Тема: Государственный и муниципальный долг

• Вид работы:
  Дипломная (ВКР) по теме: Государственный и муниципальный долг
• Предмет:
  Другое
• Когда добавили:
  21.03.2012 2:22:52
• Тип файлов:
  MS WORD
• Проверка на вирусы:
  Проверено - Антивирус Касперского

Другие экслюзивные материалы по теме

• Полный текст:

  Содержание:

  Введение. 4

  Глава 1. Теоретический аспект формирования государственного  и муниципального долга  7

  1.1 Понятие государственного долга, его классификация. 7

  1.2. История возникновения государственного и муниципального долга и их причина  10

  1.3. Основные способы  финансирования государственного и муниципального долга  23

  Глава 2. Оценка объема и динамики государственных долгов экономике РФ.. 29

  2.1. Оценка объема и динамики государственных долгов в РФ.. 29

  2.2. Выявление причин и оценка динамики муниципального долга в РФ.. 37

  Глава 3.  Перспективное направление, сокращение или устранение государственных и муниципальных долгов. 43

  3.1 Основные направления сокращения долговой зависимости. 43

  3.2 Проблемы управления государственным долгом в РФ, пути их решения. 49

  3.3   Направления стратегии в области государственного долга на период до 2008 года  54

  Заключение. 79

  Список использованной литературы: 82

  Приложение А.. 85

  Приложение В. 86

  Введение

  
  

  Будущее российской экономики, восстановление политической и социальной стабильности в стране в огромной степени зависит от успешной политики управления внешним долгом. В этой связи одной из самых актуальных проблем является управление внешней задолженностью такими финансовыми методами, которые бы позволили перейти к курсу на сокращение долга и продолжить реформирование экономики.

  Практически все страны мира, проводя экономические преобразования, прибегают к внешним источникам финансирования. Рациональное использование иностранных займов, кредитов и помощи способствует ускорению экономического развития, решению социально-экономических проблем.

  Однако отсутствие целостной государственной политики по привлечению и использованию внешних финансовых ресурсов ведет к образованию внешней задолженности, которая становится серьезным препятствием на пути экономических преобразований.

  Набор применяемых российским правительством финансовых методов управления накопленным внешним долгом невелик. Вне поля зрения остаются многие новые явления и тенденции в международной финансовой системе, опыт крупных должников, добившихся существенного облегчения долгового бремени за счет комплексного подхода и использования нетрадиционных методов. Успешные финансовые методы управления внешней задолженностью России должны не только решать проблему задолженности, но также способствовать реализации более общих задач экономической и финансовой политики государства.

  Большая практическая значимость проведения всестороннего исследования управления внешним долгом России, недостаточная разработанность методики управления внешним государственным долгом, в том числе финансовых методов урегулирования накопленной внешней задолженности применительно к условиям России, и испытываемый недостаток практических рекомендаций определили выбор и обусловили актуальность темы настоящей работы.

  В данной работе рассмотрим понятие государственного долга и его классификацию на внутренний и внешний долг, историю возникновения государственного долга, начиная с 1769 года и до наших дней, а также основных кредиторов России, структуру задолженности основным кредиторам и порядок выплат. Широкое использование мирового опыта управления внешним долгом позволило бы России с меньшими издержками решить собственные долговые проблемы,  поэтому в работе представлен зарубежный опыт управления внешней задолженностью.

  Целью работы является:

  1. Проанализировать современную ситуацию на рынке государственного долга, состав, структуру и динамику внешней задолженности в последние годы;

  2. Проанализировать механизм управления государственным долгом, основные методы управления внешней задолженностью, а также использование экономико-математических моделей для всестороннего подхода к изучению внешней задолженности;

  3.   Выявить наиболее целесообразные и приемлемые направления сокращения долговой зависимости;

  4.   Выявить основные проблемы управления внешней задолженностью и пути их решения.

  Вопрос о государственных долгах связан с самим фактом непосредственного участия государства в экономической жизни общества. Участие это в современных условиях определяется задачей создания антиинфляционного механизма экономического роста, суть которого состоит в обеспечении полной занятости и стабильного уровня цен.

  Идея государственного долга как некой общественной ноши возникает, потому что долги правительства, в конечном счете, являются долгами налогоплательщиков. Однако на основе данного подхода государственный долг как проблема не существует, за исключением той его части, которая принадлежит иностранцам, поскольку все граждане государства, вместе взятые, являются и держателями государственного долга, и должниками по нему.

  Актуальность рассматриваемой темы делает ее дальнейшее исследование необходимым и своевременным. Кроме того, для урегулирования задолженности на общегосударственном уровне необходим серьезный анализ структуры долга, возможностей по его погашению, срочности и целесообразности ведения переговоров по его реструктуризации. При решении проблемы государственного долга необходимо также активно использовать теоретические наработки в этой области.

  При написании дипломной работы использовались Бюджетный кодекс
  Российской Федерации, нормативно-правовые акты, регулирующие отношения государственных заимствований и государственной задолженности, учебные пособия по международным экономическим отношениям и теории финансов, известных экономистов, таких, как Авдокушин Е.Ф., Ливенцев Н.Н.. Сидорович А.В., Черник Д.Г., Дробозина Л.А., Родионова В.М. и ряд других авторов.

  Глава 1. Теоретический аспект формирования государственного  и муниципального долга

  1.1 Понятие государственного долга, его классификация

  
  

  Государственным долгом в Российской Федерации являются долговые обязательства РФ и субъектов РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным РФ.

  Долг может быть оформлен ценными бумагами или определяться договором между заемщиком в лице соответствующего исполнительного органа государственной власти, с одной стороны, и инвестором — с другой. В последнем случае долг существует в форме несекьюритизированных кредитов или займов и оформляется, как правило, путем регистрации в Государственной долговой книге РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Государственная долговая книга — это перечень, в который заносится информация о долговых обязательствах РФ.

  В состав государственного долга РФ входят долговые обязательства в следующих формах:

  - кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени РФ с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

  - государственные ценные бумаги, выпускаемые от имени РФ;

  - договоры о предоставлении государственных гарантий РФ, договоры поручительства РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

  - переоформленные долговые обязательства третьих лиц в государственный долг РФ на основе принятых федеральных законов;

  - соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации (это погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований или принятием других долговых обязательств с установлением других условий обслуживания и сроков погашения) долговых обязательств прошлых лет.

  Сложность объекта требует выработки определенного подхода к классификации состава долга. При этом возможно использование двух подходов: во-первых, использование принятой бюджетной классификации (в этом случае в структуре долга появляется ряд статей конъюнктурно-оперативного порядка); во-вторых, использование укрупненных долговых статей, близких по функциональному назначению, и в этом случае преобладают институциональные признаки долговых статей[1].

  Классификация государственного долга:

  1) по сроку погашения: основной (капитальный) и текущий. Основным государственным долгом выступает сумма задолженности государства, по которой не наступил срок платежа и которая не подлежит предъявлению к оплате в течение данного периода. Текущим государственным долгом является задолженность государства по обязательствам, по которым срок платежа уже наступил;

  2) по времени: краткосрочные (сроком до одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет) и долгосрочные (от пяти до тридцати лет);

  3) по характеру задолженности: внутренний и внешний долг. В соответствии с рекомендациями Международного валютного фонда в качестве внутреннего долга рассматриваются обязательства органов государственного управления, выраженные как в национальной, так и в иностранной валюте, держателями которых являются резиденты. Внешним долгом считается государственная задолженность перед нерезидентами. Практически факт отнесения владельцев долговых обязательств к резидентам или нерезидентам имеет первостепенное значение при определении структуры государственного долга;

  4) по типу кредитора: внутренний долг (органам кредитно-денежного регулирования, коммерческим банкам, другим членам государственного сектора, прочим финансовым учреждениям); внешний долг (международным организациям, органам управления зарубежных государств, прочая внешняя задолженность, включая банковские ссуды и авансы, кредиты поставщиков);

  5) по типу долгового обязательства: внутренний долг (долгосрочные облигации, краткосрочные облигации и векселя, долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям, краткосрочные ссуды и векселя, не отнесенные к другим категориям); внешний долг (аналогично перечню статей внутреннего долга).

  В категорию "государственный долг" включаются все признанные долги Российской Федерации. Государственный долг оценивается по номинальной стоимости, так как он представляет собой сумму непогашенных обязательств, выплачиваемую при наступлении срока выплаты. Долг - это состояние (запас), а не движение (поток), так как он оценивается на определенную дату, а ее изменение в определенном периоде (между датами) происходит за счет чистого заимствования (заимствование минус погашение).

  Необходимо также учитывать и федерально-региональную структуру государственного долга. На практике различают государственный долг, образовавшийся в результате бюджетной задолженности федерального правительства. Собственно этот долг и фигурирует во всех оценках ситуации с госзаимствованиями. Но более правильно было бы говорить о консолидированном, государственном долге, включающем задолженность региональных и муниципальных органов власти[2].

  Отрицательные последствия государственного долга связаны с тем, что выплаты процентов по внутреннему долгу увеличивают неравенство в доходах и требуют повышения налогов, что подрывает экономические стимулы развития производства, а также могут повышать общий уровень процентных ставок и вытеснять частное инвестиционное финансирование. Наибольшим бременем на страну ложится внешний долг, так как в этом случае страна вынуждена отдавать наиболее ценные товары, оказывать определенные услуги, чтобы оплатить проценты и погасить долг. Однако от бремени государственного долга страдают в большей степени слаборазвитые страны. В преуспевающей экономике, по мнению многих зарубежных теоретиков, долг, как частный, так и государственный, играет в целом положительную роль. Я считаю, что в  государственный долг России не играет положительную роль.

  1.2. История возникновения государственного и муниципального долга и их причина

  Кредитная история  России началась в 1769 г., когда Екатерина II сделала первый заем в Голландии. За последующие два с половиной столетия Российская империя заняла на рынке примерно 15 млрд. руб. Большая часть этих средств накануне революции была погашена. На графике отражена динамика государственного долга Российской империи в начал XX в.: сумма задолженности возросла в период русско-японской войны и революции, а затем стабилизировалась (рисунок 1).

  Рисунок 1 – Объем долга в 1900-1914 гг.                                

  В период 1905-1914 гг. правительство царской России не раз прибегала к кредиту у США, Японии и государств Европы в связи с обострившейся политической ситуацией внутри страны. Требовались большие суммы денег на финансирование армии и для поддержания экономической стабильности в стране. До Революции 1917 г. Российская империя занимала второе место в мире по величине внешнего долга и первое по затратам на его обслуживание. В 1918 г. Советское правительство аннулировало внутренние и внешние долги, но кредиторы не согласились с этим решением и Российской Федерации в 90-е годы пришлось вернуться к этому вопросу.

  До 1985 г. внешний долг СССР был относительно невелик и равен 27 млрд. долл. За годы руководства М.С. Горбачева (1985 –1991 гг.) он вырос более чем в 2 раза и в конце 1992 г. по официальным данным составил 64,3 млрд. долл. (приложение А). В первой половине 90-х годов был произведен пересчет долгов СССР бывшим странам СЭВ. Наличие этого долга объясняется тем, что экспорт советского сырья и энергоносителей осуществлялся по низким ценам, а импорт из стран СЭВ – по завышенным. По мнению экспертов, пересчет сэвовских рублей в конвертируемые валюты был произведен по завышенному курсу. С учетом пересчета и набежавших процентов долг СССР в середине 90-х годов достиг 100 млрд. долл.

  СССР был не только должником, но и  крупнейшим кредитором. В целом нашей стране были должны около 160 млрд. долл. Однако в основном это были долги за поставки вооружений нашим союзникам. Значительная часть долгов могла считаться безнадежной. При вступлении в Парижский клуб в соответствии с его правилами Россия была вынуждена отказаться от большей части этих долгов, и они сократились до 30 млрд. долл. После пересмотра клубом долгов своих членов и их частичного списания иностранные государства остались должны стране только 10 млрд. долл.

  Собственный российский долг составляет около 55 млрд. долл. Следует отметить, что за последние 10 лет наша страна отдала около 80 млрд. долл., однако это была в основном лишь уплата процентов, и долг продолжал расти, несмотря на ежегодные платежи в 7-8 млрд. долл. Особенно интенсивные заимствования проводились в 1995-1996 гг., что связано с политическими причинами (выборы президента). Заимствования России, начиная с 1992 года можно увидеть в приложении Б.

  По данным Министерства финансов, государственным внешний долг России составлял на 1 августа 2001 года 143,3 млрд. долл. Из них на долг СССР приходится 93,3 млрд. долл., а на долг России – около 50 млрд. долл. Кроме того, около 40 млрд. долл. должны частные и государственно-частные российские компании. Немалые долги имеют и некоторые регионы. Внешний долг России в 1998-2002 гг. можно увидеть в приложении В.

  В 2006 году в целом расходы федерального бюджета на обслуживание и погашение государственного долга проектируются на уровне 557,4 млрд. рублей, что на 22,8 % ниже законодательно установленного уровня указанных расходов на 2005 год и на 53,3 % ниже ожидаемого исполнения платежей по погашению и обслуживанию государственного долга в 2005 году.

  Объем государственного долга Российской Федерации на конец 2006 года в рублевом выражении определен в размере 3415,8 млрд. рублей, или   14 % ВВП, что на 2 процентных пункта меньше ожидаемого уровня 2005 года (16 % ВВП). В соответствии с перспективным финансовым планом на 2006-2008 годы объем государственного долга предусматривается сократить до 12,2 % ВВП на конец 2007 года и 11 % ВВП - на конец 2008 года, что решает проблему снижения долговой нагрузки на экономику в среднесрочной перспективе.

  Согласно действующему российскому законодательству под государственным или муниципальным долгом понимают обязательства, возникающие из государственных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием обязательства третьих лиц.

  Под внешним долгом подразумеваются обязательства, возникающие в иностранной валюте, а внутренний долг - обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации.

  Государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

  Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

  Федеральные органы государственной власти используют все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых обязательств Российской Федерации и обслуживания государственного долга Российской Федерации.

  В Бюджетном Кодексе РФ даются характеристики государственных заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований. Они выступают в качестве источников финансирования бюджетов всех уровней от федерального до местного. Поэтому заимствования еще долгое время будут выполнять только эту задачу финансирования дефицита бюджетов.

  Отношения, связанные с правовым регулированием государственного и муниципального долга, носят междисциплинарный характер и имеют дело прежде всего с нормами конституционного, гражданского, административного права. Так, в статье 817 ГК РФ предусмотрены основные правила о договоре государственного (муниципального) займа, исходящие из конституционной нормы о размещении государственных займов на добровольной основе (п. 4 статьи 75 Конституции). Однако развернутое регулирование отношений по государственному (муниципальному) долгу содержится в БК РФ.

  Государственным долгом Российской Федерации признаются ее обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. В этих случаях Российская Федерация выступает как заемщик денежных средств у займодавцев. Деньги от последних государство получает на условиях возвратности и возмездности. Взятые взаймы денежные средства должны быть возвращены государством населению, хозяйствующим субъектам, другим займодавцам в определенный срок и на условиях, определенных в договоре (соглашении).

  Возврат (погашение) долга Российской Федерации полностью и безусловно обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. В Комментарии к БК РФ неверно утверждается, что БК РФ вводит новое определение - "казна", под которым следует понимать имущество, принадлежащее соответствующему уровню власти. Понятие "казна" сформулировано ГК РФ. В п. 4 статьи 214 ГК РФ под государственной казной понимают средства федерального бюджета и иного федерального имущества, не закрепленного за государственными федеральными предприятиями и учреждениями. Возврат денежных средств обеспечивается самой процедурой подготовки проекта федерального бюджета. Так, одновременно с проектом бюджета на следующий год в Государственную Думу представляются структура государственного долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита федерального бюджета (п. 2 статьи 182 БК РФ). В Федеральном законе "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" от 29.07.98 N 136-ФЗ предусмотрены ограничения по возникновению обязательств по ценным бумагам. Эмиссия государственных ценных бумаг допускается только в случае утверждения федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год: предельного размера соответствующего долга и предельного объема заемных средств, направляемых Российской Федерацией на финансирование дефицита федерального бюджета (статья 7).

