Оглавление
ВВЕДЕНИЕ. 3
1.
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ
ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.. 7
1.1.
Ответственность за правонарушения в области финансовой деятельности как вид
юридической ответственности. 7
1.2.
Сущность и юридические признаки ответственности за правонарушения в области
финансовой деятельности. 15
ГЛАВА
2. ВИДЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ФИНАНСОВОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.. 23
2.1. Ответственность за правонарушения в области
финансовой деятельности в ходе аккумулирования денежных средств. 23
2.2. Ответственность за правонарушения в области
финансовой деятельности в ходе распределения денежных средств. 32
2.3. Ответственность за правонарушения в области
финансовой деятельности в ходе расходования денежных средств. 36
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОПРОСОВ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ОБЛАСТИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.. 45
3.1. Проблемы законодательства, регулирующего
ответственность за правонарушения в области финансовой деятельности. 45
3.2. Пути совершенствования и решения проблем
законодательного регулирования 55
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 61
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.. 65
Актуальность темы исследования. Рассмотрение вопросов укрепления финансовой
дисциплины и правопорядка приобретает особое значение в условиях становления и
развития в Российской Федерации рыночной экономики. Новые подходы к
федеративному устройству России, реформирование финансовой системы и
формирование новой финансовой политики государства требуют целостности
государственных и муниципальных денежных фондов и их рационального
использования.
В правовой литературе последних лет
стало больше уделяться внимания вопросам юридической ответственности за
финансовые правонарушения. Вместе с тем общая теория юридической
ответственности по-прежнему противоречива и в ней до сих пор имеются спорные
вопросы, требующие дальнейшего исследования.
Вопрос о природе финансово-правовой
ответственности является одним из дискуссионных в правоведении. Споры вызывают
как сам факт наличия такого вида ответственности, так и вопросы, касающиеся
природы финансовых санкций, порядка их применения, определения признаков и
состава финансового правонарушения[1]. В связи с этим, анализ проблем становления и
развития финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида
юридической ответственности является одним из приоритетных направлений
финансово-правовой науки и необходим для повышения роли отрасли финансового
права на современном этапе.
Становление правовых основ
финансово-правовой ответственности характеризуется большим количеством
нормативно-правовых актов, что отражает повышенное внимание к мерам принуждения
финансового характера со стороны государства. Однако большое количество актов
подзаконного характера, противоречивость и бессистемность нормотворчества не
может способствовать формированию этого нового правового института. Отсутствие
полноценного, лишенного противоречий финансового законодательства привело к
тому, что основные положения института финансового принуждения и финансовой ответственности
не были в достаточной мере отражены на законодательном уровне, а в основном вырабатывались
в процессе правоприменительной деятельности.
Все названные проблемы, а также
некоторые другие теоретические и практические вопросы становления и развития
института финансово-правовой ответственности обуславливают значимость и
актуальность темы работы.
Степень разработанности темы исследования.
Институт финансово-правовой
ответственности является достаточно новым в российской юридической науке.
Вместе с тем, отдельные вопросы финансово-правовой ответственности
рассматривались и в советской теории финансового права. Ряд положений, сформулированных
в тот период, актуален и сейчас, но большинство из них утратили свою значимость
в связи с изменением экономической, социально-политической и правовой
реальности и изменением содержания отрасли финансового права.
Возросшая роль финансово-правового регулирования
экономики и радикальные изменения в законодательстве, вызвали потребность
комплексного исследования финансово-правовой ответственности.
Теоретическая база исследования. При исследовании теоретических аспектов
правонарушений и ответственности использовались труды ученых-правоведов по
теории права: Алексеева С.С., Братуся С.Н., Булатова А.С., Денисова Ю.А., Иоффе
О.С., Козунина А.И., Котляревского Г.С., Лейста О.Э., Малеина Н.С., Назарова
Б.А., Недбайло П.Е., Ребане И.А., Самощенко И.С., Черных Е.В., Явича Л.С. и
других.
В процессе исследования
проанализированы работы ученых в области административного права, посвященные
вопросам государственного управления и контроля, административных
правонарушений и административно-правовых санкций: Алехина А.П., Васильева
Р.Ф., Веремеенко И.И., Воловича В.Ф., Галагана И.А., Кожевникова С.Н., Козлова
Ю.М., Лунева А.Е., Рябова Ю.С., Халфиной Р.О., Якубы О.М.
Базовыми для анализа специальных
вопросов явились исследования специалистов в области финансового права: Андреева
А.В., Белинского Е., Брызгалина А.В., Горбуновой О.Н., Зуева В.М., Карасевой
М.ВКурбатова А., Малиновской В.Н., Репецкого В.Н., Ровинского Е.А., Терновой
Л.В., Хаменушко И.В., Юстус О.И., и других.
Основной целью исследования является
комплексный анализ теоретических и практических вопросов становления и развития
института финансово-правовой ответственности в Российской Федерации и
определение основных направлений его совершенствования.
Для достижения этой цели необходимо
решить следующие задачи:
- определить сущность и особенности
финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической
ответственности;
- проанализировать виды
ответственности за правонарушения в сфере финансовой деятельности;
- исследовать действующую систему
нормативно-правовых актов, регулирующих порядок, основания и сроки привлечения
к финансово-правовой ответственности;
- разработать предложения по
совершенствованию правовой основы и устранению пробелов и противоречий в
действующем финансовом законодательстве.
Методологические основы исследования составляют комплексы принципов науки финансового
права, а также общие и специальные методы научного исследования:
конкретно-социологический, исторический, сравнительно-правовые методы и метод
нормативно-логического анализа.
Практическая и теоретическая
значимость работы заключается в том,
что они могут быть применены в практической работе органов законодательной власти
при выработке направлений совершенствования мер финансово-правовой ответственности
и финансовых санкций, а также в деятельности правоприменительных органов.
Выводы и предложения по исследуемым проблемам могут найти применение в научной
и педагогической работе по курсу финансового права, в процессе подготовки
учебных пособий и программ.
деятельности как вид юридической
ответственности
В системе юридической ответственности традиционно выделяются: административная,
уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, материальная. В последние годы
в связи с бурным развитием финансового, в частности налогового,
законодательства в науке стала выделяться финансово-правовая ответственность
как самостоятельный вид ответственности. На законодательном уровне понятие
«финансовые санкции» впервые было упомянуто в Законе РСФСР от 21 марта 1991 г. «О Государственной налоговой службе РСФСР», а понятие «финансовая ответственность» впервые
появилось в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и
иных обязательных платежей».
Финансово-правовая ответственность, являясь разновидностью юридической
ответственности, содержит все ее признаки, а именно, - юридическая, а следовательно,
и финансовая ответственность: а) наступает лишь за правонарушение; б)
устанавливается государством и связана с применением к правонарушителю санкций
правовых норм уполномоченными на это субъектами; в) связана с причинением
правонарушителю определенных отрицательных последствий; г) реализуется в
процессуальной форме[2]. Эти признаки
юридической ответственности, будучи характерны и для финансово-правовой
ответственности, имеют специфику, обусловленную особенностями финансово-правового
регулирования.
Во-первых, финансово-правовая ответственность наступает за финансовое
правонарушение[3]. Единого
понятия «финансовое правонарушение» в финансовом законодательстве не дано.
Однако в ст. 106 НК РФ дано понятие «налоговые правонарушения», являющееся
разновидностью правонарушения финансового, а в ст. 281 БК РФ содержится понятие
«нарушение бюджетного законодательства».
Во-вторых, финансово-правовая ответственность установлена государством в
финансово-правовых нормах, которые являются охранительными и содержат в своей
структуре финансово-правовые санкции. Они имеют место в НК РФ, ТК РФ, ежегодно
принимаемом законе о федеральном бюджете, ежегодно принимаемых законах
субъектов РФ об их бюджетах, Указе Президента РФ «Об осуществлении комплексных
мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных
платежей» и т.д. Кроме того, такие нормы предусмотрены в БК РФ.
Охранительные финансово-правовые нормы применяют: Министерство по
налогам и сборам РФ, Федеральное казначейство РФ, Государственный таможенный
комитет РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды РФ[4].
В-третьих, финансово-правовая ответственность влечет для правонарушителя
определенные отрицательные последствия, как-то лишения имущественного
характера. Формально это обусловлено спецификой финансово-правовых санкций,
имеющих имущественный характер и, таким образом, воздействующих на
экономические интересы правонарушителей. В сущности, это определено стремлением
государства в первую очередь получить возмещение финансового ущерба,
причиненного ему финансовым правонарушением, а кроме того, - еще и наказать
правонарушителя, но в форме, присущей сфере финансово-правового регулирования,
т.е. в денежной. В связи с этим финансово-правовая ответственность является разновидностью
имущественной (право-восстановительной) ответственности и может быть сравнима с
гражданско-правовой.
В-четвертых, финансово-правовая ответственность
реализуется в специфической процессуальной форме[5].
Так, применение к организациям восстановительных финансово-правовых санкций в
виде пени за несвоевременную уплату налога или сбора осуществляется в рамках
налогово-процессуального производства, установленного в ст. 46-49 НК РФ, а в
Бюджетном кодексе РФ применение восстановительных финансово-правовых санкций в
виде пени предусмотрено в рамках бюджетно-процессуального производства,
установленного ст. 285.
Финансово-правовая ответственность как вид юридической ответственности
пока еще находится в стадии формирования. Это связано с происходящим в настоящее
время процессом унификации финансового законодательства, а значит, -
разработкой единой системы мер финансово-правовой ответственности и финансово-процессуальных
производств.
Процесс выделения финансово-правовой ответственности как самостоятельного
вида юридической ответственности сопровождался рядом неопределенностей, которые
и сейчас еще имеют место. Это породило теории об отсутствии такого вида
ответственности, о существовании лишь административной ответственности за
нарушения налогового законодательства.
Специфика финансово-правовой ответственности и ее
отличие от административной ответственности проявляется наиболее ярко в
особенностях финансового правонарушения и финансово-правовых санкций. Финансовое правонарушение является основанием
финансово-правовой ответственности. Другими словами, финансовое правонарушение
является юридическим фактом, на основании которого возникает правоотношение юридической
ответственности.
Как уже отмечалось, в финансовом законодательстве
не содержится единого понятия «финансовое правонарушение», однако в финансовом
законодательстве есть понятие «налоговое правонарушение» и понятие «нарушение
бюджетного законодательства», которые фактически являются разновидностью
финансового правонарушения. Это позволяет дать научное понятие финансового
правонарушения и охарактеризовать его состав.
Финансовое правонарушение - это виновно
совершенное деяние, нарушающее нормы финансового права, за которое
законодательством установлена финансово-правовая ответственность[6].
Финансовое правонарушение, как и любое другое,
характеризуется основополагающими признаками, а именно: противоправность,
антиобщественность, виновность, наказуемость[7].
Противоправность как признак финансового
правонарушения означает, что действия или бездействие лица тогда становится
финансовым правонарушением, когда нарушаются нормы финансового права. В ряде
случаев финансовое правонарушение является одновременно и административным.
Например, в соответствии со ст. 290, 291 и 305 Бюджетного кодекса РФ наступает
ответственность, которая по своей природе носит характер
административно-финансовой. Соответственно, противоправность в данном случае
состоит в нарушении нормы финансового права, которая одновременно является и
нормой административного права.
Виновность как признак финансового правонарушения означает, что деяние,
составляющее правонарушение, совершено умышленно или по неосторожности. На
виновность как признак финансового правонарушения прямо указано в ст. 106 НК
РФ, определяющей, что налоговым правонарушением признается виновно совершенное
противоправное деяние, а в ст. 110 НК РФ устанавливается, что «виновным в
совершении налогового правонарушения признается лицо, совершившее
противоправное деяние умышленно или по неосторожности».
Финансовое правонарушение является антиобщественным, ибо его совершение
причиняет вред государству, обществу, а в конечном итоге, - каждому конкретному
гражданину.
Наказуемость как признак финансового
правонарушения означает, что деяние является правонарушением только в том
случае, если за него законодательством предусмотрена финансовая
ответственность.
Для привлечения лица к финансово-правовой
ответственности необходимо, чтобы имел место состав финансового правонарушения.
Состав финансового правонарушения - это установленная в праве совокупность признаков,
при наличии которых деяние является финансовым правонарушением. К элементам
состава правонарушения относятся: 1) объект правонарушения; б) субъект
правонарушения; в) объективная сторона правонарушения; г) субъективная сторона
правонарушения[8].
Объект финансового правонарушения - это те
отношения, на которые направлено противоправное и общественно вредное поведение
субъекта правонарушения. Справедливо говорить об общем, видовом и
непосредственном объекте финансового правонарушения. Общий объект финансового
правонарушения - установленный государством и муниципальными образованиями
порядок образования, распределения и использования государственных и
муниципальных фондов денежных средств, охраняемый мерами финансово-правовой
ответственности. Такой вывод следует из того, что финансовое правонарушение
является нарушением нормы финансового права, регулирующей отношения по поводу
образования, распределения и использования государственных и муниципальных
фондов денежных средств. В рамках общего объекта финансового правонарушения
может быть выделен видовой объект правонарушения. В качестве видового объекта финансового
правонарушения выступает относительно обособленная группа правил в сфере
финансовой деятельности государства и муниципальных образований, за нарушение
которых предусмотрена относительно специфическая система мер финансово-правовой
ответственности. Соответственно, можно различать такие видовые объекты, как
правила исчисления и уплаты налогов и сборов, правила использования и возврата
бюджетных кредитов, правила ведения кассовых операций, правила уплаты
таможенных платежей. Непосредственным объектом финансового правоотношения
являются те конкретные отношения, правила, которые охраняются нормами
финансового права и обеспечиваются финансовой ответственностью. К ним относятся:
правила постановки на учет в налоговом органе (ст. 116, 117 НК РФ); правила
учета доходов, расходов и объектов налогообложения (ст. 120 НК РФ); правила
представления и составления налоговой декларации (ст. 119, 121 НК РФ); правила
исчисления налога, удержания и перечисление налогов налоговым агентом (ст. 122,
123 НК РФ); требование целевого использования бюджетных средств; требование
своевременного возврата средств федерального бюджета и т.д.
