Повышение эффективности государственного управления России
Проблемы формирование электронного правительства
СОДЕРЖАНИЕ
Введение
Глава 1. Парадигма информатизации государственного управления
Глава 2. Правовое регулирование информатизации
государственного управления
2.1. Нормативно-правовое обеспечение административной реформы
2.2. Концепция формирования электронного правительства в РФ
Глава 3. Повышение эффективности государственного управления
России
3.1. Принципы функционирования электронного правительства
3.2. Международный опыт формирования электронного правительства
3.3. Электронное правительство как механизм модернизации
государства
Заключение
Литература
ВВЕДЕНИЕ
Современный мир с 1980-х годов
переживает непрерывную организационно-управленческую перестройку в связи с беспрецедентным
прогрессом информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). ИКТ благодаря своему
управленческому потенциалу подняли значимость и цену управления - прежде всего,
предъявили возросшие требования к государственному управлению. В экономически развитом
мире произошел переход к новой концепции государства, зафиксировавшей отказ от
традиционного выбора между либеральным и социальным государством в пользу разработки
идеи эффективного государственного управления в рамках теории и практики так называемого
электронного правительства.
Формирование системы электронного
правительства - это и есть внедрение в работу госаппарата цифровых ИКТ, позволяющее:
повысить качество и эффективность услуг государства обществу, сократить бюрократию
и снизить издержки на содержание государства, значительно повысить уровень доступности
власти (в режиме реального времени услуг государства обществу) для всех
граждан.
Речь идет о формировании в
настоящее время мировой ИКТ-парадигмы социально-экономического развития, и важнейшей
частью этого процесса является реформа государственного управления на принципах
создания национальной системы электронного правительства. Об императивности такой
реформы для национального государства говорит тот факт, что ныне из 191 страны,
входящей в ООН, элементы электронного правительства так или иначе используются
в 173 государствах1
Поэтому теория и практика
электронного правительства актуальны для России. Более того, осуществление административной
реформы в данном
направлении особенно актуально
именно для России, где очень высоки (для
1
См.: Россия готова. На 44
процента. Исследование ООН определило готовность страны к электронному
правительству //
Российская газета. М., 18 декабря 2003г.
5
граждан и рыночной экономики)
транзакционные издержки, а это - прямой
показатель и результат
неэффективного государственного управления.
Актуальность для России исследования
всего комплекса факторов,
условий и ресурсов формирования
национальной системы электронного
правительства диктуется ожидаемым
результатом проведения указанной
административной реформы -
построением «государства, адекватного нашему
времени и целям, перед которыми
стоит наша страна. И государственный
аппарат должен быть эффективным,
компактным и работающим»1
.
Актуальность подобного исследования
тем более высока, что «по уровню
индивидуальной готовности
граждан России к использованию современных
ИКТ страна находится на
31-м месте, по уровню готовности бизнеса - на 43-м, а
по уровню готовности
правительства - на 89-м»2
.
Вместе с тем анализ российской
научной литературы по данной
проблематике показывает, что
отсутствует согласованный методологический
подход к данному вопросу.
Это - пробел не только в теории. Он осложняет
решение практических проблем,
определение места электронного
правительства в общей
системе реформирования государственного управления.
Россия нуждается в
специальной разработке социологической концепции
информационно-коммуникационной
инфраструктуры государственного
управления. Основным компонентом
концепции должно стать понятие
«электронное правительство»
в смысле использования ИКТ-технологий в
государственных
административных органах в сочетании с организационными
изменениями и новыми методами
для улучшения услуг государственного
сектора, усиления
демократических процессов, а также укрепления поддержки
политики государства.
Из вышесказанного следует,
что этот вопрос весьма актуален, поэтому
мы и решили посвятить
свое исследование данной тематике.
1
См.: Послание Президента
РФ В.В.Путина Федеральному Собранию. Российская газета. 18 апреля 2002 г.
2
См.: Информационные
материалы всемирных встреч на высшем уровне по вопросам информационного
общества. — Женева, 2003;
Тунис, 2005.
6
Объектом нашего исследования
является информатизация системы
государственного управления
России. Подтверждением актуальности
избранной темы является и
то, что осуществление политики информатизации
органов власти предполагает
наличие четких приоритетов и координации
действий по отдельным
направлениям. Не имея устойчивой системы критериев,
крайне трудно обеспечить эффективное
расходование средств и
взаимодействие отдельных субъектов.
В связи с этим в России, несмотря на
наличие федеральных и региональных
программ информатизации общества и
управления, остается актуальной
проблема разработки системной модели
информационного обеспечения
государственного управления, которая бы
предусматривала решение многих
ключевых задач своего научного
обеспечения.
Анализ литературы по исследуемой
проблеме показывает, что
информатизация системы органов
государственного управления России на
современном этапе
предполагает изучение не только трудов ученых, созданных
еще в 20 веке (в основном
посвященных административным реформам), но и,
что самое главное, новейшей
литературы для более полного понимания
сущности проблемы, ведь именно
на современном этапе развития нашего
общества и реализуется
данная концепция.
Вопрос об информатизации
системы государственного управления, как
социального,
политического и правового явления затрагивается в рамках работ,
посвященных исследованию административных
реформ и информатизации
общества. Неоспоримый вклад
в разработку этого вопроса внесли: Батурин
Ю.М., Бачило И.Л., Гаврилов
О.А., Наумов В.Б., ТедеевА.А. и др. Научные
исследования последних
лет Богдановской И.Ю., Голубевой А.А., Сарафанова
В.И., Федосеева Н.Н.,
Шамраева А.В., свидетельствуют о повышении интереса
ученых к данному явлению.
Целью настоящего
исследования является углубленный анализ наиболее
значимых аспектов информатизации
системы государственного управления
России, в особенности
вопросов ее правового обеспечения.
7
Достижение вышеуказанной цели
реализуем с помощью решения
следующих задач:
- приведем методологическое
обоснование необходимости
информатизации
государственного управления в России;
- осветим правовые основы
регулирования информатизации
государственного
управления в Российской Федерации;
- проанализируем опыт нормативно-правового
обеспечения
административной реформы в
Российской Федерации как основы
формирования системы
электронного правительства;
- рассмотрим основы
концепции формирования в российской Федерации
электронного
правительства;
- выделим основные
принципы функционирования системы электронного
правительства;
- проанализируем международный
опыт формирования системы
электронного
правительства и др.
При проведении данного исследования
нами были использованы
следующие методы: формально-юридический,
диалектический, структурного
анализа, логический, сравнительно-правовой,
исторический, хронологический,
системно-правовой,
историко-правовой, социологический, метод исследования
документов, метод
системного анализа.
Основу структуры настоящей
работы составляют 3 главы:
1. Методологическое обоснование
необходимости информатизации
государственного
управления Российской Федерации;
2. Правовые аспекты регулирования
информатизации
государственного
управления в Российской Федерации;
3. Система электронного правительства
как способ повышения
эффективности
функционирования государственного управления России.
8
1 МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЕ
ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ
ИНФОРМАТИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Государственное управление
- важнейшая, жизнеобеспечивающая
функция в системе государственной
службы. В России определение
государственной службы дает
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ
«О системе
государственной службы Российской Федерации»1
, где сказано, что
государственная служба Российской
Федерации - это профессиональная
служебная деятельность:
- граждан Российской
Федерации;
- федеральных государственных
органов: федеральных органов
государственной власти и
иных федеральных государственных органов;
- государственных органов
субъектов Российской Федерации: органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации и иных
государственных органов
субъектов Российской Федерации;
- лиц, замещающих государственные
должности Российской Федерации:
должностных
представителей федеральной власти;
- лиц, замещающих государственные
должности субъектов Российской
Федерации: должностных
представителей власти на уровне субъектов РФ.
При этом, согласно ст. 2 данного
Федерального закона, система
государственной службы
включает в себя:
- государственную гражданскую
службу, подразделяемую на
федеральную государственную
гражданскую службу и государственную
гражданскую службу
субъекта Российской Федерации;
- военную службу и
правоохранительную службу как виды федеральной
государственной службы.
Таким образом, указанный
Федеральный закон четко различает в системе
государственной службы подсистему
государственного управления
1
Федеральный закон от 27 мая
2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской
Федерации». Российская
газета. № 104. 31.05.2003 г.
9
(государственной власти).
А уже внутри этой подсистемы обычно выделяют
такую важнейшую ее структуру,
как аппарат государственного управления,
призванный технически обеспечивать
принятие решений «лицами,
замещающими
государственные должности Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации». Не
случайно в России на уровне не только науки, но и
законодательных и нормативно-правовых
актов принято двойное толкование
понятия «государственная служба»
- широкое и узкое. Пример широкого
толкования - приведенный выше
Федеральный закон «О системе
государственной службы Российской
Федерации», где под государственной
службой понимается любая профессиональная
умственная деятельность в
любых государственных организациях:
органах государственной власти, на
государственных предприятиях,
в государственных учреждениях1
. Но более
популярен именно узкий смысл
государственной службы - как лишь
аппаратной деятельности в
органах государственной власти»2
.
На наш взгляд, между обоими
толкованиями понятия «государственная
служба» нет существенного
противоречия, поскольку узкое толкование делает
акцент в данном понятии не
на широкий структурный аспект (как в
федеральном законе «О системе
государственной службы Российской
Федерации»), но на основную
функцию государства - осуществление
управления (власть). То
есть при узком толковании «государственной службы»
ее орбита ограничивается функцией
принятия решений в системе
государственной власти (в
России - на федеральном уровне и уровне субъектов
РФ) и, значит, аппаратной
деятельностью по подготовке таких решений.
Действительно, читаем: «Государственная
служба - это деятельность аппарата
государственного управления,
или административная деятельность. Она
является профессиональной
деятельностью по подготовке, обеспечению
1
Граждан В.Д. Сервисный характер
государственной службы // Государственная служба в
современной России. М.,
2003. С. 55.
2
Там же. С. 56.
10
процедур принятия и выполнению
решений, принимаемых политическими
руководителями всех
ветвей и уровней государственной власти»1
.
Между тем банальная истина
о важности управленческой (аппаратной)
подсистемы в организациях
разного уровня (от общества до отдельного
коллектива) перестает быть
банальной истиной и становится актуальной
проблемой в особые периоды
жизни общества - периоды социальной
реформации, когда меняется
сам тип социальной организации, сама
организационная культура и
когда, следовательно, возникает потребность в
качественно новом
управлении. То есть на уровне государственной службы как
государственного управления
возникает потребность в административной
реформе. Именно такой период
социальной реформации переживает с начала
1980-х годов развитой
мир, а с конца 1980-х годов - и Россия (тогда еще СССР).
В этой связи естественно,
что в развитых странах перешли в 1980-1990-х годах
на новые системы организации
и управления не только в экономике, но и в
системе государственной службы.
Были проведены административные
реформы (государственного
управления), которые по своему содержанию
подчинились общемировой тенденции
строительства организационно-
управленческой культуры
рыночного типа.
Сегодня суть административной
реформы как перехода от
государственного администрирования
к государственному менеджменту - в
переводе государственной
службы (аппарата государственного управления) на
принципы PR-обеспечения принятия
решений в системе государственной
власти, т.е. публичности государственного
управления: информационной
открытости, диалога с обществом.
В России, по крайней мере на экспертном
уровне, в целом есть понимание
необходимости не просто делать
административную реформу,
но делать ее именно в направлении введения
системы государственного управления
в режим постоянного диалога с
обществом на базе использования
передовых информационных технологий, в
том числе PR-технологий.
Существует ряд нормативно-правовых документов,
1
Граждан В.Д. Указ. соч.
С. 57.
11
где эти позиции прямо
заявлены. Так, в Программе социально-экономического
развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008) во
исполнение
административной реформы предписывается:
- обеспечение публичности
процедуры разработки и принятия
нормативных актов любого
уровня;
- законодательное
обеспечение права граждан на доступ к информации о
деятельности органов государственной
власти, создание соответствующих
доступных информационных
ресурсов.
Подобным образом в Концепции
реформирования системы
государственной службы Российской
Федерации отмечаются такие проблемы
современного состояния
государственной службы РФ, как:
- слабое использование современных
технологий государственного
управления, прежде всего информационных,
отвечающих задачам реализации
масштабных общегосударственных
программ и проектов;
- информационная закрытость
деятельности органов государственной
власти.
Что же касается основных задач
административной реформы, то
Концепция видит их в том,
чтобы:
- привести систему государственной
службы и технологии
профессиональной
деятельности государственных служащих в соответствие со
сложившимися общественными
отношениями и новыми экономическими
условиями;
- обеспечить открытость и
четкую регламентацию деятельности органов
государственной власти и
государственных служащих;
- повысить доверие граждан
Российской Федерации к органам
государственной власти за
счет улучшения качества оказываемых указанными
органами государственных услуг,
рационального использования
государственных ресурсов и
активного использования современных
информационных
технологий.
12
Многие российские ученые считают,
что эффективное государственное
управление - то, которое находится
под постоянным контролем гражданского
общества
1
, поднимается на
публичный уровень, используя знания (науку), опыт
(обобщенную практику) и информацию
(где содержатся и через которую
передаются знания и опыт)
как основные средства решения общественных
проблем2
. Таким образом, часть
российского экспертного сообщества - в науке
и самой системе государственной
службы - убеждена, что сегодня
государственная служба остро
нуждается в информационном обеспечении,
которое и придаст ей новое
качество, адекватное современным условиям
«публично организованного»
общества. На мой взгляд, сегодня эта позиция -
единственно верная по
следующим основаниям.
