Тема: Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации

• Вид работы:
  Дипломная (ВКР) по теме: Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации
• Предмет:
  Другое
• Когда добавили:
  21.03.2012 2:24:52
• Тип файлов:
  MS WORD
• Проверка на вирусы:
  Проверено - Антивирус Касперского

Другие экслюзивные материалы по теме

• Полный текст:

  Содержание:

  
  

  Введение........................................................................................................... 3

  Глава 1. Государственно-правовые основы места и роли прокуратуры в государственном механизме РФ................................................................................................... 6

  1.1. Место прокуратуры в системе органов государственной власти РФ... 6

  1.2. Контрольные (надзорные) функции прокуратуры как государственно-правового института..................................................................................................... 19

  Глава 2. Прокуратура и органы государственной власти РФ....................... 30

  2.1. Прокуратура и органы законодательной (представительной) власти. 30

  2.2. Прокуратура и органы исполнительной власти................................... 43

  2.3. Прокуратура и органы местного самоуправления.............................. 50

  2.4. Полномочия прокуратуры по реализации своих контрольных (надзорных) функций..................................................................................................................... 59

  Заключение..................................................................................................... 64

  Список литературы........................................................................................ 69

  Приложение 1................................................................................................. 78

  
  
  

  Введение

  
  

  Прокуратура Российской Федерации – это уникальный государственный орган, который осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на территории России.

  В современных условиях глубоких социально-экономических перемен деятельность прокуратуры очень важна, так как она призвана обеспечивать верховенство закона, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

  Прокуратура России имеет давнюю историю. Ее появление связано с реформами, проводимыми Петром I. И на протяжении всего существования прокуратуры не утихают споры о роли и месте прокуратуры в системе государственной власти, о ее функциях и задачах, о взаимодействии с другими государственными контролирующими органами.

  В настоящее время отмечаются целенаправленные действия по вытеснению прокуратуры РФ с конституционного правового поля. Противники стабильного позитивного развития России осознают, что система органов прокуратуры – одна из несущих опор нашего государства и от определения ее места и роли в государственном правообеспечивающем механизме будет очень многое зависеть для будущего России.

  Многие ученые придерживаются точки зрения о том, что прокуратура – опора именно правового государства. Однако есть и другие мнения. Некоторые ученые полагают, что необходимо упразднить систему независимого надзора прокуратуры, демонтировав ее основы, или перестроить ее по западным образцам, лишив ее стержневой функции – надзора за исполнением законов.

  Актуальность названных проблем усиливается еще и тем обстоятельством, что Россия вступила в Европейское Сообщество. Поэтому в настоящее время особенно важна надзорная деятельность органов прокуратуры, связанная с проверкой исполнения законов, регулирующих конкретные механизмы осуществления экономической реформы, перехода к рыночным отношениям, охраны прав граждан. Для укрепления законности и правопорядка необходимо обеспечение прокурорского надзора за исполнением законов органами государственного контроля.

  Цель настоящей дипломной работы  –  провести анализ теоретических и практических аспектов места прокуратуры России в системе государственного контроля Российской Федерации.

  Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

  - с учетом существующих точек зрения, определить место прокуратуры в системе органов государственной власти;

  - определить контрольные (надзорные) функции прокуратуры как государственно-правового института;

  - рассмотреть соотношение прокуратуры и органов законодательной (представительной власти), органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

  - обозначить полномочия прокуратуры по реализации своих контрольных (надзорных) функций.

  - обобщить и проанализировать научные взгляды, существующие в юридической литературе по данным вопросам;

   - выявить практические проблемы, возникающие в правоприменительной деятельности в обозначенной сфере, предложить собственное виденье на данные проблемы и возможные пути их решения.

  Объектом исследования являются правовые отношения по взаимодействию прокуратуры и других государственных органов, обладающих властными полномочиями.

  Предмет исследования – прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации.

  Методология и методика исследования основывается на общенаучных методах таких как: диалектический, исторический, логический, функциональный, анализ, синтез, обобщение, сравнительно-сопоставительный, наблюдение, метод выборки, а также частнонаучных методах: сравнительно-правовой, формально-юридический.

  Теоретическую основы данного исследования составили труды Бессарабова В.Г., Ванькаева А.Н., Галузо В.Н., Ергашева Е.Р., Ермоловой Т.Ю., Ласкиной Н.В., Лукоянова Д., Опарина Д.А., Рябцева В.П.  и других авторов.

  Нормативную базу исследования составили Конституция РФ[1], Федеральный закон «О прокуратуре РФ»[2], другие законодательные акты Российской Федерации, а также  подзаконные нормативно-правовые акты.

  Структурными элементами дипломной работы являются введение, две главы, включающих в себя 6 параграфов, заключение, список литературы и приложение. В первой главе «Государственно-правовые основы места и роли прокуратуры в государственном механизме РФ» будут рассмотрено место прокуратуры в системе органов государственной власти РФ, определены контрольные (надзорные) функции прокуратуры как государственно-правового института. Вторая глава исследования «Прокуратура и органы государственной власти РФ» посвящена анализу соотношения и взаимодействия прокуратуры и органов законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Также в данной главе будут рассмотрены полномочия прокуратуры по реализации своих контрольных (надзорных) функций.

  Теоретическая значимость исследования состоит в обобщении научного знания по указанным проблемам. Практическая значимость заключается в возможности использования результатов исследования в правоприменительной деятельности.

  Глава 1. Государственно-правовые основы места и роли прокуратуры в государственном механизме РФ

   

  1.1. Место прокуратуры в системе органов государственной власти РФ

  
  

  Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласи­ла, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ).

  В системе государственной власти прокуратура Российс­кой Федерации занимает неоднозначное положение. Согласно ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре), российская прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систе­му органов, осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ и за­конов, действующих на территории Российской Федерации.

  Компетенция прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ и законов распространяется на различные субъекты применения законов, которые относятся ко всем выделенным ветвям единой государственной власти. Кроме того, эта компетенция прокуратуры распространяется также и на органы местного самоуправления, которые согласно Кон­ституции РФ не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).

  Вопрос о месте российской прокуратуры в системе ветвей государственной власти породил серьезные дискуссии среди ученых, практических работников и парламентариев. Эта проблема проистекает из того, что Конституция РФ не содержит законодательного ответа на рассматриваемый вопрос: нормы о прокуратуре (ст. 129 Конституции РФ) помещены в главу «Судебная власть». Спектр мнений по данной проблеме довольно широк и позволяет говорить о потенциальной возможности отнесения органов прокуратуры к любой из ветвей власти - законодательной, исполнительной или судебной.