Объект правонарушения не может служить критерием для отграничения
финансового правонарушения от административного. Дело в том, что, несмотря на
наличие у финансового правонарушения собственного объекта, очерченного рамками
финансового права, в ряде случаев этот же объект является и объектом административного
правонарушения. Например, в соответствии со ст. 290, 291, 305 БК РФ за
правонарушение в сфере государственных финансов наступает одновременно
административная и финансовая ответственность. Соответственно, такое
правонарушение является сложным, т.е. административно-финансовым, имеющим
сложный объект[9].
Субъектами финансового правонарушения являются индивидуальные и
коллективные. К индивидуальным относятся физические лица, выступающие в
качестве налогоплательщиков (плательщиков сборов), налоговых агентов, свидетелей,
экспертов, переводчиков, специалистов, а также физические лица, обязанные
соблюдать условия работы с денежной наличностью. К коллективным субъектам
относятся организации, выступающие в качестве налогоплательщиков (плательщиков
сборов), налоговых агентов, а также получателей бюджетных средств на возвратной
и безвозвратной основах и призванные соблюдать условия работы с денежной
наличностью и порядок ведения кассовых операций. Такой вывод следует из ст. 107
НК РФ, устанавливающей, что «ответственность за совершение налоговых
правонарушений несут организации и физические лица...»[10], из ст. 124 ТК
РФ, а федеральные законы о федеральном бюджете на 1997, 1998 гг. устанавливали
ответственность предприятий и организаций за нецелевое использование средств
федерального бюджета; за несвоевременный возврат средств федерального бюджета,
предоставленных на возвратной основе. Кроме того, финансовая ответственность
физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования
юридического лица, а также организаций установлена в ст. 9 Указа Президента РФ
от 23 мая 1994 г. «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному
внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей».
Бюджетный кодекс РФ также признает организации в
качестве субъектов финансовых правонарушений. Так, из смысла ст. 290, 291 БК РФ
следует, что за несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на
возвратной основе, несут финансово-правовую ответственность в виде пени
организации - получатели этих средств.
Физические лица являются субъектами финансовых, а точнее налоговых
правонарушений с 16 лет, что следует из ст. 107 НК РФ.
Наиболее ярко отличие финансового правонарушения
от административного проводится как раз по субъекту правонарушения. Так,
субъектами финансового правонарушения являются физические лица, выступающие в
разных качествах в связи с возложением на них обязанностей, установленных
финансовым законодательством и подзаконными финансово-правовыми актами, а
именно: налогоплательщики, налоговые агенты, свидетели и т.д. Однако, в отличие
от физических лиц - субъектов административного правонарушения физические лица
как субъекты финансового правонарушения никогда не выступают в качестве должностных
лиц, т.е. лиц, в круг служебных обязанностей которых входит обеспечение
установленных правил в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных
образований[11]. Обеспечение таких правил входит в служебные
обязанности руководителей организаций, а согласно Бюджетному кодексу РФ - в
служебные обязанности руководителей получателей бюджетных средств, руководителей
государственных органов и органов местного самоуправления, которые выступают в
качестве должностных лиц и несут административную ответственность.
Объективная сторона финансового правонарушения заключается в действиях
или бездействии, запрещенных финансовым правом. Часть правонарушений, за
которые предусмотрена финансовая ответственность, совершается в форме бездействия.
Например, уклонение от постановки на учет в налоговом органе (ст. 117 НК РФ);
неуплата или неполная уплата сумм налога (ст. 122 НК РФ); невыполнение
налоговым агентом обязанности по удержанию и (или) перечислению налогов (ст.
123 НК РФ) и т.д. Многие финансовые правонарушения совершаются в форме
действий: несвоевременный возврат средств федерального бюджета, нецелевое
использование средств федерального бюджета (ст. 56 ФЗ «О федеральном бюджете на
1998 год»); нарушение правил составления налоговой декларации (ст. 121 НК РФ);
грубое нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения
(ст. 120 НК РФ) и др.
В большинстве случаев финансовое правонарушение, совершенное как в форме
действий, так и в форме бездействия, причиняет материальный ущерб государству
или муниципальному образованию. Например, неуплата или неполная уплата сумм
налога, невыполнение налоговым агентом обязанностей по удержанию и (или)
перечислению налогов, нарушение сроков представления сведений об открытии и
закрытии счета в банке, если это повлекло за собой неуплату налогов, а также
все существующие сегодня бюджетные правонарушения, являющиеся основанием
финансово-правовой ответственности, приводят к недополучению доходов тем или
иным бюджетом или государственным внебюджетным фондом. Вместе с тем существуют
финансовые правонарушения, которые причиняют вред тем, что вносят
дезорганизацию в существующий порядок формирования, распределения и
использования государственных и муниципальных фондов денежных средств.
Например, это нарушение сроков постановки на учет в налоговом органе (ст. 116
НК РФ); уклонение от постановки на учет в налоговом органе (ст. 117 НК РФ);
отказ эксперта, переводчика или специалиста от участия в проведении налоговой
проверки (ч. 1 ст. 129 НК РФ) и др.
В некоторых случаях для наличия финансового
правонарушения необходимо установить причинную связь между действиями
(бездействием) и их результатом. Например, согласно ч. 2 ст. 118 НК РФ
нарушение налогоплательщиком срока представления сведений об открытии и
закрытии счета в банке образует состав налогового правонарушения, если эти
действия будут иметь результат, а именно: повлекут за собой неуплату налогов.
Аналогично, нарушение правил составления налоговой декларации образует состав
финансового правонарушения, если имеется вредный результат: занижение сумм
налогов, подлежащих уплате (ст. 121 НК РФ).
Субъективная сторона финансового правонарушения выражается в психическом
отношении субъекта к противоправным действиям или бездействию и их
последствиям, что проявляется в форме умысла или неосторожности[12]. Вина как
обязательный признак налогового правонарушения предусмотрена в ст. 110 НК РФ.
«Налоговое правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его
совершившее, осознавало противоправный характер своих действий (бездействия),
желало либо сознательно допускало наступление вредных последствий таких
действий (бездействия)». «Налоговое правонарушение признается совершенным по
неосторожности, если лицо, его совершившее, не осознавало противоправного
характера своих действий (бездействия), либо вредный характер последствий,
возникших вследствие этих действий (бездействия), хотя должно было и могло это
осознавать». «Вина организации в совершении налогового правонарушения
определяется в зависимости от вины ее должностных лиц, либо ее представителей,
действия (бездействие) которых обусловили совершение данного налогового
правонарушения».
В ряде случаев вина является квалифицирующим признаком финансового
правонарушения. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 122 НК РФ состав правонарушения
образует неуплата или неполная уплата сумм налога, совершенная умышленно.
Бюджетное законодательство не содержит указаний на
виновность правонарушителя, однако его вина предполагается. Так, нецелевое
использование бюджетных средств, равно как несвоевременный их возврат и т.д.,
могут иметь место только в форме умысла или неосторожности.
за правонарушения в области финансовой
деятельности
Ответственность за нарушение финансового
законодательства не существует изолированно только в рамках финансового права -
в зависимости от тяжести совершенного деяния или субъектного состава возможно
применение норм иных отраслей права в целях охраны имущественных интересов
государства. Учитывая эти обстоятельства, п. 3 и 4 ст. 108 НК РФ определяют
соотношение налоговой ответственности с ответственностью, предусмотренной
уголовным и административным законодательством. БК РФ устанавливает основания
применения финансовой, административной или уголовной ответственности за
нарушения бюджетного законодательства РФ (ст. 281-306).
Понятие финансовой ответственности - одна из
основных финансово-правовых категорий, ее конструкция во многом определяет
место и роль правового регулирования финансовых отношений в системе российского
права.
Финансово-правовая ответственность формируется по
институциональному признаку - «снизу вверх», поскольку, например, более
детальное законодательное оформление и научное осмысление получают налоговая,
бюджетная и валютная ответственность[13].
Финансовая ответственность включает в себя все
признаки, характеризующие ее как правовую. Общеправовыми чертами финансовой
ответственности являются: формальная определенность в виде фиксации в правовых
нормах; гарантированность государством; реализация в двух формах - позитивной и
негативной; обеспеченность государственными мерами воздействия - убеждением или
принуждением; наступление для нарушителя определенных неблагоприятных последствий;
осуществление в процессуальной форме[14].
Вместе с тем финансовая ответственность имеет
определенную специфику, обусловленную особенностями финансовой деятельности
государства и механизмом правового регулирования финансовых отношений.
Обособление финансовой ответственности в самостоятельный вид юридической
ответственности подтверждается и выделением в финансовом законодательстве
процедурно-процессуальных норм, регулирующих производство по делам о финансовых
правонарушениях.
Согласно ст. 71 Конституции РФ финансовое
регулирование относится к предметам исключительного ведения Российской
Федерации, следовательно, меры государственного принуждения, а также
ответственность за нарушения финансового законодательства могут устанавливаться
только на федеральном уровне. Дальнейшее правовое регулирование финансовой
ответственности осуществляется внутриотраслевым законодательством. Впервые на
нормативном уровне упоминание о финансовой ответственности появилось в Указе Президента
РФ от 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер
по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных
обязательных платежей»[15].
В НК РФ понятия «налоговая ответственность» и
«ответственность за совершение налоговых правонарушений» используются как
равнозначные. Например, п. 1 ст. 101 НК РФ устанавливает, что по результатам
рассмотрения материалов проверки руководителем (заместителем руководителя)
налогового органа может быть вынесено решение о привлечении налогоплательщика к
налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения; ст. 107 НК
РФ предусматривает возможность привлечения организаций и физических лиц к
ответственности за совершение налоговых правонарушений. БК РФ оперирует
понятием «ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ» (п. 2
ст. 1). Закон РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» устанавливает
порядок привлечения к ответственности за нарушения валютного законодательства.
Признаком финансовой ответственности является
наличие социального основания, состоящего в необходимости охраны общественных
отношений финансовой сферы[16]. Нормы финансового права, как и другие нормы
права, являются разновидностью социальных норм, поэтому финансовая
ответственность реализуется в двух формах: позитивной (добровольной, активной)
и негативной (государственно-принудительной, ретроспективной).
Позитивная финансово-правовая ответственность
существует в силу добровольного выполнения субъектами финансового права своих
обязанностей, она возникает на основе формальных (нормативных) признаков[17].
Финансовая деятельность государства основывается не только на установлении
запретов относительно совершения каких-либо действий. Одним из важнейших
условий реализации финансово-правовых норм выступает добросовестное соблюдение
субъектами финансового права предоставленных им прав и выполнение возложенных
обязанностей. В этой связи субъекты финансового права должны неукоснительно соблюдать
суверенные финансовые права государства, осознавать свой
общественный долг уплачивать налоги, возвращать бюджетные ссуды и кредиты,
использовать государственные денежные средства по целевому назначению и т. д.
Позитивный смысл финансово-правовой
ответственности придают осознанные действия субъектов финансового права,
направленные на выполнение возложенных обязанностей и реализацию финансовых
полномочий в пределах предоставленных прав. Следовательно, основанием
позитивной финансовой ответственности является соблюдение правовых норм, а не
совершение финансового правонарушения.
Позитивная финансовая ответственность основывается
на принципах добросовестности предпринимательской деятельности и социальной
справедливости[18].
Добровольная форма реализации финансовой
ответственности имеет следующие юридические признаки: неразрывно связана с
нормами финансового права, устанавливающими финансово-правовой статус субъекта;
является юридической обязанностью, обусловленной финансово-правовым статусом;
гарантирована государственным принуждением; реализуется добровольно в виде
правомерного поведения; одобряется (в некоторых финансовых правоотношениях и
поощряется) со стороны государства; осуществляется в рамках общих финансовых
правоотношений.
Позитивная финансовая ответственность нацелена
прежде всего на недопущение нарушений порядка аккумулирования, распределения и
использования государственных денежных фондов. Однако низкая правовая культура
участников финансовых правоотношений, потребительское отношение к публичной
власти, сопровождающиеся наличием высоких фискальные требований государства и
противоречивого финансового законодательства провоцируют отдельных субъектов на
совершение негативных поступков.
Состав правоотношения финансовой ответственности
представляет сложное социально-правовое явление, складывающееся из совокупности
следующих элементов: субъекты (участники), права и обязанности субъектов
(участников), их действия (поведение), объект правоотношения.
В правоотношении, складывающемся относительно
финансовой ответственности, принимают участие как минимум две стороны:
государство в лице компетентного органа, указанного в финансовом
законодательстве, и правонарушитель. Между этими субъектами складываются
охранительные финансовые правоотношения, в которых государство выступает в
качестве управомоченной стороны, а правонарушитель - обязанной. Субъектом
материального правоотношения финансовой ответвляется государство в целом, а не
финансово-уполномоченные органы. Права и обязанности правонарушителя неразрывны
и составляют правоотношения финансовой ответственности.