Очевидным основанием усиления
информационного сопровождения
работы аппарата государственного
управления является качественное
изменение самого общества.
Современное общество не случайно называют
информационным - передовые
информационные и коммуникационные
технологии определяют не только
его технико-технологический, но и
организационно-управленческий
уровень. Информация всегда была основой
принятия всякого решения,
тем более в системе государственной власти, но
сегодня информация становится
стратегическим ресурсом общественного
развития, притом что это -
неограниченный, возобновляемый, безотходный
ресурс
3
.
Такое повышение социального
статуса информации обязано изменению
самого характера общественной
коммуникации. Коммуникация,
осуществляемая на базе
передовых информационных технологий, имеет очень
высокую скорость, тем самым
резко «укорачивая» общественные тенденции,
снижая их предсказуемость
и, следовательно, значительно повышая
управленческие риски, поскольку
быстро устаревающая информация отводит
1
Турчинов А.И.
Целостность государственной службы в системе государственного управления России
// Государственная служба
в современной России. М., 2003. С. 16.
2
Атаманчук Г.В. Сущность
государственной службы. М., 2002. С. 81,204.
3
Сморгунов Л.В.
Управление в условиях неопределенности: В поисках моделей устойчивого развития
//
Сравнительное
государственное управление: Теория, реформы, эффективность. СПб, 2000. С. 10.
13
очень мало времени на принятие
адекватных решений. Таким образом, в
информационном обществе возникает
весьма актуальная проблема снижения
управленческих рисков. Решается
же эта проблема изменением характера
управления (реформой управления),
который должен быть опережающим по
отношению к текущим
тенденциям. То есть управление должно само создавать
«информационно-коммуникационные
поводы» для принятия решений по им же
(управлением) формируемым
и, значит, предсказуемым тенденциям. Только так
- при переводе управления
на принципы активного управления информацией -
будут снижены высокие в информационном
обществе управленческие риски
(принятия неадекватных решений).
Вот почему сегодня государственное
управление обязано резко усилить
информационную составляющую своей
работы, чтобы с помощью информации
(управления информацией) «убить»
информацией же
порожденного «информационного демона»1
.
О важности фактора информационного
общества для современной
системы государственного управления,
например, свидетельствует
утверждение Комитетом начальников
штабов США военной доктрины, в
которой отмечается, что в
условиях продолжающейся информационной
революции информационное превосходство
- ключ к успеху в войне
2
. И этот
тезис можно расширить применительно
к организационно-управленческим
системам в любой сфере общества
и обществе в целом. При этом усиление
информационной
составляющей государственного управления должно отвечать
состоянию демократии, публично
организованного общества, характерному
именно для
информационного общества.
Госаппарат в демократической
политической системе вынужден под
давлением общества быть публичной
организацией, открытой диалогу с
общественностью.
Вынужденное в условиях демократии публичное поведение
госаппарата как раз и отводит
в государственном управлении существенную
роль его информационному обеспечению,
собственно и устанавливающему
1
Еляков А.Д. Современная
информационная революция // Социол. исслед. М., 2003. № 10. С. 31.
2
См.: Взгляд - 2002.
Точка зрения Комитета начальников штабов США // США: Экономика. Политика.
Культура. М., 2001. № 1.
С. 10.
14
обратную связь власти с
обществом. Установление обратной связи с обществом
- в принципе важнейшее направление
работы административной системы в
демократическом государстве,
реализующее требование прозрачности,
публичности государственного
управления. Но информационное общество -
качественно иная демократия,
нежели ее традиционный механизм в виде
прямых выборов и разделения
властей. Соответственно - это иной уровень
информационного обеспечения
принятия решений в системе государственной
власти. Почему?
В информационном обществе
появляется множество никем не
контролируемых пользователей
передовых информационно-
коммуникационных технологий.
Это, например, пользователи Интернета:
любые физические и
юридические лица. Работая с Интернет-аудиторией, они
способны осуществлять
коммуникацию-управление в масштабе планеты, пусть
эта аудитория и составляет
сегодня в среднем во всех странах пока еще
небольшую долю населения.
Таким образом, факт, что сегодня возникает
«параллельная» демократия,
укрепляющая себя посредством исключительно
информационно-коммуникационного
обеспечения. Понятно, что это - прямой
вызов для официальной
власти, еще одно основание (помимо в целом фактора
информационного общества)
резко повысить уровень информационно-
коммуникационной составляющей
в работе аппарата государственного
управления, иначе госаппарат
проиграет конкуренцию с «параллельными»
структурами управления.
Следующим объективным основанием
усиления информационно-
коммуникационного направления
работы госаппарата является фактор
глобальной экономики. Глобальная
экономика требует от государства умения
достойно определить себя уже
не просто на мировом, геополитическом
пространстве, но именно на
геоэкономическом пространстве глобального
рынка. Вот откуда - импульс
к проведению в 1980-1990-х годах развитыми
странами административных
реформ по формированию государственного
управления рыночного
типа: переходу от государственного администрирования
15
к государственному менеджменту1
. Действительно, по мнению
не только
западных, но и российских
специалистов, в основе государственного
менеджмента лежит теория
рационального выбора, а принцип выбора (свободы,
вариантности) - это
рыночный принцип.
В современных условиях государственное
управление идет вслед за
организационно-управленческими
технологиями современной рыночной
экономики. Сегодня
деловая активность все больше и больше перемещается, и
уже существенно переместилась,
в информационно-коммуникационное
пространство Интернета, в
область электронных продаж. Появляются уже даже
исключительно виртуальные,
интернет-базированные компании, известные
только по электронным продажам.
Та же тенденция наблюдается сегодня и в
отношении государственной
власти, осваивающей позиции электронного
правительства.
Существует и специфическое
для Российской Федерации объективное
основание актуальности
электронного правительства. Сегодня Россия - страна с
переходной (постепенно переходящей
к рыночной) экономикой, и это
объективное обстоятельство
предъявляет к национальной социально-
экономической политике требование
быть политикой реформ, иначе
переходное состояние, т.е.
состояние неопределенности, нестабильности,
станет для страны вечным.
Политика реформ - это, по определению, политика
общественных «сдвигов», заведомо
предусматривающих не только
благополучный конечный
результат, но и большие переходные неудобства для
людей, обязанные самой ситуации
«сдвига». Эти объективные неудобства
порождают рост
общественного недовольства - протестных настроений, причем
в достаточно сложной, нелинейной
зависимости от качества проводимых
реформ.
Таковы объективные основания,
общие и специфические, админи-
стративной реформы в Российской
Федерации - в направлении перехода от
«государственного
администрирования» к «государственному менеджменту», к
1
Сморгунов Л.В. Указ.
соч. С. 11.
16
новому качеству государственного
управления на базе передовых
информационно-коммуникационных
технологий, к электронному
правительству. Как видим,
эти объективные основания трудно отделить одно от
другого, они взаимно пересекаются
и, в сущности, сводятся к одному
фундаментальному основанию
- вступлению человечества в параметры
информационного общества.
Итак, на основании выявления
и анализа основных объективных
предпосылок возникновения
электронного правительства в России, нами было
дано методологическое обоснование
необходимости информатизации
государственного
управления в Российской Федерации
17
2 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНФОРМАТИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Процесс информатизации государственного
управления с точки зрения
права регулируется двусторонне.
Так с одной стороны происходит правовое
регулирование государственного
управления как объекта, на которого
направлена сама информатизация,
с другой стороны этот процесс напрямую
связан с использованием
информационных технологий, которые в свою очередь
регулируются правовыми
актами в области информационного права и смежных
отраслей права.
Основным правовым актом, регулирующим
основы государственного
управления является Конституция
Российской Федерации, принятая на
всенародном референдуме 12
декабря 1993 г. В соответствии с ней должна
строится вся
правотворческая деятельность в России. В ней содержатся нормы
о разделении осуществления
государственной власти, месте исполнительной
власти в системе властей и
т.д. Немаловажную роль в процессе правового
регулирования государственного
управления играют Законы Российской
Федерации, среди которых можно
выделить Федеральный конституционный
закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации»1
,
Федеральный закон от 27.05.2003
№ 58-ФЗ «О системе государственной
службы Российской
Федерации», Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ
«О государственной гражданской
службе Российской Федерации»2
. Стоит
отметить и значимость
Указов Президента РФ (особо выделим Указ Президента
Российской Федерации от 09.03.2004
№ 314 «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной
власти»3
), Постановлений
Правительства
РФ, а также нормативных правовых
актов иных федеральных органов
1
Федеральный конституционный
закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О правительстве российской
Федерации». Российская
газета. № 245. 23.12.1997.
2
Федеральный закон от 27.07.2004
№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской
Федерации». Российская
газета. № 162. 31.07.2004.
3
Указ Президента
Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной
власти». Российская газета. № 50. 12.03.2004.
18
исполнительной власти, ведь
именно в них детально прописываются все
нюансы осуществления
государственного управления.
Среди основных нормативно-правовых
актов, регулирующих сферу
информационных технологий,
как важнейшую составляющую процесса
информатизации
государственного управления, являются следующие:
1. Международные правовые
акты, ратифицированные Российской
Федерацией, а также
типовые законы и рекомендации:
- Окинавская Хартия глобального
информационного общества от 22 июля
2000 г.
1
, основанная на ней
«Стратегия развития информационного общества в
Российской Федерации» от
07.02.2005 г.
2
;
- Типовой закон ЮНСИТРАЛ
«Об электронных подписях» от 05.07.2001
г.
3
;
- Конвенция Совета Европы
от 4 октября 2001 г. «Об информационном и
правовом сотрудничестве,
касающемся «услуг информационного общества»»4
и
др.
2. Федеральные законы:
- Гражданский кодекс РФ5
;
- Налоговый кодекс РФ6
;
- Уголовный кодекс РФ7
;
- Федеральный закон от 27
июля 2006 № 149-ФЗ «Об информации,
информационных
технологиях и о защите информации»8
;
- Федеральный закон от 07
июля 2003 № 126-ФЗ «О связи»9
;
1
Окинавская Хартия глобального
информационного общества от 22 июля 2000 г. СПС
«КонсультантПлюс».
2
«Стратегия развития информационного
общества в Российской Федерации» от 07.02.2005 г.
Российская газета № 34.
16.02.2008.
3
Типовой закон ЮНСИТРАЛ
«Об электронных подписях» от 05.07.2001 г. СПС «КонсультантПлюс».
4
Конвенция Совета Европы от
4 октября 2001 г. «Об информационном и правовом сотрудничестве,
касающемся «услуг
информационного общества»». СПС «КонсультантПлюс».
5
Гражданский кодекс
Российской Федерации (в четырех частях). М., 2008. 837 с.
6
Налоговый кодекс
Российской Федерации. Части первая и вторая. М., 2008. 640с.
7
Уголовный кодекс
Российской Федерации. – М., 2007. 256 с.
8
Федеральный закон от 27
июля 2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о
защите информации».
Российская газета. № 165. 29.07.2006.
9
Федеральный закон от 07
июля 2003 № 126-ФЗ «О связи». Российская газета. № 135. 10.07.2003.
19
- Федеральный закон от 10
января 2002 № 1-ФЗ «Об электронной
цифровой подписи»1
и др.
Правовую базу непосредственно
для формирования и деятельности
электронного правительства
составляют, как правило, нормативно-правовые
акты органов исполнительной
власти РФ, в том числе целевые программы и
концепции, среди которых
особенно можно выделить:
- Постановление Правительства
Российской Федерации от 12 февраля
2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации
о деятельности
Правительства Российской
Федерации и федеральных органов исполнительной
власти»2
;
- Постановление Правительства
российской Федерации от 25 декабря
2007 г. №931 «О некоторых мерах по обеспечению
информационного
взаимодействия государственных
органов и органов местного самоуправления
при оказании
государственных услуг гражданам и организациям»3
;
- Распоряжение
Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005
г. № 1789-р, а также
одобренная им «Концепция административной реформы в
Российской Федерации в
2006-2010 годах»4
;
- Распоряжение
Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2007
г. № 516-р, а также одобренная
им «Концепция создания государственной
автоматизированной системы
информационного обеспечения управления
приоритетными
национальными проектами»5
;
1
Федеральный закон от 10 января
2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи». Российская
газета. № 6. 12.01.2002.
2
Постановление
Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности
Правительства Российской Федерации и федеральных органов
исполнительной власти».
Российская газета. № 30. 15.02.2003.
3
Постановление Правительства
российской Федерации от 25 декабря 2007 г. №931 «О некоторых
мерах по обеспечению информационного
взаимодействия государственных органов и органов местного
самоуправления при оказании
государственных услуг гражданам и организациям». Российская газета. № 4.
12.01.2008.
4
Распоряжение Правительства
Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, а также
одобренная им «Концепция
административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах». СЗ РФ.
№ 46. 14.11.2005. Ст.
4720.
5
Распоряжение Правительства
Российской Федерации от 24 апреля 2007 г. № 516-р, а также
одобренная им «Концепция создания
государственной автоматизированной системы информационного
обеспечения управления
приоритетными национальными проектами». СЗ РФ. № 18. 30.04.2007. Ст.2267.
20
- Распоряжение
Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. №
632-р, а также одобренная
им «Концепция формирования в российской
Федерации электронного
правительства до 2010 года»1
;
- Приказ Министерства
информационных технологий и связи Российской
Федерации от 11 марта 2008 г. № 32 «Об утверждении положения об
общероссийском
государственном информационном центре»2
и др.
Таким образом, в рамках рассмотрения
правовых основ регулирования
информатизации государственного
управления в Российской Федерации, нами
были описана системы правового
регулирования и выделены основные
нормативно-правовые акты,
закрепляющие нормы, относящиеся к
информатизации
государственного управления в Российской Федерации.