  Прежде чем анализировать существующие точки зрения по вопросу места прокуратуры в системе органов государственной власти РФ, необходимо кратко осветить историю возникновения и развития российской прокуратуры, исследовать историческую эволюцию ее надзорных полномочий.

  В истории развития отечественной прокуратуры выделяют следующие этапы:

  1. Российский (царский) этап - 1722 - 1917 гг.

  2. Советский этап - 1922 - 1991 гг.

  3. Современный (постсоветский) этап - 1991 г. - по настоящее время[3].

  Возникновение прокуратуры в России было обусловлено объективной потребностью эффективного государственного контроля. Ее созданию предшествовали неоднократные попытки правящих монархов, и в частности Петра I, установить в государстве действенный контроль. В этих целях учреждались различные контролирующие органы. Так, в 1711 г. был образован институт фискалата, деятельность которого строилась на основе сочетания гласных и негласных методов. Однако учреждение и деятельность фискальной службы не дали ожидаемого результата и, более того, выявились существенные недостатки. Во-первых, фискалы зависели от органов государственной власти, при которых они состояли и за деятельностью которых были призваны осуществлять надзор; во-вторых, фискалы очень быстро погрязли во взяточничестве и злоупотреблениях. В 1715 г. была предпринята попытка учредить должность генерал-ревизора. Но и она не принесла существенных сдвигов в сфере государственного контроля и оказалась нежизнеспособной[4].

  Организационные основы национального прокурорского надзора были заложены Петром I в Указах от 12 и 18 января 1722 г. В них предусматривалось создание прокуратур, во-первых, при Сенате, во-вторых, при коллегиях, в-третьих, при надворных судах (гофгерихтах). Несколько позднее, 11 мая, император распорядился образовать прокуратуру также при Святейшем Правительствующем Синоде.

  Цель, поставленная перед прокуратурой, - проведение в жизнь реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Действия прокуроров уже тогда носили чисто надзорный характер. По замыслу самодержца прокурорский надзор был сформирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата, и в первую очередь за Сенатом.

  Исследователи отмечают, что в России возник институт надзора, сочетающий в себе элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов, шведских и немецких фискалов, а также чисто русские изобретения[5]. Выполняя свои обязанности, прокуроры должны были указывать чиновникам на допущенные нарушения, предлагать им устранить эти нарушения, приносить протесты и приостанавливать действие незаконных решений, а также отчитываться перед генерал-прокурором.

  После смерти Петра I роль прокуратуры начала неуклонно снижаться. При Екатерине I она была отменена. Однако с восшествием на престол Екатерины II надзорный орган преодолел период упадка и восстановил свое значение.

  Александр I продолжил развитие прокуратуры и назначил генерал-прокурора на должность министра юстиции. Таким образом, налицо было совмещение ключевых должностей.

  Позже судебная реформа Александра II лишила прокуратуру полномочий по надзору за исполнением законов. Причиной этого явилось усиление административной власти. Были ограничены полномочия прокуратуры судебной областью и возложена на прокурора функция поддержания государственного обвинения в суде, одновременно был усилен надзор за дознанием и следствием. Этот процесс занял значительный период времени, так как судебная реформа проходила медленно и завершилась к началу XX в.

  Однако с начала века начались и революционные преобразования в государстве. Победа Октябрьской революции привела к управлению страной новую власть. Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г.[6] прокуратура была ликвидирована.

  Однако сразу же после окончания Гражданской войны, когда новая советская власть вплотную занялась восстановлением разрушенного хозяйства, вновь возникла острейшая необходимость утверждения единой законности на всей территории страны. 26 мая 1922 г. сессия Всероссийского Центрального исполнительного комитета приняла Положение о прокурорском надзоре[7], а 28 мая постановление сессии было подписано председателем ВЦИК М.И. Калининым. Именно в соответствии с этим нормативным актом за прокуратурой закреплялись группы полномочий, которые сохранились за ней до сегодняшнего дня с некоторыми изменениями.

  После образования СССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов. В соответствии со ст. 43 Конституции СССР 1924 г.[8] при Центральном комитете учреждался Верховный Суд СССР. Статья 46 Конституции учредила пост прокурора Верховного Суда СССР. Позже на прокуратуру были возложены функция участия в гражданском процессе и функция координации органов по борьбе с преступностью.

  В послевоенные годы законодательство о прокурорском надзоре получило активное развитие, особенно после событий, приведших к развенчанию культа личности. Деятельность прокуратуры была ориентирована на укрепление законности в сфере экономики. Усилению единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР 1977 г.[9] Прокуратуре была отведена самостоятельная глава, в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности ее органов.

  Расширение предмета и пределов прокурорского надзора нашло свое отражение в Законе «О прокуратуре СССР», принятом 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР. Закон предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона и определил их структуру и содержание. Правозащитная роль прокуратуры получила значительное расширение в восьмидесятые годы с началом провозглашенных реформ.

  В постсоветский период страна переживала сложное время. В новых условиях потребовался пересмотр некоторых принципов деятельности прокуратуры. В 1991 - 1992 гг. вновь стали раздаваться голоса о понижении статуса прокуратуры, лишении ее надзорных полномочий, сведении до уровня органа государственного обвинения по уголовным делам. Однако внесенные изменения в Закон о прокуратуре позволили сохранить сильную прокуратуру в России.

  24 октября 1991 г. Верховный Совет РСФСР одобрил Концепцию судебной реформы[10], ставшую основным правовым актом, определившим критерии для подготовки соответствующего законодательства. С учетом этой Концепции был принят действующий Федеральный закон о прокуратуре, вступивший в силу 18 февраля 1992 г. Нормы данного закона легли в основу отрасли современного прокурорского права и в соответствии с его положениями строится и функционирует современная российская прокуратура[11].

  Однако Закон о прокуратуре был принят в то время, когда действовала Конституция РСФСР 1977 г. Кроме того, за последующие несколько лет был издан ряд законов, имевших отношение к организации и основам деятельности прокуратуры в нашей стране. Все это привело к тому, что 17 ноября 1995 г. состоялось принятие Закона о прокуратуре в новой редакции[12], приведенного в соответствие с Конституцией РФ от 12 декабря 1993 г. и призванного способствовать дальнейшему развитию демократических процессов в нашей стране, повышению эффект­ивности прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов.