Охранительные финансовые правоотношения имеют
юридическое и фактическое содержание[19]. Юридическое содержание заключается в возможности
совершения определенных действий со стороны государства в качестве управомоченного
лица и необходимости определенных действий нарушителя финансового
законодательства. Фактическое содержание составляют сами действия участников
охранительного правоотношения, направленные на реализацию предоставленных прав
и возложенных обязанностей.
Объектом правоотношения финансовой ответственности
является правовой статус нарушителя финансового законодательства[20].
Возложение дополнительных лишений и ограничений имущественного характера,
определенных мерой финансовой ответственности, приводит к изменению
финансово-правового статуса правонарушителя.
Финансовая ответственность выполняет определенные
цели, которые прямо в финансовом законодательстве не указаны, но выводятся из
целей и задач внутриотраслевых нормативных правовых актов. В частности, в
преамбуле БК РФ определено, что БК РФ служит целям финансового регулирования,
устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, основания и виды
ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Нормативным порядком
определены основные начала законодательства о налогах и сборах (ст. 3 НК РФ),
посредством решения которых достигаются цели налоговой ответственности.
Предостерегая субъектов финансового права от совершения противоправных деяний в
финансовой сфере, финансовая ответственность преследует две цели: охранительную,
посредством которой ограждает общество от нежелательных ситуаций, связанных с
нарушением имущественных интересов государства; стимулирующую, посредством
которой поощряет правомерное поведение субъектов финансового права.
Финансовая ответственность, как и другие виды
юридической ответственности, достигает цели своего предназначения в том случае,
если государство в лице финансово-контрольных органов выявляет всеми законными
способами объективный факт совершения финансового правонарушения и признает или
не признает его таковым.
Цели финансовой ответственности реализуются в
функциях, которые отражают предназначение этого охранительного института, тесно
связаны с применением финансово-правовых санкций и имеют социальные
последствия. Следовательно, в механизме правового регулирования финансовых
отношений финансово-правовая ответственность выполняет юридическую и социальную
функции.
Юридическая функция проявляется в двух аспектах:
правовосстановительном (компенсационном) и штрафном (карательном)[21].
1. Правовосстановителъный аспект финансовой
ответственности обусловлен имущественными отношениями между публичным и частным
субъектами, объектами которых выступают налоги, обязательные сборы, страховые
взносы, бюджетные денежные средства, кредитные ресурсы, валюта и валютные
ценности и т. д. Наличие финансовой ответственности субъектов за нарушение
своих обязанностей по формированию публичных денежных фондов и (или) их правомерному
использованию преследует цель восстановить имущественные интересы государства,
компенсировать казне причиненные убытки. Разрешая финансово-правовой конфликт,
государству важнее восстановить свои финансовые интересы, чем возложить на
правонарушителя ограничительные меры неимущественного характера (лишение
свободы, запрет на занятие должности и т. д.).
2. Штрафной аспект финансовой ответственности
заключается в неблагоприятных имущественных лишениях, претерпеваемых
нарушителем финансового законодательства. Посредством реализации штрафной
функции создается режим правового урона, заключающийся в применении санкции к
субъекту финансового правонарушения.
Социальная функция финансовой ответственности
выражается в осуществлении общего предупреждения финансовых правонарушений
посредством побуждения субъектов финансового права к соблюдению норм финансового
законодательства. Она реализуется посредством общей и частной превенции совершения
финансовых правонарушений.
Главное предназначение функций финансовой
ответственности заключается в обеспечении нормального действия механизма
финансово-правового регулирования.
Таким образом, финансовая ответственность
представляет собой обязанность лица, виновного в совершении финансового
правонарушения, претерпевать меры государственно-властного принуждения,
предусмотренные санкциями финансового законодательства, состоящие в возложении
дополнительных юридических обязанностей имущественного характера и применяемые
компетентными органами в установленном процессуальном порядке[22].
На основе этого определения выделяются следующие
признаки финансовой ответственности: материальные, характеризующие финансовую
ответственность в качестве охранительного финансового правоотношения. Материальные
признаки финансовой ответственности включают два аспекта:
1) установление составов финансовых правонарушений
и санкций за их совершение финансовым законодательством. Так, согласно ст. 2 НК
РФ правовой базой налоговой ответственности служит законодательство о налогах и
сборах, регулирующее властные отношения, возникающие в процессе привлечения к ответственности
за совершение налогового правонарушения.
Финансовая ответственность соответствует
общеправовым принципам юридической ответственности и принципам финансового
права. Основанием применения финансовой ответственности является виновное
совершение финансового правонарушения. Финансовая ответственность может быть
исполнена правонарушителем в добровольном порядке, поэтому она не всегда
связана с порицанием. Привлечение к финансовой ответственности не исключает возможности
применения иных мер государственного принуждения за нарушения финансового законодательства[23];
2) определение вида и меры
государственно-властного принуждения через охранительное финансовое
правоотношение. Санкции за нарушения финансового законодательства
дифференцированы, носят имущественный характер, выражаются в денежной форме и
взыскиваются уполномоченными органами;
процессуальные, характеризующие механизм
реализации материального охранительного финансового правоотношения посредством
производства по делу о финансовом правонарушении, осуществляемого компетентным
органом согласно положениям финансового законодательства. Финансово-правовая
ответственность реализуется в особой процессуальной форме, отличающейся от
порядка применения иных видов юридической ответственности, и состоит из стадий
производства по делам о финансовых правонарушениях. Процессуальный порядок
привлечения к финансовой ответственности в части, составляющей предмет финансового
права, реализуется финансово-контрольными, налоговыми органами государственных
внебюджетных фондов, таможенными органами и др.;
функциональные, отражающие целенаправленность
существования и применения финансовой ответственности. Цели финансовой
ответственности выражаются в восстановлении нарушенных имущественных интересов
государства, а также в наказании виновного, предотвращении совершения им новых
финансовых правонарушений.
Финансовая ответственность, таким образом,
является самостоятельной мерой защиты государственного финансового
суверенитета, имеет собственную правовую природу и занимает строго отведенное
место в финансовых правоотношениях. Названные признаки позволяют отличать
финансово-правовую ответственность от иных мер государственного принуждения:
мер безопасности, предупреждения, пресечения, защиты и т. д.
Наделение государства правом принуждать к несению
финансовой ответственности не означает вседозволенности. Обе стороны
охранительного правоотношения могут действовать только в границах финансового
законодательства, а реализация финансовой ответственности возможна
исключительно на основе норм финансового права, устанавливающих ответственность
за конкретно-определенное правонарушение.
ГЛАВА 2. ВИДЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ФИНАНСОВОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Практика показывает, что количество правонарушений
в финансовой сфере неуклонно растет. Это связано с такими причинами, как
расширение круга субъектов предпринимательской деятельности, нерегулярный
контроль и информирование со стороны власти, сложность и нестабильность законодательства,
низкая правовая культура общества и др. На сегодняшний день основными нормативными
актами, устанавливающими ответственность за подобного вида нарушения, являются
Налоговый кодекс РФ (НК РФ), Кодекс об административных правонарушениях (КоАП
РФ), Уголовный кодекс (УК РФ).
Среди финансовых правонарушений наибольший интерес
вызывают налоговые деликты, количество которых по статистике является
превалирующим.
Существует два вида налоговой ответственности[24]:
- административная налоговая ответственность
(установлена НК РФ, КоАП РФ);
- уголовная налоговая ответственность (установлена
УК РФ).
Налоговый кодекс устанавливает просто налоговую
ответственность и виды налоговых правонарушений. Некоторые авторы
придерживаются мнения о налоговой ответственности, установленной НК РФ, как о
вполне самостоятельном виде ответственности и считают, что ее отождествление с
административной ответственностью может стать причиной определенных затруднений
в правоприменительной практике. Между тем данная ответственность имеет все
черты административной, и в этих рамках ее целесообразно рассматривать. Что
касается уголовной налоговой ответственности, то эти вопросы достаточно объемны
и требуют отдельного развернутого анализа.
Сталкиваясь с наложением штрафов, субъект
ответственности должен знать свои права и те обстоятельства, при которых он,
совершив нарушение, не может быть подвергнут наказанию.
Практика показывает, что налогоплательщики не
всегда обращают внимание на некоторые существенные аспекты, такие, как:
давность административных взысканий, полномочия проверяющих органов, процедура
наложения санкций, возможность совмещения составов правонарушений, содержащихся
в разных статьях, и т.д.
Необходимо знать, на кого могут быть наложены
административные налоговые наказания. По кругу лиц различаются три вида
субъектов налоговой ответственности[25]:
- непосредственно налогоплательщик, юридическое
или физическое лицо;
- должностное лицо организации-налогоплательщика;
- налоговые агенты, эксперты, свидетели,
переводчики, банки и др.
Причем все вышеуказанные лица могут одновременно
понести ответственность за одно и то же правонарушение. Например, при
обнаружении факта неоприходования в кассу денежной наличности может быть
наложен штраф на предприятие по ст. 120 НК РФ за грубое нарушение правил учета,
штраф на должностное лицо предприятия по ст. 15.1 КоАП за нарушение порядка работы
с денежной наличностью и штраф на должностное лицо банка по ст. 15.2 КоАП за
невыполнение обязанностей по контролю за соблюдением правил ведения кассовых операций
клиента[26]. Такая возможность подтверждена позицией
ВАС РФ в Постановлении Пленума от 27.01.03 N 2 "О некоторых вопросах,
связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях". В соответствии с п. 2 Постановления N 2
при решении вопроса о соотношении положений КоАП РФ и части первой НК РФ судам
было рекомендовано следующее: ответственность за административные
правонарушения в области налогов установлена ст. ст. 15.3 - 15.9 и 15.11 КоАП
РФ. Субъектами ответственности согласно названным статьям КоАП РФ являются
должностные лица. Поскольку в силу гл. 15, 16 и 18 НК РФ в соответствующих
случаях субъектами ответственности являются сами организации, а не их
должностные лица, привлечение последних к административной ответственности не
исключает привлечения организаций к ответственности, установленной НК РФ.
Раздельно проанализируем ответственность
непосредственно налогоплательщика и его должностных лиц, так как эти два вида
ответственности имеют существенные различия. Ответственность третьих лиц -
достаточно редкое явление и в рамках данной статьи подробно не рассматривается.
Административная ответственность
налогоплательщика. Предусмотрена гл. 16 НК РФ и гл. 15 КоАП РФ. Единственным
видом наказания является штраф, налагаемый на налогоплательщика[27].
На кого налагается штраф в случае реорганизации
юридического лица и кто несет административную ответственность? В соответствии
со ст. 50 НК РФ и ст. 2.10 КоАП РФ, если произошла реорганизация юридического
лица, то:
- обязанность по уплате причитающихся сумм штрафов
за совершение налоговых правонарушений до завершения реорганизации
реорганизованного юридического лица исполняется его правопреемником
(правопреемниками);
- исполнение обязанностей по уплате причитающихся
сумм штрафов реорганизованного юридического лица возлагается на его
правопреемника (правопреемников) независимо от того, были ли известны до
завершения реорганизации правопреемнику (правопреемникам) факты и
обстоятельства неисполнения или ненадлежащего исполнения реорганизованным
юридическим лицом налоговых обязанностей. Реорганизация юридического лица не изменяет
сроков исполнения его обязанностей;
- при слиянии нескольких юридических лиц их
правопреемником в части исполнения обязанности по уплате налогов признается
возникшее в результате такого слияния юридическое лицо;
- при присоединении одного юридического лица к
другому правопреемником присоединенного юридического лица в части исполнения
обязанностей признается присоединившее его юридическое лицо;
- при разделении юридические лица, возникшие в
результате такого разделения, признаются правопреемниками реорганизованного
юридического лица в части исполнения административной ответственности;
- при наличии нескольких правопреемников доля
участия каждого из них в исполнении обязанностей реорганизованного юридического
лица определяется в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
Если разделительный баланс не позволяет определить долю правопреемника
реорганизованного юридического лица либо в результате выделения из состава
юридического лица одного или нескольких юридических лиц налогоплательщик не имеет
возможности исполнить в полном объеме налоговые обязанности, то по решению суда
вновь возникшие юридические лица могут солидарно исполнять обязанность по
уплате налогов реорганизованного лица.
В соответствии со ст. 113 НК РФ лицо не может быть
привлечено к ответственности за совершение налогового правонарушения, если со
дня его совершения либо со следующего дня после окончания налогового периода, в
течение которого было совершено это правонарушение, истекли три года[28]. Исчисление срока давности
со следующего дня после окончания соответствующего налогового периода
применяется в отношении налоговых правонарушений, предусмотренных ст. ст. 120 и
122 НК РФ (это грубое нарушение правил учета доходов и расходов и неуплата или
неполная уплата сумм налога). Кстати, следует иметь в виду, что налоговой
проверке может быть подвергнут период, начинающийся не ранее трех последних лет
деятельности налогоплательщика.
Кроме срока давности собственно правонарушения
существует также срок давности взыскания санкции. В соответствии со ст. 115 НК
РФ налоговые органы могут обратиться в суд с иском о взыскании налоговой
санкции не позднее шести месяцев со дня обнаружения налогового правонарушения и
составления соответствующего акта. Это правило действует для тех налоговых
санкций, которые налагаются налоговыми органами.
Теперь рассмотрим некоторые наиболее часто
встречающиеся составы и соответствующие санкции, предусмотренные для
юридических лиц:
- нарушение порядка работы с денежной наличностью
и порядка ведения кассовых операций по ст. 15.1 КоАП РФ предусматривает
наложение административного штрафа на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ.