2.1 Опыт
нормативно-правового обеспечения административной
реформы в Российской
Федерации как основы формирования
системы электронного
правительства России
Административная реформа,
как и социальное реформирование в целом, -
это, прежде всего, нормативно-правовое
и законодательное обеспечение
реформы. Качество такого обеспечения
является точным индикатором
серьезности намерений, профессионализма,
компетентности, политической
воли реформаторов, и, в общем-то,
предопределяет успех или неудачу
реформы.
Реформы в Российской
Федерации, начатые еще в советские времена, в
конце 1980-х годов, не
являются по своей объективной основе исключением из
общемирового движения к информационному
обществу. Поэтому российские
преобразования, как бы они
ни осуществлялись в реальности и какова бы ни
была их субъективная оценка,
объективно подчинены императиву, прежде
1
Распоряжение
Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р, а также одобренная им
«Концепция формирования в
российской Федерации электронного правительства до 2010 года». СЗ РФ. № 20.
19.05.2008. Ст. 2372.
2
Приказ Министерства
информационных технологий и связи Российской Федерации от 11 марта 2008
г. № 32 «Об утверждении положения
об общероссийском государственном информационном центре».
Российская газета. № 70.
02.04.2008.
21
всего, административной реформы
как инструмента введения страны (ее
экономики и социальной сферы)
в параметры информационного общества
1
.
Отсюда - конкретное
требование к нормативно-правовому и законодательному
обеспечению важнейшей сегодня
для России административной реформы, без
которой вообще не имеет
смысла рассуждать о перспективах страны в XXI в. А
именно это обеспечение обязано
целенаправленно выстраивать на базе
цифровых ИКТ национальную
систему информационного управления,
включающую:
- электронное правительство,
охватывающее единой сетью своих услуг
нового качества все
общество;
- электронную экономику, устойчивый
рост которой определяют
приоритетные в ней нематериальные
факторы - управленческий интеллект и
инновационное поведение.
Объективный юридический
шаг к информационному обществу в России
(тогда еще в СССР) был
сделан в конце 1980-х годов, когда вместе с отменой
ст. 6 Конституции СССР
власть отказалась от прямого контроля над СМИ, тем
самым открыв для общества
путь к информационной демократии. Уже в
Российской Федерации появились
федеральные законы, которые могут
рассматриваться как акты,
регламентирующие управление информацией, в
основном рекламную деятельность
и СМИ2
. Важным шагом в юридическом
оформлении в России информационного
общества стало подписание
Президентом РФ в 2000 г. в Окинаве Хартии глобального информационного
общества. Этот правовой акт
недвусмысленно определял для России путь
построения информационного
общества на базе широкого внедрения в
общественную жизнь цифровых
ИКТ, в отношении которых были приняты
специальные федеральные
законы и нормативно-правовые акты, а именно:
1
См.: Милованцев Д.
Общественные предпосылки становления информационного общества в России //
Свободная мысль-XXI. М.,
2003. № 11. С. 57-66.
2
Комаровский В.С. Связи с
общественностью в политике и государственном управлении. М., 2001. С.
38-39.
22
- Федеральный закон от 27
июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации,
информационных
технологиях и о защите информации»;
- Федеральный закон от
07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи»;
- Федеральный закон от 10
января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной
цифровой подписи»;
- Постановление Правительства
Российской Федерации от 12 февраля
2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации
о деятельности
Правительства Российской
Федерации и федеральных органов исполнительной
власти»1
.
Все эти нормативно-правовые
акты сами по себе свидетельствуют о
понимании в России на самом
высоком официальном уровне. Так, в
Федеральном законе «Об информатизации,
информационных технологиях и о
защите информации» о политике
государства прямо сказано, что она
направлена на создание условий
для эффективного и качественного
информационного обеспечения
решения стратегических и оперативных задач
социального и экономического
развития Российской Федерации и что ее
основными направлениями
являются:
- обеспечение условий для
развития и защиты всех форм собственности
на информационные
ресурсы;
- создание и развитие федеральных
и региональных информационных
систем и сетей, обеспечение
их совместимости и взаимодействия в едином
информационном
пространстве Российской Федерации;
- создание условий для
качественного и эффективного информационного
обеспечения граждан, органов
государственной власти, органов местного
самоуправления, организаций
и общественных объединений на основе
государственных
информационных ресурсов;
1
Постановление
Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности
Правительства Российской Федерации и федеральных органов
исполнительной власти».
Российская газета. № 30. 15.02.2003.
23
- обеспечение национальной
безопасности в сфере информатизации, а
также обеспечение реализации
прав граждан и организаций в условиях
информатизации;
- содействие формированию
рынка информационных ресурсов, услуг,
информационных систем,
технологий, средств их обеспечения;
- формирование и осуществление
единой научно-технической и
промышленной политики в сфере
информатизации с учетом современного
мирового уровня развития
информационных технологий;
- поддержка проектов и
программ информатизации;
- создание и совершенствование
системы привлечения инвестиций и
механизма стимулирования разработки
и реализации проектов
информатизации;
- развитие законодательства
в сфере информационных процессов,
информатизации и защиты
информации.
В свою очередь, Программы
социально-экономического развития
Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2002-2004 и 2006-2008)
подтверждают стратегический
курс России на построение информационного
общества, поскольку
формулируют приоритеты:
- обеспечения
опережающего роста «новой экономики»;
- реализации
административной реформы;
- формирования эффективной
системы предоставления государственных
услуг.
Приведенный перечень очень
показателен по объединению задач новой
экономики с задачами административной
реформы и повышения качества
государственных услуг. Цифровые
ИКТ как раз и являются стратегическим
ресурсом новой экономики,
поскольку она в научной литературе определяется
как «информационная экономика»,
«инновационная экономика», «экономика
высокотехнологичных (интеллектуальных)
услуг», «экономика
управленческого (на базе «цифровых»
ИКТ) интеллекта». Достаточно сказать,
что в развитом мире новая
экономика прямо связывается с работой
24
электронного
правительства, приоритетной задачей которого, согласно той же
Программе социально-экономического
развития РФ, является достижение
качественно нового уровня
прозрачности деятельности государства на основе:
- создания современной инфраструктуры
информационных систем
государственного
управления, обеспечивающей эффективное информационное
взаимодействие власти и граждан;
внедрения системы электронных админист-
ративных регламентов;
- внедрения технологий «электронной
коммерции» в систему
государственных закупок1
.
Более того,
Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65
«О федеральной целевой программе
«Электронная Россия (2002-2010 годы)»2
была утверждена федеральная
целевая программа «Электронная Россия» на
2002-2010 гг. - по прямой
аналогии с «Электронной Европой», определившая
две основные цели:
1) повышение
эффективности работы государственного аппарата;
2) движение к
гражданскому обществу.
Программа рассматривает «цифровые»
ИКТ именно с позиции их
управленческого потенциала,
поскольку однозначно связывает их с
эффективным
государственным управлением и в целом с укреплением в России
институтов современной
демократии (в обществе и экономике). «Электронная
Россия» намерена
добиваться своих целей, решая задачи:
- формирования эффективной
правовой базы цифровых ИКТ, прежде
всего разработки соответствующих
законов прямого действия, в частности,
касающихся вопросов обеспечения
информационной безопасности,
конфиденциальности
персональных данных и т.д.;
- обеспечения на базе цифровых
ИКТ эффективного взаимодействия:
внутри системы власти - между
уровнями федерального, регионального
1
См.: Сарафанов В.И.
Информатизация системы государственного управления России. М., 2006. С. 63.
2
Постановлением
Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе
«Электронная Россия
(2002-2010 годы)». СЗ РФ. № 5. 04.02.2002. Ст. 531.
25
управления и местного
самоуправления; между властью всех уровней, с одной
стороны, и экономическими
субъектами и гражданами - с другой;
- реализации потенциала цифровых
ИКТ в сфере социально-
экономического развития на
основе соответствующих структурных и
организационно-управленческих
преобразований в национальной экономике;
- реализации потенциала цифровых
ИКТ в сфере формирования
образовательной инфраструктуры
экономики информационного общества -
подготовки и
переподготовки кадров по новым экономическим специальностям
(так или иначе связанным с
информационной инфраструктурой новой
экономики);
- реальной независимости СМИ
посредством стимулирования их
профессиональной деятельности
в качестве «четвертой власти» в системе не
просто демократии, но именно
информационной демократии,
функционирующей на базе
цифровых ИКТ;
- развития публичной инфраструктуры
информационного общества -
реализации права свободного
доступа предприятий, организаций и граждан к
телекоммуникационным
сетям, различного профиля электронным библиотекам
и базам данных и, с другой
стороны, повышения качества соответствующих
услуг.
Программа «Электронная Россия»
- это и определенные этапы ее
реализации. На первом этапе
предполагалось сформировать
институциональные предпосылки
становления информационного общества в
России, прежде всего систему
межведомственной координации деятельности
органов государственной
власти всех уровней по массовому распространению
(во все секторы общества)
цифровых ИКТ, для чего разработать критерии
эффективности соответствующих
бюджетных расходов и создать
соответствующие механизмы.
В частности, этот этап включает «пилотные»
проекты по переходу на всех
уровнях власти - от федерального до
муниципального - к электронному
документообороту и развитию
26
инфраструктуры доступа всех
уровней власти, всех бюджетных и
некоммерческих
организаций к телекоммуникационным сетям.
На втором этапе (к 2005 г.) планировалось в основном завершить общую
конфигурацию электронного
правительства России - сформировать единую для
всей страны телекоммуникационную
инфраструктуру информационного
управления как интерактивного
взаимодействия между управляющими и
управляемыми.
Третий этап должен решить
конкретную задачу перехода на электронный
документооборот
федеральных органов власти, органов власти более половины
субъектов РФ, а также
муниципальных образований с населением более 50 тыс.
человек.
В «Электронной России» нашла
специальное отражение задача
укрепления российского федерализма
именно как управленческая задача,
поскольку в программе предусмотрено
повышение эффективности
взаимодействия между
органами государственного управления (федеральной и
региональной властью), с одной
стороны, и местного самоуправления
(муниципальной властью) -
с другой, через интенсивное использование
управленческого потенциала
цифровых ИКТ. Действительно, согласно
Программе, федерализм в России
как полноценное функционирование
подсистемы местного
самоуправления предполагается укреплять посредством:
- развития системы внутриведомственного
электронного
документооборота, включая
развитие локальных информационных сетей с
использованием
соответствующих международных стандартов;
- развития системы
межведомственного электронного документооборота;
- развития системы горизонтального
взаимодействия региональных и
местных органов власти.
Что очень важно,
«Электронная Россия» ориентирована на решение особо
актуальной в стране управленческой
проблемы трансакционных издержек для
экономических субъектов (предприятий,
инвесторов) и граждан, которые
тратят на взаимодействие с
административными структурами всех уровней
27
чрезмерно много сил, средств
и времени. Результатом такого подхода
«Электронная Россия»
прогнозирует:
- создание для государственного
управления принципиально новых
возможностей мониторинга социально-экономических
процессов и на этой
основе принятие
своевременных решений;
- формирование информационно-интегрированной
(функционирующей
как единая информационная
сеть) национальной системы управления и как
следствие радикальное
сокращение возможностей для любого рода махинаций
и нарушений;
- укрепление демократических
институтов и обеспечение равных прав
граждан на качественно новом
уровне - в системе информационной
демократии:
дистанционного получения гражданами широкого спектра услуг -
медицинских, юридических,
образовательных и т.д.;
- на базе развития современных
механизмов свободного
информационного обмена - создание
принципиально новых возможностей
обеспечения
информационной открытости и гласности принятия решений, что
повысит уровень доверия и
взаимодействия между обществом и государством,
а у граждан России
появятся условия для сокращения затрат сил и времени на
реализацию своих конституционных
прав и обязанностей, т.е. условия для
снижения транзакционных
издержек.
Стоит подчеркнуть, что Федеральная
целевая программа «Электронная
Россия» находится в прямой
увязке не только с передовым международным
опытом, но и приоритетами
политики Правительства РФ, выражаемыми в
соответствующих нормативно-правовых
актах. Одним из таких, имеющих
важнейшее значение актов является
постановление Правительства РФ от 12
февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
Правительства Российской
Федерации и федеральных органов исполнительной
власти». В документе предписывается
создать необходимые информационные
ресурсы для обеспечения
доступа граждан и организаций к полной информации
о деятельности Правительства
РФ и федеральных органов исполнительной
28
власти в виде перечня сведений,
обязательных для размещения в
информационных системах общего
пользования, в том числе таких сведений,
как:
- полная информация о законотворческой
и нормативно-правовой
деятельности от имени исполнительной
власти федерального уровня, а также
об обеспечении этой
деятельности и ее планах;
- сведения о всех мероприятиях,
проводимых в официальной резиденции
Правительства РФ, - заседаниях,
совещаниях, встречах, пресс-конференциях,
семинарах, брифингах, «круглых
столах», а также о решениях, принятых на
этих мероприятиях, и об
их исполнении;
- сведения о взаимодействии
федеральных органов власти с иными
органами государственной власти
РФ, общественными объединениями,
политическими партиями, профессиональными
союзами и другими
организациями, в том числе
международными, а также перечни и тексты
международных договоров и
соглашений Российской Федерации, заключенных
(подписанных)
Правительством РФ;
- сведения об основных
показателях социально-экономического развития
Российской Федерации и исполнении
федерального бюджета, а также обзоры
обращений граждан и организаций
в Правительство РФ, обобщенная
информация о результатах
рассмотрения таких обращений и о принятых мерах;
- сведения о
государственной службе федерального уровня, в том числе: о
председателе и членах Правительства
РФ, ответственных лицах других
федеральных органов исполнительной
власти (биографические данные);
задачах и функциях структурных
подразделений федеральных органов
исполнительной власти
(порядке их работы, телефоны справочной службы);
- сведения о реализации
федеральных целевых программ, заказчиком или
исполнителем которых
является федеральный орган исполнительной власти, а
также перечни и существенные
условия договоров гражданско-правового
характера, заключенных федеральным
органом исполнительной власти с
29
организациями, аналитические
доклады и обзоры информационного характера
о деятельности
федерального органа исполнительной власти;
- сведения об основных показателях,
характеризующих ситуацию в
отрасли, входящей в сферу
ведения федерального органа исполнительной
власти, и динамику ее
развития, а также в целом официальная статистическая
информация, собранная и
обработанная федеральным органом исполнительной
власти и его территориальными
органами, в том числе: о состоянии защиты
населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по
обеспечению их безопасности;
прогнозируемых и возникших чрезвычайных
ситуациях; приемах и
способах защиты населения от них и т.д.;
- перечни информационных
систем общего пользования и банков данных,
находящихся в ведении федерального
органа исполнительной власти, его
территориальных органов и
подведомственных ему учреждений, перечни
информационных ресурсов и
услуг, предоставляемых гражданам и
организациям.