  Начиная с 90-х годов, в юридической литературе идет активная полемика относительно места и роли прокуратуры в системе органов государственной власти. Дело в том, что предложенный законодателем перечень элементов системы государственной власти не охватывает деятельность некоторых государственных органов и даже должностных лиц (например, Президента РФ, прокуратуры РФ, Счетной Палаты РФ и др.). В связи с этим не прекращаются острые дискуссии о системе государственной власти и составляющих ее элементов.

  В виду несовершенства конституционно-правового регулирования статуса прокуратуры (ст. 129 Конституции РФ), ряд авторов относят прокуратуру к органам законодательной власти (А.Ф. Козлов[13]), к органам судебной власти (А.И. Турчинов[14]), к органам исполнительной власти (Г. Г. Черемных[15]). Есть и еще одно мнение, суть которого заключается в том, что прокуратура является органом «президентской власти» (Г.Н. Королев[16]).

  Сторонники отнесения органов прокуратуры к законодательной ветви власти исходят из следующей логики: законодательные органы издают законы, а прокуратура надзирает за тем, чтобы они соблюдались на территории всей страны. Поэтому «прокуратура является одним из механизмов законодательной власти»[17], а «прокурорский надзор - особый вид власти, который должен получать полномочия непосредственно от законодателя, им формироваться и быть подотчетным только ему»[18].

  Думается, что с такой точкой зрения нельзя согласиться. Прокурорский надзор является способом осуществления государственной власти; тем не менее он не является продолжением законодательной власти, что закреплено и в Конституции РФ, и в Законе о прокуратуре.

  Анализ положений указанных нормативных актов позволяет сделать вывод, что органы прокуратуры составляют единую, самостоятельную, иерархически выстроенную и обособленную систему органов и должностных лиц (прокурорских работников), не зависимых от «внешних» воздействий. Следовательно, говорить об их принадлежности законодательной (а также судебной или исполнительной) власти е оправданно. Современная российская прокуратура не участвует в процессе принятия законов и даже не имеет права законодательной инициативы.

  Как правильно указал Д. Лукоянов, «прокуратура не может быть отнесена к законодательной власти уже потому, что функции этих двух структур в государстве существенно разнятся»[19].

  Некоторые другие авторы утверждают, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в судебную систему как орган по возбуждению уголовного преследования и поддержанию государственного обвинения. Такое мнение объясняется тем, что прокуратура в дореволюционной России из органа по надзору за исполнением законов трансформировалась в придаток судов и занималась возбуждением уголовного преследования и поддержанием обвинения[20].

  Кроме того, сторонники отнесения органов прокуратуры к судебной ветви власти исходят из положений Конституции РФ, где единственная статья о прокуратуре (ст. 129) помещена в главу, посвященную судебной власти.

  Действительно, законодательством о прокуратуре РФ предусмотрен ряд форм участия прокурора в судопроизводстве, но это далеко не исчерпывающий перечень полномочий российской прокуратуры. В современном государстве большая роль принадлежит прокуратуре при осуществлении ею надзора за соблюдением Конституции РФ и других законов. Более того, как справедливо отмечает М.С. Шалумов, в судебном процессе прокурор выступает как самостоятельная сторона, а не от имени и по поручению судебных органов, и в организационном плане органы прокуратуры не входят в систему судов или судебных департаментов, а прокуроры не подчинены и не подотчетны этим органам[21].

  Закрепление ст. 129 Конституции РФ в главе «Судебная власть» определено в структуре Основного Закона без каких-либо научных обоснований, вследствие вынужденного компромисса в напряженной борьбе за сохранение системы прокуратуры России, по субъективному усмотрению бывшего Президента РФ Б.Н. Ельцина.

  А.И. Казанник пояснил, как ст. 129 получила свое место. «Результатом работы Конституционного совещания (июнь - июль 1993 г.) стал проект новой Конституции Российской Федерации. В седьмой главе проекта Конституции РФ, одобренного совещанием 12 июля 1993 г., была злополучная ст. 129, в которой был закреплен правовой статус прокуратуры России. В ней говорилось: «Надзор за законностью расследования дел о преступлениях, поддержание государственного обвинения в суде, предъявление в суд исков в защиту интересов государства, прав и свобод граждан, опротестование в суде незаконных актов государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц осуществляет прокуратура Российской Федерации, возглавляемая Генеральным прокурором Российской Федерации.

  Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации»[22].

  Таким образом, прокуратура Российской Федерации полностью лишалась функций надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, координации работы правоохранительных органов и уголовного преследования. Она, по существу, становилась придатком судов и наделялась лишь судебно-процессуальными полномочиями. Поэтому включение ст. 129 Конституции РФ в главу о судебной власти было вполне логично и обоснованно[23].

  Особую актуальность в последнее время приобрели предложения об отнесении органов прокуратуры к исполнительной ветви власти, и в частности о включении прокуратуры в состав Министерства юстиции России. Однако деятельность органов исполнительной власти является управленческой. Прокуратура же не осуществляет управление государственными делами, не принимает в этих целях управленческих решений властного характера. Применительно к органам исполнительной власти назначение прокуратуры состоит в надзоре за соблюдением этими органами (их должностными лицами) законов и соответствием закону принимаемых ими правовых актов. Вся деятельность органов государственного управления по исполнению законов и их контролю в полной мере поднадзорна прокуратуре.

  Интересной представляется точка зрения о включении прокуратуры в так называемую президентскую власть. Сторонник этой позиции считает, «что органы прокуратуры должны занять свое место «под крылом президента», стать органом президентской власти»[24]. Свою позицию он аргументирует близостью функций прокуратуры и президента. «Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является ее гарантом, а также прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В связи с этим полномочия прокуратуры должны в большей мере помогать президенту страны реализовывать свои права. Близость к президенту будет оправдана и исторически, поскольку прокуратура и создавалась как «око государево», лишь впоследствии обрела свою самостоятельность»[25].