Данное нарушение выражается в осуществлении расчетов наличными деньгами с
другими организациями сверх установленных размеров, неоприходовании (неполном
оприходовании) в кассу денежной наличности, несоблюдении порядка хранения
свободных денежных средств, в накоплении в кассе наличных денег сверх
установленных лимитов. Наказание по этой статье распространяется и на предпринимателей
без образования юридического лица. В соответствии со ст. 2.4 КоАП, ПБОЮЛ несут
ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное;
- нарушение налогоплательщиком срока подачи
заявления о постановке на учет в налоговом органе по ст. 116 НК РФ наказывается
штрафом до 10 тыс. руб. С 1 января 2004 г. обязанность постановки на учет юридических лиц и предпринимателей возложена на налоговые органы. Достаточно
трезвое решение, так как налоговым органам переданы регистрационные функции. В
соответствии с письмом МНС РФ от 29.12.03 N ММ-6-09/1384 налоговый орган по
месту нахождения обязан осуществить постановку на учет юридического лица
(индивидуального предпринимателя) с присвоением идентификационного номера
налогоплательщика не позднее пяти рабочих дней со дня представления документов
для государственной регистрации[29]. Таким образом, на сегодняшний день данная
статья может быть применена только при несвоевременной постановке на учет
обособленных подразделений. Согласно ст. 23 НК РФ налогоплательщик обязан
письменно сообщать налоговым органам обо всех обособленных подразделениях,
созданных на территории Российской Федерации, - в срок не позднее 1 месяца со
дня их создания;
- ведение деятельности организацией или
индивидуальным предпринимателем без постановки на учет в налоговом органе по
ст. 117 НК РФ влечет взыскание штрафа в размере 10% от доходов, полученных в
течение указанного времени в результате такой деятельности, но не менее 20000
руб., и штрафа в размере 20% доходов, полученных в период деятельности без постановки
на учет более 90 дней. Очевидно, что данная статья также предназначена для
обособленных подразделений;
- нарушение налогоплательщиком установленного
настоящим Кодексом срока представления в налоговый орган информации об открытии
или закрытии им счета в каком-либо банке по ст. 118 НК РФ влечет взыскание
штрафа в размере 5000 руб. В соответствии со ст. 23 НК РФ налогоплательщики
обязаны письменно представлять в налоговый орган по месту учета об открытии или
закрытии счетов в 10-дневный срок;
- грубое нарушение организацией правил учета
доходов и расходов или объектов налогообложения, если эти деяния совершены в
течение одного налогового периода, по ст. 120 НК РФ влечет взыскание штрафа в
размере 5000 руб. Если те же деяния совершены в течение более одного налогового
периода, то тогда штраф составит 15000 руб.
Если те же деяния повлекли занижение налоговой
базы, то штраф взимается в размере 10% от суммы неуплаченного налога, но не
менее 15000 руб.;
- неуплата или неполная уплата сумм налога в
результате занижения налоговой базы, иного неправильного исчисления налога или
других неправомерных действий по ст. 122 НК РФ влечет взыскание штрафа в
размере 20% от неуплаченных сумм налога. Те же деяния, совершенные умышленно,
влекут взыскание штрафа в размере 40% от неуплаченных сумм налога.
При применении ст. ст. 120 и 122 НК РФ необходимо
учитывать Определение Конституционного Суда РФ N 6-0 от 18.01.01. По мнению КС,
положения пунктов ст. ст. 120 и 122 НК РФ определяют недостаточно
разграниченные между собой составы налоговых правонарушений. В связи с чем ст.
ст. 120 и 122 НК РФ не могут применяться одновременно в качестве основания
привлечения к ответственности за совершение одних и тех же неправомерных
действий. Однако не исключается возможность самостоятельного применения данных
статей на основе оценки судом фактических обстоятельств конкретного дела.
Административная ответственность должностных лиц.
Законодатель сумел избежать правовых коллизий между НК РФ и КоАП РФ. КоАП РФ
восполняет законодательство о налогах и сборах в части установления
административной ответственности в отношении непосредственных виновников
нарушения налогового законодательства, а именно: должностных лиц
организаций-налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов,
сборщиков налогов и сборов, а также кредитных организаций[30].
В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ административной
ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им
административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим
исполнением своих служебных обязанностей.
Должностными лицами являются руководители и другие
работники организаций. Что касается предпринимателей, осуществляющих
предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (ПБОЮЛ), то
некоторые составы, установленные в отношении должностных лиц (ст. 15.4 - 15.9,
15.11 КоАП), применяются только к должностным лицам юридических лиц. Для ПБОЮЛ
в этих случаях предусматривается ответственность как для юридических лиц в соответствии
с НК РФ, рассмотренная выше.
Ответственными лицами предприятия в целях
налоговой ответственности являются руководитель и главный бухгалтер, причем
иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной
ответственности на общих основаниях. В соответствии с п. 1 ст. 6 Закона РФ
"О бухгалтерском учете" N 129-ФЗ "ответственность за организацию
бухгалтерского учета в организациях, соблюдение законодательства при выполнении
хозяйственных операций несут руководители организаций". Согласно п. 2 ст.
7 того же Закона "главный бухгалтер подчиняется непосредственно
руководителю организации и несет ответственность за формирование учетной
политики, ведение бухгалтерского учета, своевременное представление полной и
достоверной бухгалтерской отчетности".
Последнее обстоятельство вызывает у бухгалтеров опасение
быть привлеченными к личной налоговой ответственности. Между тем главному бухгалтеру
следует знать, что согласно п. 4 ст. 7 Закона "в случае разногласий между
руководителем организации и главным бухгалтером по осуществлению отдельных хозяйственных
операций документы по ним могут быть приняты к исполнению с письменного
распоряжения руководителя организации, который несет всю полноту
ответственности за последствия осуществления таких операций". Таким образом,
если та или иная хозяйственная операция вызывает у бухгалтера сомнения в своей
налоговой чистоте, выполнять ее следует только при наличии письменного
распоряжения руководителя[31].
Срок давности привлечения к административной
налоговой ответственности по КоАП РФ отличается от аналогичного срока, установленного
НК РФ. Давность привлечения должностного лица к административной
ответственности установлена ст. 4.5 КоАП. Постановление по делу о нарушении
законодательства Российской Федерации о налогах и сборах не может быть вынесено
по истечении 1 года со дня его совершения. При длящемся административном
правонарушении, например перманентном несообщении налоговому органу тех или
иных сведений, сроки давности начинают исчисляться с момента обнаружения этого
факта уполномоченными органами.
Согласно п. 1 ст. 23.1 КоАП РФ нарушения,
предусмотренные ст. ст. 15.3 - 15.12 КоАП РФ, уполномочены рассматривать отнюдь
не налоговые органы, а мировые судьи. Налоговики вправе рассматривать лишь
нарушения порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций
(ст. ст. 15.1 и 15.2 КоАП РФ).
Таким образом, чтобы оштрафовать должностное лицо,
например, за нарушение срока постановки на учет в налоговом органе, налоговики
должны обратиться в суд. Досудебное требование оплаты штрафа является
неправомерным. Интересно, что кроме судей и налоговых органов, в соответствии с
п. 1 ст. 23.3 КоАП и п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, вправе составлять протоколы и
налагать взыскания органы внутренних дел. Сфера действий органов милиции по
финансовым правонарушениям весьма обширна - это ст. ст. 15.1, 15.2, 15.12 -
15.24 КоАП РФ.
Рассмотрим основные составы административных
налоговых правонарушений[32]:
- нарушение порядка работы с денежной наличностью
и порядка ведения кассовых операций. Эти нарушения по ст. 15.1 КоАП РФ влекут
наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50
МРОТ;
- нарушение установленного срока подачи заявления
о постановке на учет в налоговом органе или органе государственного
внебюджетного фонда по ст. 15.3 КоАП РФ влечет наложение административного
штрафа на должностных лиц в размере от 5 до 10 МРОТ;
- нарушение установленного срока подачи заявления
о постановке на учет в налоговом органе или органе государственного
внебюджетного фонда, сопряженное с ведением деятельности без постановки на учет,
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 до
30 МРОТ;
- нарушение срока представления в налоговый орган
или орган государственного внебюджетного фонда сведений об открытии и о
закрытии счета в банке по ст. 15.4 влечет наложение административного штрафа на
должностных лиц в размере от 10 до 20 МРОТ.
Под грубым нарушением правил ведения
бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности понимается:
- искажение сумм начисленных налогов и сборов не
менее чем на 10%;
- искажение любой статьи (строки) формы
бухгалтерской отчетности не менее чем на 10%. Кстати, в статье не указано, в
сторону завышения или занижения произошло искажение данных. То есть даже
излишне начисленный налог также может стать поводом к наложению штрафа.
Итак, подведем итоги. В случае привлечения к
налоговой ответственности нарушителю следует знать:
1. Единственной налоговой санкцией, как в НК РФ,
так и в КоАП РФ, является штраф, который необходимо вовремя оплатить.
Административный штраф должен быть уплачен не позднее 30 дней со дня вступления
постановления о его наложении в законную силу. Неуплата административного
штрафа в установленный срок, согласно ст. 20.25 КоАП РФ, вступившей в силу с 1
января 2004 г., может повлечь административный арест на срок до 15 суток.
Поэтому при несогласии с решением о наложении административного штрафа нужно
своевременно приступить к процедуре обжалования.
2. Необходимо также обратить внимание на такие
параметры, как давность наложения взыскания и полномочия проверяющих органов. И
еще одно обстоятельство: если должностное лицо привлекается одним органом
(например, налоговым) за совершение нескольких правонарушений, то в
соответствии со ст. 4.4 КоАП РФ наказание назначается в пределах только одной
санкции[33].
2.2. Ответственность за правонарушения
в области финансовой деятельности в ходе распределения денежных
средств
Ответственность, предусмотренная ст. 74 Закона о ЦБ РФ, является разновидностью
финансово-правовой ответственности, т.е. банковской ответственностью. Для нее
характерны следующие специфические признаки:
-
эта ответственность имеет публично-правовую природу;
-
ее реализация направлена на обеспечение режима законности в банковской
сфере;
-
эта ответственность наступает за нарушение только банковского законодательства;
-
субъектами этой ответственности являются только кредитные организации;
-
эта ответственность наступает за сам факт правонарушения, т.е. наличие
вины субъекта не учитывается;
-
эта ответственность применяется во внесудебном порядке, т.е. меры такой
ответственности применяются только ЦБ РФ;
-
целями этой ответственности являются наказание кредитной организации,
предупреждение совершения им новых правонарушений и защита интересов вкладчиков
и кредиторов.
К банковской ответственности также применимы общетеоретические подходы:
позитивный и негативный. Таким образом, банковская ответственность представляет
собой добровольное соблюдение кредитными организациями требований,
установленных для них федеральными законами и нормативными правовыми актами ЦБ РФ,
а в случае их несоблюдения - обязанность претерпевать предусмотренные
действующим законодательством меры государственного принуждения, применяемые к
правонарушителю за совершенное банковское правонарушение, заключающиеся в
лишениях имущественного и организационного характера.
Законодательство о банках и банковской деятельности не выделяет ни признаки
(общественную опасность, противоправность, виновность, наказуемость), ни
элементы состава банковского правонарушения, но, исходя из общетеоретических
положений, по мнению автора, можно выделить объект, объективную сторону,
субъект и субъективную сторону банковского правонарушения.
Объект банковского правонарушения можно классифицировать на общий,
родовой и непосредственный. Так, общим объектом банковского правонарушения
является порядок осуществления кредитными организациями банковской деятельности.
В зависимости от родового объекта согласно положениям ст. 74 Закона о ЦБ РФ, по
мнению автора, банковские правонарушения можно классифицировать на следующие
группы:
1. Нарушение кредитной организацией установленных ЦБ РФ экономических
нормативов;
2. Нарушение установленных правил ведения и представления банковской
отчетности;
3. Неисполнение предписаний ЦБ РФ об устранении нарушений, выявленных в
деятельности кредитной организации.
Объективная сторона выражается в совершении деяния в форме действия или
бездействия. Так, в форме действия может быть совершено представление неполной
или недостоверной информации[34]. В форме бездействия возможно совершение
следующих правонарушений: непредставление информации; неисполнение предписаний
ЦБ РФ об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации.
А в форме действия и бездействия могут быть совершены нарушения кредитной
организацией, установленных ЦБ РФ экономических нормативов, а также создание
реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков), банковской системе в целом[35].
Субъектом банковского правонарушения являются только кредитные организации.
Субъективная сторона правонарушения в сфере банковского регулирования
заключается в наличии вины кредитной организации, но при привлечении банка к
ответственности наличие вины не учитывается. Кредитная организация привлекается
к ответственности за сам факт правонарушения. По мнению автора, такой подход
законодателя не соответствует принципам юридической ответственности. Банковское
правонарушение должно иметь место в том случае, когда присутствуют все элементы
его состава: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.
Вступление в силу с 1 июля 2002 г. КоАП РФ привело к конкуренции норм административного и банковского права. Другими словами, с введением КоАП РФ
Банк России не лишился права по применению мер принуждения.
Валютные санкции в системе мер финансово-правовой ответственности.
