещений во всех
случаях осуществляется в судебном порядке, с участием прокурора в суде. В
соответствии с ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение
по делам о выселении, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими
федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. В
иных случаях прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о
выселении, если истец или ответчик по состоянию здоровья, возрасту,
недееспособности и другим уважительным причинам не может лично отстаивать в
суде свои жилищные права либо спор приобрел особое общественное значение в
субъекте Российской Федерации или муниципальном образовании.
Для того чтобы прокурор полнее использовал все имеющиеся у него возможности
для защиты жилищных прав граждан и давал аргументированные правовые заключения,
ему необходимо знать общие вопросы, вытекающие из норм ЖК РФ. В Жилищном
кодексе РФ содержится около 30 статей, в которые включены нормы, регулирующие
вопросы защиты жилищных прав граждан в судебном порядке.
Основным объектом жилищных отношений является «жилое помещение». В
прежнем жилищном законодательстве отсутствовало его понятие. Оно содержалось в
ст. 673 ГК РФ. Новый Жилищный кодекс РФ в ч. 2 ст. 15 определил жилое помещение
как изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно
для постоянного проживания граждан, то есть отвечает установленным санитарным и
техническим правилам и нормам и иным требованиям законодательства. Следует
знать, что Постановлением Правительства РФ 28.01.2006 года № 47 утверждено
Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным
для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу[4].
В нем установлены требования к жилому помещению, порядок признания его
пригодным или непригодным для проживания, а многоквартирного дома аварийным, подлежащим
сносу.
Итак, ГПК РФ, вступивший в законную силу в 2003 году, существенно
ограничил возможность прокурора подать иск в защиту прав, свобод и законных
интересов гражданина в суд.
Если раньше прокурор был вправе обратиться в суд с заявлением в защиту
прав, свобод и законных интересов любого гражданина или организации, либо вступить
в любое дело на любой стадии процесса, то сейчас прокурор ограничен правом
обращения с заявлением. В частности, в пользу граждан прокурор может обратиться
в суд только в том случае, если сам гражданин в силу состояния здоровья,
возраста, недееспособности и других уважительных причин не может обратиться в
суд.
Вместе с тем, изменения гражданского процессуального законодательства не
облегчили, а, напротив, усложнили вопросы характеристики исков, подаваемых
прокурором в защиту прав, свобод и законных интересов граждан.
Это касается, прежде всего, права на иск. Это право является неоднородным,
двойственным понятием. Двойственность понятия права на иск предопределяется, с
одной стороны, единством его материального содержания и процессуальной формы, с
другой – определенной самостоятельностью процессуальной формы.
Именно это органическое внутреннее качество иска предопределяет возможность
обращения в суд лица, чье субъективное право не нарушено, за защитой права
другого лица.
Обращаясь с иском в суд, прокурор имеет особый правовой статус в силу
того, что защищает интересы других лиц как представитель государства, а поэтому
наделен особым комплексом прав и обязанностей.
Прокурор не занимает положение истца, истцом является лицо, в интересах
которого прокурором предъявлен иск. Прокурор в гражданском процессе имеет
собственный статус, не закрепленный законодательно.
То есть, прокурор является особым истцом, не являющимся участником
спорного материального правоотношения. Истцом в материально-правовом смысле
является гражданин или публичное образование, чьи интересы защищаются
прокурором. У прокурора интерес к возбуждению дела особый, определяемый его
должностным положением и полномочиями по обеспечению законности.
Немаловажно, что несовершенство законодательного регулирования вопросов
подачи иска прокурором в интересах граждан на практике приводит к тому, что
нередко суды необоснованно отказывают в принятии таких исковых заявлений.
В связи с этим целесообразно:
- закрепить на законодательном уровне перечень уважительных причин и
критериев состояния здоровья граждан, в соответствии с которыми гражданин не
может самостоятельно обратиться в суд;
- с учетом данных указанного перечня обязать суды принимать все иски
(заявления) прокурора о защите прав, свобод и законных интересов граждан.
В частности, в 1 ст. 45 ГПК РФ можно внести дополнения, изложив ее в
следующей редакции: «Прокурор
вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов
граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту
прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором
только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, недееспособности,
несовершеннолетнего или пожилого возраста, тяжелого материального положения, не
может самостоятельно обратиться в суд, при условии наличия письменного
заявления самого гражданина либо его законного представителя».
Источники
1.
Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (с изменениями от 30 июня 2003 г., 7 июня, 28 июля, 2 ноября, 29 декабря 2004 г., 21 июля 2005 г.). – М., 2005.
2.
Жилищный кодекс
РФ от 29.12.2004 года № 188-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 03.01.2005. - №
1.
3. Постановление Правительства РФ от
28.01.2006 года № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым
помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома
аварийным и подлежащим сносу»//Собрание законодательства РФ. 06.02.2006. - № 6.
4. Информационное письмо Генпрокуратуры
РФ от 27.01.2003 года № 8-15-2003 «О некоторых вопросах участия прокурора в
гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации»//СПС «Консультант Плюс».
5. Приказ Генпрокуратуры РФ от
02.12.2003 года № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском
судопроизводстве»//СПС «Консультант Плюс».