Уже один этот документ показывает,
что исполнительная власть РФ
владеет знаниями в области
современных передовых технологий управления.
Эти знания внятно демонстрирует
и Федеральная целевая программа
«Электронная Россия», а также
другие федеральные, региональные и
ведомственные программы.
Однако вопрос в том, чтобы
имеющаяся нормативно-правовая база
«Электронной России» не только
наращивалась, обретала системный,
комплексный характер, но
и превращалась в базу реальных реформ в стране. В
этой связи нельзя не обратить
внимания на одну очень серьезную проблему
современной России - качества,
профессионализма, компетентности
национального
законодательства. А именно: в Российской Федерации механизм
принятия государственных решений
(подготовки соответствующих
документов) зачастую обходится
без такого действующего во всем мире
ключевого звена, как экспертное
сообщество, а в результате принимаются
30
решения в виде тех или
иных нормативно-правовых и законодательных актов,
которые трудно назвать
компетентными или иногда даже вообще здравыми.
Подобным образом российское
экспертное сообщество указывает на
невысокое качество нормативно-правовой
базы «Электронной России»,
предъявляя к нормативно-правовому
регулированию сферы цифровых ИКТ в
России следующие
претензии.
Во-первых, эта сфера регулируется
большим количеством нормативно-
правовых актов разного
уровня, которые слабо увязаны между собой.
Во-вторых, в этой
правовой базе чрезмерно велика доля актов подзакон-
ного характера, а также
не определено ее взаимодействие с другими отраслями
права, например гражданским
правом, что обусловливает ее (базы)
противоречивость и
фрагментарность и значительно снижает эффективность.
В-третьих, нормы, регулирующие
информационное взаимодействие
граждан и органов государственной
власти, практически не обеспечены
никакими гарантиями исполнения
- ни правовыми, ни организационными, ни
материально-техническими.
В результате механизм реализации права граждан
и организаций на доступ к
информации де-факто отсутствует.
В-четвертых, правовая
база информационного общества, которая сегодня
в России есть, недостаточна
- она не соответствует реальным потребностям
участников правоотношений,
игнорирует реальные возможности цифровых
ИКТ в обеспечении информационного
взаимодействия субъектов
общественной коммуникации
на современном уровне.
Поэтому в России необходимо,
прежде всего, создать действенную
правовую базу
информационного общества, а для этого:
- во-первых, закрепить
основные права граждан в области информацион-
ной открытости (включая
механизм реализации этих конституционных прав), а
именно в отношении:
- порядка использования ИКТ
во взаимодействии между государством,
обществом и гражданами;
31
- перечня сведений,
подлежащих обязательному размещению для откры-
того доступа на
официальных сайтах органов власти в Интернете;
- порядка получения
информации из государственных информационных
ресурсов;
- правил работы с персональными
данными, а также использования
современных средств
идентификации участников информационного обмена;
- во-вторых,
регламентировать права и обязанности государственных ор-
ганов при формировании
государственных информационных ресурсов, а также
принципы предоставления информации
(полнота, своевременность,
достоверность);
- в-третьих, решить вопрос
о создании целостной национальной
информационной инфраструктуры,
которая бы: включала в себя государст-
венные и негосударственные,
некоммерческие и коммерческие ин-
формационно-коммуникационные
сети по предоставлению всей полноты
электронных услуг: от государства
гражданам, бизнесу, от одних
государственных ведомств другим
государственным ведомствам;
предусматривала реальную информатизацию
органов власти (на основе
создания эффективно работающего
государственного портала) не только на
федеральном, но и
региональном уровне;
- в-четвертых, систематизировать
правовые нормы, относящиеся к
использованию цифровых ИКТ
в органах власти, в отношении не только
Гражданского кодекса и нескольких
основных законов, но и всего
законодательства в области
информационно-коммуникационных
правоотношений, включая законы
о государственной, коммерческой и
служебной тайне, о СМИ и
т.д.: должны быть исключены ситуации, когда одни
и те же понятия вводятся,
определяются и используются по-разному в
различных актах федерального
законодательства либо формулируются
некорректно;
- в-пятых, внести в действующий
федеральный закон «Об электронной
цифровой подписи» изменения
и дополнения, корректирующие порядок
32
использования электронной
подписи в отношениях между органами власти и
гражданами, выведя из
сферы законодательного регулирования использование
электронной подписи
экономическими субъектами между собой (что подлежит
регламентации договорами
между ними), а также использование электронной
подписи внутри органов
государственной власти (здесь регламентация должна
быть определена подзаконными
актами об электронном документообороте в
госорганах);
- в-шестых, внести уточнения
в ту часть Гражданского кодекса РФ, где
регулируются исключительные
права на объекты интеллектуальной
деятельности (интеллектуальную
собственность), например, в положения об
информации как отдельном объекте
гражданских прав, о коммерческой и
служебной тайне и т.д.;
- в-седьмых, решить задачу
разграничения правовых режимов
применения средств защиты
информации различными структурами - государст-
венными органами и коммерческими
организациями, - сняв необоснованные
административные
ограничения на оборот криптографических и иных средств
защиты информации (в законодательстве
о лицензировании отдельных видов
деятельности), - а также уточнения
правовых режимов различных видов
информации с ограниченным
доступом (служебной тайны, другой
конфиденциальной
информации): в целом требуется нормативное закрепление
порядка создания защищенных,
а также общедоступных государственных
(властных и иных) информационных
систем с регламентацией хранения и
обработки в них
информации с различными категориями доступа.
Наконец, использование управленческого
потенциала ИКТ в системе
государственной власти обязано
создать правовое поле, где бы эффективно
пресекались компьютерные преступления,
связанные с несанкционированным
доступом к информационным
системам, применением нелицензионного
программного обеспечения,
нарушением авторских прав на интеллектуальную
собственность, распространением
спама, компьютерных вирусов и т.д.
Требуемая сегодня административная
реформа как переход государственного
33
управления на базу цифровых
ИКТ - это выполнение гораздо более
комплексной задачи, чем задача
соответствующего материально-технического
обеспечения деятельности госаппарата.
Это - формирование институтов
информационного общества,
формирование качественно новой социальной и
экономической среды и,
соответственно, нового права, обязанного отвечать на
все вызовы новой среды, связанные
с резким ускорением общественной
коммуникации, возрастанием
цены информации и управления, ростом числа
субъектов управления, конкурирующих
с официальными управленческими
структурами, прежде всего
с государством. Правовое обеспечение
формирования системы электронного
правительства в рамках
административной реформы
- это и есть адекватный ответ на такие вызовы1
.
Таким образом, нами была
обобщена информация об опыте нормативно-
правового обеспечения административной
реформы в РФ, выработаны
основные рекомендации по созданию
и совершенствованию нормативно-
правовой базы для
функционирования электронного правительства, выявлены
основные негативные черты
действующего законодательства в плане
соотношения его с процессом
информатизации системы государственного
управления.
2.2 Концепция
формирования в Российской Федерации электронного
правительства
Актуальность выбранной
нами темы в очередной раз подчеркивает факт
того, что в процессе проводимого
нами исследования Распоряжением
Правительства Российской
Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р была одобрена
«Концепция формирования в
Российской Федерации электронного
правительства до 2010
года».
Данная концепция была разработана
Министерством информационных
технологий и связи Российской
Федерации совместно с Министерством
1
Сарафанов В.И. Указ.
соч. М., 2006. С. 64-76.
34
экономического развития и
торговли Российской Федерации и Федеральной
службой охраны Российской
Федерации.
В рамках данной концепции
законодатель дает определение
электронному правительству,
так по мнению законодателя, под электронным
правительством понимается
новая форма организации деятельности органов
государственной власти, обеспечивающая
за счет широкого применения
информационно-коммуникационных
технологий качественно новый уровень
оперативности и удобства получения
организациями и гражданами
государственных услуг и информации
о результатах деятельности
государственных органов.
Во второй части данной концепции
рассматриваются предпосылки для
формирования в Российской
Федерации электронного правительства. Мы
выделили основную из них -
широкое распространение информационно-
коммуникационных технологий
в социально-экономической сфере и органах
государственной власти. Здесь
же выделяются проблемы современного этапа
информатизации системы государственного
управления России, на решение
которых и направлена
реализация данной концепции.
Далее в концепции указываются
основные цели формирования
электронного
правительства, а именно:
- повышение качества и доступности
предоставляемых организациям и
гражданам государственных
услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков
их оказания, снижение административных
издержек со стороны граждан и
организаций, связанных с получением
государственных услуг, а также
внедрением единых
стандартов обслуживания;
- повышение открытости информации
о деятельности органов
государственной власти и расширение
возможности доступа к ней и
непосредственного участия
организаций, граждан и институтов гражданского
общества в процедурах
формирования и экспертизы решений, принимаемых на
всех уровнях
государственного управления;
- повышение качества
административно-управленческих процессов;
35
- совершенствование системы
информационно-аналитического
обеспечения принимаемых решений
на всех уровнях государственного
управления, обеспечение оперативности
и полноты контроля за
результативностью деятельности
органов государственной власти и
обеспечение требуемого уровня
информационной безопасности электронного
правительства при его
функционировании.
Для достижения данных целей
законодатель предусматривает:
- развитие и широкое применение
в деятельности органов
государственной власти
средств обеспечения удаленного доступа организаций
и граждан к информации о деятельности
органов государственной власти,
основанных на использовании
информационно-коммуникационных
технологий;
- предоставление государственных
услуг с использованием
многофункциональных центров
и сети Интернет на основе создания единой
инфраструктуры обеспечения
межведомственного автоматизированного
информационного взаимодействия
и взаимодействия органов государственной
власти с организациями и
гражданами;
- создание защищенной системы
межведомственного электронного
документооборота;
- внедрение ведомственных
информационных систем планирования и
управленческой отчетности
в рамках создания единой государственной
системы контроля результативности
деятельности органов государственной
власти по обеспечению социально-экономического
развития Российской
Федерации;
- формирование
нормативной правовой базы, регламентирующей порядок
и процедуры сбора, хранения
и предоставления сведений, содержащихся в
государственных информационных
системах, обмена информацией в
электронной форме между государственными
органами, организациями и
гражданами, а также контроль
за использованием государственных
информационных систем.
36
Законодатель также выделяет
основные приоритеты и направления
формирования электронного
правительства, среди которых особое место
занимают:
1) развитие систем обеспечения
удаленного доступа граждан к
информации о деятельности
государственных органов на основе использования
информационно-коммуникационных
технологий, путем:
- развития сайтов
государственных органов в сети Интернет;
- создания инфраструктуры
общественного доступа к информации о
деятельности государственных
органов и к государственным услугам,
предоставляемым в
электронном виде;
- развития ведомственных центров
обработки телефонных обращений
организаций и граждан;
- создания единой системы
информационно-справочной поддержки
взаимодействия граждан с
государственными органами;
2) предоставление
государственных услуг с использованием современных
информационно-коммуникационных
технологий, путем:
- предоставления государственных
услуг на основе
многофункциональных
центров;
- предоставления государственных
услуг с использованием сети
Интернет;
- создания единой инфраструктуры
обеспечения юридически значимого
электронного
взаимодействия;
- развития защищенной межведомственной
системы электронного
документооборота;
- внедрения информационных
систем планирования и мониторинга
деятельности
государственных органов;
- формирования
необходимой нормативной правовой базы формирования
электронного
правительства.
В анализируемой нами концепции
выделяются основные этапы
формирования электронного
правительства:
37
Первый этап – 2008 год. На
данном этапе планируется разработать
необходимые нормативные правовые
и нормативно-технические документы,
регламентирующие порядок использования
информационно-
коммуникационных технологий
для обеспечения доступа граждан к
информации о деятельности
государственных органов, а также предоставления
государственных услуг. На
данном этапе также планируется разработать
типовые ведомственные технологические
решения поддержки предоставления
государственных услуг и обеспечения
доступа к информации о деятельности
органов государственной
власти на основе информационно-коммуникационных
технологий и провести их
апробацию на отдельных примерах.
Второй этап – 2009-2010 года.
На данном этапе планируется обеспечить
тиражирование и внедрение
в широкую практику деятельности органов
государственной власти типовых
ведомственных технологических решений, а
также завершить первый этап
создания межведомственных компонентов и
ввести их в промышленную
эксплуатацию.