В юридической литературе до сих пор продолжается дискуссия о правовой
природе валютной ответственности. В соответствии с новым Федеральным законом «О
валютном регулировании и валютном контроле» и КоАП РФ ответственность за
нарушение валютного законодательства названа административной. Но правовая
природа ответственности определяется не нормативным правовым актом, в котором
законодатель сформулировал составы валютных правонарушений, а предметом
правового регулирования валютного права. По мнению автора, ответственность за
валютные правонарушения по своей природе, объекту, субъектам, способам
реализации является разновидностью финансово-правовой ответственности. Это
вытекает также из соотношения финансового и валютного права: валютное право
является институтом финансового права.
Для валютной ответственности, как разновидности финансово-правовой ответственности,
характерны все признаки последней:
-
валютная ответственность носит публично-правовой характер;
-
она сопряжена с властным государственным принуждением, т.к. санкции за
нарушение норм валютного законодательства применяются органами валютного
контроля, которые входят в структуру государственных органов;
-
вследствие нарушения валютного законодательства ущерб причиняется непосредственно
государству;
-
основанием наступления валютной ответственности является совершение
валютного правонарушения;
-
наступление валютной ответственности влечет негативные последствия для
правонарушителя, возлагает на него дополнительные обязанности;
-
субъектами валютной ответственности являются физические и юридические
лица;
-
цель валютной ответственности – наказание виновного в нарушении валютного
законодательства, предотвращение совершения им новых нарушений.
К валютной ответственности в полной мере также применимы общетеоретические
подходы: позитивный и негативный.
Таким образом, валютная ответственность представляет собой добровольное
соблюдение резидентами и нерезидентами правовых требований валютного
законодательства, основанное на сознательно надлежащем выполнении ими своих
обязанностей перед государством, а в случае их неисполнения - обязанность претерпевать
предусмотренные действующим законодательством меры государственного
принуждения, применяемые к правонарушителю за виновно совершенное валютное
правонарушение, заключающиеся в лишениях имущественного характера[36].
Основанием негативной валютной ответственности является валютное правонарушение,
которое можно, по мнению автора, определить как противоправное, виновное деяние
(действие или бездействие), совершенное участником валютных операций, за
которое валютным законодательством установлена ответственность. Далее в работе
раскрываются признаки и элементы состава валютного правонарушения.
деятельности в ходе
расходования денежных средств
Нецелевое использование средств является одним из
основных нарушений бюджетного законодательства. Согласно ст. 289 БК РФ
нецелевое использование представляет собой направление и использование
бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения,
определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о
бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым
основанием их получения. Данное положение подтверждает ст. 38 БК РФ, в которой
говорится о принципе адресности и целевого характера бюджетных средств. То есть
бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств должны доводиться до
конкретных получателей с указанием цели их использования.
В соответствии с Инструкцией о порядке применения
органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного
законодательства Российской Федерации, утвержденной Приказом Минфина России от
26.04.2001 N 35н, признается использование средств федерального бюджета:
- на цели, не предусмотренные бюджетной росписью
федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий
финансовый год;
- на цели, не предусмотренные в утвержденных
сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;
- на цели, не предусмотренные договором
(соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;
- полученных в виде субсидий или субвенций, на
цели, не предусмотренные условиями их предоставления;
- в иных случаях, установленных бюджетным
законодательством.
Определение факта нецелевого использования бюджетных
средств влечет применение к нарушителям мер бюджетной, административной и
уголовной ответственности. Рассмотрим особенности каждой из них в отдельности.
Бюджетная и административная ответственность
Согласно ст. 289 БК РФ мерой бюджетной ответственности
является изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по
целевому назначению. То есть, иными словами, использованные не по назначению
бюджетные средства возвращаются в доход бюджета путем блокировки расходов бюджета[37].
Административная ответственность определена в ст.
15.14 КоАП РФ, согласно которой использование бюджетных средств их получателем
на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным
утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях,
сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для
получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно
наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на руководителей
бюджетных учреждений в размере от 4000 до 5000 руб., на бюджетное учреждение -
от 40 000 до 50 000 руб.
По поводу применения административной
ответственности вопросов не возникает. Причем если установлен факт нецелевого
использования, то применение административных мер невозможно без использования
бюджетных.
Рассмотрим особенности привлечения к бюджетной
ответственности.
О блокировке расходов упоминается в ст. 231 БК РФ. Как определено п. 1 данной
статьи, указанная мера принуждения предусматривает сокращение лимитов бюджетных
обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в
подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в
соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю
бюджетных средств (субъект РФ, муниципальное образование или другой получатель
бюджетных средств) на выполнение определенных условий, однако к моменту
составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых
бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными.
Блокировка расходов федерального бюджета
осуществляется согласно Приказу Минфина России от 26.12.2005 N 162н "Об
утверждении Порядка сокращения лимитов бюджетных обязательств главным
распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования
средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой
финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации"
(далее - Порядок сокращения расходов).
Как установлено абз. 1 Порядка сокращения
расходов, сокращение лимитов бюджетных обязательств возлагается на Минфин в
отношении главного распорядителя средств федерального бюджета. Однако может
возникнуть вопрос: кто уполномочен сокращать расходы и кому их сокращать, если
факт нецелевого использования средств федерального бюджета выявлен у получателя
этих средств? В любом случае независимо от того, кем допущено указанное
нарушение - главным распорядителем, распорядителем или получателем средств
федерального бюджета, сокращение лимитов бюджетных обязательств производится
через главных распорядителей. Дело в том, что согласно ст. 38.1 БК РФ
распределение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств
получателям бюджетных средств (распорядителям) осуществляется изначально от
главных распорядителей, в ведении которых они находятся[38].
Представление Счетной палаты направляется в Минфин
на бумажном носителе (п. 1 Порядка сокращения расходов).
Курирующий департамент в течение пяти рабочих дней
с даты получения сводного уведомления от Росфиннадзора или представлений
Счетной палаты без согласования с главным распорядителем формирует в
электронном виде справку об изменении лимитов бюджетных обязательств[39]. Оригинал справки в одном экземпляре
на бумажном носителе и в электронном виде курирующий департамент направляет с
сопроводительным письмом в Федеральное казначейство для осуществления
предварительной регистрации и блокировки распределения лимитов бюджетных обязательств
(по уменьшаемым расходам) (п. 2 Порядка сокращения расходов).
Условия блокировки расходов зависят от того,
распределены ли до конца текущего года лимиты бюджетных обязательств главному
распорядителю средств федерального бюджета.
1. В случае если лимиты бюджетных обязательств не
распределены, блокировка расходов на лицевом счете главного распорядителя
производится Федеральным казначейством в течение трех рабочих дней. При этом
поступившая и зарегистрированная в установленном порядке справка с отметкой о
сокращении лимитов направляется Федеральным казначейством обратно в курирующий
департамент. Далее курирующий департамент после ее проверки на соответствие внесенных изменений составляет докладную записку
по вопросу сокращения лимитов бюджетных обязательств и после получения
разрешительной надписи министра финансов направляет один экземпляр справки
главному распорядителю средств федерального бюджета, подлинник и копию
докладной записки, а также подлинник и копию справки - в Департамент
организации составления и исполнения федерального бюджета, второй экземпляр
копии докладной записки и третий экземпляр справки остаются в курирующем
департаменте[40]. Кроме того, он составляет извещение об
изменении лимитов бюджетных обязательств и направляет:
- первый экземпляр извещения с копией справки -
главному распорядителю для сокращения лимитов бюджетных обязательств по
подведомственному получателю бюджетных средств;
- второй экземпляр - Росфиннадзору для учета;
- третий экземпляр остается в курирующем
департаменте для контроля.
2. Если лимиты бюджетных обязательств до конца
текущего года распределены главному распорядителю и их сокращение не представляется
возможным, то Федеральное казначейство обязано письменно довести данную информацию
до курирующего департамента. Как определено п. 10 Порядка сокращения расходов,
после получения указанных документов курирующий департамент письмом за подписью
директора Департамента организации составления и исполнения федерального
бюджета или его заместителя предлагает главному распорядителю обеспечить
свободный остаток лимитов бюджетных обязательств на лицевом счете главного
распорядителя за счет:
- отзыва лимитов бюджетных обязательств в сумме
средств, использованных не по целевому назначению, в порядке, установленном в
соответствии со ст. 158 БК РФ, и в порядке, предусмотренном Приказом Минфина
России N 104н[41];
- внесения изменений в сводную бюджетную роспись и
лимиты бюджетных обязательств посредством перераспределения бюджетных
ассигнований и лимитов бюджетных обязательств текущего года в порядке,
установленном Приказом Минфина России N 143н[42].
Главный распорядитель в течение десяти дней обязан
отозвать распределенные лимиты бюджетных обязательств или в случае
невозможности осуществления отзыва представить в курирующий департамент справки
об изменении сводной бюджетной росписи федерального бюджета и лимитов бюджетных
обязательств, прошедших предварительную регистрацию в Федеральном казначействе.
В Постановлении ФАС ВВО от 16.06.2008 N
А29-7852/2006а рассмотрена кассационная жалоба Минфина по субъекту РФ на решение
арбитражного суда и апелляционной инстанции о признании незаконным уведомления
о сокращении лимитов бюджетных обязательств.
По мнению заявителя, суды неправильно истолковали
нормы бюджетного и трудового законодательства. На его взгляд, факты нецелевого
расходования средств республиканского бюджета учреждением образования имели
место, так как объем рабочего времени внешних совместителей превысил
установленные трудовым законодательством нормы, что привело к необоснованному
расходованию средств на оплату труда.
Рассмотрев кассационную жалобу, ФАС ВВО не нашел
оснований для отмены судебных актов.
Согласно Постановлению Минздравсоцразвития России
от 30.06.2003 N 41 "Об особенностях работы по совместительству
педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников
культуры" для медицинских работников установлены ограничения относительно
продолжительности работы по совместительству, которая выполняется в
соответствии с условиями трудового договора и только в свободное от основной
работы время. Вместе с тем для указанных лиц не считается совместительством и
не требует заключения (оформления) трудового договора педагогическая работа на
условиях почасовой оплаты в объеме не более 300 часов в год, которая
допускается в основное рабочее время с согласия работодателя.
Представленные в дело документы свидетельствуют и
суды установили, что в связи с отсутствием преподавателей по узким
специальностям и необходимостью проведения практических занятий учреждение
образования привлекало к педагогической деятельности практикующих врачей,
которые осуществляли ее одновременно и на условиях внешнего совместительства, а
также почасовой оплаты; продолжительность работы по совместительству
соответствовала предусмотренным законодательством нормам рабочего времени;
работа на условиях почасовой оплаты не превышала 300 часов в год.
С учетом правовой позиции ВС РФ, изложенной в
Решении от 21.12.2006 N ГКПИ06-1518, суды сделали правильный вывод о том, что
сочетание педагогической деятельности на условиях внешнего совместительства и
почасовой оплаты не нарушает требований трудового законодательства, в связи с
чем средства республиканского бюджета, затраченные на оплату труда медицинских
работников - преподавателей, израсходованы в соответствии с их целевым назначением.
В целях недопущения нецелевого использования
бюджетных средств бухгалтерам бюджетных учреждений следует принять во внимание
положения ст. 242 БК РФ, согласно которой лимиты бюджетных обязательств
действуют в течение года. Исполнение федерального бюджета завершается 31
декабря текущего года, которым заканчивается соответствующий финансовый год. То
есть при обнаружении ошибки платежа бюджетное учреждение имеет право в том же
финансовом году, в котором выделены лимиты бюджетных обязательств, направить в
Федеральное казначейство уведомление об уточнении кода бюджетной классификации
РФ. Однако контролирующие органы трактуют положение указанной статьи по-своему,
что приводит в конечном итоге к судебным разбирательствам.
Так, ФАС ПО в Постановлении от 05.06.2008 N
А55-472/2008 рассмотрена кассационная жалоба контролирующего органа на решение
арбитражного суда об отмене постановления о признании образовательного
учреждения виновным в совершении административного правонарушения,
предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ, и наложении на него штрафа за нецелевое использование
бюджетных средств.
Федеральный арбитражный суд ПО не согласился
отменить решение арбитражного суда по следующим основаниям.
Как указано судебными инстанциями, доказательств
того, что бюджетные средства были израсходованы на цели, не соответствующие
условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью,
уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов, в материалы
дела не представлено. Ошибки, допущенные при оформлении платежно-расчетной операции
по расходованию бюджетных средств, образовательным учреждением были исправлены.
Согласно отчету об исполнении бюджета по состоянию на 01.01.2008 получателем
средств федерального бюджета - образовательным учреждением их расходование
осуществлялось в соответствии с лимитами бюджетных обязательств и выделенным
финансированием, задолженности по всем статьям КОСГУ не имеется.
К уголовной ответственности за нецелевое
расходование бюджетных средств привлекают при его совершении в крупном и особо
крупном размере (ст. 285.1 УК РФ). При этом совершение нарушения в крупном
размере (от 1 500 000 до 7 500 000 руб.) наказывается штрафом в размере от 100
000 до 300 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного
за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести
месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать
определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до
трех лет или без такового. Более строгое наказание назначается в случае выявления
нецелевого использования бюджетных средств, совершенного группой лиц по
предварительному сговору или в особо крупном размере (свыше 7 500 000 руб.),
что подразумевает наказание в виде штрафа в размере от 200 000 до 500 000 руб.
или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного
года до трех лет либо лишения свободы на срок до пяти лет с лишением права
занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на
срок до трех лет или без такового.