  Состав государственного долга определяется через перечисление форм долговых обязательств Российской Федерации. Прежде всего, комментируемая статья называет кредитные соглашения и договоры с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, где Российская Федерация выступает в качестве заемщика. От имени Российской Федерации эти договоры (соглашения) заключают Правительство Российской Федерации, Минфин России, иные уполномоченные федеральные органы исполнительной власти с учетом требований глав 5 и 42 ГК РФ.

  Государственные ценные бумаги обычно выпускаются в форме облигаций, удостоверяющих право их владельцев на получение эмитента, которым выступает федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решением Правительства Российской Федерации отнесено составление и/или исполнение федерального бюджета, денежных средств или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав. По именным ценным бумагам Российской Федерации реестр их владельцев не ведется. В случае выпуска именных государственных ценных бумаг в документарной форме с обязательным централизованным хранением имя владельца указанных ценных бумаг не является обязательным реквизитом глобального сертификата. В последнем указывается наименование депозитария, которому эмитентом передается на хранение глобальный сертификат, с указанием против его наименования реквизита "депозитарий".

  Федеральным законом "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" также регулируется порядок предоставления государственных гарантий Российской Федерации по обеспечению исполнения обязательств третьих лиц. Государственная гарантия - способ обеспечения гражданско - правовых обязательств третьих лиц, возникших в результате осуществления ими займа путем эмиссии ценных бумаг, в силу которого Российская Федерация (гарант) дает обязательство отвечать за исполнение обязательств третьих лиц (принципалов) полностью или в части перед владельцами этих ценных бумаг (бенефициарами). Гарантия должна быть дана в письменной форме (статья 15). Российская Федерация в лице уполномоченных ею федеральных органов исполнительной власти может заключить договор поручительства по обеспечению исполнения обязательств третьих лиц и по общим правилам ГК РФ (статьи 361 - 367).

  Федеральным законом "О порядке перевода ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации" от 12 июля 1999г. был установлен означенный в Законе такой порядок, т.е. были переоформлены долговые обязательства третьих лиц в государственный долг Российской Федерации на основе Федерального закона.

  В новой редакции Закона от 5 августа 2000г. N 116-ФЗ статьи 98 определяются компоненты государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга Российской Федерации[3].

  Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать и в форме соглашений и договоров, в том числе и международных, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

  БК РФ определяет, что долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти лет до тридцати лет). От сроков действия долговых обязательств следует отличать сроки их погашения (возврата), которые определяются конкретными условиями займа. В облигационных займах они устанавливаются в решении о выпуске этой группы ценных бумаг. Если же займы предоставляются на основании заключаемых соглашений, то сроки их погашения определяются этими документами. Вслед за п. 4 статьи 817 ГК РФ в Бюджетном кодексе также предусматривается недопустимость изменения выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения.

  Широко распространено мнение, будто основным долговым бременем для России является долговое наследие СССР. В то же время недостаточно внимательно изучаются новый долг, тенденции его формирования, причем в услови­ях рыночной трансформации он трактуется как "встроенный стабилизатор" экономики, якобы адекватный не только кризисным ситуациям, но и рыночной среде вообще.

  России действительно достался крупный внешний долг СССР. Однако и суверенный велик. Причем быстро растет внутренняя составляющая, что, каза­лось бы, противоестественно в ситуации некоторого улучшения в экономике и перехода к профицитным бюджетам. Ведь долг - это источник покрытия дефи­цита, но ежегодно по факту профицит значительно превосходит предусмотрен­ный законом о бюджете. Его суммарная величина за 2000-2002 гг. составила 462,2 млрд. руб. На 2003-2004 гг. профицит утверждался соответственно в объеме 72,15 и 83,4 млрд. руб., но в истекшем году оказался намного больше, т. е. ве­лик резерв бесконтрольного использования средств правительством. Офици­ально декларируется улучшение структуры долга, однако на инвестиции прак­тически не используются ни внутренний долг, ни внешние заимствования.

  "Советский долг". В 1950-е гг. внешние заимствования использовались в
  узких пределах: в форме краткосрочных и среднесрочных кредитов для финансирования импорта в относительно благоприятных условиях роста экономического потенциала страны, смягчения международной напряженности.       В 1960-е гг. при оплате импортного оборудования для крупных объектов активно привлекались прямые долгосрочные кредиты западных банков. Так, в 1964-1965 гг. Внешторгбанк СССР заключил с английскими, французскими и итальянскими банками девять долгосрочных соглашений о банковских кредитах сроком на 10 - 15 лет на общую сумму 480 млн. руб. Страна нуждалась в технологическом оборудовании для химической и легкой промышленности, развитие которых рассматривалось как важный фактор роста благосостояния. За счет кредитов оплачивалось 85% всех поставок, остальные 15% - из собственных средств. Такая практика стала устойчивой, что позволило постро­ить многие крупные промышленные предприятия, игравшие структурообразу­ющую роль в своих отраслях и основательно ускорившие экономический подъ­ем в СССР в годы "косыгинской реформы". К примеру, в 1966 г. в СССР было подписано семь новых кредитных соглашений и протоколов на обшую сумму 449 млн. руб. Предусматривалась оплата товарных поставок и услуг, и прежде всего автомобильного концерна "Фиат" для строящегося автомобильного гиганта в г. Тольятти. Итальянский кредит объемом 333 млн. руб. предоставлял­ся Внешторгбанку на 14 лет из расчета 5,6% годовых. В последующее время была апробирована новая форма сотрудничества - компенсационные сделки по привлечению инвестиционных целевых кредитов на срок 10-15 лет, которые погашались поставками необходимой зарубежным партнерам продукции после вступления в строй предприятий, построенных с помощью кредитов.

  Крупные займы - сделка "газ - трубы" - были предоставлены СССР запад­ноевропейскими банками для покрытия импорта оборудования, труб и различных материалов для строительства газопровода в 1970-е гг. Реализация ее обес­печила поставки советского природного газа в ФРГ, Италию, Францию и Австрию, для чего СССР получил кредиты на 11 млрд. долл. В числе других заметных кредитных сделок 1970-1980-х гг. - обеспечение ресурсами строитель­ства мощностей по производству аммиака и трубопровода для его транспорти­ровки до Одесского порта, автозавода в Набережных Челнах и др. Компенсаци­онные сделки гарантировали возвратность кредита. Но и по другим формам кредитования СССР был надежным партнером.

  Начиная с 1960-х гг. целевые кредиты Советскому Союзу предоставлялись государствами - членами СЭВ. В 1960-1980-е гг. было заключено более 20 соот­ветствующих многосторонних соглашений о сотрудничестве с использованием долгосрочных целевых кредитов, в том числе для строительства карьера по добыче фосфоритов в Кингисеппе, Никопольского, Ермаковского и Зестофа-нского заводов ферросплавов, Усть-Илимского целлюлозного завода, Киембаевского асбестового горно-обогатительного комбината. Также были введены в эксплуатацию дополнительные мощности по добыче и переработке железосо­держащего сырья в Криворожском бассейне и районе Курской магнитной аномалии, построены Мозырьский завод по производству кормовых дрожжей из высокоочищенных парафинов нефти, Хмельницкая АЭС, линия электропе­редач Хмельницкая АЭС - Жешув (ПНР), Винница (СССР) - Альбертирша (Венгрия), Южно-Украинская АЭС - Исакча (Румыния), газопроводы Орен­бург - Западная граница СССР. Все эти объекты и сегодня остаются факторами интернационализации хозяйственных связей и интеграционных процессов.

  Названные формы сотрудничества, однако, имели и негативные послед­ствия - способствовали наращиванию сырьевого экспорта, который, хотя и превращался в основной источник финансирования экстенсивно развиваю­щейся экономики, противоречил интенсивному наукоемкому росту. Это особенно проявилось после нефтяного кризиса 1972 г. Многократное повыше­ние цен на нефть и другие сырьевые товары, при сохранении тенденции в течение 15 лет, потенциально позволяло получить в 1970-е - начале 1980-х гг. дополнительно около 200 млрд. долл. Однако не исключалась и реальность фи­нансовых потерь из-за возможного конъюнктурного снижения цен, что было грозным предупреждением для стран, ориентированных на сырьевой экспорт.

  В конце 1980-х гг. экономическое положение СССР быстро ухудшалось. Резко сократились золотовалютные резервы - с 15,3 млрд. долл. в 1988 г. до 7,6 млрд. долл. в 1991 г. В 1990 г. было продано золота на 2,7 млрд. долл. и в 1991 г. - на 3,8 млрд. долл. Для решения платежных проблем непомерно тратились золотые запасы государства: если в середине 1980-х гг. они составляли около 2,5 тыс. т, то к концу 1991 г. - уже всего 240 т, достигнув небывало низкого уровня за всю историю России XX в.

  Экономическая политика "перестройки" и "ускорения" тех лет, не обеспе­ченная соответствующими ресурсами, привела к резкому увеличению государ­ственных капиталовложений в промышленность, росту незавершенного капитального строительства по всем "долгостроям", уменьшению доли потре­бительских товаров в импорте. Попытки реализовать социальные программы, повысить уровень оплаты труда не были подкреплены товарными ресурсами. Нарастали инфляционные процессы. В 1991г. кризис стал глубже и масштаб­нее: экспорт нефти сократился на 50%, снижение валютных резервов диктова­ло свертывание импорта. Давало о себе знать падение к 1986г. цены экспорти­руемой нефти (до 10 долл. за баррель, в конце 1970-х гг. она составляла 30 долл.) и газа. Отступало во времени введение в эксплуатацию новых мощностей, ориентированных на экспорт отраслей, на что были потрачены иностранные кредиты. Экономические трудности диктовали внешние заимствования при необходимости скорейшего погашения прежних, поскольку процентная ставка по кредитам достигала в среднем 8% годовых. Выплаты задолженности ослож­нились весной 1990 г., когда впервые несколько всесоюзных внешнеторговых объединений допустили просрочку платежей и в результате иностранные фирмы потребовали перехода на аккредитивную форму расчетов с советскими внешнеторговыми организациями. Внешэкономбанк СССР, обслуживавший внешнеторговые операции в СССР, 19 ноября 1991 г. объявил о своей непла­тежеспособности, а иностранные коммерческие банки практически прекра­тили предоставлять кредиты без гарантий правительства. В 1990 - первой половине 1991 гг. было получено внешних займов на 7,5 млрд. долл. уже под его гарантии. Положение несколько улучшилось вследствие выхода СССР в 1988 г. на рынок еврооблигаций, где в 1988-1992 гг. было размещено ценных бумаг на 1,9 млрд. долл.

  Хотя с 1970г. по 1980г. внешняя задолженность страны выросла в 16 раз (с 1,6 до 25,2 млрд. долл.), по сравнению с рядом стран объем долга был умерен­ным. Ситуация стала угрожающей после 1985 г.: в начале 1986 г. СССР занимал 12-е место по размеру внешнего долга (после Польши, Аргентины, Египта, Ин­дии, Мексики, Бразилии, Китая, Венесуэлы, Индонезии, Южной Кореи и Тур­ции), а к 1992 г. - второе после Бразилии. Отношение внешнего долга к экспор­ту поднялось с 52% в 1987 г. до 164% в 1993г., а к объему ВВП - с 8 до 29%. Уве­личивались заимствования у правительств иностранных государств. Доля кре­диторов - правительств других стран выросла с 3,9% в 1987 г. до 14,3% в 1991 г. и 65,4% в 1993 г. Это было обусловлено сокращением коммерческого кредито­вания, переоформлением части обязательств, в том числе просроченной креди­торской задолженности перед бывшими соцстранами, в задолженность перед государством. В связи с этим несколько улучшилась структура долга.

  Распад СССР диктовал необходимость обоснованного распределения государственного долга СССР. Итогом первого этапа этой работы было опреде­ление расчетных долей бывших республик СССР по ряду нижеприведенных По расчетным долям следовало распределить порядка 81 млрд. долл. Из них на Россию приходилось около 49 млрд. долл. Однако этот проект распре­деления внешнего долга между республиками реализован не был. К дележу долга подключилась "семерка". Не обошлось без давления со стороны ЕС. В результате 28 октября 1991 года от имени Союза и восьми союзных республик в Москве был подписан так называемый Меморандум о взаимопонимании, который в ЕС рассматривался как предварительное условие для предоставления России финансовой помощи, поскольку в ЕС в перспективе ее видели как правопреемницу долга СССР. На "сговорчивость" России ей было обещано предоставление отсрочки платежей по внешнему долгу СССР. Документ определял, что союзные республики принимали на себя "совместную и соли­дарную ответственность" по внешнему долгу СССР, т. е. чтобы все республики отвечали за погашение всего долга СССР. Если одна из них не платит, за нее это должны сделать остальные. Если же не платят республики, то Россия одна должна была обслуживать весь союзный долг.

  Под Меморандумом первоначально поставили подпись только восемь республик, а три прибалтийские отказались, мотивируя это их насильственным присоединением к Союзу. Созревало убеждение, что расплачиваться за весь Советский Союз должна одна Россия. Не случайно было решено пойти на "нулевой вариант" - передать ей ответственность по внешнему долг и права на внешние активы СССР (долги иных стран перед СССР). Это для России было крайне невыгодно, ибо внешние активы значились за неплатежеспособными государствами. Поскольку СССР намного раньше "самоликвидации" остался без республик Прибалтики, то первые соглашения о "нулевом варианте" были подписаны летом 1992 г. с Беларусью, Туркменистаном и Кыргызстаном. В 1992 г. главы СНГ подписали документ об отказе от многосторонних форм и меха­низмов управления союзным долгом и активами, вследствие чего все расчеты переводились на двусторонний уровень. В ноябре 1992 года было подписано соглашение с Узбекистаном и протоколы о "нулевом варианте" с Арменией, Казахстаном, Молдовой и Таджикистаном, согласно которым долги и активы передавались России в управление на неопределенный срок.

  В сентябре - октябре 1992г. представителям "семерки" и Парижского клуба кредиторов удалось навязать России схему ее единоличной ответственности по долгам СССР. После роспуска Межгосударственного совета Россия оказалась единственным полномочным представителем большинства правопреемников СССР в отношениях с Парижским и Лондонским клубами кредиторов, столкнувшись с трудностями оценки реальной стоимости государственных финан­совых активов в форме государственных кредитов, представленных Советским Союзом в основном странами социалистической ориентации. Существенная часть кредитов выделялась на основе политических решений под поставку военной техники и оружия, а суммы кредитов учитывались в переводных рублях. В странах-должниках СССР сменились политические режимы, так что требовались длительные переговоры для признания долгов.

  В 1975-1985 гг. внешний долг СССР возрос в 2 раза, тогда как за более короткий период 1986-1992 гг. - в 2,5 раза. В целом после 1985 г. темп роста задолженности удвоился и составил 41,7% в среднем за год (при падении ВВП).