  В литературе имеется и точка зрения о существовании особой, так называемой «прокурорской» власти.  Следует отметить, что понятие прокурорской власти давно известно отечественной правовой науке. В 1970-х гг. И. Фарбер указывал, что «прокурорский надзор в Советском государстве есть особая деятельность социалистического государства, основанная на демократических принципах и представляющая собой форму осуществления государственной власти»[26]. Аналогичные выводы делали Г.И. Бровин[27], В.Ф. Коток[28] и некоторые другие авторы[29], которые относили правовые отношения, возникающие в сфере прокурорского надзора, к государственно-властным отношениям. Однако эта точка зрения не встретила поддержки в литературе, поскольку прокуратура не обладает признаками самостоятельной ветви власти. В противном случае можно говорить о «таможенной», «налоговой» власти с учетом специфики полномочий соответствующих государственных органов[30].

  Автор согласен с мнением профессора К. Скворцова, который указывает: «Думается, прокурорская система не должна организационно входить ни в одну из ветвей государственной власти. Но это не означает, что она превращается в некую «пятую власть». Прокуратура - это инструмент, механизм контроля за реализацией полномочий (предписаний) всех ветвей государственной власти путем надзора за точным исполнением законодательных актов»[31].

  Наиболее правильной и обоснованной, по мнению автора, представляется точка зрения многих ученых-правоведов, которые считают прокуратуру самостоятельным государственным органом, который нет нужды относить к какой-либо ветви власти.

  Так, например, М.В. Баглай, исследуя проблему органов государственной власти с особым статусом, пишет: «Как в любом государстве, в Российской Федерации существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех властей – законодательную, исполнительную, судебную. В то же время эти органы создаются и действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. По своему статусу они являются независимыми органами государственной власти»[32]. К таким органам он относит и прокуратуру. Аналогичные суждения высказывает В.И. Галузо, позиция которого  «прокуратура самостоятельный орган государственной власти»[33].

  Наконец, окончательной точкой в этом споре, думается можно считать прошедшие в мае 2008 года парламентские слушания, где парламентарии высказали мнение, что прокуратура РФ является отдельным государственным органом, который не относится ни к одной ветви власти. В частности, были высказаны следующие суждения: «Сегодня Российская прокуратура ни функционально, ни структурно не включена в классическую триаду ветвей власти... В современной России к таким институтам относятся Центральный банк, Счетная палата, Центризбирком, Уполномоченный по правам человека. В этом же ряду в обсуждаемом контексте должна рассматриваться и прокуратура» (С.Г. Кехлеров)[34]. «Место прокуратуры в системе государственных институтов определяется прежде всего содержанием осуществляемых ею функций, среди которых базовой является надзорная. Надзор прокуратуры ни в коей мере не является избыточным при наличии у государства других контрольно-надзорных институтов» (А.Г. Лысков)[35].

  Подводя итог данной части исследования, можно сделать следующий вывод. Прокуратура в России занимает собственное место в системе разделения властей. Специфичность деятельности прокуратуры как органа государственного надзора состоит в том, что она напрямую не относится ни к одной из ветвей государственной власти, осуществляет деятельность самостоятельно и независимо от них, выполняя функцию одного из элементов механизма реализации государственной власти. В своей деятельности прокуратура активно взаимодействует, сотрудничает со всеми ветвями власти, так как они все заинтересованы в сохранении и укреплении единой законности, охране права и прав субъектов правоотношений от нарушений. Однако возникшая неопределенность статуса прокуратуры РФ, противоречия в законодательстве требуют внесения соответствующих изменений и корректировок законодательства о прокуратуре. Так, главный вывод проведенных парламентских слушаний 29 мая 2008 г. - это необходимость корректировки Закона о прокуратуре. «В решении поставленной Президентом РФ задачи по борьбе с коррупцией, преодолению правового нигилизма в обществе, совершенствованию судебной системы, органы прокуратуры должны играть сегодня ключевую роль, быть опорой и стержнем для всех институтов государственной власти», - считает А. Лысков[36].

  
  

  1.2. Контрольные (надзорные) функции прокуратуры как государственно-правового института

  
  

  Термин «функция» в юриспруденции применяется для обозначения основных наиболее важных направлений деятельности человека, государства, науки. Правильное установление места и роли прокуратуры в системе государственного контроля предопределяется точным установлением состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Следовательно, ключевой категорией, раскрывающей и объясняющей содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, как и любого другого государственного органа, являются ее функции (основные направления ее деятельности).

  Если обратимся к трактовке термина «функция» (от лат. funktio), который впервые был введен в научный оборот Лейбницем, то увидим, что по своему содержанию он означает совершение, круг деятельности, назначение, а также содержание самой деятельности, исполнение[37].

  Термин «функции прокуратуры» впервые употреблен законодателем в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

  Ранее понятие функций прокуратуры длительное время разрабатывалось специалистами в области теории прокурорского надзора, прежде всего В.В. Клочковым и В.П. Рябцевым. Так, В.П. Рябцев определяет функцию прокуратуры как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий, правовых средств и процедур[38].

  В.С. Зеленецким было выработано понятие «функция прокуратуры», но только для уголовно-процессуальной науки, а именно: это «особый вид специфически направленной на определенный объект одномотивной деятельности, характеризуемой особой морфологической структурой, осуществляемой с целью реализации правовых, криминологических и воспитательных задач советского уголовного процесса, защиты прав и охраняемых законом интересов личности»[39].

  Таким образом, речь идет о таких направлениях деятельности, которые характеризуют роль прокуратуры в государстве и обществе. На основании изложенного, понятие функции прокуратуры можно сформу­лировать как такой вид ее деятельности, который предопре­деляется социальным предназначением прокуратуры, выра­женным в ее задачах, характеризуется определенным предме­том ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий, правовых средств и процедур.

  Неоднократно в научной литературе уже обращалось внимание на отсутствие исчерпывающего перечня функций прокуратуры в Конституции РФ[40]. Часть 5 ст. 129 Конституции РФ устанавливает, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», анализ норм которого позволяет установить следующий перечень функций прокуратуры:  надзор за исполнением законов; уголовное преследование; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в рассмотрении дел судами; участие в правотворческой деятельности; международное сотрудничество; участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления; рассмотрение и разрешение прокуратурой заявлений, жалоб и иных обращений.