Анализ судебной практики по привлечению к уголовной
ответственности за нецелевое использование бюджетных средств показывает, что
для того, чтобы привлечь к ответственности, нужно полностью доказать вину
должностного лица
Итак, в КоАП РФ следует оставить только вопросы
применения мер административной ответственности к должностным лицам кредитных
организаций. А Закон о ЦБ РФ необходимо дополнить самостоятельной главой,
содержащей нормы, определяющие виды мер, которые ЦБ РФ вправе применять к
кредитным организациям, основания, сроки и порядок их применения.
Проблемы
применения законодательства об ответственности за совершение правонарушений в ходе
аккумулирования денежных средств.
После введения в действие КоАП РФ
оказалось, что в некоторых случаях за одни и те же противоправные действия
ответственность одновременно предусмотрена и КоАП РФ, и НК РФ[43]. С одной
стороны, это поставило все на свои места[44], с другой стороны,
затруднило правоприменение. На данный момент общим между указанными видами
ответственности является лишь то, что, на первый взгляд, применяются они одними
и теми же органами, имеющими властные полномочия - налоговыми органами. Но так
кажется только при поверхностном изучении законодательства, в действительности
же налоговую санкцию налоговые органы самостоятельно наложить не вправе.
Должностные лица налоговых органов,
органов МВД РФ, а также прокуроры, осуществляющие надзор за законностью
привлечения к ответственности за совершение правонарушений в области налогов и
сборов, должны понимать, что за одно и то же (с объективной точки зрения)
правонарушение предусмотрена и ответственность в соответствии с НК РФ, и
административная ответственность в соответствии с КоАП РФ. В практической
деятельности часто допускаются ошибки в связи с неправильным определением
субъектов выявленных правонарушений и установлением их вины, что ведет к
последующему неправильному применению действующего законодательства.
Для исключения таких ошибок следует
тщательно исследовать и отражать в материалах налоговой проверки и материалах
административного производства сведения о должностных обязанностях руководителей
юридического лица (налогоплательщика) и конкретных нарушениях, допущенных ими;
определять, в чем выразилась вина самого налогоплательщика-организации и его
руководителей. Например, за нарушение срока постановки на учет в налоговом
органе к ответственности по ст. 116 НК РФ привлекается налогоплательщик -
юридическое лицо. За то же самое правонарушение, но предусмотренное ст. 15.3
КоАП РФ, должно быть привлечено к административной ответственности должностное
лицо данного юридического лица, которое обязано было обеспечить своевременное
направление в налоговый орган заявления о постановке на учет.
Данный вывод основан и на положениях
ст. 108 НК РФ, в силу которой привлечение организации к ответственности за
совершение налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц от
административной, уголовной и других видов ответственности.
Пленум ВАС РФ в постановлении от 27
января 2003 г. N 2 разъяснил, что ответственность за административные
правонарушения в области налогов установлена ст. 15.3-15.9 и 15.11 КоАП РФ.
Субъектами ответственности, согласно данным статьям, являются должностные лица
организаций. Главами 15, 16 и 18 НК РФ предусмотрено, что в соответствующих
случаях субъектами ответственности являются сами организации, а не их
должностные лица, при этом привлечение последних к административной
ответственности не исключает привлечения организаций к ответственности,
установленной НК РФ.
Привлечь к ответственности за
совершение налогового правонарушения можно только лицо, виновное в его
совершении. Поэтому в каждом конкретном случае необходимо доказывать и вину
налогоплательщика, и вину его руководителя.
Вина налогоплательщика должна быть
доказана в предусмотренном законом порядке. Обязанность доказывания вины
налогоплательщика (проведение проверки, сбор доказательств, исследование
документов, получение объяснений и др.) возложена законом на налоговые органы.
В случае достаточности доказательств совершения налоговых правонарушений они
должны принять решение о привлечении налогоплательщика к ответственности в
соответствии с конкретной нормой НК РФ, а окончательно (в том случае, если он
добровольно не уплатит штраф) вина налогоплательщика устанавливается судом,
который выносит решение о взыскании с нарушителя установленной законом суммы
(п. 6 ст. 108, ст. 104 НК РФ).
Данный порядок аналогичен привлечению
лиц к уголовной ответственности, когда доказательства виновности конкретных лиц
собирают органы дознания или предварительного следствия, а определить
виновность, вид и срок наказания вправе только суд.
В этом заключается еще одно из
существенных отличий ответственности, предусмотренной НК РФ, от
административной ответственности: при применении административного
законодательства орган, правомочный привлекать к ответственности за конкретные
составы административных правонарушений (в том числе за определенные
правонарушения в области налогов и сборов), сам, без направления материалов в
суд, принимает решение о применении и взыскании суммы, предусмотренной
соответствующей нормой КоАП РФ.
Причины такого усложнения системы
правовых норм в области налогов и сборов не совсем понятны. Ситуация, как было
сказано, усугубляется вследствие регулярного внесения в законодательство
изменений, за которыми не успевают уследить даже представители налоговых
органов, не говоря уже о налогоплательщиках.
Проблемы применения законодательства
об ответственности за совершение правонарушений в области распределения
денежных средств.
Проблема классификации мер принуждения, применяемых ЦБ РФ к кредитным
организациям, порождена во многом тем, что в законодательстве нет четкого
указания на то, к какой разновидности мер относятся указанные меры. Так, в Законе
о ЦБ РФ встречается термин «санкции», в Законе «О банках и банковской деятельности»
термины «меры Банка России, применяемые им порядке надзора» (ст. 19), «меры,
предусмотренные ФЗ «О ЦБ РФ» (п. 6 ч. 1 ст. 20), Инструкция ЦБ РФ № 59
использует термин «меры воздействия к кредитным организациям» и т. д. С целью
унификации терминологии, по мнению автора, все эти меры следует именовать мерами
принуждения, применяемые ЦБ РФ к кредитным организациям[45].
Некоторые из предусмотренных ст. 74 Закона ЦБ РФ мер принуждения нельзя
отождествлять с наказанием и именовать «санкциями». Меры принуждения,
перечисленные ст. 74 Закона о ЦБ РФ нуждаются в систематизации. Исходя из
положений, закрепленных теорией права, их можно разделить на предупредительные,
пресекательные, восстановительные меры и меры ответственности.
Так, к предупредительным мерам можно отнести: требование ЦБ РФ об
осуществлении кредитной организацией мероприятий по финансовому оздоровлению, в
том числе изменении структуры активов, замене руководителей кредитной
организации, реорганизации кредитной организации. Эти меры являются предупредительными,
так как направлены на предупреждение совершения правонарушений кредитной
организацией, на устранение причин и условий, способствующих совершению
правонарушений[46].
К пресекательным мерам можно отнести: изменение для кредитной организации
обязательных нормативов на срок до 6 месяцев; назначение временной администрации
по управлению кредитной организацией на срок до 6 месяцев. Эти меры являются
пресекательными, так как направлены на прекращение противоправных действий,
совершаемых кредитной организацией.
Некоторые меры принуждения в зависимости от основания применения можно
отнести как к предупредительным, пресекательным мерам, так и к мерам
ответственности[47]. Например, запрет на осуществление
банковских операций может рассматриваться как мера ответственности, если
применяется как реакция на нарушение; мера предупреждения - если применяется
для предотвращения правонарушения; и мера пресечения - если направлена на
прекращение вредных последствий действий кредитной организации. К таким же
мерам можно отнести введение запрета на открытие филиалов на срок до одного
года, приостановление действия банковской лицензии (такое полномочие
предоставлено ЦБ РФ в соответствии со ст. 59 Закона о ЦБ РФ). Однако статья 74
этого Закона не причисляет приостановление лицензии к мерам принуждения,
применяемым к кредитным организациям за нарушение ими банковского законодательства.
Мало того, Закон о ЦБ РФ не устанавливает ни оснований, ни сроков
приостановления, ни процедуры введения этой меры. Поэтому предлагается этот
пробел законодательства устранить и дополнить статью 74, указав в ней
приостановление банковской лицензии как меру принуждения. По своей сути она
представляет собой временное ограничение кредитной организацией осуществлять
все банковские операции, которые указаны в выданной лицензии.
В статье 74 Закона о ЦБ РФ указана еще одна мера, которую невозможно
причислить к мерам принуждения, - предложение ЦБ РФ учредителям (участникам)
кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между
ними соглашения либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого
или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения,
принимаемые органами управления кредитной организации, применять действия,
направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации
до размера, обеспечивающего соблюдение его обязательных нормативов. Однако вряд
ли можно обосновать отнесение «предложения» к мерам принуждения, поэтому, по
мнению автора, ее следует исключить из перечня мер принуждения.
Восстановительный характер носит требование ЦБ РФ об устранении кредитной
организацией выявленных нарушений и взыскание недовзноса в обязательные резервы
(ст. 38).
К мерам ответственности можно отнести штраф и отзыв лицензии на осуществление
банковской деятельности.
Отзыв лицензии у кредитной организации и штраф, предусмотренный Законом
о ЦБ РФ, являются финансовыми (банковскими) санкциями[48].
Новый Закон «О валютном регулировании и валютном контроле» не лишен
недостатков и ухудшил положение в сфере регулирования вопросов ответственности.
Предлагаем составы валютных правонарушений, санкции за их совершение и порядок
их назначения закреплять в основном валютном законе, а в КоАП РФ установить
ответственность должностных лиц - резидентов и нерезидентов.
Далее исследуются проблемы применения административной и уголовной
ответственности за нарушение валютного законодательства.
В новом КоАП РФ ответственности за нарушение валютного законодательства
посвящена одна статья Кодекса – статья 15.25, объединяющая несколько составов
правонарушений и охватывающая практически все нарушения в сфере валютного
законодательства.
КоАП РФ (ст. 15.25) вводит ответственность за нарушение установленных
правил только для резидентов, хотя анализ валютного законодательства показывает,
что правила осуществления валютных операций установлены как для резидентов, так
и нерезидентов. Таким образом, КоАП РФ не предусматривает ответственности
нерезидентов. Такое обстоятельство не соответствует общеправовым принципам
справедливости и равенства всех перед законом.
Санкции статьи 15.25 КоАП РФ установлены в виде штрафа, который исчисляется
одним из двух способов:
а) в твердой денежной форме;
б) в кратном размере к сумме, являющейся предметом соответствующего
нарушения.
Проблемы применения законодательства об ответственности
за совершение правонарушений в ходе расходования денежных средств.
Правонарушения так же входят в качестве составной
части в поведение участников бюджетных отношений. Ведь последние охватывают не
только правомерные, но равно и не правомерные действия и бездействия[49].
Вопросы ответственности за нарушение бюджетного
законодательства должны рассматриваться как охранительные механизмы обеспечения
эффективного функционирования бюджетной системы, не являясь исключением из
общего порядка построения финансовой системы государства.
Содержание статьи 281 Бюджетного кодекса РФ
косвенно подтверждает правомерность обоснованного нами в доктрине бюджетного
права, вывода о том, что все бюджетно-правовые вопросы могут рассматриваться
сквозь призму бюджетного процесса как процедурно-процессуальной деятельности
субъектов бюджетного права, в рамках которой собственно и возникают,
изменяются, прекращаются бюджетные правоотношения[50]. При этом наиболее точно
сущностные характеристики бюджетного права отражает подход, согласно которому
бюджетный процесс собственно и выступает квинтэссенцией и одновременно
правовыми рамками бюджетного отношения как процедурно-процессуального, по своей
природе, явления.
Далее кратко рассмотрим меры, применяемые к
нарушителям бюджетного законодательства. В статье 282 Бюджетного кодекса РФ
установлен открытый перечень тех мер государственного принуждения
(воздействия), которые могут применяться к нарушителям бюджетного
законодательства.
Установлены следующие виды мер государственного
принуждения (воздействия), которые могут применяться к нарушителям бюджетного
законодательства:
1) предупреждение о ненадлежащем исполнении
бюджетного процесса;
2) блокировка расходов;
3) изъятие бюджетных средств;
4) приостановление операций по счетам в кредитных
организациях;
5) наложение штрафа;
6) начисление пени и др.
Таким образом, в действующем бюджетном
законодательстве предпринята попытка сформировать систему мер юридической
ответственности за правонарушения в сфере бюджетной деятельности. Однако,
проведенный анализ позволяет утверждать, что указанная попытка, по сути,
увенчалась неудачей. Степень эффективности существующих норм бюджетного права в
этой части по-прежнему оставляет желать много лучшего. Указанное обстоятельство
в свете известных организационных, политических, криминалистических и т.д.
проблем функционирования бюджетной системы Российской Федерации и развития
системы бюджетного федерализма нелишний раз подчеркивает насущность задачи
дальнейшего совершенствования механизма правовой защиты бюджетных интересов
государства, и, в первую очередь, повышения эффективности мер ответственности
за нарушения бюджетного законодательства. Для этого, по нашему мнению,
необходимо внесение соответствующих изменений в бюджетное и административное
законодательство. Очевидна необходимость урегулировать вопросы юридической ответственности
за нарушения бюджетного законодательства и регламентировать санкции и порядок
их реализации непосредственно в нормах БК РФ по аналогии с тем, как схожие
задачи решаются в статьях 116-129 и 132-136 Налогового кодекса Российской
Федерации. Для решения этой задачи, необходимо внесение соответствующих
изменений в статьях 289-306 БК РФ.
Приведем, в качестве примера, несовершенство
действующих положений бюджетного законодательства в рассматриваемой сфере лишь
некоторые недостатки имеющихся норм Бюджетного кодекса Российской Федерации об
юридической ответственности. Так, в ст. 295 Бюджетного кодекса Российской
Федерации установлена ответственность за несоответствие бюджетной росписи
расходам, утвержденным бюджетом. При ближайшем рассмотрении данную статью можно
квалифицировать как коллизионную ввиду того, что она прямо противоречит другим
положениям БК РФ, в частности, согласно ст. 217 БК РФ исполнение бюджетов всех
уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется уполномоченными
исполнительными органами на основе бюджетной росписи, а, следовательно,
бюджетная роспись и является носителем информации о расходной части бюджета.