Таким образом, нами был проведен
краткий анализ не так давно
одобренной Правительством
российской Федерации «Концепции
формирования в Российской
Федерации электронного правительства до 2010
года». В результате исследования
данного нормативно-правового акта были
рассмотрены следующие
вопросы:
- раскрытие понятия
термина «электронное правительство»;
- выделение предпосылок для
формирования в Российской Федерации
электронного
правительства;
- выделение основных приоритетов
и направлений формирования
электронного
правительства;
- выделение основных
этапов формирования электронного правительства,
а также другие основные
вопросы.
38
3 СИСТЕМА ЭЛЕКТРОННОГО
ПРАВИТЕЛЬСТВА КАК СПОСОБ
ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
Нами было выяснено, что в
Российской Федерации существует
нормативно-правовой документ
«Концепция формирования в Российской
Федерации электронного правительства
до 2010 года», таким образом,
свидетельствующий, что в
стране на уровне национального руководства все же
есть понимание объективной
необходимости приобретения современным
государственным управлением
нового качества - на базе использования
передовых информационно-коммуникационных
технологий. Тем более, что
этот нормативно-правовой
документ укладывается в целый ряд международных
и отечественных нормативно-правовых
актов аналогичного характера. Так, в
принятой в 2000 г. в Окинаве лидерами стран «большой восьмерки» Хартии
глобального
информационного общества говорится: «Наша задача заключается
не только в стимулировании
и содействии переходу к информационному
обществу, но также и в
реализации его полных экономических, социальных и
культурных преимуществ. Для
достижения этих целей важно в том числе
активное использование ИКТ
в государственном секторе и содействие
предоставлению в режиме
реального времени услуг, повышающих доступность
власти для всех граждан».
Между тем само существование
правительственных программ перехода
систем управления, в том
числе системы государственного управления, на базу
ИКТ свидетельствует, что
речь идет не просто о новых технических средствах
управления, а о новом его
качестве - об изменении самого характера
управления. Суть этого качественного
изменения раскрывает само понятие
ИКТ1
. Действительно, если от управления
требуется сегодня перейти на
технологическую базу не просто
информационной, но информационно-
коммуникационной работы,
это означает существенное возрастание роли такой
1
Ивашенко Н.Н. Служба по связям
с общественностью в налоговой инспекции // Социологически
исследования. М., 1999. №
12. С. 124-127.
39
известной функции управления,
как «связи с общественностью», т.е. PR-
функции управления.
Подразделения PR не случайно появились в организациях
в эпоху формирования информационного
общества, призванные установить
жизненно важную для
организации коммуникацию, обратную связь с широкой
общественностью, сделать организацию
публичной, адекватной
информационному обществу.
Передовые («цифровые») ИКТ как нельзя лучше
помогали осуществлять
важнейшую для организации PR-функцию управления,
и в результате появились электронные
корпорации и электронные
правительства
1
.
Таким образом, новое качество
государственного управления,
реализуемое в виде «электронного
правительства», обязано резко возросшей
значимости и эффективности
управленческой функции PR благодаря ее
обеспечению передовыми ИКТ.
В самом деле, сама PR-функция управления
выступает информационно-коммуникационной
технологией, поскольку
осуществляет «связи с
общественностью», причем именно обратную связь, т.е.
коммуникацию с обществом.
Поэтому пусть не исчерпывающим, но
важнейшим содержанием работы
«электронного правительства», т.е.
государственного
управления на базе «цифровых» ИКТ, становится PR-работа
2
.
3.1 Принципы
функционирования системы электронного
правительства
По нашему мнению, на
современном этапе развития Россия нуждается в
реализации концепции информационно-коммуникационной
инфраструктуры
государственного управления.
Основным способом реализации концепции
должно стать образование
электронного правительства в смысле использования
ИКТ-технологий в государственных
административных органах в сочетании с
организационными изменениями
и новыми методами для улучшения услуг
1
Орлов Д. Государственный
бизнес-PR: Широкий, но не публичный // Советник. М., 2000. № 9. С. 25-
26.
2
Сичакова Э. Информационная
открытость государственных органов как фактор влияния на
экономический рост //
Проблемы теории и практики управления. М., 2000. № 3. С. 55.
40
государственного сектора,
усиления демократических процессов, а также
укрепления поддержки политики
государства. При этом необходимо иметь в
виду, что основными
функциями электронного правительства являются:
а) документооборот внутри
государственного аппарата - между
различными уровнями
власти, разными ведомствами;
б) обеспечение граждан
определенным набором услуг;
в) осуществление
взаимодействия с бизнесом;
г) обеспечение внутренней
эффективности и продуктивности
государственного аппарата,
удовлетворение экономических потребностей
правительственных
ведомств.
В России необходимо определить
наиболее значимые факторы
формирования системы электронного
правительства, такие как глобализация,
становление информационного
общества и новой экономики, развитие
человеческого потенциала,
новые функции государства, рост
институциональной сложности
государственной службы и др. Необходимо
выявить наиболее значимые
параметры воздействия на общество электронного
правительства:
- расширение объема и
повышение качества оказываемых государством
услуг предприятиям и
гражданам в виртуальном пространстве;
- сокращение
управленческих расходов;
- снижение транзакционных
издержек;
- придание импульса развитию
новой экономики, демократизации
общества, усилению
эффективности борьбы с коррупцией.
Согласно мировой практике,
основными этапами и качественными
уровнями присутствия
государственных служб в Интернете являются:
- уровень публикации информационных
материалов о деятельности
органа государственной власти,
на котором осуществляется односторонняя
связь и адресат услуг
получает лишь стандартную информацию;
- уровень интерактивного взаимодействия,
позволяющий пользователю
обращаться в
государственное учреждение через сеть с конкретным запросом и
41
обеспечивающий замену работы
государственных служащих элементами
онлайнового
самообслуживания;
- уровень активного общения
между органом государственной власти и
адресатом услуг, предполагающего
обратную связь и обеспечение работой
правительственных
порталов1
.
Между тем, в России
изучение отношения государственных служащих к
использованию управленческого
потенциала ИКТ показало, что
доминирующим среди них
является отношение к современным ИКТ как к чему-
то малосущественному, дополнительному,
в лучшем случае нацеленному на
удовлетворение,
ведомственных интересов, а не нужд общества. При этом были
выявлены такие социальные
факторы ослабления мотивации к внедрению ИКТ
в государственную службу,
как:
- снижение стимулирующей
роли заработной платы;
- невостребованность
профессионально подготовленных специалистов;
- невысокий единый стандарт
информационной обеспеченности
государственной и
муниципальной служб.
Россия нуждается в разработке
разноуровневых моделей внедрения
механизмов электронного
правительства:
- технологической модели:
создания развитой государственной ИКТ-
инфраструктуры, способной
обеспечить единство информационно-
коммуникационного
пространства России;
- организационной модели:
создания адекватных единому
информационно-коммуникационному
пространству управленческих структур,
стандартизации и формализации
бизнес-процессов на уровне государства в
целом и отдельных
ведомств, подготовки соответствующих кадров;
- правовой модели:
подготовки законодательных и нормативно-правовых
актов, открывающих
широкие возможности (и снимающие правовые барьеры)
для эффективного использования
управленческого потенциала современных
ИКТ;
1
Сарафанов В.И. Указ.
соч. М., 2006. С. 10.
42
- социальной модели: ликвидации
«цифрового неравенства» -
обеспечения массового
доступа к Интернету.
Основными направлениями повышения
эффективности механизма
управления процессом информационно-коммуникационного
обеспечения
деятельности органов
государственного управления России должны стать:
- разработка общей стратегии
использования современных ИКТ в
деятельности российских
органов управления;
- создание эффективного органа
управления процессом внедрения
современных ИКТ;
- обеспечение единой системы
координации деятельности
государственных органов управления,
отвечающих за проведение
административной реформы,
и государственных органов, ответственных за
формирование системы
электронного правительства;
- внедрение современных
механизмов финансового планирования;
- интеграция федеральных,
региональных и муниципальных
информационных ресурсов в
единую инфраструктуру, ориентированную на
удовлетворение широких потребностей
пользователей, включая возможность
интерактивных обращений и
транзакционных услуг.
Как уже рассматривалось выше,
важнейшей функцией электронного
правительства должна стать
коммуникационная, т.е. осуществление обратной
связи народа с властью. Многие
специалисты, в том числе российские,
рассматривают PR гораздо шире,
чем в качестве просто одной из функций
управления, скорее как принцип
современного управления, применимый к
организациям любого уровня
- от фирмы до госаппарата. И этот PR-принцип
состоит в том, что ответственная
за него структура (тот же отдел по связям с
общественностью в составе
организации), отвечая за благоприятную для
организации внутреннюю и внешнюю
социальную среду и постоянно
информируя о ее состоянии
управленческую структуру организации, тем
самым готовит принятие решений,
т.е. непосредственно участвует в
управлении организацией.
Не случайно эксперты считают идеальной ситуацию,
43
когда PR-специалисты непосредственно
входят в руководство организации, и
уже данное обстоятельство
де-факто придает PR значение не какой-то частной,
периферийной,
дополнительной, но интегральной функции управления.
Поэтому, опираясь на
экспертные разработки в области PR, можно было
бы, на наш взгляд, с полным
основанием говорить о новом качестве
современных систем управления,
в том числе системы государственного
управления, благодаря PR-обеспечению
(на базе передовых ИКТ)
организационно-управленческих
систем. Конкретно благодаря тому, что такого
рода обеспечение создает
внутри и вокруг организации благоприятную для нее
социальную среду путем
«вербовки» (через PR-диалог) инсайдеров (персонала)
и аутсайдеров (широкой общественности)
организации, делая организацию
расширенным (за ее
собственные пределы) пространством компромисса между
частными и общественными
интересами, т.е. пространством социального мира.
Иными словами, можно было
бы констатировать, что сегодня переход
управления на базу
передовых ИКТ решает задачу далеко не только насыщения
управленческих структур новой
техникой, но прежде всего на новом, более
высоком уровне
содержательную задачу управления
1
.
В этой связи показательно
в рамках тенденции использования в
государственном
управлении моделей менеджмента, что многие исследователи,
в том числе российские,
доказывают необходимость экспансии PR-технологии -
переноса последней из сферы
современного экономического менеджмента в
сферу государственного управления.
Без PR, считает С. Блэк, не может
существовать демократия: избиратели
должны знать, как работает
правительство, иметь информацию
о принятых решениях, быть
организованными правительственной
PR-работой, чтобы полностью
использовать предоставленные
им возможности2
.
Согласно зарубежным экспертам,
целями правительственной PR-работы
на всех уровнях государственного
управления являются: информирование
1
Гундарин М.В. Паблик
рилейшнз: Основные формы общественных коммуникаций. Барнаул, 1993. С. 70.
2
Блэк С. Паблик рилейшнз:
Что это такое? М., 1999. С. 137.
44
избирателей о деятельности
правительственного органа; гарантия активного
участия населения в правительственных
программах, а также согласие на
принятие регулятивных норм;
обеспечение общественной поддержки
избранным стратегиям и
принятым программам1
.
Отсюда видно, что именно
PR-функция государственной власти вводит ее
в систему реальной демократии.
Именно эта функция госаппарата фиксирует
статус общества не как
послушного исполнителя властных предписаний, а как
требовательного
работодателя по отношению к нанятому им государственному
управлению. Именно эта
функция показывает, что госаппарат принципиально
ничем не отличается от любых
других организаций в современной
демократической системе,
где публичный характер организации - обязательное
условие ее эффективности.
Другое дело, что сам госаппарат совсем не
стремится быть публичной
организацией. Но он вынужден играть по правилам
публичности, вынужден заниматься
PR-работой в условиях, когда общество с
традициями демократии привыкло
придирчиво отслеживать государственную
политику и не прощать
власти ни малейшего промаха.
Сегодня в России возникает
понимание, что современное
демократическое государство
- это не только свободные выборы и разделение
властей, но это в очень существенной
степени и постоянная PR-работа
национального правительства.
Так, многие российские исследователи,
анализируя цели,
структуру и функции службы PR в органах государственной
власти, настаивают на органичности
PR-службы в системе государственного
управления. В частности, один
из таких источников утверждает: «PR следует
воспринимать не как некое
новомодное явление, но как исторически
неизбежный способ реализации
целей государственной службы, как
технологическую ипостась
управления»2
.
Сегодня электронное правительство,
осуществляющее информационное
(PR) управление обществом
на базе передовых ИКТ, - не дань технико-
1
Катлип С. Паблик
рилейшнз: Теория и практика. М., 2000. С. 531.
2
Арнольд Н. Связи с общественностью
и общественными организациями («Паблик рилейшнз»). М.,
1996. С. 26.
45
технологической моде, но жесткая
необходимость в качественно новом
госаппарате ради
сохранения самого института государства и права в условиях
информационной
демократии.
По моему мнению, ИКТ, электронное
правительство и PR - понятия,
неотделимые друг от друга
и составляющие систему современного
государственного информационного
управления обществом. В этой системе
новое качество госаппарата
возникает из сплавления в единый механизм всех
ее элементов -
технических, технологических и содержательных, целей, средств
и ресурсов.