  
  
  

  Главной функцией прокуратуры, предопределившей необ­ходимость ее создания, является надзор за исполнением за­конов. Она закрепляется в ст. 1 действующего Закона о про­куратуре. В зависимости от сфер правовых отношений, в ко­торых осуществляется деятельность прокуратуры (сферы ис­полнительно-распорядительной деятельности органов управле­ния, органов предварительного следствия, правосудия, испол­нения и др.), надзорная функция подразделяется на подфун­кции. Каждая из этих подфункций сохраняет все структурные части функции, наполняя вместе с тем их различным содер­жанием. Наиболее заметны различия в особенностях предме­та надзора, в процедурах его осуществления, объеме и харак­тере полномочий прокуроров и правовых последствий приме­нения соответствующих им правовых средств. К числу таких подфункций относятся:

  • надзор за исполнением законов федеральными мини­стерствами и ведомствами, представительными (законодатель­ными) и исполнительными органами субъектов Российской Фе­дерации, органами местного самоуправления, органами воен­ного управления, органами контроля, их должностными лица­ми, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

  • надзор за соблюдением прав и свобод человека и граж­данина федеральными министерствами и ведомствами, пред­ставительными (законодательными) и исполнительными орга­нами субъектов Российской Федерации, органами местного са­моуправления, органами военного управления, органами кон­троля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

  • надзор за исполнением законов органами, осуществля­ющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и пред­варительное следствие;

  • надзор за исполнением законов администрациями орга­нов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, адми­нистрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

  Надзор за исполнением законов является достаточно сложным по своей структуре и содержанию видом деятельно­сти. По своей сути он распространяется на многие урегулированные законом сферы правовых отношений, в различных из них он приобретает некоторые, иногда весьма существенные особенности. Прокурорский надзор состоит в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, если эти решения затрагивают права и законные интересы граждан, общества и государства, в принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности[41].

  Также прокуроры осуществляют надзор за исполнением конституций, уставов субъектов Федерации, а также законов субъектов Федерации, принятых ими в соответствии со своей компетенцией и не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ). Конституцией РФ установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76, т.е. по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. В таких случаях прокурор осуществляет надзор за исполнением законов субъекта РФ.

  Наряду с общим предметом каждая из отраслевых функ­ций надзора имеет относительно самостоятельный предмет ведения, или предмет надзора, который отражает специфику деятельности органов прокуратуры в соответствующей сфере правовых отношений.

  Это обстоятельство нашло свое закрепление в законе о прокуратуре, в котором в соответствующих главах о надзор­ных функциях выделяются специальные нормы, определяю­щие особенности предмета надзора при осуществлении соот­ветствующей надзорной деятельности (ст. 21, 26, 29, 32).

  Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации яв­ляются составной частью ее правовой системы. Если междуна­родным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила между­народного договора (п. 4 ст. 15 Конституции РФ). Поэтому про­курор осуществляет надзор за исполнением норм ратифици­рованных и вступивших в установленном порядке в силу меж­дународных договоров.

  Так, согласно Минской Конвенции 1993 г.[42], при исполнении поручений об оказании правовой помощи запрашиваемое учреж­дение применяет законодательство своей страны. По просьбе запрашивающего учреждения оно может применить и процессу­альные нормы запрашивающей договаривающейся Стороны, если только они не противоречат законодательству запрашиваемой договаривающейся Стороны (п. 1 ст. 8). Следовательно, могут применяться и должны строго соблюдаться нормы иностранного и материального и процессуального закона. При определенных условиях прокурор осуществляет надзор за их исполнением.

  Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнени­ем законов от имени Российской Федерации, даже если такой надзор осуществляется за исполнением законов субъекта Фе­дерации. При этом прокуратура выступает в качестве обще­государственного органа защиты законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации. Законы и иные норматив­ные акты субъекта Федерации, признанные в установленном порядке не соответствующими федеральным законам, приме­нению не подлежат.

  Общим для всех надзорных функций является то, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением действующих на ее территории законов. В общий предмет надзора непосредственно не входят иные общеобязательные нормативные правовые акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ). На практике министерства и ведомства руководствуются федеральными законами, опосредованными нормативными указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, изданными в правовое обеспечение законов. Не считаться с этим прокуратура не может. Надзор только за законами, вне соответствующих нормативных актов Президента и Правительства, обеспечивающих жизнедеятельность закона, обречен на формальный акт. Если иметь в виду, что немало федеральных законов не отличается адекватностью (о чем свидетельствуют частые изменения редакции одного и того же закона), то практическая значимость нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства становится особенно очевидной.

  Функции и полномочия Президента РФ обеспечивают ему активную роль как в сфере осуществления управления, так и в сфере законодательства. Наряду с Конституцией и федеральными законами, нормативные указы Президента являются правовой базой для издания актов Правительством РФ и правительствами (администрациями) субъектов Федерации. Согласно ч. 2 ст. 90 Конституции указы Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Федерации.

  Указы Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам, но формула «подзаконность» применительно к указам не столь бесспорна. Они не называются в Конституции подзаконными актами. Нормативные указы Президента РФ принимаются в рамках полномочий его самостоятельной власти и являются источниками права. Указ нередко принимается для того, чтобы обеспечить исполнение закона.

  Однако было бы упрощением утверждать, что все указы Президента РФ и постановления Правительства РФ принимаются с целью обеспечить исполнение закона. Они охватывают важнейшие области внутренней и внешней политики, прав человека, экономики, финансов, кредитной и денежной системы, социального обеспечения, обеспечения обороны страны, государственной безопасности, соблюдение и исполнение которых должны обеспечивать контролирующие, надзорные и другие органы.

  Таким образом, проблема расширения пределов прокурорского надзора в осуществлении надзора за нормативными указами Президента РФ и нормативными постановлениями Правительства РФ, по мнению автора, весьма актуальна. Она тесно связана с необходимостью концентрации усилий на главных участках укрепления государства, законности и правопорядка.

  Проблема пересмотра предмета надзора за законностью была бы решена половинчато без надзора за исполнением решений Конституционного Суда РФ. Судебный контроль за конституционностью законов - один из основных признаков правового государства, важнейшая гарантия, обеспечивающая господство права.

  Конституционный Суд РФ по запросам лиц и органов, указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, разрешает дела о соответствии ей федеральных законов, кодексов, нормативных актов органов законодательной и исполнительной ветвей власти, положений конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов и прокуратуры проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, и т.д. Однако практика исполнения этих решений несовершенна.