Естественно, что информация, отраженная в сводной бюджетной росписи в
установленных законом случаях, может изменяться путем корректировки бюджетных
ассигнований в соответствии со ст. 228 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Поэтому, здесь следует согласиться с мнением А.Н. Козырина, о том что,
поскольку внесение подобных изменений в большинстве случаев не сопровождается
внесением изменений в закон (решение) о бюджете, утвержденный представительным
органом власти, то налицо несоответствие ст. 295 БК РФ порядку исполнения
бюджета, установленному самим БК РФ. Таким образом, применение ответственности
за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, может парализовать
бюджетный процесс на стадии исполнения бюджета, сделав невозможным реализацию
прав, предоставленных участникам бюджетного процесса (см. комментарий к ст. ст.
229, 230, 232 и 234 БК РФ)[51].
Другое положение, а именно, ст. 296 БК РФ
"Несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных
обязательств бюджетной росписи", предусматривающая ответственность за
финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись в условиях
казначейского порядка исполнения бюджетных обязательств, предусматривающей их
процедуры санкционирования расходов бюджета, а также предварительный и текущий
контроль, осуществляемый органом, исполняющим бюджет, исключают возможность
направления средств бюджета на финансирование расходов, не включенных в
бюджетную роспись. Поэтому, применение положений данной статьи практически
невозможно ввиду отсутствия возможности у участников бюджетных правоотношений
для совершения подобного деяния.
Не менее проблематична судьба ст. 298 Бюджетного
кодекса Российской Федерации "Предоставление бюджетных кредитов, бюджетных
ссуд с нарушением установленного порядка", так как во вновь принятом
Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовном
кодексе Российской Федерации не предусмотрены санкции за предоставление
бюджетных кредитов и бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка.
Данные нарушения в условиях бюджетного процесса
влекут применение бюджетной ответственности согласно ст. 298 БК РФ:
1) изъятие в бесспорном порядке предоставленных
бюджетных средств;
2) вынесение предупреждения о ненадлежащем
исполнении бюджетного процесса.
Положения ст. 299 БК РФ "Предоставление
бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка" так же отсылают
нас к КоАП РФ и УК РФ. Однако, в Кодексе Российской Федерации об
административных правонарушениях и Уголовном кодексе Российской Федерации не
содержится санкций за предоставление бюджетных кредитов и бюджетных ссуд с
нарушением установленного порядка, а следовательно, в очередной раз Бюджетный
кодекс Российской Федерации делает отсылку (содержит бланкетную норму) к механизму
привлечения к ответственности, который в действующем законодательстве отсутствует.
Еще одним положением БК РФ, подтверждающим
правильность сделанных выводов, является ст. 300 "Предоставление
государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного
порядка", также адресующая к ответственности, которая должна быть
установлена в рамках административного и уголовного законодательства при
отсутствии там данных норм. Поэтому за предоставление бюджетных ссуд, бюджетных
инвестиций и бюджетных гарантий с нарушением установленного порядка может
наступать только ответственность, предусмотренная самим Бюджетным кодексом
Российской Федерации. Поэтому замкнутость правового регулирования данных
нарушений бюджетного законодательства и вопрос ответственности в самом
бюджетном законодательстве, при отсутствии достаточной научной разработанности
проблематики регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства
как охранительного механизма обеспечения эффективного функционирования
бюджетной системы Российской Федерации, носит явно негативный характер.
Отдельно следует отметить факт наличия коллизий ст. 303 и ст. 304 БК РФ,
предусматривающих ответственность за "Несоблюдение обязательности зачисления
доходов бюджетов" и "Несвоевременное исполнение платежных документов
на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов" соответственно.
Ввиду того, что осуществление контроля за своевременностью зачисления средств в
доход бюджета осуществляется согласно ст. 304 БК РФ налоговыми органами и
органами Федерального казначейства, а учреждения Банка России либо иные
кредитные организации, в которых открыты счета по учету доходов соответствующего
бюджета, не имеют таких полномочий, ст. 303 БК РФ, предусматривающая
ответственность за незачисление доходов бюджета государственными органами и
органами местного самоуправления, является фактически недействующей. Более того,
в соответствии с п. 2 ст. 45 НК РФ обязанность по уплате налога считается
исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на
уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на
счете налогоплательщика, что соответствует постановлению Конституционного Суда
Российской Федерации от 12 октября 1998 г. N 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря
1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"[52].
регулирования
Представляется, что целесообразнее не
корректировать отдельные нормы, влияющие на получение государством налоговых
доходов, а в целом изменить концепцию законодательства в этой области, учитывая
опыт зарубежных стран с давно сложившимися налоговыми системами. При этом
нельзя допускать бездумного копирования норм, однако рациональные подходы к
регулированию аналогичных проблем, возникающих при сборе налогов, можно взять
на вооружение для предупреждения и пресечения налоговых правонарушений и преступлений
в России. Для этого должна быть разработана глубоко продуманная, научно обоснованная
и экономически просчитанная государственная концепция на длительный период. К
сожалению, пока в России подобного подхода к принятию законодательства,
регулирующего налоговые правоотношения, не наблюдается.
Рискую высказать мнение о возможности
объединения в одном законе - Налоговом кодексе РФ - всех норм, регулирующих
налоговые правоотношения и предусматривающих ответственность и за налоговые
правонарушения, и за преступления в этой сфере.
Можно по-разному относиться к тому,
что уголовная ответственность за совершение налоговых преступлений во многих
странах (Англии, Германии, Франции, США и др.) предусмотрена, помимо
уголовного, еще и налоговым законодательством. Тем не менее, в этом есть и
положительные стороны. Концентрация в налоговом законодательстве всех вопросов,
касающихся порядка установления, уплаты налогов и правовых последствий в случае
неисполнения налоговой обязанности, позволяет налогоплательщикам понять и
усвоить все требования закона, изложенные в логической последовательности,
предотвращает распыление правовых норм по отдельным, разрозненным законам.
Следует признать, что построение
российского законодательства по принципу отраслевого разграничения не всегда
оправдано. Нормы уголовного закона, предусматривающие ответственность за
совершение специфических преступлений, к которым относятся и налоговые,
являются бланкетными, вытекающими из налогового законодательства.
Наличие одновременно нескольких
основополагающих законов, предусматривающих различные виды ответственности за
совершение правонарушений в налоговой сфере, вносит путаницу в
правоприменительную практику. Даже юристы, специализирующиеся на налоговом
законодательстве, подчас не могут разобраться в том, какой закон или
подзаконный акт следует применить в каждом конкретном случае. Отсюда -
отсутствие единой судебной практики; масса противоречивых решений даже на
уровне высших судебных инстанций; вольное толкование законов; невозможность
осмысления рядовым налогоплательщиком требований законодателя; в некоторых
случаях - даже невозможность привлечения виновных к ответственности.
Главной задачей НК РФ является
разработка системы налогообложения для оптимизации поступления налоговых
платежей в бюджет. Основная задача УК РФ и КоАП РФ - это выявление и наказание
за совершение деяний, которые данные законы расценивают как преступление или
соответственно административное правонарушение. Получается, что законы
существуют как бы отдельно друг от друга и действуют сами по себе. Интересно,
что одни и те же доводы налогоплательщика, у которого выявлены нарушения, в
арбитражных судах рассматриваются в основном с точки зрения НК РФ, а при
рассмотрении уголовного дела - исключительно с позиций УК РФ. Специалисты в
области уголовного права во главу угла ставят УК РФ и УПК РФ и лишь иногда
учитывают нормы НК РФ, хотя именно там прописана весьма специфическая процедура
установления факта налогового правонарушения или налогового преступления, а то
и вовсе не заглядывают в НК РФ. При расследовании уголовных дел это
отрицательно сказывается на результатах их рассмотрения в суде, в научных поисках
- приводит к неверным выводам.
Представляется, что концентрация в
одном законе всех вопросов, связанных с налогообложением, в том числе
касающихся привлечения к уголовной ответственности, позволила бы избежать
указанных недостатков законодательства и способствовать достижению целей,
определяемых налоговой политикой государства.
Предлагается принципиально изменить
концептуальный подход к структуре законодательства в области налогов и сборов.
В частности, следует сосредоточить в специальной главе НК РФ нормы,
предусматривающие все виды ответственности за нарушения налогового
законодательства. Причем расположить их надо по нарастающей, начиная с самых
мелких правонарушений и санкций за них и заканчивая наиболее тяжкими формами
уклонения, относящимся к преступлениям, за которые должны быть предусмотрены
жесткие санкции, связанные с лишением свободы и штрафными санкциями таких
размеров, которые заставили бы налогоплательщиков усомниться в целесообразности
уклонения от уплаты налогов.
Необходимо увеличить число статей,
предусматривающих уголовную ответственность, детализировав их более четким
описанием диспозиции. В настоящее время УК РФ включает в себя четыре нормы,
устанавливающие ответственность за налоговые преступления. В основу их различия
положен субъект. В одном случае - это физическое лицо, в другом - руководитель
или главный бухгалтер юридического лица, причем в ст. 199 УК РФ прямо об этом
не говорится. Указанные лица привлекаются на основании сложившейся
судебно-следственной практики.
Диспозиция ст. 199.1 УК РФ,
предусматривающая неисполнение налоговым агентом своих обязанностей с
доказыванием обязательного признака - личных интересов налогового агента,
делает эту норму практически неприменимой, поскольку непонятно, как следует
трактовать понятие "личный интерес". Особенно много вопросов возникает,
если налоговым агентом является организация. Может быть, в этом случае личный
интерес подразумевает личность руководителя или главного бухгалтера?
Целесообразно конкретизировать способы
уклонения от уплаты налогов, приносящие наибольший ущерб государственной казне.
За их использование надо установить уголовную ответственность. Перечень этих
способов должен быть исчерпывающим. Сюда могут войти и те, которые относятся в
настоящее время к понятию "минимизация налогообложения" и не всегда
позволяют привлечь виновных к уголовной ответственности.
Все остальное следует отнести к
категории налоговых правонарушений, влекущих налоговую ответственность.
Административная ответственность в том виде, как она предусматривается
действующим административным законодательством, вообще не вписывается в общую
схему, представляется излишней, надуманной.
Размещение в НК РФ норм,
устанавливающих уголовную ответственность за налоговые преступления, с одной
стороны, будет способствовать предупреждению таких деяний, так как указанные
положения закона станут предметом изучения для налогоплательщиков, т.е. тех
лиц, на которых они и ориентированы. С другой стороны, работники
правоохранительных органов будут вынуждены, помимо уголовного и
уголовно-процессуального законодательства, более глубоко изучать налоговое
право.
Для устранения коллизий законов в УК
РФ следует внести статью (по аналогии со ст. 2 ГК РФ) о том, что уголовная
ответственность за налоговые преступления устанавливается НК РФ. Нормы УК РФ
применяются к налоговым правоотношениям в том случае, если об этом прямо
говорится в НК РФ.
Еще одним важным аргументом в пользу
предлагаемой структуры является то, что при разработке нового законодательства
будет учтена специфика правоотношений и преступлений. К сожалению, анализ ныне
действующего отраслевого законодательства свидетельствует о довольно узком
подходе к принятию соответствующих правовых норм. К разработке УК РФ в основном
привлекаются специалисты в области уголовного права, а к созданию НК РФ - те,
кто непосредственно связан с налогообложением. По большей части это экономисты
или юристы, мало интересующиеся уголовно-правовой и административной тематикой.
Законодатель при принятии решений по
совершенствованию бюджетного законодательства должен опираться на следующие
позиции. Экономическая и правовая модель бюджетных отношений, заложенная в БК
РФ, неэффективна с точки зрения предотвращения нарушений законодательства,
поскольку нечетко регламентирует вопросы бюджетного, налогового федерализма,
межбюджетных отношений. Нормы бюджетного законодательства об ответственности,
основа которых - БК РФ, не согласованы с действующими нормами КоАП РФ: из 22
видов оснований применения мер принуждения по БК РФ в КоАП РФ, по сути, включено
лишь четыре. Отмечается несоответствие бюджетного законодательства с законами и
актами других отраслей права, что объясняется несогласованностью подходов в
законопроектной работе. Необходимо в законодательном порядке придать бюджетным
обязательствам статус властных (публичных) имущественных (денежных) обязательств,
невыполнение которых влечет за собой не только административную, дисциплинарную
ответственность, но и возмещение имущественного вреда субъектам бюджетных
отношений. Следует ясно определить в БК РФ имущественную ответственность за
вред, причиненный интересам государства и субъектов нарушениями бюджетного
законодательства. По аналогии с правилами, установленными НК РФ (налоговые
органы согласно ст. 35 обязаны нести ответственность за убытки, причиненные
налогоплательщикам), следует закрепить обязанность государственных органов,
участвующих в бюджетной деятельности, нести ответственность за ущерб,
причиненный получателям бюджетных средств. Получатели бюджетных средств тоже
должны отвечать за убытки, причиненные своими незаконными действиями.
Нормы БК РФ об ответственности разработаны без
согласования с Налоговым, Гражданским кодексами РФ, законодательством о местном
самоуправлении во многих случаях без учета конституционных прав субъектов
Федерации и с нарушением регулирования денежных обязательств как имущественных
отношений, определенных ГК РФ.