  Наследие внутренних заимствований. Внутренний государственный долг СССР с 1970г. по 1990г. возрос в 13,1 раза. В конце 1988 г. при обсуждении проекта бюджета на 1989 г. речь шла об изыскании средств для покрытия его дефицита в размере около 100 млрд. руб. По итогам 1989 г. дефицит государ­ственного бюджета достиг 120 млрд. руб. В бюджете на 1990 г. его намечалось сократить до 60 млрд. руб. а в 1991 г. - до 27 млрд. руб. Был впервые обнародован объем государственного внутреннего долга СССР, составивший на конец 1989 г. около 400 млрд. руб.

   Впервые этот ресурс был вовлечен в 1987г. (35,5 млрд. руб.).

  Для мирного времени рост внутреннего долга был исключительно дина­мичным. Если это было привычным явлением в годы Великой отечественной войны и в восстановительный период, то на этапе "развитого социализма" это означало использование "встроенного стабилизатора" экономики по схемам западных стран, особенно практикуемым в период кризисов перепроизводства, где используются и схемы "цикличного бюджета". На наш взгляд, не вполне правомерно полагать, что крупные заимствования специфична лишь для трансформационных рыночных преобразований. Тенденция их роста посто­янно проявлялась как тенденция увеличения "платы" за неэффективное хозяй­ствование. Она неизбежно усилилась вследствие ухудшения социально-эконо­мического положения после распада СССР, тем более что встал вопрос распре­деления внешнего долга СССР.

  1.3. Основные способы  финансирования государственного и муниципального долга

  Экономика России остро нуждается в крупных инвестициях. Согласно "Основным положениям энергетической стратегии России на период до 2020 года", инвестиционные потребности только газовой отрасли составят 180 млрд долл., а электроэнергетики - 130-160 млрд долл. Вместе с тем сегодня не оправдываются надежды на массированный приток частного российского и иностранного капитала. За первые 9 месяцев 2002 года инвестиции сократились с учетом инфляции почти на 10 проц. Если инвестиции и дальше будут сокращаться, то в следующем году темпы экономического роста России могут заметно снизиться. Решение инвестиционной проблемы - в новой бюджетной философии, считают авторы статьи, опубликованной газетой "Известия", профессор Академии бюджета и казначейства Минфина Борис Алехин и генеральный директор ММВБ Александр Захаров.

  Как показывает мировой опыт, основным способом финансирования государственных инвестиций является выпуск рыночных, торгуемых ценных бумаг. Россия занимает последнее место среди 35 наиболее развитых стран мира по стоимости государственных ценных бумаг, обращающихся на внутреннем рынке. В среднем для этих стран с ростом ВВП на 1 млрд долл. стоимость ГЦБ увеличивается почти на 0,9 млрд. Если исходить только из этой зависимости, то российский внутренний долг мог бы равняться примерно 150 млрд долл. А фактически - лишь около 20 млрд долл. или около 7 проц. ВВП.

  Российский рынок государственных ценных бумаг не только мал, но и используется не в полной мере. Основная причина "узости" рынка государственных ценных бумаг заложена в самой конструкции бюджета. В России бюджет - унитарный, единый, а не двойной. При двойном бюджете текущие расходы покрываются налоговыми доходами, а капитальные, инвестиционные - заемными средствами. Капитальные расходы - это накопление активов, приносящих доход. Любое увеличение долга компенсируется равноценным увеличением активов, и чистая стоимость государства остается неизменной. Это и есть "золотое правило" в бюджетном контексте. Причем, отмечают авторы статьи, "золотое правило" просматривается в законодательстве некоторых крупных государств[4].

  Одной из центральных проблем, стоящих перед Россией на современном этапе развития, является обеспечение экономического роста. Несмотря на значимость и четкость формулировки, не существует однозначного решения данной задачи. Вместе с тем мировой опыт показывает, что необходимым условием достижения этой цели является привлечение инвестиционных ресурсов и создание механизма их максимального использования. В силу этого наличие эффективно функционирующего рынка ценных бумаг - важнейшая черта любой развитой экономики.

  Как правило, рынок ценных бумаг называют фондовым рынком. Однако, по мнению многих авторов, рынок ценных бумаг - более широкое понятие, чем понятие фондовый, так как последний включает в себя не все ценные бумаги, а лишь фондовые ценности, то есть инвестиционные бумаги.  Между тем, рынок ценных бумаг  понимается более как рынок инвестиционных ценных бумаг, поэтому в дальнейшем понятие фондовый рынок и рынок ценных бумаг будем употреблять как равнозначные. Рынок предполагает наличие финансовых инструментов, торговой системы и участников рынка ценных бумаг.

  Во всех без исключения странах развитию рынка капиталов предшествовало формирование денежного рынка. Основным институтом по его обслуживанию являлись и являются банки. На рынке капитала перечень обслуживающих институтов значительно расширяется. Его развитие, как показывает мировой опыт, шло по двум сценариям: германская модель и американская модель. Первая, или германская модель, характеризуется преобладанием банков в системе распределения финансовых ресурсов, вторая - американская - более развитой системой институтов, обслуживающих финансовый рынок (брокерско-дилерские компании, инвестиционные фонды, банки с ограниченными правами). Особенностью развивающихся рынков (в том числе России) является одновременное становление и развитие денежного рынка и рынка капитала. Однако, на практике формирование рынка капитала отстает от развития денежного рынка. В течение последних 10 лет в России сформировалась фактически новая кредитная и платежная система с участием коммерческих банков в обслуживании денежного обращения, охватывающая практически все российские регионы. Между тем, преобладание банков на финансовом рынке не означает, что в России формируется германская модель. Существующие небанковские финансовые институты, а также сами банки, выходя на фондовый рынок, обеспечивают конкуренцию рынка ценных бумаг с рынком банковского кредита и в этом смысле Россия находится ближе к американской модели. Ценные бумаги выполняют функции сбора временно свободных ресурсов.

  При благоприятных условиях банки могут осуществлять вложение значительной части привлеченных ресурсов в ценные бумаги. Главная функция рынка при первичном размещении ценных бумаг заключается в мобилизации денежных средств инвесторов в крупный капитал, в переливе капитала из одной сферы экономики в другую, которая на момент эмиссии ценных бумаг является наиболее привлекательной для инвесторов, обеспечивает большую доходность вложений. Как правило, централизуют капитал вновь создаваемые компании, для которых денежные ресурсы акционеров являются основным источником финансовых ресурсов для начала осуществления предпринимательской деятельности. Для компаний с акционерным капиталом эмиссия акций традиционно являлась способом привлечения инвестиций. Однако в последнее время к выпуску акций компании прибегают лишь в том случае, когда исчерпаны все внутренние и внешние источники. Вторичный рынок ценных бумаг является эффективным способом межотраслевого и межрегионального перелива капитала, при котором акционерный капитал инвестора приобретает денежную форму с целью последующего его вложения в более прибыльный вариант своего размещения.

  Таким образом, второй основной функцией рынка ценных бумаг является предоставление возможности инвестиционному капиталу перетекать в те отрасли, которые обеспечивают в данный момент наибольшую прибыль. За счет перелива капитала в более доходную для инвестора отрасль создаются новые компании, что усиливает конкуренцию производимых товаров и услуг, следствием чего является снижающаяся ценовая политика, результаты которой сказываются на прибыльности компаний, курсе акций. В свою очередь, колебание курса ценных бумаг оказывает влияние на динамику межотраслевого перелива капиталов, создание вновь или ликвидацию компаний, стратегию компаний по привлечению заемных средств. То есть рынок ценных бумаг выступает в некотором роде в роли регулятора экономики. Кроме того, при покупке акций у инвестора возникает право собственности, что предполагает участие в управлении компанией, получение части прибыли, получение части имущества при реорганизации или ликвидации компании. При концентрации акций в руках одного инвестора (небольшой группы инвесторов) появляется реальная возможность оказывать непосредственное воздействие как на сам процесс управления предприятием, так и на ход производства[5].

  В мировой практике основным способом привлечения инвестиций является заемное финансирование, которое позволяет привлечь инвестиции на предприятие без изменения структуры контроля над ним. В последнее время наблюдается секъюритизация этого сектора рынка: кредитные ресурсы и синдицированные займы поступают к потребителю через выпуск облигаций. В России объемы такого рынка незначительны, тогда как в развитых западных странах основная часть финансирования экономики (70-80 процентов) через рынок ценных бумаг осуществляется за счет выпуска облигаций корпораций и компаний. Кроме того, выданные кредиты (том числе в форме лизинга) могут быть секъюритизированы с целью реструктуризации долга для увеличения сроков, на которые привлекаются финансовые ресурсы.

  
  

  Глава 2. Оценка объема и динамики государственных долгов экономике РФ

  2.1. Оценка объема и динамики государственных долгов в РФ

  Государ­ственный долг формируется как результат внутренней и внешней долговой политики. Объем внешнего долга СССР в конце 1990г. при обсуждении проек­та бюджета на 1991г. был представлен величиной, которую надо увеличить до 39 млрд. руб. по официальному курсу Госбанка СССР. В то время он составлял 55 коп. за 1 долл. Следовательно, величина задолженности в пересчете на доллары должна была составить около 71 млрд. долл. Поскольку Россия не смогла после распада Советского Союза "распределить" между республиками его внешний долг и стала его правопреемницей, общая величина формирую­щегося суверенного долга включала и это наследие. Углубление кризиса потре­бовало новых заимствований. Для них была создана институциональная осно­ва - в 1992 г. Россия вступила в МВФ и могла обслуживаться Всемирным бан­ком (МБРР), а также Европейским банком реконструкции и развития (вместо СССР). Поэтому история суверенных интенсивных заимствований России у названных международных организаций связывается с 1992 г. После 1992 г. полученные Россией кредиты состоят из кредитов международных финансо­вых институтов, правительств иностранных государств и частных кредиторов.

  Заимствования Всемирного банка включают следующие группы задолженности:

  компенсирующие снижение доходов бюджета реабилитационные займы (14,7% общей суммы портфеля); займы: на структурную перестройку (23,3%),

  для развития нефтяной промышленности, энергетики и строительства (19,6%), транспорта и связи, жилищно-коммунального хозяйства (21,0%).

  Меньшими по объему являются займы для развития рыночной инфрастуктуры (5,0%), здравоохранения (5,0%), образования (3,8%), сельского хозяйства (3,6%), на нужды государственного управления (2,0%), охраны окружающей среды (1,3%), социальной политики (0,7%). Около половины портфеля займов приходится на связанные кредиты (для финансирования заранее обусловлен­ных проектов). В общей сложности на 1 января 1999 г. России было предостав­лено по этой линии 37 займов на общую сумму более 9 млрд. долл.

  Параллельно и последовательно получаемые кредиты МБРР и ЕБРР были представлены соглашениями, связанными с рыночной трансформацией экономики и социальной сферы - с оплатой дорогих консультационных услуг. Все они отражают так называемые рыночные институциональные преобразо­вания. Это проекты развития контор, институциональных новообразований, заведений, мало значимых для социально-экономического развития организа­ционных структур. Производственная или социальная направленность их была слабой. К производственным относится, например, соглашение о займе между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития (первый нефтяной восстановительный заем) на 300 млн. долл. и соглашение (проект по закупке медицинского оборудования) на сумму 270 млн. долл. Развал угольной отрасли обошелся казне дорого. Речь идет о соглашении (про­ект структурной перестройки угольной промышленности) на 500 млн. долл. Немного позднее было заключено новое соглашение (второй заем на перест­ройку угольной отрасли) на сумму - 800 млн. долл. Заключено также соглаше­ние (проект по поддержке осуществления реформ в угольной отрасли) на 25 млн. долл. "Забота" внешних кредиторов о социальном благополучии в России была отражена в соглашении о займе между Российской Федерацией и Между­народным банком реконструкции и развития (заем на структурную перестрой­ку системы социальной защиты населения) на 800 млн. долл.

  Аналогичное стремление деформировать систему образования нашло отражение в соглашении о займе между Российской Федерацией и МБРР (ин­новационный проект развития образования) на 71 млн. долл. Весьма характер­но "трансформационное" соглашение (второй заем на структурную перестрой­ку экономики) на 800 млн. долл.

  Алгоритм управления внешним долгом при помощи модели финансового планирования:

  1.  Определение всех обязательств, их объема и сроков. Это звучит элементарно, однако, на практике часто бывает затруднено;

  2.  Определение способа выполнения обязательств. Для проведения анализа способов обслуживания долга, необходимо представить доступные  ресурсы параллельно с обязательствами;

  3. Идентификация рисков внешнего долга. Риски, связанные с долгом, могут включать: доступность текущих денежных потоков для обслуживания внешнего долга; риск рефинансирования; риски изменения процентной ставки; валютные риски; юридические риски; риск со-инвестора;

  4. Выбор новых инструментов заимствования. Принятие новых решений по заимствованиям в идеале должны иметь такую последовательность:

  1) определение долговой емкости, которая определяет способность текущего бюджета выполнить все обязательства по обслуживанию внешнего долга (включая погашение основной суммы);

  2) определение риска: риск должен быть главным фактором в каждом решении о заимствовании;

  3) определение сроков погашения: последовательно удлинять сроки погашения внешнего долга так, чтобы выплаты приводились в соответствие с емкостью;

  4) определение стоимости нового или существующего внешнего долга; 

  5. Будущая долговая емкость. Способность принимать инвестиционные планы и решения и способность удерживать объем гарантий в допустимых пределах будет зависеть от способности предсказать будущую долговую емкость.

  Первичная цель формата финансового плана — анализ доступности будущих денежных потоков для обслуживания внешнего долга, как в целях обеспечения удержания существующего внешнего долга в пределах емкости обслуживания из текущих доходов без расчета на рефинансирование, так и для того чтобы показать, сколько еще средств доступно для дополнительных дискретных инвестиций.

  Для построения формальной модели рассмотрим следующую ситуацию. Пусть у страны есть некоторый базовый долг D₀, номинированный в иностранной валюте. По данному долгу установлен график ежегодных выплат, включая проценты и погашение основной части. В каждый год, начиная с нулевого периода времени t = 0 и до конечного периода T, размер выплат составляет d_t долл. Существует орган фискальной власти, занимающийся управлением долгом. В каждый период он осуществляет дополнительные заимствования на рынке либо пользуется ресурсами монетарной власти. Задача фискальной власти заключается в том, чтобы обеспечить все выплаты по графику при минимальной инфляционной нагрузке на экономику.

  Формально речь должна идти о минимизации ожидаемой дисконтированной функции потерь. В качестве таковой рассматривается квадратичная функция, а задача управления долгом имеет вид:

  ,			(1)
  ,			(2)
  bT £ b*,			(3)
  где	mt	- реальный прирост денежной базы;
  	b	- дисконтирующий множитель;
  	Rt	- реальный процент;
  	Gt	- темп роста ВВП;
  	bt	- дополнительные чистые заимствования к концу периода t в реальном выражении (причем b0 = 0);
  	dt	- дефицит бюджета в периоде t, связанный с обслуживанием начального долга.

  Все количественные переменные заданы в долях ВВП соответствующего года. Реальный дефицит бюджета представляет собой разность (4):

  dt = xtdt – st,			(4)
  где	xt	- реальный курс доллара;
  	st	- первичный профицит бюджета;
  	dt	- реальный дефицит бюджета.

  Выражение (1) - это целевая функция фискальной власти, отражающая ожидаемые дисконтированные потери от инфляционного финансирования дефицита. Квадратичная функция потерь характеризует негативное влияние денежной эмиссии в долях ВВП. Такое влияние обусловлено, прежде всего, искажающим влиянием инфляционного налога, как налога на трансакции. Символ E₀ в данном выражении обозначает математическое ожидание, обусловленное начальной информацией. Уравнения (2) характеризуют последовательность динамических бюджетных ограничений, связывающих выплаты по долгу в различные периоды времени. Реальный процент R_t корректируется на темп экономического роста G_t, так как долг измеряется в долях ВВП. Дополнительные заимствования b_t осуществляются на внешнем либо внутреннем рынке с целью обслуживания и погашения начального долга. Если b_t < 0, то дополнительные активы государства превышают обязательства. Неравенство (3) ограничивает предельную величину государственных обязательств на конечный момент T.