  Несмотря на то, что прокурорский надзор по Конституции не наделен статусом конституционного надзора, принцип обеспечения соблюдения Конституции и ее верховенства всегда был смыслом и приоритетной целью ее надзорной деятельности. Это подтвердил Конституционный Суд в связи с рассмотрением дела о проверке конституционности положений ст. ст. 115 и 231 ГПК РСФСР[43], ст. ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ[44], ст. ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» по запросам Государственного Собрания-Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан. Постановлением от 18 июля 2003 г. № 13-П[45] Конституционный Суд признал, что не исключает для Генерального прокурора РФ возможности обращаться в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

  Таким образом, проблема приоритетов надзора нуждается в существенном пересмотре.

   Говоря о надзорных функциях прокуратуры, следует отметить некоторые противоречия в Законе о прокуратуре. Глава 1 раздела III Закона о прокуратуре, которая озаглавлена «Надзор за исполнением законов», во-первых, не полно соответствует предмету надзора с точки зрения главного приоритета, установленного ст. 21, где на первом месте значится надзор за «соблюдением Конституции Российской Федерации» и потом надзор за «исполнением законов». С учетом того, что Конституция РФ является первоосновой всего законодательства в Российской Федерации и занимает верховное место в иерархии всего федерального права, название главы, логично следует вывод, что ее необходимо изменить и озаглавить «Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории Российской Федерации».

  При этом правильнее использовать термин «за соблюдением законов», но не термин «за исполнением законов», как это есть сейчас, поскольку «исполнение» не присуще надзорной функции прокуратуры и выводит ее за пределы этой функции.

  Для прокурора представляет интерес законность акта или действия поднадзорного органа. Возложение на прокуратуру изначально надзора за «исполнением» законов привело к деформации понятия надзора прокурора, в известной мере стерло грань различия между надзорной и контрольной функциями.

  Надзор за «исполнением законов» логически подразумевает вмешательство в существо хозяйственной, оперативно-распорядительной и другой деятельности органов и должностных лиц, на которые надзор распространяется. Прокурор может осуществлять надзор за «исполнением законов» только тогда, когда, во-первых, к нему поступают достаточно обоснованные данные о нарушении закона по существу (злоупотреблении, нарушении прав граждан и т.п.) со стороны поднадзорного органа или должностного лица, исполняющих закон, и, во-вторых, когда прокуратура, осуществляя надзор за соблюдением законов, непосредственно обнаруживает правонарушения и незаконные действия, связанные с проверкой исполнения закона. В таких случаях прокурор может истребовать для изучения необходимые документы, получить официально информацию от юридических и физических лиц, привлечь к проверке деятельности органа или должностного лица специалистов и т.п., т.е. осуществлять проверку «исполнения закона».

  Четкое разграничение компетенции прокуратуры и контрольных органов, выработка критериев такого разграничения с точки зрения задач, которые стоят перед этими органами, достаточно актуальны сегодня, когда наблюдается крен надзорной практики прокуратуры в сторону контрольной деятельности. Попытки подмены прокуратурой органов контроля, втягивания ее в проверки государственных и коммерческих структур в целях выявления экономических преступлений, коррупции и т.п. на фоне достаточной отстраненности и пассивности органов внутренних дел, ФСБ и других правоохранительных и центральных контрольных органов, главным делом которых и является борьба против этих явлений, представляется очевидным диссонансом.

  Исходя из изложенного, выделение в понятии предмета надзора двух толкований одной и той же функции надзора за законностью – «исполнение законов» и «соответствие законам правовых актов», зафиксированных в ст. 21 Закона о прокуратуре, по мнению автора, означает не различное проявление единой по сути надзорной деятельности в решении стоящих перед прокуратурой задач, а некое слияние контроля и надзора, в определенной степени подмену прокурором контролирующих органов, которое в сочетании обширных задач с незначительными полномочиями обрекает на хронические недостатки надзор за законностью: поверхностность, некомпетентность и постоянное предрасположение прокуратуры к подмене других государственных органов и организаций. Практика убеждает в несостоятельности законодательной дефиниции надзора с ориентацией на «исполнение законов», которая в известной мере несет на себе отпечаток тоталитарного режима государства с его стремлением охватить своим контролем весь механизм правового регулирования.

  Надзорные функции (подфункции) прокуроров тесно меж­ду собой связаны, находятся в системной взаимосвязи и обус­ловленности. В совокупности надзорные функции составляют единый прокурорский надзор, осуществляемый прокурорами от имени Российской Федерации на всей ее территории.

  Из всего сказанного выше можно сделать вывод, что основной функций прокуратуры является надзор за обеспечением законности на территории РФ. Таким образом, прокурорский надзор можно определить как форма прокурорской власти, осуществляемая в целях гарантированности обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, при которой складывается взаимодействие прокурора с другими участниками прокурорско-надзорных правоотношений, включающее механизм выявления правонарушений и прокурорского реагирования, направленного на их предупреждение или устранение, с применением государственного принуждения и убеждения.

  
  
  

  Глава 2. Прокуратура и органы государственной власти РФ

  2.1. Прокуратура и органы законодательной (представительной) власти

  
  

  Законодательную ветвь власти в нашем государстве (ст. 94 Конституции) осуществляет Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации. Это представительный и законодательный орган всей России.

  Нормативные акты, противоречащие действующему праву, обоснованно рассматриваются исследователями как едва ли не главная опасность для стабильности права, законности и правопорядка. Поскольку Россия является одной из стран, где законы являются формой права, роль прокуратуры как органа государственной власти, назначение которого - обеспечение единства права, его соответствия действующей конституции страны, повышается многократно.

  В предмет прокурорского надзора за деятельностью органов законодательной власти входит надзор за законностью принимаемых ими законодательных актов, за соответствием законодательных актов субъектов РФ федеральному законодательству, участие в правотворческой деятельности.  

  В целях осуществления надзора за законностью принимаемых представительными органами законодательных актов, Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 7 Закона о прокуратуре). Прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 7 Закона о прокуратуре). Прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 7 Закона о прокуратуре).

  Полномочие прокурора – присутствовать и участвовать в заседаниях органов законодательной власти - одно из важных проявлений по осуществлению возложенных на прокуратуру функций.