Определения электронного правительства
существуют не только в
нормативно-правовых документах,
но и в научной литературе, зарубежной и
отечественной. Например, российские
исследователи рассматривают
электронное правительство
как «государственную информационно-
коммуникационную и программно-технологическую
(электронную)
инфраструктуру, обеспечивающую
оптимальное с точки зрения общества
функционирование системы государственной
власти и поддерживающую
обеспечение
государственными органами и органами местного самоуправления
установленных законодательством
функций по реализации прав, обязанностей
и законных интересов граждан»1
. В частности, развернутую
характеристику
электронного правительства
дает специалист из Германии Х.Хилл, который
понимает под этим феноменом
«осуществление административной
деятельности с помощью электронных
средств массовой информации и
коммуникации» и подчеркивает:
«Создание электронного правительства
неразрывно связано с реформой
государственного управления, что еще не до
конца осознают некоторые
ответственные политики»2
.
Электронное правительство
насчитывает три этапа своего становления.
Первый этап - освоение Интернета
государственной службой, когда
1
Кошкин А.Н. Электронное правительство
как фактор социально-экономического развития России //
Государство в XXI веке.
М., 2003.
2
Хилл X. «Электронное правительство»
- стратегия модернизации государства и управления //
Государственная служба за
рубежом. Государственная служба на пути реформ. М., 2003. С. 81.
46
распространение бумажных документов
постепенно заменялось их
публикацией на информационных
веб-узлах. Это - этап демонстрации
госаппаратом своей
прозрачности, информационной открытости, чего не было
раньше: госаппарат традиционно
никогда не публиковал специальную
информацию о себе - граждане
узнавали о его работе лишь через
несистематическую информацию
в СМИ по поводу тех или иных
правительственных
мероприятий. Теперь же любой гражданин мог по желанию
получить определенный объем
сведений о режиме работы госаппарата, его
ответственных лицах, ознакомиться
с нормативными документами и
комментариями к ним.
Второй этап - уже не просто
информационная открытость
государственной власти, но
интерактивная работа государственных органов,
обмен информацией, обратная
связь с обществом. На этом этапе
информационный веб-узел правительства
превращается в инструмент
взаимодействия с гражданами
и организациями, что и позволяет говорить об
электронном правительстве
в собственном смысле слова - по факту переноса в
Интернет значительного
объема правительственной деятельности. Характерно,
что интерактивные веб-узлы
государственных органов снабжены средствами
аутентификации пользователей.
То есть власть устанавливает диалог не с
абстрактным обществом, но
реальный диалог с конкретными гражданами.
Наконец, третий этап, на переходе
к которому находятся сегодня
развитые страны, - формирование
информационной экономики. На данном
этапе электронное правительство
в интерактивном (PR) режиме на базе
цифровых ИКТ осуществляет
социально-экономическую политику нового
качества: приводит в единую
систему все действующие в обществе секторы
информационного управления
- финансовый, промышленный, социально-
трудовой,
здравоохранения, науки, образования и т.д.
В отношении населения электронное
правительство осуществляет
функции:
1) получения полезной для
гражданина информации, в том числе:
47
- об уставе и регламенте
работы учреждений государственной службы;
- расположении и рабочих
часах соответствующих офисов;
- списке ответственных
сотрудников с указанием приемных часов;
- базе нормативных
документов;
- правилах составления
различных заявлений и форм;
-
общественно-политической и экономической ситуации в стране в целом
и на конкретных
территориях;
2) взаимодействия гражданина
(или организации) с органами
государственной власти, для
чего существует набор соответствующих
Интернет-услуг,
позволяющих гражданам и организациям:
- запрашивать и получать (по
Интернету) необходимые справки или
разрешения;
- передавать в органы государственного
управления предусмотренную
законом отчетность
(скажем, налоговую, статистическую);
- обеспечивать
необходимую защиту конфиденциальной информации;
3)непосредственного участия
гражданина (или организации) в работе
госаппарата, например, с
помощью специального блока («торговой площадки»)
Интернет-портала, обеспечивающего,
скажем, возможность для предприятий
организации тендеров на проведение
тех или иных работ по плану
государственных мероприятий:
соответствующий орган государственной
службы публикует на своем
портале объявление о тендере, условиях участия в
нем и наборе специальных
форм, которые необходимо заполнить претенденту,
а программное обеспечение
портала помогает собрать поступающие заявки и
подвести итоги1
;
4)сокращения издержек
(времени и денег) для конкретных пользователей
программ электронного
правительства (граждан, организаций, бизнеса), а также
добавления стоимости,
которое дает система электронного правительства, для
всего общества
2
.
1
Серов В.
Автоматизированные системы обработки информации и управления. М., 1999. С. 301.
2
Добровольский Б.
Информационные технологии в структурах государственной службы. М., 1995.С. 83.
48
Таким образом, сегодня государственная
служба жизнеспособна и
эффективна только в том
случае, если она функционирует как открытая система
- в условиях рынка свободного
обмена информацией, т.е. в системе тесного
информационного взаимодействия
(обратной связи) как внутри
государственной службы,
между всеми ее структурными подразделениями, так
и между государственной службой
и обществом. Такое погружение
государственного управления
в систему информационной демократии
эффективно для него,
поскольку адаптирует госаппарат к быстрым изменениям
поступающих к нему информационных
потоков1
. При этом возникают новое
качество и новый уровень
подотчетности государственного аппарата обществу,
повышаются доверие и уровень
взаимодействия между обществом и
государством, в принципе
укрепляется гражданское общество.
3.2 Международный опыт
формирования системы электронного
правительства
Система электронного правительства,
помимо всех вышеперечисленных
функций, расширяет присутствие
национального государства в глобальной
информационной сети, обеспечивая
доступ страны к мировым
информационным ресурсам, включенность
в систему международных
отношений, взаимодействие
с правительственными субъектами других
государств и инфраструктурой
международных правительственных и
неправительственных организаций.
Национальное электронное правительство
интегрирует страну в
мировую систему коммуникаций и стандартов, становясь
инструментом и методологией
глобального позиционирования национального
государства
2
.
1
Граждан В.Д. Сервисный
характер государственной службы // Государственная служба в современной
России. М., 2003. С. 67.
2
Клепцов М.Я. Принципы
построения и реализации мобильной информационной системы для руководителей
органов государственной
власти и управления на основе мультимедиа технологии. М., 1996. – С 37.
49
Таким образом, качество электронного
правительства определяется тем,
что внедрение в работу госаппарата
цифровых ИКТ значительно расширяет
возможности и поднимает на
новый уровень эффективности именно PR-
функцию государственного управления,
важнейшую для демократической
государственности в принципе.
То есть новое качество государственного
управления, связанное с системой
электронного правительства, - это новое
качество PR-обеспечения
работы госаппарата, обязанное цифровым ИКТ1
.
Собственно, сами цифровые
ИКТ стали фактором всемирных социально-
институциональных (организационно-управленческих)
преобразований
последних двух декад XX в.,
вызвав к жизни информационное общество,
глобальную экономику и новую
реформационную (постиндустриальной
реформации) волну,
которая захватила многие страны мира - от США до Китая
и Индии, в том числе Россию.
Поэтому цифровые ИКТ именно в качестве
главного фактора нынешней
мировой реформационной волны выступают
объективным основанием проведения
административной реформы на
принципах усиления
PR-функции государственного управления в тех странах,
где понимают
необходимость позиционирования национального государства в
параметрах информационного
общества и глобальной экономики.
Национальные же
правительства, не понимающие этого, обрекают свои страны
на маргинальное
существование.
Опыт развитых стран прямо
свидетельствует, что с 1980-х годов система
государственной службы все
больше и больше проявляет себя в качестве
эффективного PR-субъекта.
И сегодня в этих странах министерства и ведомства
функционируют во многом как
PR-структуры, имея бюджеты специально на
проведение информационно-коммуникационной
работы. Так, в США это
направление работы
госаппарата решает много задач.
Сегодня США - самая продвинутая
в мире страна в отношении PR-
функции государственного управления.
Об этом говорит тот факт, что в
1
Шадрин А.Е.
Административная реформа и информатизация государственного управления //
Технологии
информационного общества
- Интернет и современное общество: Труды V Всерос.объедин. конф. СПб. 2002. С.
28.
50
настоящее время правительство
США является одним из самых крупных
общенациональных рекламодателей
и ежегодно тратит на рекламу более 100
млн. долл. Последние два десятилетия
были отмечены значительным ростом
рекламы от имени правительства.
При этом самая крупная статья расходов -
реклама набора
добровольцев в вооруженные силы.
Не только в США, но и в других
развитых странах разработаны
стратегические информационно-коммуникационные
(PR) приоритеты
реформирования системы
государственного управления. Так, в США в 1993 г.
появился «План действий администрации
США в области Национальной
информационной инфраструктуры».
В 1994 г. Комиссией ЕС был принят
аналогичный план действий
- «Европейский путь в информационное
общество». В 1995 г. Финляндия разработала собственную аналогичную
программу - «Финский путь
в информационное общество». В 1996г. в ФРГ
увидела свет подобная же программа
- «Путь Германии в информационное
общество». В течение 1990-х
годов такого рода программы были приняты
большинством наиболее развитых
государств, входящих в Организацию
экономического сотрудничества
и развития (ОЭСР), а также целым рядом
развивающихся стран.
Сегодня в этих странах
действует уже второе или даже третье поколение
подобных программ: решение
первоначально поставленных задач тянуло за
собой постановку новых, более
амбициозных задач. Так, в 1999 г. в США
принимается «Стратегический
план Национальной администрации по
телекоммуникации и информации
США». И по этому плану, Концепция
национальной информационной
инфраструктуры (NII) стала ключевым
элементом решения главной
управленческой задачи, которую США поставили
перед собой на XXI
столетие, а именно - исключения взаимно разрушительной
конкуренции через формирование
информационного механизма принятия
взаимосогласованных деловых
решений. При этом NII является концепцией
51
развития системы ИКТ, ориентированной
на решение конкретных
государственных задач1
.
С 1999 г. Комиссия ЕС приступила к выполнению программы
«Электронная Европа» (e-Europe),
и последовательно появились программы
«Электронная Европа-2002»
и «Электронная Европа-2005». Согласно
реализации последней программе,
в 2005 г. объединенная Европа уже имеет:
государственные услуги современного
качества в режиме онлайн, а именно:
электронное правительство,
услуги электронного обучения, электронного
здравоохранения и т.д.; динамичную
(конкурентную) среду электронного
бизнеса; безопасную
информационную инфраструктуру2
.
План действий по реализации
«Электронной Европы-2005»
предусматривал: соответствующую
адаптацию законодательства на
национальном и европейском
уровнях; принятие законодательных актов,
снимающих затруднения в формировании
и развитии системы «электронных
услуг»; усиление конкурентоспособности
и взаимодействия всех секторов
информационного управления;
создание единой системы всего разнообразия
информационных сетей и
обеспечение широкого доступа к ней.
Подобным образом на Конференции
министров стран Центральной и
Восточной Европы (ЦВЕ) в Варшаве
в 2000 г. было принято решение о
разработке единой для стран
ЦВЕ программы «Электронная Европа Плюс».
Создан ряд международных организаций,
призванных содействовать
построению
информационного общества, таких как Information Society Forum,
European Survey of the Information
Society (ESIS), UNESCO Observatory of the
Information Society, The Digital
Opportunity Task Force (DOT Force) и др.
Официально участвует в
этом всемирном движении и Россия, которая в 2000 г.
в составе «большой восьмерки»
приняла Окинавскую хартию глобального
информационного общества,
закрепившую на высоком политическом уровне
приоритет развития социально-экономических,
политических и культурных
1
Сарафанов В.И. Указ.
соч. М., 2006. С. 44-46.
2
«Электронная
Европа-2005»// Business. М., 2003. № 4. 24 сент.
52
приложений ИКТ, в том числе
приоритет перевода на базу ИКТ
государственного управления.
Наконец, под эгидой ООН проводятся
всемирные встречи по информационному
обществу: в 2003 г. такая встреча
прошла в Женеве, а в 2005 г. - в Тунисе.
При этом ведется конкретная
работа на уровне национально-
государственной политики по
реализации комплексных программ внедрения
ИКТ в деятельность министерств
и ведомств, создания единой системы
информационного управления.
Так, в Великобритании программа создания
электронной
государственной службы составлена на основе положений «Белой
книги по модернизации правительства»
(Modernising Government White
Paper) и называется «Электронные
граждане, электронный бизнес,
электронная
государственная служба. Стратегическая концепция обслуживания
общества в информационную
эпоху» («E-citizen, e-business, e-government. A
strategic framework for public
service in the Information Age»). Согласно этой
программе, в стране к 2009 г. планируется все услуги государства сделать
доступными по электронным
каналам, причем раз в шесть месяцев
публикуются отчеты с
контролем достигнутых результатов.
Правительство Франции в 1998 г. в соответствии с планом «Электронная
Европа-2002» приняло Программу
действий для подготовки вступления
Франции в информационное общество
(PAGSI) с целью ускорить
формирование информационного
общества и обеспечить его доступность для
каждого человека.
Исходная задача PAGSI состояла в том, чтобы к концу 2000
г. обеспечить всеобщий доступ
к государственным службам и документам. В
дальнейшем перед каждым министерством
и ведомством были поставлены
конкретные задачи - например,
Национальное бюро по трудоустройству
должно было в течение 2001 г. создать электронную службу поиска работы, а к
2003 г. наладить совместное с другими заинтересованными
организациями
использование базы данных
и т.д., - а также предусматривались меры по
ускоренному развитию электронных
версий некоторых ключевых секторов в
сфере социальных услуг, а
именно:
53
- электронного
образования;
- электронной культуры - в
виде создания виртуальных музеев и
библиотек;
- электронной
государственной службы;
- электронной системы
поддержки инновационных разработок;
- электронной системы правового
регулирования, адаптирующей
правовую базу для
деятельности в Интернете;
- электронной коммерции: развития
электронных бирж с участием
органов государственной
власти и частного сектора, а также создания правовой
основы для электронных
подписей и платежей.