  Основные балансовые соотношения по формуле (5):

  ,			(5)
  где	Dt	- полный бюджетный дефицит;
  	Gt	- государственные расходы без обслуживания госдолга;
  	Tt	- государственные доходы (налогообложение);
  	Lt	- платежи по накопленным к моменту времени t долгам.

  Платежи L_t включают в себя как уплату по процентам (r_t и  - относительные процентные ставки по внутреннему и внешнему долгам соответственно), так и оплату самих долгов (с нормами амортизации w_t и ):

  ,			(6)
  где	В и В0	- соответственно внутренний и внешний долг страны;
  		- валютный курс.

  Сумма общего госдолга на момент времени t имеет вид:

  ,			(7)
  где	Zt и	- новые внутренние и внешние заимствования.

  Перечисленные соотношения позволяют анализировать набор долговых стратегий государства, целесообразность того или иного метода урегулирования задолженности. Модели позволяют строить прогнозы в отношении государственного долга при различных экономических и политических сценариях.

  В нынешнем российском долге почти половина - обязательства по ценным бумагам в иностранной валюте. Сокращение его обусловлено существенным погашением в последние годы, а также списанием части советского долга в результате обмена обязательств перед Лондонским клубом кредиторов на новые российские еврооблигации. Около 38% составляет задолженность членам Парижского клуба, порядка 9% - задолженность международным финансовым организациям, около 5% - задолженность перед Центральным банком в иностранной валюте, около 2% - гарантии правительства.

  Очевидна тенденция постепенного роста доли внешней задолженности, оформленной в рыночных инструментах в виде ценных бумаг, обращающихся на европейском фондовом рынке, где Россия как правопреемница СССР присутствует более 15 лет. Первый облигационный заем был выпущен в февра­ле 1988г. на сумму 100 млн. шведских франков с фиксированным пятипроце­нтным купоном и сроком погашения 10 лет. Это была своеобразная форма экспериментальной проверки новых для СССР инструментов привлечения заемных средств в связи с рыночными преобразованиями. Всего в 1988-1992 гг. Внешэкономбанком выпущено восемь займов. В течение 1996-1997 гг. было размещено три займа, в 1998г. - шесть в форме внешних государственных заим­ствований Российской Федерации, причем внешний облигационный заем в 1998г. составил 2, 5 млрд. долл. с купоном 12,75% и сроком погашения 30 лет, т. е. на максимальный срок. Имелось, на наш взгляд, в виду, что выпуск и размещение облигаций с фиксированной процентной ставкой позволят лучше планировать процентные расходы федерального бюджета. Это всего лишь "словесное основание" не вполне оправданной политики. Сама же практика перехода на подобные инструменты чрезвычайно опасна. Фактически она служит финансовой "подпиткой" часто сменяющихся правительств.

  Более того, при формальном профиците федерального бюджета начиная с 2000г. в бюджетах последних лет предусматривалось увеличение внутренних заимствований. На конец 2004 г. предельный объем государственного внутрен­него долга утвержден в сумме 988 млрд. руб. В 2005-2006 гг. он может достигнуть 1200 млрд. руб. На начало 1998г. аналогичный показатель утверждался в сумме 490,9 млрд. руб. Внутренние заимствования по бюджетному законода­тельству значатся источниками покрытия дефицита. Но если государство прибегает к ним при профиците бюджета, оно фактически превращает их в обычный инструмент фискальной политики для размещения свободных денег на рынке при абсолютной запущенности финансирования социальной сферы. Является ли растущий государственный долг - пусть даже только внутренний -"встроенным стабилизатором" экономики? Явных подтверждений этого нет. Во всех странах, где темпы роста государственного долга, в том числе внутренне­го, существенно превышают темпы прироста ВВП (США, Япония, Германия, Италия, Франция, Великобритания, Канада и др.), наблюдаются инфляцион­ные процессы даже при более благополучном положении, чем в России. В России инфляция и индекс потребительских цен остаются высокими и ежегод­но приукрашиваются официальной статистикой на фоне повышения тарифов на коммунальные услуги, цен на важнейшие потребительские товары.

  Рост внутреннего долга темпами, превышающими темпы роста ВВП, озна­чает ухудшение ситуации в экономике и никаким стабилизатором не является, поскольку "платное" долговое бремя, а в кризисной и инфляционной среде просто очень дорогое, затрудняет борьбу с инфляцией. Кстати, взвешенные ре­альные ставки по ГКО-ОФЗ в 1995 -1998 гг. в России были в среднем за квар­тал 18,68-10,8% (в США по казначейским векселям - соответственно 0,467-0,693%). Непродуманные внутренние и внешние заимствования в 1990-е гг. поставили молодое поколение сограждан в положение обездоленного, а стар­шее поколение - в положение повинного в грехах властей. Особенно очевидны объемы вычета из источников обеспечения благосостояния сограждан при рассмотрении графиков погашения внешнего долга, где процентные платежи велики.

  В текущем десятилетии (2001-2010 гг.) Россия должна погасить 135-140 млрд. долл. долга, что сопоставимо с нынешним с объемом ее внешнего государственно­го долга. Государство ежегодно прибегает к новым заимствованиям. Например, на 2004г. утвержден верхний предел государственных внешних заимствований в форме несвязанных кредитов в сумме 3,04 млрд. долл.

  Можно было бы ставить вопрос и о реструктуризации внешних активов России - того, что должны ей многочисленные заемщики. Можно ставить и вопрос о реструктуризации бывшей советской задолженности перед внешними кредитора­ми. Верхний предел долга иностранных государств перед СССР на конец 2004 г. законом о бюджете утвержден на уровне 97, 2 млрд. долл. Будучи должником, Россия имеет внешние активы (как следствие выполнения функций кредитора) примерно в сопоставимых размерах. Так что внешние активы при определенных условиях могут быть использованы для pellicular самых насущных социально-экономических проблем.

  В целом пора перейти к радикальному улучшению управления государствен­ным долгом. Нужен общий полный мониторинг, включая задолженность банков и по лизингу, ибо неуправляемо растут и заимствования на территории субъектов Фе­дерации. На начало 2003 г. они составляли около 218 млрд. руб., при доле ценных бумаг около 17%. Растут также заимствования муниципалитетов. На обслуживание муниципального долга в 2003 г. направлялось порядка 4 млрд. руб. Правда, их доля в расходах муниципальных бюджетов не превышает 0, 5%. Требуется также суще­ственная корректировка всей политики управления государственным долгом, предусматривающая ужесточение процедур публичного финансового менеджмен­та. Имеется в виду принятый в бюджетном законодательстве довольно свободный режим лимитирования всех параметров долга, установления сроков заимствова­ний, особенно внутренних. Нужны механизмы ограничения соблазнов правитель­ства, отражаемых в программах внутренних и внешних заимствований. Ныне действующий публичный финансовый менеджмент, связанный с принятием реше­ний по управлению государственным долгом, к сожалению, не отражает стратеги­ческие национальные экономические интересы страны.

  Опыт последнего десятилетия показал, что использование такого "встроенно­го стабилизатора", каким считается государственный долг, не подчинено улуч­шению инвестиционного обеспечения политики активизации качественного, структурного экономического роста и замедляет решение задач восстановления экономики. Самой существенной конструктивной мерой в области государствен­ного долга должно стать использование посильных для экономики заимствований для государственных капитальных вложений непосредственно в производство и в социальный комплекс.

  2.2. Выявление причин и оценка динамики муниципального долга в РФ

  
  

  Долговое обязательство муниципального образования не может существовать в форме соглашений и договоров, заключенных от его имени, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств муниципального образования прошлых лет. В соответствии с Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25.09.97 N 126-ФЗ органы местного самоуправления вправе осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищных сертификатов. Размещение (инвестирование) свободных остатков местного бюджета путем покупки государственных и муниципальных облигаций, а также размещение муниципальных облигаций осуществляется через уполномоченные банки в соответствии с заключенным договором. Договор муниципального займа заключается путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций в порядке, установленном уставом муниципального образования (статьи 13, 15, 16).

  Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15 процентов объема расходной части местного бюджета, краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год.

  Долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствования и не могут превышать 10 лет.

  В объем муниципального долга включаются основная номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам, объем основного долга по полученным кредитам, объем основного долга по бюджетным ссудам и кредитам, полученным муниципальным образованием от других бюджетных уровней, объем обязательств по муниципальным гарантиям.

  Рост государственного внутреннего долга РФ с начала 90-х гг. был особенно стремительным, что связано с кризисом в экономике и финансах, обусловленным перестроечным периодом в развитии страны. Так, например, в 1993г. сумма государственного долга составила 838 млрд руб. (при верхнем пределе — т.е. максимально возможном размере долга, установленном в законе, — в 10 трлн руб.). В 1994г. на эти же цели из федерального бюджета было направлено более 48 млрд руб. при верхнем пределе в 88,4 трлн руб. В 1997г. верхний предел внутреннего долга был установлен в сумме 560 трлн руб., в 1998г. — 785,9 млрд руб. (в деноминированных рублях). В 1999г. верхний предел государст­венного внутреннего долга РФ был несколько снижен — до 678,3 млрд руб.

   Рост государственного долга, как правило, влечет повышение ставок действующих налогов или даже введение новых налоговых платежей, ведь основной источник погашения государ­ственных долговых обязательств и расходов по его обслуживанию, как правило, один — бюджет, в котором эти средства закрепляют­ся как расходы и выделяются отдельной строкой.

  Не случайно поэтому в экономической и финансово-правовой науке никогда не было однозначного отношения к проблеме госу­дарственного (муниципального) кредита.

  Внешний долг, то есть накопленная задолженность субъектов хозяйствования и органов власти перед нерезидентами, - ключевой фактор экономического развития России в XXI в. Эта ситуация соответствует современным тенденциям, которые свидетельствуют о том, что мировая экономика дефицитна и имеет ярко выраженные долговые черты.

  В настоящее время внешняя задолженность оказывает негативное воздействие на развитие национальной экономики России по нескольким направлениям:

  - усиливает зависимость РФ от иностранных государств, предоставивших кредиты, при принятии решений в области экономической политики;

  - происходит сокращение объёма средств, которые могут быть направлены на инвестирование, что серьёзно ограничивает экономический рост или вовсе приводит к стагнации;

  - ослабляет мотивация к достижению наилучших макроэкономических показателей, которые привлекут за собой требования о современном погашении долга в полном объёме;

  - сокращение объёма средств, которые могут быть направлены на развитие социальной сферы, усиливается социальная напряженность;

  - дестабилизируется  денежно- кредитная ситуация;

  - происходит ослабление позиций России на мировых рынках товаров и капиталов.

  Совокупность этих качественных показателей даёт основания характеризовать экономическую систему страны в начале нового тысячелетия как долговую. Это означает, что принятие большинства экономических решений на государственном уровне тесно связано, или даже зависит, от возможностей по погашению и обслуживанию внешнего долга. Именно поэтому построение грамотной, научно обоснованной стратегии и тактики управления внешней задолженностью и их увязка с другими направлениями экономической политики государства является на современном этапе задачей исключительной важности.

  Чем обременительнее для страны накопленный внешний долг, тем в большей мере его обслуживание вовлекается во взаимодействие с функционированием всей национальной экономики и ее финансовой сферы.

  Одним из элементов управления внешним долгом страны является разработка программы внешних заимствований. Ежегодно правительством подготавливается программа государственных внешних заимствований и предоставляемых внешних кредитов с выделением кредитов (займов), каждый из которых превышает 100 млн. долл.

  Границей опасности считается превышение суммы долга по сравнению с экспортом в 2 раза, повышенной опасности - в 3 раза. По данным за 1995 год, величина задолженности превышала общую сумму экспорта немногим более чем в 1,5 раза, а экспорта в страны дальнего зарубежья - примерно в 1,9 раза. Она по этому критерию не достигла еще опасной черты, хотя нужен тщательный контроль, чтобы вплотную не приблизиться к ней.

  В соответствии с условиями погашение реструктуризируемой части долга начнется в 2002 году и должно завершиться в 2020 году. Не реструктуризированными остались лишь долги коммерческим фирмам, на долю которых приходится порядка 5-6 % суммы долга бывшего СССР.

  Однако проблема требует постоянного внимания и контроля. Посильность к тому времени погашения долга будет зависеть от трех основных факторов: масштабов роста производства и доходов бюджета, темпов роста экспорта, обеспечения устойчивого активного сальдо торгового и платежного балансов и накопления валютных резервов.

  Для успешного решения данной проблемы хотя бы в перспективе необходимо сочетание двух факторов: с одной стороны, активного и эффективного экономического развития, создающего материальную основу для выплат по задолженности, а с другой - грамотной и рациональной политики в области внешних заимствований, проводимой в соответствии с главной целью деятельности любого государства - повышением благосостояния граждан.

  Чтобы выйти из сложнейшего кризисного состояния экономики, обществу нужно в первую очередь решить проблему государственного долга. Для этого необходим комплексный подход к изучению данной проблемы, анализ специфики госдолга РФ, выявление всех составляющих механизма его формирования и особенностей влияния на систему социально-экономических отношений внутри страны. Только с помощью всестороннего подхода к изучению феномена государственного долга, в том числе с применением экономико-математических моделей, изучения наилучших методов управления госдолгом можно разработать пути преодоления долговой зависимости нашей страны.

  Правовые основы государственного кредита в Российской Фе­дерации закреплены в различных нормативных актах, основным среди которых является Закон РФ «О государственном внутрен­нем долге Российской Федерации»[6]. Этот закон впервые был при­нят 13 ноября 1992г. Ранее специального нормативного акта, за­крепляющего основные положения государственного кредита Рос­сийской Федерации, не было. Не было такого закона и в бывшем Союзе ССР.

  Кредитные отношения такого рода складываются, как мы вы­яснили, также на уровне субъектов Федерации и местного самоуп­равления и регулируются правовыми актами соответствующего уровня на основе законодательства Российской Федерации.

  Среди основных источников правового регулирования муници­пального кредита особо следует выделить Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»1, Феде­ральный закон «О рынке ценных бумаг»2, Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муници­пальных ценных бумаг». Порядок заключения договора государ­ственного займа получил правовое закрепление в части второй Гражданского кодекса РФ, введенного в действие с 1 марта 1996г.

  Вопросы государственного кредита конкретных субъектов РФ и муниципального кредита регулируются также конституциями и уставами субъектов Федерации, а также уставами конкретных му­ниципальных образований.

  Общие же положения, касающиеся правового регулирования выпуска в обращение региональных и муниципальных займов со­держатся в Конституции Российской Федерации (ст. 12, 71,72,75, 132) и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления».

  Особое место в системе правовых источников займет Бюджет­ный кодекс РФ, которым комплексно урегулированы правоотно­шения по осуществлению государственных и муниципальных за­имствований, а также правоотношения в области государственно­го и муниципального долга.

  
  

  Глава 3.  Перспективное направление, сокращение или устранение государственных и муниципальных долгов

  3.1 Основные направления сокращения долговой зависимости

  При решении проблемы государственного долга применяются различные схемы конвертации долговых требований. Остановимся на основных путях преодоления долгового кризиса, таких, как списа­ние долга, выкуп долга, секьюритизация и обмен долгов на акции национальных предприятий.