  Необходимо отметить, что в Законе о прокуратуре использованы формулировки «присутствовать» (которая предполагает наличие у прокурора права только совещательного голоса либо статуса наблюдателя) и «участвовать» (участие предполагает наличие права прокурора выступать на заседании). Прокурор может быть привлечен к участию в обсуждении, поскольку присутствие не исключает, а предполагает такое право прокурора. Однако решение вопроса об этом находится в ведении соответствующего органа. Так, например, Генеральный прокурор РФ ежегодно выступает на Совете Федерации Федерального Собрания РФ с докладом о состоянии законности, правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры по пресечению правонарушений. По этому выступлению принимаются постановления с конкретными предложениями. Об этом, например, свидетельствует п. 3 Постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 29 мая 2002 г. № 249-СФ «О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности, правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры за 2001 год по пресечению правонарушений»[46]. Там указано, что Комитету Совета Федерации по правовым и судебным вопросам поручается приглашать в согласованное Советом Федерации Федерального Собрания РФ с Генеральным прокурором РФ время заместителей Генерального прокурора РФ на заседания комитета для совместного обсуждения с членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ проблем, вытекающих из доклада Генерального прокурора РФ, с выработкой, при необходимости, предложений и рекомендаций, в том числе по законодательному обеспечению законности и правопорядка.

  Согласно Федеральному закону от 08.05.1994 г. № 3-ФЗ (ред. от 29.03.2008 г.) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[47] депутат, группа депутатов палат парламента вправе обращаться с запросом к Генеральному прокурору РФ по кругу вопросов, входящих в его компетенцию. Запрос вносится на заседании соответствующей палаты в письменной форме. Генеральный прокурор РФ дает ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации) или в письменной форме. Представление ответа в устной форме предполагает непосредственное участие прокурора. Но не исключает такого участия и представление ответа в письменной форме.

  Генеральный прокурор РФ (или по его поручению - заместитель) участвует в заседаниях палат парламента при рассмотрении представления о лишении депутата неприкосновенности и для получения согласия на привлечение к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на задержание.

  Важное значение имеет надзорная деятельность прокуратуры за законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. Действующим законодательством органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены большим объемом регулятивных полномочий практически во всех сферах общественной жизни. Поэтому принятие ими правовых актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, помимо самого факта нарушения закона, является дестабилизирующим фактором, оно крайне негативно влияет на развитие регулируемых общественных отношений, подрывает авторитет власти, сеет правовой нигилизм и, в конечном счете, существенно осложняет, а порой и тормозит образование единого правового пространства.

  Кроме того, вследствие принятия законодательными органами субъектов Российской Федерации незаконных правовых актов существенно ущемляются конституционные права и свободы граждан. При этом незаконно устанавливаются дополнительные налоги и сборы и одновременно отменяются льготы, предоставленные различным категориям граждан федеральным законодательством.

  Как показывает прокурорская практика, законодательные органы субъектов Российской Федерации нередко допускают нарушения федерального законодательства, выражающиеся в превышении своих полномочий и вторжении в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Поэтому работа по устранению несоответствия правовых актов законодательных органов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству имеет первостепенное значение[48].

  Проанализируем взаимодействие законодательного органа субъекта РФ с прокуратурой РФ в части рассмотрения протеста, представления прокурора; участия прокурора в законодательном процессе субъекта РФ; обращения прокурора в суд с заявлением о признании противоречащим законодательства субъектов РФ федеральному законодательству и признании факта неисполнения решения суда законодательным органом субъекта РФ; согласования назначения прокурора субъекта РФ на должность.

  Прокурору предоставлено право вносить протест, представление в законодательный орган субъекта РФ (п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре) в случаях противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ российской Конституции, федеральному конституционному закону, федеральному закону.

  Возникает вопрос: когда именно прокурор может воспользоваться правом внесения протеста в законодательный орган субъекта РФ? Федеральным законодательством данный вопрос не урегулирован. Формально закон субъекта РФ вступает в противоречие с федеральным законом со дня вступления последнего в силу, и прокурор имеет право внести протест уже на следующий день после официального опубликования федерального закона. А ведь для принятия закона субъекта РФ требуется определенное время, тем более что в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 01.01.2009 г.)  «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[49] законы субъекта РФ принимаются не менее чем в двух чтениях. Однако в Законе о прокуратуре это не учитывается.

  Наконец, Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ[50], которым были внесены изменения в ФЗ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ  закреплено: «Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным Федеральным законом в течение трех месяцев» (ст. 3).

  Исходя из этого, можно подумать, что не приведенный в соответствие федеральному законодательству закон субъекта РФ действует еще три месяца. Во всяком случае, предписание федерального закона этому способствует. Например, если закон субъекта РФ о внесении изменений, дополнений или признании утратившим силу закона принят только в конце трехмесячного срока, а суд имеет право признать закон субъекта РФ недействующим или недействительным только после истечения трехмесячного срока, то соответственно закон субъекта РФ в это время действует. Думается, данная проблема требует серьезного изучения для выработки оптимальных рекомендаций по изменению законодательства и может стать предметом самостоятельного исследования. Отметим, что прокурор имеет право внести протест, представление, заявление в суд только по истечении трех месяцев со дня вступления в силу федерального закона или иного срока, установленного федеральным законом непосредственно.

  Второй вопрос, требующий законодательного урегулирования: является ли правомерным внесение протеста прокурора только в законодательный орган субъекта РФ? Как указывает Т.А. Рабко, «закон субъекта РФ невозможно рассматривать как правовой акт, изданный представительным либо законодательным органом субъекта. Закон субъекта Федерации не является документом законодательной либо исполнительной власти региона, а представляет собой документ, «принадлежащий» публично-территориальному образованию (субъекту РФ), но не его органам. В связи с этим положения Закона о прокуратуре и Закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ в части, касающейся определения предмета прокурорского надзора, механизмов издания законов и ответственности органов власти субъектов РФ, нуждаются в существенной корректировке»[51]

  Не согласиться с данной правовой позицией трудно. Действительно, закон, принятый законодательным органом субъекта РФ, подписывается и обнародуется высшим должностным лицом субъекта РФ. А в данном случае высшее должностное лицо субъекта РФ отстранено от процесса рассмотрения протеста. Соответственно, возражения прокурора, изложенные в протесте, должны быть доведены и до высшего должностного лица субъекта РФ, тем более что в случае удовлетворения протеста прокурора, принятый, измененный, дополненный или признанный утратившим силу закон субъекта РФ направляется для подписания и обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ, который может и не согласиться с решением законодательного органа субъекта РФ и не подписать закон. Таким образом, очевидна необходимость внесения протеста не только в законодательный орган субъекта РФ, но и - отдельно - высшему должностному лицу субъекта РФ, и обязательное участие последнего при рассмотрении протеста на заседании законодательного органа субъекта РФ.