Внедрение ИКТ в работу госаппарата
значительно повышает
эффективность его
внутренних (делопроизводства) и внешних (взаимодействия
с гражданами и бизнесом) отношений.
Действительно, информационное
управление документами
(электронный документооборот), разнообразные базы
данных - все это оптимизирует
процессы сбора и обработки информации,
анализа больших массивов данных,
а также обеспечения оперативного,
мгновенного доступа государственных
служащих к информационным
ресурсам. Согласно исследованиям,
при традиционном бумажном
документообороте 30%
времени сотрудников крупных организаций тратится на
поиски и согласование документов,
6% документов безвозвратно теряются, а
каждый внутренний документ
копируется до 20 раз
1
. Ясно, что электронный
документооборот резко уменьшает
количество рутинных операций и, значит,
риски, связанные с человеческим
фактором, ускоряя процесс, повышая
прозрачность движения документов
и формируя у сотрудников навыки
самостоятельной и ответственной
работы с большими объемами
документального материала,
что и создает качественно нового работника -
управляющего информацией.
1
Доклад Министерства по
связи и информатизации РФ, подготовленный в соответствии с поручением
Правительства РФ. №
БА-П8-9042. 29.07.2003 г.
54
В рамках интегрированной государственной
информационной системы
создаются порталы, ориентированные
на предоставление услуг гражданам и
бизнесу. Так, правительство
Австралии в ходе налоговых реформ ввело через
Национальное налоговое
управление Австралийский номер бизнеса (Australian
business number: ABN) - уникальный
идентификатор для всех коммерческих
структур. Введение ABN установило
новый, эффективный порядок
государственного управления,
именно информационного управления, в сфере
бизнеса вместо старого порядка,
когда каждое государственное ведомство
присваивало отдельной
организации свой уникальный код. Доступ же к реестру
осуществляется по Интернету
через портал, называемый «Точка доступа
бизнеса». Это позволило существенно
упростить взаимоотношения между
государственным и частным
секторами. Через «Точку доступа бизнеса»
компании имеют возможность
оперативно решать все свои вопросы с
государством, в том числе
быстро и в одном окне получать целый ряд услуг и
сведений не только в сфере
налогообложения, но и во многих других сферах.
Прежняя система растрачивала
время компаний впустую, заставляя их
поочередно обращаться в различные
федеральные, региональные и местные
органы власти. Кроме того,
австралийский опыт единой системы
информационного управления
позволяет элементарно экономить средства
государственных ведомств.
Наконец, есть и такой очень осязаемый результат
этого управленческого опыта,
как возрастание процентной доли налогов,
собираемой Австралийским налоговым
управлением, - с 80% всех доходов
государства в прежнее
время до 95% в пореформенный период.
Единая электронная
система управления - это взаимодействие не только
между ведомствами одного государства,
но и между ведомствами разных
государств. В 2002 г. Европейская комиссия приступила к финансированию
экспериментального проекта
«Сеть обмена данными о трудоустройстве»
(Employment Data Exchange
Network: EDEN) - централизованной,
многоязычной веб-платформы
для доступа к национальным службам поиска
работы. Подключившись к
EDEN, лица, ищущие работу, могут просматривать
55
вакансии, создавать личную
страницу, публиковать свое резюме, при этом
указывая, в каких странах
они хотели бы работать. В качестве альтернативы
сотрудник государственной
службы занятости может занести данные этого
лица непосредственно во внутриведомственную
систему, откуда эти данные
отправляются в EDEN либо напрямую,
либо через веб-узел государственной
службы занятости. EDEN
позволяет консультантам службы занятости создавать
резюме и вакансии и
управлять ими, проводить интерактивный поиск, получать
доступ к статистике и
средствам мониторинга, а также проверять информацию
о клиентах, осуществляя контроль
качества. Кроме того, консультанты могут
аккумулировать и предоставлять
европейским гражданам гораздо больше
возможностей трудоустройства,
что усиливает их роль в информировании,
консультировании и предоставлении
рекомендаций как работодателям, так и
работникам, потенциально
готовым к переезду.
Система электронного правительства
- это легкий доступ людей к
медицинской службе (медицинской
экспертизе), образовательным ресурсам,
библиотечным фондам, это возможности
электронных платежей и т.д. и т.п.
Скажем, в Южной Корее
через Интернет можно послать запросы практически
по всем основным
житейским проблемам, с которыми встречается человек, и
получить сведения из огромной
базы данных, охватывающей порядка 4 тыс.
категорий. Кроме того, данная
система централизованно выдает до 20
документов в любом
административном офисе, облегчая жизнь многих людей,
которым не нужно совершать
длительные поездки для получения этих
документов.
Электронное правительство
- это и государственная экономическая
политика нового уровня. В
частности, переход на электронные технологии
одного лишь рутинного направления
экономической политики государства -
государственных закупок -
привел к общему повышению эффективности
государственного управления.
Действительно, электронная государственная
коммерция - государственная
закупка товаров по электронным каталогам
(списку товаров одного поставщика)
или через электронные магазины (по
56
выбору из разных электронных
каталогов) - еще только входит в
правительственную практику
развитых стран. В США же эта практика
развивается уже несколько
лет - именно на принципах формирования и
поддержания конкурентного
рынка подрядчиков: правительство никогда не
выбирает какого-то одного
поставщика, но заставляет поставщиков
конкурировать между
собой, организуя соответствующие конкурсы1
.
Электронное правительство
- это и новые принципы национальной
безопасности,
фундаментальным разделом которой выступает информационная
безопасность, включающая информационно-технологическое
обеспечение:
- безопасности данных;
- конфиденциальности
пользователей;
- стандартов электронной
подписи и шифрования важной информации;
- единой горизонтали управления
- определения и разграничения ролей,
полномочий и ответственности
всех субъектов, центральных и
территориальных, осуществляющих
информационное управление в системе
государственной власти.
Информационно-технологическим
обеспечением выполнения
перечисленных задач
электронного правительства занимаются специально для
этого формируемые межведомственные
органы исполнительной власти.
Например, во Франции
решения в области ИКТ-обеспечения государственного
управления принимают две отдельные
межведомственные комиссии, одна из
которых занимается в
целом развитием информационного общества в стране, а
другая - модернизацией государственного
аппарата. На уровне ЕС существует
так называемый Форум информационного
общества, который вырабатывает
для депутатов Европарламента
рекомендации по законодательному
обеспечению развития
информационного общества на всем пространстве ЕС, в
том числе модернизации
аппарата ЕС.
1
Электронизация в
правительстве США. Режим доступа: http://www.pcweek.ru/news.asp.
57
Но и в каждом ведомстве для
внедрения ИКТ создаются
унифицированные структуры
управления. Так, в Великобритании в
центральном аппарате правительства
функционирует отдел электронных
средств, призванный внутри
самого правительства поддерживать постоянный
импульс к ускоренному развитию
электронных служб. На этот отдел,
ответственный за развитие
правительственной электронной инфраструктуры,
возложена также стратегическая
роль координирования электронной
экономики1
. Более того, в Европе уже
создана методическая база для оценки
эффективности электронного
правительства и распространения передового
опыта в сфере
ИКТ-обеспечения органов государственной власти. Так, начиная
с 2000 г. проводятся конкурсы на лучший сайт правительственных структур2
.
Систему обеспечения функционирования
электронного правительства
составляет соответствующая
правовая база, без которой использование
госаппаратом управленческого
потенциала ИКТ невозможно. К настоящему
времени такая правовая
база в развитых странах уже сформирована, например,
приняты законы:
- об электронном документе;
- цифровой подписи;
- электронной торговле;
- борьбе с электронной
преступностью;
защите персональных
данных;
- об особенностях
реализации той или иной деятельности в Интернете.
Иными словами, система электронного
правительства - это трудоемкое
воплощение нового принципа
управления как органической части новой
организационной культуры,
в которой резко возрастает значимость управления,
цена управленческих решений,
особенно государственного управления.
Поэтому ИКТ в системе государственной
службы - не только не роскошь, но,
1
Федосеев К. Новый этап реформы
государственной службы в Великобритании // Государственная служба за
рубежом. М., 2003. № 2.
С. 33-34.
2
Выхухолева Е.
Замедленная реакция: Все чиновники не любят писать письма // Известия. М.,
2001. № 190. С.
5.
58
напротив, значительное
снижение экономических издержек управления. В мире
это начинают понимать, выделяя
на внедрение ИКТ специальную статью в
структуре государственных
расходов. В 2002 г. такие расходы составили в
Великобритании 0,35% ВВП,
в Германии - 0,32, Бразилии - 0,20, Малайзии -
0,17%. Об окупаемости подобных
затрат говорит, в частности, опыт Италии,
где государственные закупки
ИКТ позволили в первый же год сократить
управленческие расходы на
30%.
Главное же - перевод государственного
управления на базу ИКТ не
просто экономически рентабелен,
но существенно повышает эффективность
работы госаппарата. Хотя разработка
системы критериев эффективности
электронного
правительства и не завершена, но такие критерии уже есть, и они
уже сегодня позволяют оценить
потенциал электронного правительства.
Например, в проведенном ООН
в 2000 г. исследовании «Benchmarking e-
government: A global perspective»
введено понятие индекс развития
электронного правительства
и определено значение этого индекса для 169
стран (из 190 членов
ООН), где национальные правительства в той или иной
мере осуществляют свою деятельность
на базе ИКТ (см. табл.). При этом в
отношении национального правительства
замерялись три параметра, из
которых и складывался
индекс развития электронного правительства:
- присутствие в
Интернете;
- развитие
телекоммуникационной инфраструктуры;
- развитие человеческого
капитала.
Стоит заметить, что индекс
развития электронного правительства
отражает соответствующий потенциал
государственного управления, но не
реальное оказание
национальным правительством онлайновых услуг. Подобное
исследование проводилось и
в 2002 г. (известной компанией «Accenture») в
отношении 23 стран: Австралии,
Бельгии, Бразилии, Великобритании,
Германии, Гонконга,
Дании, Ирландии, Испании, Италии, Канады, Малайзии,
Мексики, Нидерландов, Новой
Зеландии, Норвегии, Португалии, Сингапура,
США, Финляндии, Франции,
ЮАР и Японии. Было изучено 169 структур в
59
системе государственной
службы этих стран, относящихся (структур) к девяти
крупным сегментам:
- социальному
обеспечению;
- правосудию и
общественной безопасности;
- налогам;
- обороне;
- образованию;
- транспорту;
- участию граждан в
управлении;
- государственным закупкам;
- почте.
Данное исследование также
замеряло лишь потенциал электронного
управления в стране, поскольку
исследователи на себе проверяли (выходя в
Интернет для выполнения тех
или иных операций со структурами
государственной службы), как
электронное правительство способно работать
(по заранее выбранным исследователями
критериям в отношении каждой
службы).
Вопросом практического использования
онлайновых правительственных
услуг занималась
маркетинговая компания «Taylor Nelson Sofres» (TNS), изучив
в 2002 г. использование электронного правительства взрослыми жителями 31
страны. Было опрошено 29
тыс. человек и установлено, сколько людей реально
пользовались услугами электронного
правительства. Оценка же потенциала
(уровня развития) самих электронных
правительств в данном случае не
производилась. Между тем понятно,
что адекватная оценка электронного
правительства обязывает учитывать
оба его измерения - и его потенциал, и
реальную актуализацию
этого потенциала в обществе.
С точки зрения необходимости
сочетать обе эти характеристики
электронного правительства
эксперты выделяют четыре группы стран. В
первую группу попадают страны
с одинаково высокими потенциалом
электронного правительства
и процентом взрослого населения, реально
60
пользующимся электронными
услугами. Это, например, США, страны
Азиатско-Тихоокеанского региона.
Вторая группа - страны, где потенциал
электронного правительства
высок, а у взрослого населения по тем или иным
причинам отсутствует стремление
этот потенциал реализовать. В частности,
Великобритания, уверенно входя
в число лидеров по возможностям
электронного правительства,
демонстрирует довольно слабый общественный
спрос на электронные услуги
государства. В третьей группе стран, напротив,
общественный спрос на услуги
электронного правительства превышает
соответствующее предложение,
как, скажем, согласно социологическим
исследованиям, происходит
сегодня в Эстонии. Наконец, четвертую группу
составляют страны, где низок
потенциал электронного правительства и низок
общественный спрос на его
услуги.
К сожалению, по экспертным
данным, Российская Федерация относится
именно к последней
группе, т.е. сегодня перед Россией стоит крайне актуальная
задача формирования
информационного общества во всем его комплексе - и в
отношении наращивания его
технико-технологической составляющей, и,
главное, в отношении
формирования ИКТ-стратегии общественного развития и
соответствующей
организационно-управленческой культуры, а также правовой
базы, регулирующей этот
весьма актуальный процесс.
Таким образом, начинать необходимо
с создания электронного
правительства. Это и является
сегодня адекватной и актуальной
административной
реформой, которая призвана заложить в обществе импульсы
к его развитию как информационного
общества - адекватного ответа
государственного
управления на современные вызовы. Все нынешние страны-
лидеры потому и лидеры, что
смогли вовремя открыть для себя
реформационный инструмент
электронного правительства и привести в
действие соответствующие
административные механизмы.