  Первый способ - списание долга. Если обязательства страны превышают ее ожидаемую платежеспособность, внешний долг выступает в качестве пропорционального налога, так как дополнительные доходы государства направляются не собственным гражданам, а кредиторам. Это дестимулирует усилия государства по улучшению экономической ситуации по крайней мере в двух аспектах. Во-первых, правительство менее заинтересовано проводить жесткую экономическую политику, предусматривающую непопулярные меры.

  
  
  

  Стоимость

  
  
  
  

                         

  
  
  

        0 Долг     

   

  Рисунок 3 – Долговая кривая Лаффера

  Ведь основная часть дивидендов от такой политики все равно пойдет кредиторам. Во-вторых, избыточ­ный "долговой навес" негативно отражается на благосостоянии граж­дан из-за увеличения налогового бремени и снижения инвестицион­ной активности. Эти соображения позволяют при анализе данного вопроса основываться на рассмотрении долговой кривой Лаффера (рисунок 3), определяющей оптимальный уровень списания долга, при котором достигаются максимальные ожидаемые выплаты. Проблема "долгового навеса" в данном случае описывается участком кривой правее точки С, когда дальнейшее наращивание государственного долга ведет к снижению его стоимости,

  На вертикальной оси откла­дывается стоимость долга (ожи­даемый дисконтированный поток трансферов), на горизонтальной - общий объем обязательств. Прямая ОС имеет угол наклона 45° и, та­ким образом, отрезок ОС описы­вает ситуацию, когда величина дол­га (с учетом соответствующих процентов) совпадает с рыночной стоимостью. В целом положение страны характеризуется точкой на представленной кривой.

  Как видно из рисунка, при небольших объемах заимствований ожидаемый объем выплат по долгу совпадает с объемом обязательств, то есть ожидается, что долг будет погашен полностью. Однако с неко­торого момента величина долга начинает превышать объем ожидае­мых выплат по нему. Растущая вероятность дефолта приводит к паде­нию стоимости долга. В точке L, например, отношение ожидаемого приведенного потока трансферов к величине долга может быть изме­рено наклоном хорды, проведенной к этой точке из начала координат. При отсутствии трансакционных издержек тангенс угла наклона мо­жет рассматриваться как относительная рыночная цена долга.

  С дальнейшим увеличением объемов заимствований, например, до точки R, вместе с рыночной ценой падает и суммарная стоимость дол­га. Дестимулирующее воздействие, которое оказывает избыточное на­логовое бремя, становится настолько сильным, что кривая из восходя­щей переходит в нисходящую. В этом случае, очевидно, необходимо списание или реструктуризация части долга. Следует отметить, что, если конкурентные кредиторы в состоянии рационировать выдачу кредитов, заемщик не может оказаться на нисходящем участке кривой.

  Из рисунка видно, что наличие дисконта у долга само по себе вовсе не означает, что долг надо списывать. Все зависит от того, на каком участке кривой находится заемщик. Несмотря на то, что на прак­тике определение текущего положения страны на кривой Лаффера достаточно сложно, этот подход имеет несомненную теоретическую ценность как при рассмотрении возможности проведения согласо­ванной, так и при анализе рыночной реструктуризации.

  На данный момент в числе претендентов на списание долга числятся преимущественно африканские страны (Нигерия, Чад), а также некоторые латиноамериканские страны (Никарагуа, Боливия) и азиатские страны (Вьетнам). Россия же практически по всем критериям в нее не попадает. Однако, на наш взгляд, Россия не должна исключать попытки договориться с кредиторами о частичном списании долга.

  Второй способ -  выкуп долга. Некоторые страны-должники имеют в своем активе значительные объемы золотовалютных резервов или могут достаточно быстро их нарастить за счет стимулирования экспортных отраслей. В то же время долги этих государств на рынке торгуются с большим дисконтом, что свидетельствует об опасениях инвесторов в отношении платежеспособности заемщика. В такой ситуации можно было бы раз­решить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги на от­крытом рынке. Это позволило бы на рыночных условиях сократить общий объем государственного долга без принятия кредиторами ка­ких-либо согласованных решений. Из-за наличия дисконта по долгам подобная стратегия в чем-то аналогична частичному прощению.

  Однако, согласно стандартным условиям предоставления займов, должник не имеет права на досрочный выкуп своих долгов минимум по двум причинам. Во-первых, нарушается принцип главенства креди­торов, то есть их право на преимущественное получение любых сво­бодных средств должника, просрочившего платеж. Во-вторых, возни­кают феномены "морального риска" и "обратного отбора" (adverse selection), когда фактический выигрыш получают наихудшие заемщи­ки, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом.

  Если решение о выкупе принимается с согласия кредиторов, то подобные проблемы можно разрешить, например, устанавливая макси­мальные объемы выкупа. Представляет интерес вопрос о том, насколь­ко выгодно самим кредиторам разрешать досрочный выкуп обяза­тельств. Если снижение долгового бремени увеличивает вероятность выплат, то кредиторы согласятся на выкуп долга. При этом их потери, вызванные отказом от получения полной суммы кредита, перевешива­ются улучшением перспектив возврата долга. Важно, что инвесторам выгодно разрешать досрочный выкуп, равно как и прощать долг, если заемщик находится на нисходящем участке долговой кривой Лаффе­ра. Иначе кредиторы несут потери в результате реструктуризации.

  Третий способ -  секьютиризация. Механизм досрочного выкупа суверенного долга ограничивается не только позицией кредиторов, но и объемами доступ­ных стране валютных резервов. Это ограничение может быть преодолено с помощью секыоритизации, например, обменом долгов на облигации. Такой обмен проводится как непосредственно, когда старые обязательства сразу обмениваются на новые, так и опосредованно, когда средства, привле­ченные за счет эмиссии, направляются на погашение уже существующих долгов. Если новые бумаги торгуются на рынке с меньшим дисконтом, такая операция приведет к сокращению общего объема задолженности.

  Подобная схема реструктуризации реализуема на добровольной основе только в случае, если новые обязательства признаются при­оритетными по отношению к старым долгам. В противном случае ожидаемые платежи по старому долгу эквивалентны платежам по новому, который будет торговаться с тем же дисконтом, что и суще­ствующий. Снижения долгового бремени не происходит.

  На практике достичь такой приоритетности достаточно трудно. Простое декларирование главенства одних обязательств над другими автоматически ведет к нарушению международных норм права. Тем не менее в ряде случаев это возможно. Например, в рамках так называе­мого "плана Моргана для Мексики" (Morgan-Mexico plan) главенство было достигнуто за счет того, что старые мексиканские долги имели форму банковских займов, а новые обязательства - облигаций. Реструктуризация 1982 г. не затронула   облигации мексиканского прави­тельства из-за малого их объема и невысокой значимости как инстру­мента привлечения ресурсов. Это позволило руководству страны объя­вить их главенство по отношению к банковским долгам. Тем не менее в целом данная программа реструктуризации не принесла какого-либо существенного снижения общего долгового бремени. Лишь небольшая часть облигаций была размещена с дисконтом, меньшим, чем дисконт по банковским займам. Оставшаяся часть эмитированных бумаг была оценена рынком на том же уровне, что и старые обязательства.

  Четвертый способ -  обмен государственного долга на акции национальных предпри­ятий. Одной из наиболее известных рыночных схем реструктуризации государственного долга является предоставление кредиторам права продажи долгов с дисконтом за национальную валюту, на которую впоследствии можно приобрести акции национальных компании. Чаще всего используется непосредственный обмен долгов на акции компаний, находящихся в государственной собственности.

  Сторонники этого подхода утверждают, что такой своп позволяет одновременно решить две проблемы - уменьшить государственный долг и обеспечить приток капитала в реальный сектор экономики. В действи­тельности этот механизм не столь однозначен. С одной стороны, такая схема предусматривает изменение расписания выплат и снижает крат­косрочную нагрузку на бюджет. Более того, если до свопа поток выплат по долгу был жестко задан в номинальном выражении, то после - поток доходов от компании становится зависимым от экономического состояния.

  Сегодня капитализация долговых обязательств может быть рассмотрена как один из способов сокращения внешнего долга. Однако надо иметь в виду, что этот метод связан с определенным риском. В частности, следует учитывать, что вследствие использования механизма конверсии одновременно сокращаются традиционные капиталовложения, следовательно, уменьшается приток новых средств.

  Но самым главным является то, что в настоящее время акции крупнейших компаний в электроэнергетике, топливной промышленности, металлургии, телекоммуникациях по отношению к бумагам аналогичных компаний развивающихся стран недооценены в несколько раз. В то же время устойчиво действующая конвергенция цен российского фондового рынка и фондовых рынков развивающихся стран позволяет надеяться на значительное повышение относительной цены акций российских компаний в обозримом будущем. Таким образом, использование для целей обслуживания и погашения долга более дешевых средств платежа при дальнейшем их неизбежном удорожании, к тому же при наличии более  дорогих альтернатив, является неоптимальным и ведет к существенным экономическим потерям. 

  Как следует из представленных выше рассуждений, однозначного способа решения проблемы "долгового навеса" не существует. Любая программа реструктуризации нуждается в проведении соответствую­щих расчетов применительно к каждому конкретному случаю. При этом анализ возможных вариантов должен учитывать не только эко­номические, но и, в частности, политические последствия тех или иных действий в отношении суверенного долга. Что же касается конкретных механизмов разрешения долгового кризиса в России, то, на наш взгляд, рыночные схемы реструктуризации, такие, как секьюритизация и раз­личного рода свопы, конверсия внешнего долга в инвестиции или акции предприятий предпочтительнее (и реальнее) списания долга. Прощение долговых обязательств крайне негативно отразится в пер­вую очередь на репутации России как заемщика. Кроме того, при исполь­зовании рыночных механизмов всегда остается возможность управления государственным долгом и оптимизации структуры долговых выплат.

  При последовательном проведении в течение предстоящего десятилетия оптимальной стратегии снижения долгового бремени угроза долгового кризиса будет устранена, долговая проблема в её нынешнем виде перестанет существовать, а темпы экономического роста будут более высокими.

  3.2 Проблемы управления государственным долгом в РФ, пути их решения

  В последнем десятилетии Россия попала в замкнутый круг экономических противоречий: превышение расходов над доходами федерального бюджета формировало дефицит бюджета, который покрывается за счет государственных заимствований, в том числе внешних, что привело к увеличению расходов на их обслуживание.

  Отметим те проблемы управления государственным внешним долгом, с которыми столкнулась Россия в период рыночных реформ.

  Во-первых, это необходимость оценки параметров и реструктуризации долга. Следует иметь в виду, что реструктуризация как правило, не снимает долговой проблемы, а лишь переносит её на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей ещё более увеличивается за счет доначисленных процентов. Это наглядно иллюстрирует реструктуризация долгов Лондонскому клубу в 2000 г.

  Во-вторых, применение стандартных методов управления внешним долгом оказалось недостаточно. Так, операция выкупа долга осуществляется на основе переговоров с кредиторами, при согласии которых происходит "обратная покупка" долговых инструментов на открытом рынке. Однако кредиторы могут выдвинуть неприемлемые для должника лимиты выкупа задолженности, поскольку, согласно стандартным условиям предоставления займов, должник не имеет права на досрочный выкуп своих долгов.

  Трудности иного рода возникают при реализации схемы обмена долга на акции национальных компаний. Проблема заключается в том, что конверсия долга в акции имеет успех лишь в том случае, если она предлагает иностранным инвесторам лучшие местные активы, включая государственные предприятия. Поэтому программа может дать иностранным инвесторам неоправданное преимущество по сравнению с местными инвесторами при покупке наиболее ликвидных активов.

  Надо учитывать и степень капитализации российского фондового рынка. К примеру, "Газпром" по капитализации стоит всего 6,3 млрд. дол., гос. доля составляет 38,5 %. То есть за российский долг в 19 млрд. дол ФРГ может не только выкупить 7 раз госпакет, но и 3 раза приобрести весь "Газпром".

  Проблемными оказались операции по переуступке требований по долгам по отношению к России. Задолженность развивающихся стран перед РФ составляет приблизительно 123 млрд. дол. по номиналу, а стран СНГ — около 6 млрд. дол. С одной стороны, возникают трудности с определением курса валют (Парижский клуб при пересчете долгов СССР взял за основу валютный курс, приравняв доллар к 62 копейкам).
  С другой стороны, более половины долгов можно отнести к безнадежным. Максимальная сумма, которая может быть документально подтверждена, составляет 10-15 млрд. дол., что ограничивает возможности по обмену долгов в рамках клубов кредиторов. Причиной послужила неопределенность статуса задолженности в ряде случаев это были военные поставки, бартер либо в договорах не предусматривались нормы для предъявления требований.

  В-третьих, важной проблемой является неурегулированность вопроса об источниках обслуживания и погашения задолженности. Основным источником выступают бюджетные средства. Однако выплаты не были учтены в полном объеме в федеральном бюджете на 2001 г. что послужило причиной принятия 14 марта 2001 г. поправок к бюджету.

  При недостатке бюджетных средств можно использовать золотовалютные резервы Банка России, которые правительство привлекает на возвратных и платных условиях после внесения соответствующих поправок в законодательство. Однако высокие мировые цены на нефть (положительный фактор для резервов ЦБ РФ) — явление преходящее, а увеличивающиеся выплаты по долгам не только внешним, но и внутренним, а также ожидаемый техногенный пик 2003 г. требуют резервирования значительных средств.

  На величину базовых и дополнительных источников платежей по внешнему долгу оказывает влияние объем экспорта от его увеличения зависит рост налоговых поступлений в бюджет. Но и здесь острота ситуации усугубляется оттоком капитала, за рубеж в размере, который составляет не менее 20 млрд. дол. ежегодно, в то время как сальдо торгового баланса (например, за 2000 г) составило 67 млрд. дол.

  В-четвертых, неэффективна система оперативного управления внешним долгом. Внешэкономбанк (ВЭБ), не являясь структурной единицей Минфина России, испытывает трудности как в получении информации, так и её передаче, в то время как Минфин не удовлетворяет процедура предоставления ВЭБом текущих показателей по состоянию управления внешним долгом.

  В-пятых, Правительство России не создало единую систему полноценного и достоверного учета всех государственных долговых обязательств. В настоящее время учет и регистрацию внешних долговых обязательств России осуществляют Минфин России, ВЭБ, иностранная компания «Warburg Ditlon Read», данные учета которых не всегда совпадают. Так, по состоянию на 1 января 2000 г., государственный внешний долг по отчетам ВЭБ составил 158,0 млрд. дол., а по данным, представленным Правительством РФ к проекту федерального бюджета на 2001г., — 158,4 млрд. дол.

  В-шестых, имеющаяся в распоряжении исполнительной власти информация о долге по большей части закрыта для общественности, что вызывает затруднения при анализе, а, следовательно, и разработке предложении по смягчению долговой проблемы.

  В-седьмых, финансовая система испытывает недостаток высококвалифицированных специалистов по работе с государственным долгом, по управлению региональными и внешними заимствованиями.

  Наконец, кадры нуждаются в необходимом инструментарии и современной технике.

  Таким образом, становится очевидной необходимость разумной долгосрочной политики государства в области управления внешним долгом.