Таким образом, можно утверждать, что основными
проблемами функционирования бюджетной системы Российской Федерации (в
частности) являются:
1) несовершенство нормативно-правовой базы, и, в
частности, рамочный характер многих норм БК РФ;
2) наличие большого количества дестабилизирующих
бюджетную систему факторов в части межбюджетных отношений и
неудовлетворительности финансовых основ местного самоуправления;
3) отсутствие эффективных мер юридической
ответственности за правонарушения в бюджетной сфере и другие проблемы, для
разрешения которых необходимо дальнейшее системное совершенствование бюджетного
законодательства.
В заключение можно сделать следующие
выводы.
Формирование российского финансового
права в качестве самостоятельной отрасли современной правовой системы
предполагает наличие специальных, характерных только для данной отрасли права
мер принуждения, в том числе мер ответственности. Это особенно проявилось с
развитием налогового и бюджетного законодательства, организацией
государственного принуждения в сфере фискальных правонарушений.
Финансово-правовая ответственность
включает в себя все признаки, которые характеризуют ее как правовую. Этот вид
ответственности проявляется в наложении взысканий имущественного характера, не
имевших места ранее до совершения финансового правонарушения.
Финансово-правовая ответственность основана на общих принципах юридической
ответственности (законности, ответственности только за вину, справедливости,
индивидуализации, неотвратимости наказания и др.).
За нарушения финансового
законодательства наряду с финансово-правовой ответственностью за финансовое
правонарушение применяются и иные виды юридической ответственности. При
разграничении финансово-правовой и административно-правовой ответственности,
меры которых представляют собой определенные виды денежных взысканий,
необходимо учитывать субъектный состав соответствующих видов правонарушений и
порядок применения мер ответственности. Применение за финансовое правонарушение
иных видов ответственности, наряду с финансово-правовой, есть нарушение
важнейшего принципа однократности ответственности: за одно нарушение – одно
наказание.
Финансово-правовая ответственность -
одна из действенных мер охраны финансовых отношений, существующая
самостоятельно наряду с иными мерами защиты субъективных прав и мерами
превентивного характера, обеспечивающими эффективность механизма
финансово-правового регулирования. Финансово-правовая ответственность в общей
системе государственного принуждения представляет собой один из его видов,
наряду с предупреждением, пресечением и восстановлением нарушенных прав в сфере
финансов, имеющая собственную правовую природу и самостоятельное место в
финансовых правоотношениях.
Роль финансово-правовой ответственности
в сфере укрепления финансовой дисциплины находит свое проявление в качестве ее
юридических функций. Принципиальное назначение финансовой ответственности
заключается в том, что ее реализация в виде финансовых санкций имеет не только
мотивационное, устрашающее воздействие на потенциальных нарушителей
финансово-правовых норм, но и восстановительный характер. Восполнение потерь
государственной или муниципальной казны может осуществиться в полной мере, если
за ним стоит возможность применения особого рода государственного принуждения
за нарушения порядка финансовой деятельности. Финансово-правовая
ответственность имеет принципиальное значение для предупреждения нарушений
финансового законодательства, наказания правонарушителя с учетом его
характеристики, а также для компенсации потерь соответствующих фондов денежных
средств.
Меры финансово-правовой
ответственности реализуются в виде применения к нарушителю предусмотренных
законом финансово-правовых санкций. Финансово-правовые санкции являются частью
системы правовых санкций. Они налагаются в случае нарушения предписаний
финансово-правовых норм и должны быть установлены только на федеральном уровне.
Кроме того, финансовые санкции могут выступать не только в виде мер
финансово-правовой ответственности, но и в виде обеспечительных мер,
направленных на компенсацию потерь финансовых фондов.
В сфере финансовой деятельности
различаются три вида правонарушений: уголовные преступления, административные
проступки и финансово-правовые нарушения, урегулированные нормами отрасли
финансового права. Основанием для применения финансово-правовых санкций как мер
финансово-правовой ответственности является нарушение требований
финансово-правовых норм, представляющее собой специфическое финансовое
правонарушение. Финансовое правонарушение связано с формированием,
распределением и расходованием бюджетов, внебюджетных и децентрализованных
фондов и, значит, является нарушением требований именно финансового законодательства.
Это позволяет выделить дополнительно ряд его особенностей и отграничить его от
других видов правонарушений, особенно от административных проступков. Сложность
видится в специфике финансовой деятельности как особого вида управленческой
деятельности, построенной на отношениях власти-подчинения. Отличительными признаками
финансового правонарушения является его особый субъектно-объектный состав, и
специфичный порядок применения мер ответственности за него.
На основе анализа финансового
законодательства и общего понятия финансово-правовой ответственности выделены
виды финансовой ответственности, применяемые за различные финансовые
правонарушения. К видам финансовой ответственности отнесены финансово-правовые
санкции за нарушения бюджетного, таможенного, валютного, банковского
законодательства, за совершение налоговых правонарушений, а также за нарушение
порядка ведения кассовых операций. В каждой их этих сфер правового
регулирования объем мер финансово-правового воздействия различен и не везде
полностью сформировался.
Практические предложения по
совершенствованию законодательства и выводы о перспективах развития правового
института финансовой ответственности сделаны по следующим направлениям. Прежде
всего, назрела необходимость законодательного разграничения мер
финансово-правовой и иных видов юридической ответственности за нарушения
финансовой дисциплины. Не менее важна необходимость конституционного
разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере
финансово-правового регулирования. Обязательно законодательное закрепление
понятия «финансовое правонарушение» как основания финансово-правовой
ответственности и четкое разграничение на федеральном уровне составов
правонарушений и их признаков в сфере финансовой деятельности; а также
исключение возможности одновременного применения мер административной и
финансовой ответственности. Необходимо также: установить четкий порядок
привлечения к финансовой ответственности за налоговые правонарушения и за иные
нарушения финансовой дисциплины; ввести критерии профессионального уровня
сотрудников, наделенных правомочиями по применению мер финансового принуждения,
в том числе работников судебных органов. Исключительно важно также создание
единой информационной базы статистических данных по правонарушениям в сфере
финансовой деятельности.
Нормативно-правовые акты
1.
Конституция Российской
Федерации от 12 декабря 1993 года (с изм., внесенными Указами Президента РФ на
09.06.2007)
2.
Налоговый кодекс Российской
Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (с изменениями от 1 января 2009г.)
3.
Бюджетный
кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (с изм. и доп. от 28 декабря 2008 г.)
4. СЗ РФ. 1994. №
5. Ст. 396. Названный Указ Президента РФ утратил силу в связи с изданием Указа
Президента РФ от 25 июля 2003 г. № 840 «О признании утратившими силу некоторых
указов Президента Российской Федерации» (СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3050).
5. Постановление
Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой
службе РСФСР» и законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в
Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» // СЗ РФ.
1999. № 30. Ст 3988.
6. Приказ Минфина
России от 30.09.2008 N 104н "О Порядке доведения бюджетных ассигнований,
лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета
по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и
передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при
реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня".
7. Приказ Минфина
России от 17.12.2008 N 143н "Об утверждении Порядка составления и ведения
сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных
распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников
финансирования дефицита федерального бюджета)".
8.
Перечень должностных лиц налоговых органов,
уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях,
утвержденный приказом ФНС РФ от 2 августа 2005 г. N САЭ-3-06/354.
9. Перечень
должностных лиц МВД РФ и ФМС РФ по составлению протоколов по делам об
административных правонарушениях и административному задержанию, утвержденный
приказом МВД РФ от 2 июня 2005 г. N 444.
Специальная
научная и учебная литература
10.
Архипенко Т.В. Признаки финансово-правовых санкций // Вестник Российской
правовой академии. - 2009. - № 1.
11.
Архипенко Т.В. Соотношение финансовой и административной ответственности
// Закон и практика. - 2009. - № 3.
12.
Базылев Б.Т. Юридическая ответственность. Красноярск: Изд-во Краснояр.
ун-та, 2009.
13.
Бакаева О. Ю. Финансово-правовая ответственность как вид юридической
ответственности за нарушения таможенных правил / О. Ю. Бакаева // Юрист .- 2009
.- N 11.
14.
Батыров С.Е. Проблемы применения и перспективы развития ответственности
за нарушение бюджетного законодательства // Финансовое право. 2009. № 2.
15.
Батыров С.Е. Финансово-правовая ответственность: Автореф. дис... канд.
юрид. наук. М., 2009.
16.
Бюджетно-правовая ответственность как подвид финансово-правовой ответственности:
виды, классификация и особенности / Комягин Д. Л. // Финансовое право. - 2009
.- N 10.
17.
Васильев А.А. Совершенствование правовых основ финансового (бюджетного)
контроля в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2009. № 1
(225).
18.
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2009. N 1.
19.
Гейхман О.М. Бюджетно-правовая ответственность: Автореф. дис. … канд.
юрид. наук. М., 2009.
20.
Грачева Е.Ю. Основные тенденции развития государственного финансового
контроля в РФ // Правоведение. 2009. № 5.
21.
Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России: Учебное пособие для
вузов. М.: Новый Юрист, 2009.
22.
Емельянов А.С. Финансово-правовая ответственность / Емельянов А.С.,
Черногор Н.Н. - М.: Финансы и статистика, 2008..
23.
Иванова Ю.В. Основные угрозы экономической безопасности России и новые
формы борьбы с экономической преступностью (опыт зарубежных стран): Дис. канд.
экон. наук. М., 2008.
24.
Карасева М.В. Финансово-правовая ответственность. Финансовое право: Краткий
учебный курс. М., 2009.
25.
Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. / Под ред. А.Н.
Козырина. - М.: Экар, 2009.
26.
Конституционные аспекты финансово-правовой ответственности / Затулина Т.
Н. // Финансовое право. - 2009 .- N 3.
27.
Лазарев В.В. Понятие, виды и причины правонарушений // В кн.: Проблемы
общей теории права и государства / Под общ. ред. академика РАН, д. ю. н., проф.
B.C. Нерсесянца. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА -
ИНФРА-М), 2009.
28.
Лукашев, А. А. Теоретические проблемы ответственности в финансовом праве
/ Лукашев А. А. // Финансовое право. - 2009.- N 1.
29.
Мусаткина А.А. Соотношение финансовой ответственности с иными видами
юридической ответственности // Право и политика. 2009. № 8.
30.
Мусаткина А.А. Финансовая ответственность в системе юридической ответственности.
Тольятти: Изд-во ВУиТ, 2009.
31.
Николаева Л.А., Шмарцев А.Р. Административно-правовой аспект юридической
ответственности // Правоведение. 2009. № 1.
32.
Особенности финансово-правовой ответственности по российскому законодательству
//Сибирские юридические записки: Ежегодник Ассоциации юридических вузов
«Сибирь».– Красноярск: Изд-во Красноярского ун-та, 2007.
33.
Ответственность за неисполнение денежного обязательства: Комментарии к
гражданскому кодексу РФ / Сост. и автор комментариев М.Г.Розенберг .- М.:
Междунар.центр финансово-экономического развития, 2009.
34.
Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс. - М.: Эксмо, 2009.
35.
Пауль А.Г. Финансово-правовое регулирование отношений собственности //
Журнал российского права. 2009. N 1.
36.
Поветкина Н.А. Проблемы правового обеспечения бюджетной ответственности
// Финансовое право - 2009 - N4.
37.
Проблемы применения и перспективы развития ответственности за нарушение
бюджетного законодательства // Финансовое право. 2010. № 2.
38.
Пройдаков А.А. Влияние налоговой реформы на совершение правонарушений в
области налогов и сборов // Юрист. 2009. № 12.
39.
Разгильдиева М.Б. Налоговая ответственность в системе юридической ответственности
// Правоведение. 2009. № 5.
40.
Разгильдиева, М. Б. Правовое регулирование ответственности за совершение
налоговых правонарушений: итоги и перспективы развития / М. Б. Разгильдиева //
Юрист : Ежемес. журн.: Науч.-практ. и информ. изд. / Гл. ред. издат. группы
"Юрист" Гриб В. В .- М., 2009.- № 9.
41.
Разгулин С.В. Совершенствование законодательства о налогах и сборах в
условиях налоговой реформы // Налоговый вестник. 2009. Июнь.
42.
Сапожников Н.В. Теоретические проблемы и перспективы развития валютного
права // Государство и право. 2008. № 11.
43.
Сердюкова Н.В. Финансово-правовая ответственность по российскому законодательству:
становление и развитие: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Тюмень, 2008.
44.
Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд. перераб. и доп. М.:
Норма, 2008.
45.
Финансовое право : Учебник / Н.Д.Эриашвили .- М. : ЮНИТИ - ДАНА; Закон и
право, 2010.
46.
Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: БЕК, 2009.
47.
Юстус О.И. К вопросу о конкуренции мер административной и финансово-правовой
ответственности в связи с нецелевым использованием средств федерального бюджета
// Финансовое право.- 2009.- N3.
Судебная практика
48.
Постановление Федерального Арбитражного Суда МО от 06.04.2007 № А40-36216/06-141-225
49.
Постановление Федерального Арбитражного Суда МО от 14.02.2008 № КА-А40/507-08
50.
Постановление Федерального Арбитражного Суда МО от 14.02.2008 № КА-А40/507-08
51.
Постановление Федерального Арбитражного Суда УО от 05.03.2008 № Ф09-8355/07-С3
52.
Постановление Федерального Арбитражного Суда УО от 12.03.2008 № А47-3797/07