Электронное правительство
- это эффективно и продуктивно работающая
на базе цифровых ИКТ система
оказания услуг гражданам и бизнесу, а также
межведомственных услуг. Действительно,
в мире устойчиво закрепились
61
англоязычные формулировки
основных функций и характеристик электронного
правительства, а именно
функциональные модели: IEE (Internal Efficiency and
Effectiveness:
- внутренняя эффективность
и продуктивность государственного
аппарата);
- G-C (Government to
Citizen: государство - гражданину);
- G-B (Government to
Business: государство - бизнесу);
- G-G (Government to
Government: государство - государству).
Так, функциональная
модель G-C с помощью цифровых ИКТ (Интернета)
обеспечивает граждан определенным
набором услуг: кредитом, льготами,
консультациями, образовательными
материалами и т.д. Подобным образом в
отношении бизнеса
работает и функциональная модель G-B, осуществляя сбор
информации (и обеспечение
к ней доступа пользователям) по вопросам
экономического взаимодействия,
торговли, лицензирования, займов,
управления активами, налогов
и т.д. Функциональная модель G-G занимается
документооборотом внутри государственного
аппарата - между различными
уровнями власти (федеральным
и региональным), а также между разными
ведомствами. Наконец,
функциональная модель IЕЕ решает задачу адаптации
лучшей коммерческой (рыночной)
практики по управлению кадрами,
финансами и т.д. к
практике государственного управления.
Вместе с тем создание электронного
правительства - это реализация
инвестиционного проекта, который
могут позволить себе очень богатые
страны. Собственно, сам факт
функционирования в стране электронного
правительства - прямое свидетельство
богатства, развитости этой страны,
устойчивого роста ее
экономики и социальной сферы. Не случайно в настоящее
время, согласно рейтинговому
исследованию стран, отсортированных
экспертами Торговой палаты
США по степени развития в каждой из них
электронного
правительства, даже в богатейших США потенциал электронного
правительства пока еще далеко
не реализован, не говоря о других развитых
62
странах. Но факт, что именно
США по этому показателю находятся
существенно впереди всего
остального мира.
Кстати, Россия по данному
показателю значительно уступает развитым
странам - ее индекс развития
электронного правительства составляет 1,89
(против 2,46 в Германии,
не говоря уже о 3,11 в США), но оптимизм вселяет
уже то обстоятельство, что
процесс формирования в Российской Федерации
электронного правительства
начат, коль скоро стране вообще возможно
присвоить соответствующий,
пусть пока и очень невысокий, рейтинг. Между
тем электронное правительство
действительно связано с большими объемами
инвестиций в цифровые ИКТ.
Так, по экспертным данным, правительства
европейских стран выделили
на ИКТ в 2003 г. 67,8 млрд. долл. - на 3,6%
больше, чем в 2002 г., а к 2005 г. эти инвестиции должны увеличиться до 74,5
млрд. долл. Среди европейских
стран больше всего инвестируют в ИКТ
Великобритания и с существенным
отрывом от нее - Германия: в 2003 г. их
инвестиции в электронное
правительство составили 22 млрд. и 11 млрд. долл.
соответственно. При этом
среднегодовые совокупные расходы на ИКТ других
европейских правительств в
том же 2003 г. не превысили 1,5 млрд. долл. То
есть на Великобританию и Германию
приходится почти половина всех
европейских инвестиций в
ИКТ (56).
Диаграмма 1 –
Распределение объемов инвестиций в ИКТ
52%
32%
16%
Великобритания
Германия
Остальные страны
63
Сегодня аналитики оценивают
государственный сектор как наиболее
перспективный
(быстрорастущий) рынок ИКТ Европы. Достаточно сказать, что
за последнее время общий объем
инвестиций в ИКТ со стороны европейских
правительственных
структур увеличивается на 15% ежегодно. При этом более
75% инвестиций приходится
на решение таких задач, как безопасность,
беспроводная связь, система
хранения данных, система электронного
документооборота и т.д.
Таким образом, нами было выяснено,
что у системы электронного
правительства есть достаточно
богатый международный опыт и мы, при
создании аналогичной
системы в своей стране, просто не может отвергать его, а
наоборот – должны проанализировать
и перенять самые положительные
моменты внедрения и функционирования
данной системы, адаптировать ее к
нашей среде.
3.3 Электронное
правительство как элемент модернизации
государства
В настоящее время со всей
очевидностью можно признать, что
становление
информационного общества, появление инновационных Интерент-
технологий открывает новые
перспективы для совершенствования
демократической системы
правления.
Традиционно основной проблемой
демократии, политической системы,
основанной на принципах партнерского
взаимодействия управляющих и
управляемых, было то, как
совместить с одной стороны, максимальную
реализацию демократических
принципов в управлении (максимизацию
политического участия граждан)
и, с другой стороны, обеспечить достаточно
высокий уровень эффективности
системы принятия политических решений.
Сущность проблемы заключается
в объективной невозможности воплотить
идеи прямой демократии в условиях
крупного современного социума. Данная
проблема разрешалась на
практическом и теоретическом уровне путем той или
64
иной трансформации политической
организации общества с целью
минимизировать издержки и
максимизировать выгоды от того или иного
соотношения принципов демократичности
и эффективности в политическом
управлении обществом. В результате
были разработаны многочисленные
концепции и модели
демократии, которые в определенной степени разрешали
указанную проблему , однако
ни одну из них, безусловно, нельзя назвать
идеальной1
.
Происходящая в современном
обществе информационная революция,
основным инструментом которой
стало объединение глобальных
компьютерных сетей и информационно-технологических
ресурсов во
всемирную сеть Интернет,
дала новые импульсы для развития демократии. Так,
применение новейших ИКТ Интернета,
способствующее преодолению
негативной тенденции к снижению
уровня политического участия, упростив
прямой контакт граждан и правительства,
а также снизив затраты на
согласование возможных путей
политического действия между инвалидами,
придерживающимися схожих взглядов,
но не взаимодействующих
непосредственно в реальном
мире, может привести к существенному
видоизменению характера политической
коммуникации и серьезной
трансформации привычных политических
институтов. В этой связи уже
сегодня разработаны механизмы
лоббирования посредством сети Интернет,
применения Интернета в
электоральных компаниях и т.д.
Перевод государственной
машины в виртуальное пространство, а значит,
обеспечение легкого контроля
над деятельностью и учреждений в целом, и
отдельных служащих, - это
тяжелая работа.
Электронное правительство
– один из наиболее эффективных
инструментов реализации принципов
гражданского общества. То есть проект
этот выгоден всем гражданам,
но прежде всего частному бизнесу и
общественному сектору – тем,
кто в наибольшей степени зависит от
11
См.: Павроз А.В.
Реализация концепции электронного правительства и новые возможности для развития
демократии //
Всероссийская научная конференция «Электронное правительство в информационном
обществе:
теория и практика». СПб.
2002. С. 19-25.
65
государственных органов и
кто более всего заинтересован в их доступности и
открытости для контроля.
Создание электронного правительства,
таким образом, невозможно без
участия общественности, общественно-политических
и научно-
исследовательских
организаций, малого и среднего бизнеса.
Система электронного управления
предусматривает, что любое
физическое или юридическое
лицо через Интернет может обращаться с
запросами к государственным
учреждениям для получения необходимой
информации и выполнения юридических
трансакций. При такой схеме
взаимоотношений «гражданин-государство»
можно рассчитывать на
повышение эффективности государственного
управления и ограничения
коррупции. Электронное
управление способно изменить саму природу власти,
сделать ее более прозрачной
и подконтрольной общественности. Электронное
управление также обеспечивает
реальное участие граждан в политических
процессах, в частности в
законотворчестве. Каждый гражданин может принять
участие в создании
законов, обсуждая их и голосуя за них в Сети.
Концепция электронного
управления состоит из двух взаимозависимых и
одновременно самостоятельных
проектов. Это внутренняя правительственная
информационная инфраструктура,
которая взаимодействует с гражданами и
организациями. В рамках концепции
электронного правительства
интегрируются информационные
ресурсы органов государственной власти,
обеспечивается доступ к ним,
а также создается система онлайновых услуг.
Правительственная сетевая
инфраструктура должна быть нацелена на решение
актуальных политических, экономических
и социальных задач государства и
обеспечивать:
- реализацию прав граждан
на доступ к открытой государственной
информации;
- доведение до
общественности объективной и достоверной информации
о деятельности органов государственной
власти, которая укрепляет доверие к
государству и его
политике;
66
- взаимодействие и постоянный
диалог государства с гражданами и
общественными институтами,
а также необходимый уровень общественного
контроля за деятельностью
государственных органов и организаций;
- объединение информационных
ресурсов и услуг органов
государственной власти и местного
самоуправления с целью укрепления
общенационального
информационного пространства;
- совершенствование системы
государственного управления,
оптимизацию структуры государственного
аппарата, снижение финансовых и
материальных затрат на его
содержание, поэтапный перевод части
государственных услуг, которая
отвечает реальным потребностям граждан и
организаций;
- эффективную поддержку
экономической деятельности государственных
субъектов, которые занимаются
хозяйственной деятельностью, разрешая им
эффективно интегрироваться
в общенациональное и мировое экономическое
пространство;
- взаимодействие и
сотрудничество с государственными органами других
стран и международных
неправительственных организаций.
Электронное правительство,
которое на первый взгляд есть лишь
механическое соединение информационных
технологий и государственного
управления, на самом деле
создает условия для формирования новой
философии государственного
управления, поэтому для реального воплощения
этой идеи в жизнь
необходима разработка и внедрение новой законодательной
базы, благо первые шаги
уже намечены.
Обобщая все сказанное выше,
можно сделать вывод, что суть
электронного правительства
сводится к обеспечению, в первую очередь,
гражданам прозрачности, открытости
и качества функционирования органов
власти без лишней
бюрократии. Все предпосылки электронного правительства
в основном сводятся к
таким, как правовые, организационные, технологические
и кадровые. К
предпосылкам также можно отнести психологический аспект –
67
осознание как гражданами,
так и чиновниками необходимости внедрения
электронного
правительства.
68
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Сегодня в развитых странах
ИКТ являются базовым фактором
модернизации государственного
управления. В этих странах вкладываются
огромные средства в формирование
системы электронного правительства,
добиваясь значительного
роста эффективности оказания государственных услуг
в системе единой информационно-коммуникационной
сети, минимизирующей
транзакционные издержки,
а это высвобождает позитивную энергию граждан и
бизнеса, ведет к устойчивому
росту национальной экономики, подъему
качества жизни общества, конкурентоспособности
страны, обеспечения ее
безопасности.
Мы считаем, что в России
также необходимо переходить к этой системе,
иначе страна не выживет в
современном мире, где к качеству управления
предъявляются
беспрецедентно высокие требования. В Российской Федерации
кое-что делается в этом
направлении. Важные в этом отношении нормативно-
правовые документы фиксируют,
во всяком случае, общее правильное
понимание ситуации. Использование
современных ИКТ в государственном
управлении имеет особенное
значение для успешного проведения
институциональных преобразований,
в том числе продолжения
административной реформы
как модернизации всей системы государственной
службы, и позволяет:
- повысить оперативность
и качество управленческих решений;
- упростить процесс взаимодействия
органов власти с гражданами и
организациями и сократить
время на их информационное обеспечение;
- обеспечить прозрачность
и информационную открытость
государственной власти
для населения;
- повысить эффективность существующих
механизмов общественного
контроля деятельности
органов государственной власти;
- повысить престиж государственной
службы и авторитет
государственных служащих;
69
- снизить операционные расходы
на содержание государственного
аппарата, оптимизировать
численность государственных служащих.
К сожалению, характер и уровень
использования ИКТ пока в России
таковы, что не позволяют
обеспечить существенное повышение эффективности
государственного
управления, но уже видна позитивная динамика.
Расходы средств
федерального бюджета на внедрение современных ИКТ
не дают необходимого управленческого,
экономического и социального
эффекта из-за
несовершенства существующих организационных и финансовых
механизмов оценки, отбора
и координации выполнения проектов по внедрению
ИКТ в деятельность
государственной власти. Реализуемый на практике подход
приводит к появлению автономных,
разрозненных и не совместимых между
собой информационных ресурсов
и систем, невозможности организации их
согласованной работы и взаимодействия
в рамках общих процессов
государственного управления.
Имеет существенные недостатки нормативно-
правовое и кадровое обеспечение
процесса информатизации органов
государственной власти. Не
создана «критическая масса» оснащенных
современными средствами коммуникации
граждан, способных воспринимать
услуги электронного
правительства.
Однако проблему необходимо
решать как приоритетную. И ее решение
требует комплексного подхода
к самой задаче информатизации именно как
задаче формирования ИКТ-инфраструктуры
взаимоотношений общества и
государства.
Выделив в очередной раз основные
проблемы, стоящие на пути к
формированию электронного
правительства, стоит сказать, что именно в
данный момент этот вопрос
является весьма актуальным, об этом как нельзя
лучше, свидетельствуют
недавно принятые в этой сфере нормативно-правовые
акты.
Подводя итог нашей работе,
стоит отметить, что основная цель,
поставленная перед нами,
а именно проведение углубленного анализа наиболее
значимых аспектов информатизации
системы государственного управления
70
России, в особенности
вопросов ее правового обеспечения, была достигнута, в
основном с помощью
решения стоящих перед нами задач:
- приведения методологического
обоснования необходимости
информатизации
государственного управления в России;
- освещения правовой основ
регулирования информатизации
государственного
управления в Российской Федерации;
- анализа опыта нормативно-правового
обеспечения административной
реформы в Российской Федерации
как основы формирования системы
электронного
правительства;
- рассмотрения концепции формирования
в Российской Федерации
электронного правительства;
- выделения принципов функционирования
системы электронного
правительства;
- исследования международного
опыта формирования системы
электронного
правительства и др.