  В качестве практических рекомендаций по оптимизации российской системы управления государственным внешним долгом можно предложить следующее:

  1. Передать функцию оперативного управления государственным долгом от Минфина России в ведение самостоятельной государственной структуре, аналогичной "автономным агентствам" ряда европейских стран. В печати прошли сообщения, что готовятся документы по созданию на базе ВЭБ коммерческого банка и агентства по обслуживанию внешнего долга. После реализации этих проектов, у правительства, видимо, появится структура, которая сможет оперировать на рынке в качестве автономной единицы, что позволит решить проблему выкупа долга, не затрагивая двусторонний государственный уровень;

  2. Совершенствовать систему обслуживания государственного долга путем ее коммерциализации. Для этого может использоваться упомянутое агентство по управлению долгом, зарплата сотрудников которого зависела бы от результатов их деятельности. Кроме того, какая-то часть государственного долгового портфеля может временно передаваться в контролируемое управление нескольким независимым менеджерам, что позволит министерству финансов сопоставлять методы и результаты их деятельности с операциями своих сотрудников;

  3. Ввести единую систему централизованного учета дебиторской и кредиторской задолженности государства. Сказанное подразумевает, во-первых, активизацию деятельности по возврату кредитов, предоставленных ранее СССР развивающимся странам и Российской Федерацией странам СНГ. В 2001 г. Правительство РФ обеспечило возврат этой задолженности в объеме, составляющем лишь чуть больше 1,5 % от общей суммы имевшейся задолженности. Необходимо увеличить поступления по этим статьям. Кроме того, урегулирование долга СНГ России служит инструментом признания правопреемства России в отношении активов СССР;

  4. Улучшить состояние источников обслуживания внешнего долга. В бюджетной сфере целесообразно установление ограничений на размер дефицита федерального бюджета Практика формирования профицитного бюджета демонстрирует твердое намерение правительства рассчитываться по долгам. Необходим поиск дополнительных источников дохода бюджета, в частности следует обратить внимание на доходы от приватизации, которые зачастую используются для снижения долга. Отметим, что при проведении приватизации существует возможность выпуска государственных конвертируемых облигаций. Они размещаются на международных финансовых рынках конвертируемых государственных облигаций, которые по желанию инвестора могут обмениваться на акции приватизируемого предприятия. Подобная привлекательная возможность позволяет государству разместить приуроченный к приватизации выпуск конвертируемых облигаций на относительно льготных условиях. Это предложение, по мнению автора, будет полезно при начале третьего этапа массовой приватизации. Актуальны и другие возможности по увеличению внутренних источников. К примеру, возможен выпуск мобилизационного внутреннего валютного займа в объемах, необходимых для последовательного покрытия выплат по внешнему долгу (или их части). Таким образом, изменится природа долга путем перехода из внешней формы во внутреннюю, что обусловит распределение доходов в пользу российского населения, а не иностранцев. Но для этого необходима система твердых гарантий по займам;

  5. Детально рассмотреть политику заимствования субъектов Федерации. Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород и др. также являются заемщиками на международных рынках капитала, что подразумевает координацию всех заимствований субъектов РФ с федеральной программой государственных заимствовании;

  6. Разработать альтернативные варианты политики управления внешними обязательствами для случаев резкого ухудшения ситуации на мировых товарно-сырьевых и финансовых рынках;

  7. Совершенствовать российское законодательство в плане расширения и уточнения актов о государственных внешних заимствованиях, а также с целью формирования надежного национального рынка производных финансовых инструментов. В условиях продолжающегося оттока капитала из страны необходимо ужесточение норм валютного законодательства;

  8. Организовать подготовку квалифицированных специалистов в области управления внешним долгом. Для этого необходимо введение соответствующих дисциплин в ВУЗах страны, а также создание специализированных НИИ.

  На взгляд экономистов, реализация предложенных выше мер поможет смягчить проблему платежей по внешнему долгу, повысит эффективность управления государственным внешним долгом на ближайшую и отдаленную перспективу.

  3.3   Направления стратегии в области государственного долга на период до 2008 года

  Активизация проведения структурных реформ в стране, диверсификация экономики, бюджетная реформа, формирование стабилизационного фонда вызывают необходимость существенной корректировки стратегии в области государственного долга на период до 2008 г.

  В связи с тем, что экономическая и финансовая политика государства будет ориентирована на ускорение темпов экономического роста, основной целью долговой стратегии должно являться обеспечение благоприятных условий для проведения гибкой политики в финансовой, налоговой, бюджетной сфере, предполагающих увеличение значения государственных заимствований в качестве основного источника рефинансирования государственного долга.

  Реализация этой цели предполагает увеличение внешних и внутренних заимствований в ближайшие годы и, соответственно, проведение активной государственной заемной политики.

  На 1 января 2006 года внешний долг составил 258,5 млрд. долл. (приложение Н). В период 2004-2005 гг. объем погашения государственной задолженности составит более 29,3 млрд долл., в том числе внешнего долга — 18,9 млрд долл. (по урегулированной части долга), внутреннего долга - около 10,4 млрд долл. Вместе с тем, до достижения Российской Федерацией инвестиционного рейтинга и необходимой емкости рынка внутренних заимствований РФ будет в состоянии привлечь средства на внутреннем и внешнем рынках в период 2004–2005 гг. не более 23–24 млрд долл. без значительного ухудшения стоимостных условий заимствований и сокращения возможности доступа на рынки в последующие годы. Емкость и ликвидность рынка государственного внутреннего долга в настоящее время еще достаточно ограничена.

  По итогам переговоров был определен порядок и график выплат по долговым обязательствам России. Согласно графику погашения основной суммы долга внешнего облигационного займа с окончательной датой погашения в 2030 году, России предстоит в 2007-2008 гг. дважды в год 31 марта и 30 сентября погашать по 0,5 % задолженности, в 2008 году и 31 марта 2010 года – по 2 %, 30 сентября 2010 года – 2,5 %, в 2011 году – по 3 %, в 2019-2020 гг. – по 4 %, в 2021-2022 гг. – по 3 %, в 2023-2024 гг. – по 2 % и с 2025 по 2030 гг. – по 0,5 %. Предстоящие выплаты по внешнему долгу на ближайшие 10-15лет рассмотрены в приложении П  и приложении Р.

  Платежи по новым облигациям растянуты на несколько лет. В семилетний льготный период Россия будет платить только проценты по льготной ставке. В эти годы общие выплаты будут относительно небольшими – около 600 млн. долл. в год.

  Правительством по сути дела признаны долги СССР, и первый платеж в размере 275 млн. долл. кредиторам Лондонского клуба по реструктурированному долгу бывшего СССР был перечислен «Внешэкономбанком» фискальному агенту «Chase Manhattan Bank» 25 сентября 2000 года в день выпуска новых еврооблигаций. В этот же день «Chase Manhattan Bank» выплатил средства кредиторам.

  Сегодня Россия избрала в качестве стратегии досрочное погашение долгов. Обслуживание внешнего долга уже давно обходится дороже, чем сам долг. Чтобы полностью погасить висящие на России 137 млрд. долл. (на 1 июля 2002 года), в течение ближайших тридцати лет согласно графику платежей мы должны будем выложить около 330 млрд. долл. Это в том случае, если больше ничего не занимать и не реструктурировать. Если же реструктурировать, то совокупные платежи могут достигнуть 380 млрд. долл. Платежи по долгам с опережением графика, по мнению правительства, во-первых, дают экономию на процентных платежах. Во-вторых, они позволяют сгладить траекторию долговых выплат и избежать новых пиков, решив, таким образом, и «проблему 2003 года». В-третьих, они придают дополнительный импульс развитию отечественной экономики за счет изъятия из оборота избыточной долларовой массы, которая смогла бы привести к снижению курса доллара и росту рубля, что негативно бы сказалось на экспортных возможностях российского бизнеса, а следовательно, и на доходах государственного бюджета.

  В качестве выработки стратегии решения внешней задолженности могут быть использованы как известные мировой практике схемы, так и нетрадиционные методы.

  Одним из вариантов решения задолженности может быть также взаимозачетная схема. При этом Россия за долги переуступает Парижскому клубу права требований на свои финансовые активы, т.е. долги России со стороны третьих стран. Такой вариант решения проблемы может быть осуществлен лишь при поддержке ведущих промышленных держав («Группа семи»).

  Возможна конверсия части долга в инвестиции, т.е. долевое участие инвесторов в акциях российских компаний. Возможна передача других активов, включая российскую собственность за рубежом.

  Для России проблема конверсии внешнего долга связана, прежде всего, с незначительной общей суммой капитализации фондового рынка (около 50 млрд. долл.) и достаточно значительной внешней задолженностью, возможной к переводу в акции.

  К нетрадиционным методам решения проблемы задолженности можно отнести товарообменные сделки «долги за природу». Суть их состоит в том, что Мировой банк или заинтересованная группа защитников природы выкупает у кредитора по существенно сниженной цене (либо получает безвозмездно) часть внешнего долга, который страна выплатить не в состоянии. Затем данная сумма передается в ЦБ заемщика и конвертируется в местную валюту или ценные бумаги, выраженные в местных денежных знаках. Получаемые таким образом средства используются на проведение природоохранных мероприятий в стране-должнике и, соответственно списывается часть внешней задолженности.

  В счет погашения части внешнего долга может быть использована передача части национальной квоты по снижению выбросов в атмосферу парниковых газов. На третьей Международной конференции по глобальному потеплению, которая состоялась в декабре 1997 года в Японии (Киото), было достигнуто международное соглашение относительно выбросов в атмосферу парниковых газов. В частности, в соответствии с этим соглашением в 2008-2012 гг. промышленно развитые страны обязаны сократить выбросы в атмосферу парниковых газов (особенно СО2 ) до уровня 1990 года. В этой связи страны ЕС должны сократить выбросы на 8 %, США – на 7 %, Япония – на 6 %.

  В России в связи со значительным спадом промышленного производства ситуация прямо противоположная. В 1998 году выброс парниковых газов в России составил 70 % от уровня 1990 года. По подсчетам специалистов Мирового банка, к 2010 году эти выбросы будут на 4 % меньше, чем в 1990 году. Россия имеет возможность продать часть неиспользованных квот на выброс парниковых газов, что составит около 250 млн. тонн в год. Торговля неиспользованной частью квот на выброс парниковых газов в атмосферу может принести России от 3 до 10 млрд. долл. Таким образом, именно эта сумма может быть предметом переговоров о решении проблемы внешней задолженности России.

  Однако даже глубокая реструктуризация внешней задолженности России, использование нетрадиционных методов погашения внешнего долга не меняют кардинальным образом ситуацию, а лишь откладывают решение проблемы на более длительный срок[7].

  В целях повышения результативности бюджетных расходов Правительство РФ своим Постановлением от 22 мая 2004г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов"[8], действующим с изменениями от 23 декабря 2004г., одобрило Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, разработанную Министерством финансов РФ.

  В соответствии с названной Концепцией осуществляемое в настоящее время в России бюджетное реформирование направлено как на повышение результативности бюджетных расходов, так и на оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

  В Концепции указаны также и иные причины, заключающиеся в:

  1) разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств (далее - администраторы бюджетных средств);

  2) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики; планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ);

  3) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

  4) преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;

  5) отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей; и др. Таким образом, перечень причин необходимости осуществления бюджетного реформирования в России, закрепленный в Концепции, является открытым.

  Одним из важнейших условий, послужившим основанием расширения возможностей и институциональных стимулов повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов, являются складывающиеся в настоящее время благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы. К таким фактам относится создание в 2004г. Стабилизационного фонда Российской Федерации, обеспечивающего повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры.

  Таким образом, основной целью проводимого бюджетного реформирования в нашей стране является переход от теоретической модели "управления бюджетными ресурсами (затратами)" к использованию иной экономико-правовой парадигмы, где основной целью государственного регулирования экономикой является "управление результатами", достигаемое посредством повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и распорядителей и получателей (администраторов) бюджетных средств "в рамках четких среднесрочных ориентиров".

  Целевой характер государственных и муниципальных внутренних заимствований, под которыми в соответствии с БК РФ (ст. 6) понимается "передача в собственность Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа", также имеет нормативную основу. Средства, привлеченные в порядке внутренних заимствований, используются на цели, установленные в п. 1 ст. 104 БК РФ "Право государственных и муниципальных внутренних заимствований". К этим целям законодатель относит: а) покрытие дефицитов государственного бюджета (федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации) и муниципального бюджета и б) финансирование расходов соответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обязательств. В соответствии с действующим законодательством расходование средств, полученных от привлечения государственных и муниципальных внутренних заимствований не по целевому назначению, влечет применение мер ответственности.

  При этом право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) от имени Российской Федерации, так же как и при внешних заимствованиях, принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному Правительством РФ ответственному федеральному органу исполнительной власти.

  От имени субъекта РФ право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий  другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ.

  Следует иметь в виду, что выдача государственных гарантий является в соответствии со ст. 98 БК РФ самостоятельной формой государственного долга.

  Отметим, что муниципальные образования также вправе осуществлять внутренние заимствования. При этом право осуществления муниципальных внутренних заимствований и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) от имени муниципального образования принадлежит уполномоченному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 104 БК РФ).

  Пределы внешних и внутренних заимствований утверждаются в зависимости от уровня: либо федеральным законом о федеральном бюджете, либо законом субъекта РФ о бюджете (либо правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете) на очередной финансовый год (ст. ст. 106, 107 БК РФ).

  Однако следует иметь в виду, что Правительство РФ имеет также право осуществлять как внутренние, так и внешние заимствования с превышением установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга), и иной порядок реструктуризации не предусмотрен федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

  В соответствии со ст. 108 БК РФ в Программу государственных внешних заимствований РФ, представляющую собой перечень внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год, включаются внешние заимствования с обязательным разделением их на несвязанные (финансовые) заимствования и целевые иностранные заимствования. Законодателем установлено, что цели использования средств, полученных от привлечения внешних заимствований в названной Программе, закрепляются лишь для последней разновидности иностранных заимствований. Для несвязанных (финансовых) заимствований в Программе должны быть указаны лишь: источник привлечения суммы заимствования и срок погашения. По целевым же иностранным заимствованиям в Программу обязательно включаются такие показатели, как цели заимствования и направления использования; источник заимствования; суммы заимствования; срок погашения; конечный получатель; гарантии третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоставившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии; оценка объема использованных средств до начала очередного финансового года; и, наконец, прогноз объема использования средств в очередном финансовом году.

  Отдельно в Программе государственных внешних заимствований РФ должны быть предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долларов США, на весь срок займа. Данные займы и государственные гарантии подлежат реализации только при условии их утверждения в составе Программы государственных внешних заимствований РФ Федеральным Собранием РФ.

  Важно заметить, что законодатель регламентировал в БК РФ предельный объем конкретных займов, не конкретизированных в Программе государственных внешних заимствований РФ. Он составляет не более 15%. В БК РФ закреплено, что в Программе "объем, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85 процентов общего объема внешних заимствований" (п. 3 ст. 108 БК РФ).

  В соответствии с действующим законодательством Правительство РФ наделено правом осуществления внешних заимствований, не включенных в Программу государственных внешних заимствований РФ, если указанные внешние заимствования осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга РФ в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга РФ.

  Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования Российской Федерации.

  Законом также регламентировано, что в Программу государственных внешних заимствований РФ в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.

  В соответствии со ст. 110 БК РФ Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований представляет собой перечень внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований на очередной финансовый год по видам заимствований, общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение государственных, муниципальных долговых обязательств.

  В случае выпуска долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленного имущества программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований должна содержать количественные данные об эмиссии указанных обязательств, выраженные в валюте России, а также перечень имущества, которое может служить обеспечением исполнения этих обязательств в течение срока заимствования.

  Названная Программа представляется федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ соответствующему законодательному (представительному) органу в виде приложения к проекту закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

  В нее в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке. Следовательно, в отличие от внешних заимствований Программа внутренних заимствований вообще не включает в себя такого пункта, как указание целей каких-либо конкретных займов, что, думается, не вполне оправданно с позиций мониторинга результативности расходования бюджетных средств в рамках проводимой бюджетной реформы. В связи с этим целесообразно ввести в Бюджетный кодекс РФ изменения, предусмотрев возможность выпуска целевых внутренних займов. В этом случае на нормативном (законодательном) уровне будут закреплены не только стратегические (общие), но и тактические (конкретные) цели внутренних заимствований.

  В соответствии с действующим законодательством средства, полученные от привлеченных внешних заимствований, используются лишь на те цели, общие (стратегические) направления которых имеют правовое закрепление в п. 1 ст. 103 БК РФ. Законодатель выделяет две, не подлежащие расширительному толкованию, стратегические цели: во-первых, покрытие дефицита федерального бюджета и, во-вторых, погашение государственных долговых обязательств РФ. В связи с этим нецелевое использование указанных средств в соответствии со ст. ст. 283 и 289 БК РФ является основанием применения мер принуждения.

  Расходование средств, полученных РФ в порядке заключения договоров о предоставлении кредитов (займов), также имеет целевое назначение. Однако эти цели установлены не в БК РФ. Они определяются в рамках утвержденной Программы государственных внешних заимствований РФ Правительством РФ. Так, например, в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2002 год" было установлено, что в 2002 г. Правительство РФ не принимает решений о привлечении связанных кредитов (займов) иностранных государств, банков и фирм для предоставления кредитов (займов) российским заемщикам на возвратной основе для реализации проектов, не предусмотренных перечнем 3 Программы государственных внешних заимствований РФ на 2002 г. И одновременно в этой же статье 111 названного Закона устанавливалось, что Правительству РФ в пределах лимитов, указанных в перечнях 2 и 3 Программы государственных внешних заимствований РФ на 2002г., принять меры по финансированию наиболее эффективных и социально значимых проектов в сумме не свыше 673 млн. долларов США.

  В последующие годы Правительство РФ в соответствии с федеральными законами о бюджете на текущий финансовый год также наделялось особыми полномочиями по определению целей расходования привлеченных заемных средств в установленных Законом о бюджете рамках.

  Так, в 2003 г. в соответствии со ст. 106 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" (с изменениями от 10 ноября 2004 г. N 136-ФЗ) Правительство РФ вправе было предоставлять российским заемщикам средства федерального бюджета на возвратной основе в счет связанных кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм при соблюдении следующих условий:

  1) отсутствия у заемщика, а также у поручителей (гарантов) по указанным кредитам просроченной задолженности по платежам в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, а также неурегулированных обязательств по гарантиям, предоставленным РФ;

  2) предоставления заемщиком (за исключением заемщика - субъекта РФ) обеспечения исполнения обязательств по возврату кредитов в соответствии с п. 3 ст. 76 БК РФ; финансирования закупок по импорту оборудования, других товаров и услуг только для таких целей, как реализация инвестиционных проектов.

  В 2004г. в соответствии со ст. 116 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год", действующего с изменениями от 10 ноября 2004 г. N 136-ФЗ, Правительство РФ в пределах лимитов, указанных в перечнях 2 и 3 Программы государственных внешних заимствований РФ на 2004 г., наделялось правом финансирования лишь наиболее эффективных и социально значимых проектов в сумме не свыше 1000,5 млн. долларов США за счет средств, предусмотренных по разделу "Международная деятельность" функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. И кроме того, закреплялось, что Правительство РФ в первом полугодии 2004 г. в рамках установленного предельного размера государственных внешних заимствований РФ на 2004 г. в случае предоставления приемлемых условий иностранными кредиторами вправе было принять решение о привлечении займов и подготовить необходимый пакет документов для реализации таких целей, как открытие финансирования по проектам "Реконструкция системы городского теплоснабжения города Калининграда" и "Развитие ветроэнергетики на территории Чукотского автономного округа", оснащения медицинским оборудованием Главного клинического военного госпиталя пограничной службы Федеральной службы безопасности РФ (поселок Голицыно Московской области), закупки оборудования для Щелковского биокомбината (Московская область).

  В 2005г. Правительство РФ на основании ст. 100 Федерального закона от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год"  вправе принимать решения о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами, по заимствованиям открытого акционерного общества "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" и для поддержки экспорта промышленной продукции без последующего предъявления эквивалентных требований к лицу, по обязательствам которого была предоставлена государственная гарантия Российской Федерации, и без проверки финансового состояния получателя государственной гарантии Российской Федерации.

  Также в 2005 г. Правительство РФ было вправе принимать решения о предоставлении государственных гарантий РФ по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами и в случаях, требующих оперативного реагирования на чрезвычайные обстоятельства, а также по заимствованиям, осуществляемым для реализации проекта создания российского регионального самолета, в размере, превышающем 1000000 минимальных размеров оплаты труда, в пределах сумм, определенных Программой государственных внутренних заимствований РФ на 2005г. (приложение 32 к названному Федеральному закону). При этом сам порядок предоставления государственных гарантий РФ в данном случае определяется Правительством РФ самостоятельно.

  В связи с изложенным необходимо отличать цели использования государственных (внутренних и внешних) заимствований от целей государственной финансово-экономической и финансово-правовой политики. И если цели использования государственных внутренних и внешних обязательств строго регламентированы законом (ст. ст. 103, 104 БК РФ), то цели государственной долговой политики как разновидности финансово-экономической политики в Бюджетном кодексе РФ не закреплены. Однако это не значит, что они могут быть произвольными. Кроме того, учитывая, что помимо государственной долговой политики существует также и государственная долговая правовая политика[9] как разновидность правовой политики, цели последней в силу ее оформления правом обязательно должны иметь правовой источник регулирования, причем не только конституционными нормами, но и нормами финансового и бюджетного права.

  При исследовании вопросов взаимосвязи стратегических и тактических целей государственных заимствований с проблемами современного бюджетного реформирования в РФ одновременно следует помнить, что сам дефицит бюджета, на покрытие которого в соответствии с БК РФ могут быть использованы заимствования (причем как внутренние, так и внешние), может быть обусловлен разными причинами: как объективными, так и субъективными. К числу последних могут быть отнесены и такие причины, как непродуманность и негативные последствия каких-либо государственных реформ. В связи с этим важно отметить, что проводимая в настоящее время в России бюджетная реформа в случае ее недостаточной просчитанности и обоснованности в первую очередь может явиться причиной такого явления, как несбалансированность бюджета, т.е. либо бюджетного дефицита, либо бюджетного профицита. Бюджетный дефицит, в свою очередь, повлечет новый "всплеск" внутренних и внешних займов.

  Однако если дефицит бюджета - это явление достаточно распространенное и характерное для экономики большинства стран, в т.ч. и развитой экономики, то о профиците как о состоянии бюджета, когда доходы превышают расходы, такого вывода сделать нельзя. Нормой, как отмечалось, является состояние сбалансированности доходов и расходов. Однако за последнее время федеральный бюджет в нашей стране принимается с профицитом. Последний год, когда в России был принят бюджет с дефицитом, был 1999г.

  Начиная с 2000г. федеральный бюджет РФ принимается с профицитом. Однако практически все средства от превышения доходов над расходами направляются на цели погашения ранее выпущенных заимствований и государственных долговых обязательств. Кроме того, суммы доходов, превышающие расходы бюджета, используются на сокращение привлечения доходов от продажи государственной или муниципальной собственности. А для федерального бюджета - также на сокращение привлечения доходов от реализации государственных запасов и резервов. Важным направлением использования названных средств является также направление их на дополнительное (как правило, досрочное) погашение долговых обязательств. Используются эти средства и посредством увеличения расходов бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней.

  Федеральный бюджет на 2001 г. по расходам был утвержден в сумме 1193482,9 млн. руб. и доходам в сумме 1193482,9 млн. руб., исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в сумме 7750 млрд. рублей и уровня инфляции 12% (декабрь 2001 г. к декабрю 2000 г.)

  В 2002г. соответственно: по расходам - в сумме 1947386,3 млн. руб., доходам - в сумме 2125718,2 млн. руб., исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в сумме 10950 млрд. руб. и уровня инфляции 12,0% (декабрь 2002 г. к декабрю 2001г.). При этом закреплялось, что превышение доходов над расходами направляется в 2002г. в сумме 68566,6 млн. руб. на погашение государственного долга РФ и в сумме 109765,3 млн. руб. - на образование финансового резерва.

  В 2003г. федеральный бюджет также принимается с профицитом в сумме 148254,7 млн. руб. (соответственно утверждаются: расходы - в сумме 2414352,2 млн. руб. и доходы - в сумме 2562606,9 млн. руб.).

   На 2004г. федеральный бюджет был утвержден: по расходам в сумме 2768085,8 млн. руб. и доходам в сумме 3273844,6 млн. руб., исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в сумме 16130 млрд. руб. и уровня инфляции (потребительских цен) 10% (декабрь 2004г. к декабрю 2003г.). Таким образом, превышение доходов над расходами в 2004г. составило сумму 505758,8 млн. руб.

  На 2005г. соответственно: по расходам - в сумме 3047929,3 млн. руб., по доходам - 3326041,1 млн. руб., исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в сумме 18720 млрд. руб. и уровня инфляции (потребительских цен) 7,5 - 8,5% (декабрь 2005г. к декабрю 2004г.). Превышение доходов над расходами федерального бюджета в 2005 г. было установлено в размере 278111,8 млн. руб.

  Федеральный бюджет на 2006г. по расходам утвержден в сумме 4270114718,3 тыс. руб. и по доходам в сумме 5046137500,0 тыс. руб., исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в сумме 24380 млрд. руб. и уровня инфляции (потребительских цен) 7 - 8,5% (декабрь 2006 г. к декабрю 2005г.). Таким образом, установлено превышение доходов над расходами федерального бюджета в 2006г. в размере 776022781,7 тыс. руб.

  Важно отметить то обстоятельство, что в настоящее время порядок использования средств превышения доходов над расходами закрепляется в ежегодно принимаемом законе о бюджете. При этом названные цели, как правило, совпадают с теми целями, которые ранее регламентировались гл. 12 БК РФ. Однако помимо досрочного погашения долговых обязательств в случае, когда, например, вышеуказанные мероприятия в силу социально-экономической ситуации осуществлять нецелесообразно, ранее действовавшее бюджетное законодательство (ст. 88 БК РФ) устанавливало в качестве "заменяющей" меры использования средств профицита осуществление сокращения налоговых доходов бюджета "путем внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации".

  Таким образом, несмотря на отмену ст. 88 БК РФ, сам порядок использования профицита бюджета, ею регламентированный, фактически сохранился. Однако важно заметить, что начиная с 2002г. указанные средства направлялись также на образование финансового резерва, средства которого также предназначались для решения долговых проблем. Подробнее о порядке формирования указанного резерва и направлениях использования его средств

  В отличие от профицита, как отмечалось, дефицит бюджета - состояние наиболее характерное для бюджетного процесса. Типичность дефицита бюджета для экономики государства поддерживается практически всеми учеными-экономистами. Так, например, профессор С.И. Лушин объясняет это тем, что "у нормального" государства средств всегда не хватает"[10].

  Как известно, дефицит бюджета может быть обусловлен разными причинами. Причем в некоторых случаях государство может обдуманно и сознательно идти на увеличение дефицита бюджета. Например, в целях повышения экономической активности и стимулирования совокупного спроса в период спада производства законодателем могут быть приняты специальные нормативные акты, обусловливающие рост уровня занятости посредством повышения финансирования программ по созданию новых рабочих мест или программ по снижению ставок отдельных налогов или даже общего уровня налогообложения какой-либо отдельной отрасли и т.п. Следствием принятых решений как раз и может явиться снижение доходов или увеличение расходов бюджета. Дефицит, сознательно созданный государством, в экономической теории называется структурным дефицитом.

  В отличие от него бюджетный дефицит может быть обусловлен и общим спадом производства. Такой дефицит в экономической теории называют циклическим дефицитом, так как он непосредственно связан в кризисными явлениями в экономике, обусловленными ее циклическим развитием. Таким образом, циклический дефицит в отличие от структурного дефицита носит сугубо "объективный характер", так как его возникновение обусловлено экономическими законами, а не проводимой государством бюджетной, долговой, налоговой либо иной политикой.

  Кроме того, принято выделять также активный и пассивный дефициты. Первый (активный) является результатом превышения расходов над доходами. Такое может произойти достаточно резко и неожиданно, в частности, незапланированный рост бюджетных расходов может произойти в связи с ростом инфляции сверх предполагаемого уровня, увеличением трансфертных платежей (в т.ч. населению) с одновременным расширением перечня налоговых льгот. Подобное сочетание обстоятельств, как правило, обусловлено политико-экономической ситуацией и наиболее характерно для периода предвыборной кампании.

  Второй из названных видов дефицита (пассивный) возникает в результате снижения сумм налоговых и прочих поступлений, что является следствием замедления темпов экономического роста, кассовых разрывов, обусловленных неперечислениями платежей в срок, наличием различных недоплат и проч.

  Как известно, в целом состояние сбалансированности бюджета зависит от трех основных параметров:

  - основных направлений и применяемых инструментов текущей государственной политики (т.е. от ее тактических целей) в сфере доходов и расходов бюджета;

  - определенной стадии экономического цикла развития экономики страны;

  - стратегических целей и перспектив на долгосрочный период поступлений в бюджет налоговых и иных обязательных платежей, а также сумм других государственных доходов.

  В связи с этим можно констатировать, что бюджетный дефицит может быть сознательно "запланирован", если текущие (тактические) и перспективные (стратегические) направления финансово-правовой политики предусматривают переложение налоговой нагрузки с ныне живущего поколения на будущие поколения. В связи с этим уместно вспомнить К. Маркса, который называл государственные займы и долги не иначе как "антиципированными" (т.е. взятыми наперед) налогами. Думается, что такое переложение налогового бремени может быть и оправданным, если страна находится в сложных экономических условиях. Такие условия, конечно, не должны относиться к числу "рядовых ситуаций". Однако это будет вполне оправданным решением в условиях войн, в послевоенный период, а также в условиях крупных экономических и правовых реформ, связанных с глобальными структурными изменениями в стране (в т.ч. государственного устройства, социального строя и т.п.), в условиях перестроечного периода.

  Говоря о сбалансированности бюджета, важно отметить, что в соответствии с российским бюджетным законодательством это правовой принцип, так как бюджет должен быть сбалансированным именно в соответствии с предписаниями Бюджетного кодекса Российской Федерации[11]. Для сравнения отметим, что в разных странах принцип сбалансированности по-разному оформляется правом. Так, например, в Португалии (до 1974 г.) и ФРГ - на конституционном уровне (ст. 110 Конституции ФРГ), во Франции этот принцип закреплен Ордонансом 1959 г. N 59-2 (в редакции Закона 1971г. N 71-474) об органическом законе о финансовых законах. В соответствии же с российским законодательством бюджет не должен быть ни дефицитным, ни профицитным. Профицит, несмотря на кажущуюся его позитивность, не может быть ни экономическим, ни правовым принципом организации бюджетной системы ни одной из стран, ибо нормой является именно состояние сбалансированности доходов и расходов. Поэтому ст. 33 БК РФ прямо закрепляет требование о том, что "объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита". Поэтому не случайно из БК РФ на основании Федерального закона от 5 августа 2000г. N 116-ФЗ, с изменениями от 22 августа 2004г. N 120-ФЗ, вообще была исключена гл. 12 "Профицит бюджета и порядок его использования".

  Следовательно, в соответствии с российским бюджетным законодательством ежегодно должна осуществляться балансировка бюджета. Такое положение характерно, как правило, для стран с неустойчивой либо переходной экономикой, когда предсказуемость ее экономических циклов достаточно проблематична. Е.А. Рыжкова, анализируя вопросы бюджета и бюджетного права в зарубежных странах, отмечает, что "на сегодняшний день не во всех странах сбалансированность бюджета является принципом права, скорее, она рассматривается как некий идеал и юридически никто не мешает правительству представить парламенту несбалансированный бюджет". В большинстве стран с развитой экономикой нет такого жесткого подхода к принятию исключительно бездефицитного бюджета. В США, например, в отличие от России бюджет может приниматься с дефицитом[12], так как там государственное регулирование основано на теории циклического балансирования бюджета. Ее суть была определена еще в 30-е гг. ХХ столетия Дж. Кейнсом и состояла в легализации бюджетного дефицита для стимулирования экономики. При этом именно государственный кредит (и государственные заимствования) согласно этой теории призван выполнять роль "встроенного стабилизатора", который не только способен уменьшить несоответствие и несбалансированность доходов и расходов, но и способствовать инвестированию в экономику части временно свободных денежных средств организаций, а также сбережений населения. Доходы и расходы (источники погашения), связанные с государственными долговыми обязательствами, в отличие от российской практики бюджетного процесса и формирования бюджета вынесены за рамки бюджета. В соответствии же с БК РФ дефицит бюджета фигурирует как балансирующая статья (наряду с доходными статьями федерального бюджета), а расходы по обслуживанию и погашению государственного долга включены в состав расходных статей бюджета.

   Так, например, в Великобритании платежи по государственному долгу осуществляются из Национального фонда займов, обособленного от центрального бюджета. В Японии для аналогичных целей существует инвестиционный бюджет.

  По общему правилу доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. Ведь в соответствии со ст. 6 БК РФ расходы бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

  Таким образом, общее правило об использовании средств бюджета "на общегосударственные (муниципальные) нужды" имеет определенное исключение, касающееся, в частности, использования средств некоторых видов заимствований. Это предопределено как конкретными нормами Бюджетного кодекса РФ, так и общими правилами (принципами) организации бюджетной системы РФ.

  К таким нормам относится, например, ст. 108 БК РФ, закрепляющая понятие целевых иностранных заимствований.

  Среди принципов бюджетной системы Российской Федерации, получивших законодательное закрепление в отдельной главе БК РФ (гл. 5) и имеющих наиболее тесную "увязку" с проблемой "целевого" расходования средств бюджета, следует выделить принцип сбалансированности бюджета (ст. 33), принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34), принцип общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35), а также принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38) .

  В соответствии с действующим законодательством принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

  Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

  Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

  Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

  Указанные принципы необходимо, на наш взгляд, дополнить принципом социальной направленности расходов бюджета с обязательным правовым закреплением его нормами Бюджетного кодекса РФ.

  Таким образом, резюмируя изложенное, следует отметить, что использование государственных заимствований на погашение дефицита бюджета, т.е. как инструмента в достижении бюджетной сбалансированности, является стратегической целью, закрепленной на правовом уровне в БК РФ.

  Однако этого, как было показано, нельзя сказать о тактических целях использования средств, привлеченных в результате тех же государственных заимствований. В свою очередь, сама необходимость привлечения и использования названных средств зависит и обусловлена природой самого дефицита. Дефицит, как мы выяснили, может служить не только результатом объективных циклических спадов в экономике государства, но и результатом сознательной и заранее запланированной финансово-экономической либо даже финансово-правовой политики государства. В связи с этим важно закрепить законодательно цели допущения (планирования и использования) государством расходов, превышающих доходы. И такой целью должна быть конституционно установленная цель функционирования Российского государства как государства социального. Учитывая международный опыт бюджетного планирования в странах с цивилизованной и развитой экономикой, необходимо в дальнейшем вывести государственные долги (государственные заимствования) из числа инструментов (институтов), используемых для достижения сбалансирования бюджета. Целью государственных заимствований должно быть прежде всего финансирование мероприятий по повышению уровня жизни населения страны. Следовательно, это должны быть мероприятия по усовершенствованию и автоматизации процессов производства новыми технологиями и инновациями. В связи с этим запрет на осуществление новых государственных заимствований должен быть обусловлен не только превышением определенного его соотношения с уровнем доходов или ВВП (как это предусмотрено действующим российским законодательством), но выпуск новых займов в обращение должен быть сопряжен с тем фактом, если их использование изначально не связано с выполнением социальных задач, направленных на повышение качества жизни и благосостояния граждан. И это не только проблемы, связанные с увеличением уровня заработной платы, социальных и иных трансфертных выплат населению, ведь, как справедливо, отметил Президент РФ В. Путин в своем выступлении 25 апреля 2005 г. перед Федеральным Собранием РФ, "надо отдавать себе отчет, что простого повышения зарплаты для решения проблем бюджетного сектора экономики недостаточно. Давно назрела необходимость в таких финансовых решениях и механизмах, которые способны мотивировать к достижению эффективных результатов и сами организации социальной сферы". "Таким образом, - подчеркнул В. Путин, - финансовая политика должна стать одним из стимулов к повышению доступности и качества социальных услуг".

  Разграничение тактических и стратегических целей государственных заимствований особенно актуально в современных условиях бюджетного реформирования, когда краеугольным камнем становятся проблемы достижения эффективности конечных результатов бюджетной деятельности и перехода с краткосрочного на среднесрочное планирование, т.е. с решения мелких, текущих задач на решение задач перспективных. В связи с изложенным, думается, в ближайшие сроки необходимо внести изменения в БК РФ, установив на законодательном уровне "увязку" целей использования средств, привлеченных от государственных заимствований, с использованием тех расходов, увеличение которых и привело не только к превышению запланированных доходов, но в первую очередь к самой необходимости осуществления этих заимствований, т.е. явилось основанием государственных внешних и внутренних долговых обязательств. При этом одновременно должна быть установлена ответственность за отсутствие социальной составляющей проводимой государством долговой правовой политики. Ведь, как мы выяснили, "профицитная" бюджетная политика России, идущая вразрез с нормами действующего российского бюджетного законодательства, так же как и "дефицитная" бюджетная политика, предопределена аналогичными причинами - необходимостью скорейшего разрешения государственно-долговых проблем как одного из основных направлений бюджетного реформирования в России.

  Заключение

  В целях соблюдения прав и законных финансовых интересов участников российского фондового рынка и обеспечения гарантированности положений, закрепленных в Европейской конвенции "О соблюдении прав человека и основных свобод" от 04.11.1950, а также в Конституции РФ, о том, что "никто не может быть произвольно лишен своего имущества", на наш взгляд, целесообразно ежегодно при утверждении соответствующих бюджетов планировать в них в качестве отдельной статьи расходов бюджета статью "Расходы на выплату средств из государственной казны по судебным искам к государству и делам, связанным с погашением внутреннего госдолга" либо создать для этих целей в рамках бюджета целевой бюджетный фонд. При этом имеется в виду и разработка идентичных правил для случаев предъявления исков заемщиков к муниципальной казне.

  Несмотря на установление в ст. 97 БК РФ правила о том, что государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, а также аналогичных норм относительно обеспечения государственного долга субъекта РФ и долга муниципальных образований за счет их имущества, механизма применения данной нормы пока тоже нет.

  Таким образом, перед законодателем и органами управления государственным (муниципальным) долгом в настоящее время стоят задачи разработки и правового закрепления механизма достижения названного "соглашения" сторонами (участниками) государственных долговых обязательств. Между тем, учитывая, что обладателями долговых обязательств (в виде ценных бумаг) являются не только крупные банки, страховые компании, международные организации, но и многочисленные "мелкие" предприятия, организации, а также граждане (в том числе иностранцы и апатриды), можно предположить, что достичь этого будет крайне сложно.

  В связи с этим необходимо, на наш взгляд, в БК РФ ввести норму, прямо предусматривающую возможность судебной защиты прав кредиторов (граждан, юридических лиц) в случае неисполнения заемщиками (государством, муниципальными образованиями) своих долговых обязательств. При этом требуется разработать и закрепить на правовом уровне механизм применения финансово- и гражданско-правовой ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязательств названными заемщиками за счет средств их обеспечения, так как это установлено бюджетным законодательством: "полностью и без условий" всем имуществом, составляющим государственную (муниципальную) казну.

  Возможно, кто-то усомнится в целесообразности установления в БК РФ именно специальной нормы, основываясь на предположении, что кредиторы государства, мол, и так могут обратиться за защитой своих прав в суд, ибо статья 97 БК РФ является нормой прямого действия и, кроме того, статьей 35 Конституции РФ закрепляется корреспондирующая норма о том, что "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения". Это действительно так. Можно даже добавить, что в соответствии с п. 1 протокола N 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950, закрепившего правило о том, что "никто не может быть произвольно лишен своего имущества...", следует рекомендовать кредиторам российского государства обращаться за защитой своих прав в Европейский Суд по правам человека.

  В заключение отметим, что в ходе проведения правовой реформы, и в частности при выборе наиболее оптимальных средств правового регулирования государственного и муниципального долга как сложным и неоднозначным финансовым показателем и инструментом рыночной экономики необходимо, учитывая его публичный характер, помнить, что законодательное обеспечение в данном случае должно иметь главной целью придание рынку государственных (муниципальных) обязательств фактора оптимизации и стабилизации не только бюджетной сферы, но и всей системы российских государственных финансов в целом.

  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  

  Список использованной литературы:

  Нормативная:

  1. Закон РФ «О государственном внутрен­нем долге Российской Федерации» от  13.11.1992 N 3877-1 //  Российская газета, N 279, 29.12.1992 (в настоящее время утратил силу)

  2. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ // Российская газета, N153-154, 12.08.1998.

  3. Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2005 год», «Российская газета» № 2, 2004 г., с. 12-15

  4. Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2006 год», «Российская  газета» № 2, 2005 г., с. 11-13

  Научная:

  1. Алехин Б. и Захаров А.Решение инвестиционной проблемы - в новой бюджетной философии //Газета "Известия", Новости инвестиций 06.12.2002

  2. Анисимов А. «Государственный долг России», М-Инфра, 2000. – 231 с.

  3. Астапов К. «Управление внешним и внутренним долгом». «Мировая экономика и международные отношения» № 2, 2003 г.

  4. Бабич А.М., Л.Н.Павлова. «Государственные и муниципальные финансы». М.Юнити, 2000

  5. Балацкий Е. Принципы управления государственной задолженностью // Мировая экономика и международные отношения. 1997. N 5.

  6. Бескова И.А. «Управление государственным долгом». «Финансы» №6, 2000 г. – с. 23-26

  7. Вавилов А. «Проблемы реструктуризации внешнего долга России: теория и практика». «Вопросы экономики». №5 – 1999 г., с.78-93

  8. Гаврилова Н. «К вопросу о государственном долге». «Экономист» № 4, 2003 г., - 45-48

  9. Головачев Д.Л. Государственный долг. Теория и мировая практика. М., 2001.

  10. Златкис Б.И. «Проблемы создания системы управления государственным долгом в РФ». «Финансы» №7 2000 г., с. 23-29

  11. Кнастер А. «Эффективность и прогнозирование государственного внешнего долга России», М:ИНФРА-М, 1998.

  12. Красавина Л.Н., Баранова Е.П. «Внешний долг России: уроки и перспективы». «Деньги и кредит» №9 2001г., с. 14-19

  13. Карасева М.В. считает, что "отношения по государственному кредиту между РФ и кредиторами не являются финансово-правовыми".

  14. Карасева М.В. "Финансовое правоотношение". Воронеж, 1997.

  15. Лебедев А. «Управление внешним долгом в России». «Проблемы теории и практики управления» № 3, 2004 г, - с. 37-40

  16.  Мысляева И.Н. «Государственные и муниципальные финансы». Учебник-М: ИНФРА- М, 2003. – 268 с.

  17. В.М.Родионова, Ю.Я.Вавилов. «Финансы», 2001. – 256 с.

  18. Рыбалко Г.П. «Зарубежный опыт управления государственным долгом». «Финансы» №3, 2001 г., - с. 42-45

  19. Смирнов О.В. «Государственный внешний долг России: проблемы и перспективы». «Финансы» №10, 2001 г., - с. 41-47

  20. Шуркалин А.  «Внешний долг: перспективы реструктуризации и обслуживания».  «Финансовый бизнес» №6, 2000 г., с. 19 – 23

  21. Ясин Е.  «О проблеме урегулирования внешнего долга России». «Вопросы экономики» №5, 1999 г.

  22. Красс М. «Модель управления динамикой государственного долга». «Мировая экономика и международные отношения» № 4, 2002 г., - с. 48-55

  23. Соснин А.Е. «Государственный долг – благо или зло?». «Финансы» №4, 2001 г., с. 31-35

  24. http//www.cbr.ru - сервер Центрального Банка РФ

  25. http//www.minfin.ru – официальный сайт Министерства Финансов

  26. http//www.cir.ru – официальный сайт Правительства РФ

  27.  Саркисянц А.Г. Правовые аспекты регулирования долга // Финансы и кредит. 2000. N 8 (68).

  28. Тосунян Г.А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. М., 2003.

  29. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2000. С. 444 и др. (автор главы Покачалова Е.В.);

  30.  Экономика: Учебник / Под ред. А.С. Булатова. М., 2003. С. 760;

  31.  Курс переходной экономики: Учебник / Под ред. акад. Л.И. Абалкина. М., 2002

  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  

   

   

   

   

   

  Приложение А

  Таблица Б.1 – Заимствования России начиная с 1992 года

  
  

  Вид заимствования	Объем млн. долл.
  Кредиты, полученные от правительств иностранных государств	14900
  В том числе:
  финансовые	11260
  связанные	3640
  Кредиты, полученные от иностранных коммерческих банков и фирм	5970
  Кредиты, полученные от международных финансовых организаций	22400
  В том числе:
  от МВФ	15773
  от МБРР (финансовые кредиты)	4282
  от МБРР и ЕБРР (связанные кредиты)	2345
  Государственные ценные бумаги РФ в иностранной валюте	27036
  ОВВЗ	11121
  еврооблигации	15915
  Кредиты, полученные от Банка РФ	6800
  Государственные гарантии в иностранной валюте	0
  Итого:	77106

  
  
  
  
  
  

  Приложение В

  
  

  ---

  [1] А.М.Бабич, Л.Н.Павлова. «Государственные и муниципальные финансы». М.Юнити, 2000.- С.328

  
  

  [2] Мысляева И.Н. «Государственные и муниципальные финансы». Учебник- М:ИНФРА-М, 2003. – С. 268 

  
  

  [3] Закона от 5 августа 2000г. N 116-ФЗ статьи 98 определяются компоненты государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга Российской Федерации // Собрание законодательства. 2000. N 32. Ст. 3339

  [4] Алехин Б. и  Захаров А.Решение инвестиционной проблемы - в новой бюджетной философии //Газета "Известия", Новости инвестиций 06.12.2002

  
  

  [5] Бескова И.А. «Управление государственным долгом». «Финансы» №6, 2000 г. – с. 23-26

  
  

  [6] Закон РФ «О государственном внутрен­нем долге Российской Федерации» от 13.11.1992 N 3877-1 // Российская газета, N 279, 29.12.1992 (в настоящее время утратил силу)

   

  [7] Бескова И.А. «Управление государственным долгом». «Финансы» №6, 2000 г. – с. 23-26

  [8]Постановлением от 22 мая 2004г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" 

  [9] Покачалова Е.В. Финансово-правовая политика Российского государства в сфере государственного долга. М.: Юрист, 2004. С. 201 - 210.

  [10] Лушин С.И. Финансы: Учебник М.: Экономистъ, 2003. С. 208

  [11] Рыжкова Е.А. Бюджет и бюджетное право в зарубежных странах // Финансовое право зарубежных стран: Сборник научных трудов М.: МГИМО(У) МИД России, 2001. Выпуск II. С. 36.

  
  

  [12] Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2004. С. 168.

Скачать дипломную работу