  Анализируя прокурорский надзор за законностью нормативных правовых актов органов законодательной власти субъектов РФ, необходимо обратить внимание на правовое регулирование этого вида прокурорского надзора Генеральной прокуратурой РФ. Так, в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»[52] было отмечено, что в результате обобщения информации, характеризующей состояние законности в сфере регионального и местного нормотворчества, сделан вывод о недостатках в организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В связи с этим, Генеральная прокуратура в указанном Приказе № 155 от 02.10.2007 г. изложила требования к прокурорам субъектов РФ, касающихся обеспечения надлежащей организации надзора в указанной сфере в соответствующих прокуратурах.

  Для обеспечения законности нормативных правовых актов законодательных органов РФ и субъектов РФ важное профилактическое значение имеет такая функция прокуратуры, как участие в правотворческой деятельности.

  В настоящее время цели и формы участия прокуратуры в правотворчестве регулируются ст. 9 Закона о прокуратуре, а также нормативными правовыми актами Генерального прокурора РФ.

  Согласно ст. 9 Закона о прокуратуре, прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

  К формам участия прокуроров в правотворчестве относятся:

   - подготовка проектов законов Генпрокуратурой России, прокурорами субъектов Федерации и внесение их на рассмотрение субъектов законодательной инициативы (президента, правительства, Федерального Собрания);

   - подготовка заключений на проекты законов, представленные органами государственной власти РФ и ее субъектов;

   - подготовка заключений на проекты ведомственных нормативных правовых актов, поступающих из Администрации Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов;

   - подготовка проектов нормативных правовых актов по инициативе Генпрокурора России и его заместителей, прокуроров субъектов Федерации, руководителей структурных подразделений Генпрокуратуры России, заключений на проекты нормативных правовых актов, поступивших из прокуратур субъектов Федерации;

   - участие Генпрокуратуры России и прокуратур субъектов Федерации в подготовительной стадии разработки проектов в комитетах и комиссиях законодательных органов РФ и ее субъектов[53].

  Прежде всего, прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных правовых актов. Они рассматриваются в обычном порядке как обращения. При этом учитывается место и роль прокуратуры в государственном механизме, степень обоснованности и значимость вносимых прокуратурой предложений. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального прокурора Российской Федерации вносится в законодательный орган субъектом законодательной инициативы от своего имени в доработанном либо неизмененном виде. Например, Генеральная прокуратура РФ, в лице Главного военного прокурора, выступала за принятие Федерального закона от 1 декабря 2006 г. № 199-ФЗ «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста»[54].

   В целях обеспечения надлежащей организации работы с правотворческой сфере органов прокуратуры, Генеральная прокуратура Приказом от 17.09.2007 г. № 144[55] утвердила Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации (далее – Положение).

   Согласно п. 1.2. указанного Положения, основными направлениями правотворческой деятельности прокуратуры являются: инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры; участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти; подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты; участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

  Положение детально регламентирует порядок участия органов прокуратуры в разработке законопроектов; порядок работы по подготовке заключений на проекты законов и иных нормативных правовых актов, разработанные федеральными органами государственной власти; взаимодействие Генеральной прокуратуры РФ с палатами Федерального Собрания РФ и Правительством РФ; порядок участия прокуратур субъектов РФ в правотворческой деятельности.

  Участие в правотворчестве играет важную профилактическую роль, так как совместная деятельность органов и учреждений прокуратуры и представительных органов как государственной власти, так и местного самоуправления может предотвратить принятие этими органами нормативных актов, нарушающих права граждан, а также вытекающие из исполнения этих актов правонарушения.

  Анализ правотворческой практики прокуратур субъектов Российской Федерации, в частности их законотворческих предложений, показывает, что актуальными направлениями для применения мер по совершенствованию законодательства остаются бюджетное, таможенное, налоговое, миграционное, избирательное, экологическое законодательство, законодательство о банках и нотариате, о государственной и муниципальной собственности, о банкротстве, о государственной и муниципальной службе, о защите прав несовершеннолетних, а также совершенствование законодательства о противодействии коррупции и легализации денежных средств, полученных преступным путем.

  Еще одним подтверждением актуальности и особой значимости взаимодействия органов государственной власти с органами прокуратуры в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов является и тот факт, что необходимость такого взаимодействия осознается самими представителями (депутатами) законодательных собраний. Это выразилось, например, в том, что Законодательное собрание Ивановской области внесло 17 мая 2004 г. в Государственную Думу РФ предложения о внесении изменений и дополнений в Закон о прокуратуре. Основанием для этого явилась объективная необходимость урегулирования федеральным законодательством механизма реализации функции прокуратуры по участию в правотворчестве, в связи с тем, что между органами государственной власти Ивановской области и прокуратурой Ивановской области, как и в других субъектах Федерации, сложились отношения, позволяющие органам прокуратуры заниматься предварительным изучением и последующей правовой оценкой принимаемых нормативных правовых актов. Закон о прокуратуре предложили дополнить разделом «Участие прокуратуры в правотворческой деятельности», содержащим ст. 40 «Формы участия прокуратуры в правотворческой деятельности» и ст. 41 «Юридическое изучение проектов правовых актов, принимаемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[56].

  В качестве практического примера участия прокуратуры в области правотворческой деятельности можно привести опыт Вологодской области. Прокуратурой Вологодской области уже на протяжении ряда лет проводится работа по обеспечению законности издаваемых органами власти области правовых актов. Данная работа носит упреждающий характер и осуществляется на стадии правотворчества в различных формах: подготовки проектов нормативных правовых актов, проведения их правовой экспертизы, внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов, участия в заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов власти и др.

  В рамках проводимой государством политики, направленной на противодействие коррупции, в целях реализации Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31.07.08 Пр-1568[57], сотрудниками прокуратуры регулярно проводится антикоррупционная экспертиза правовых актов области (в том числе их проектов). Кроме того, по инициативе прокуратуры области, губернатором Вологодской области создана и действует рабочая группа по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Правительства области, в состав которой входит представитель прокуратуры области.

  С целью исключения случаев принятия органами власти Вологодской области законов и подзаконных нормативных актов, противоречащих действующему законодательству, в прокуратуре области в 2007 году была введена штатная единица старшего помощника прокурора области по взаимодействию с представительным (законодательными) и исполнительными органами власти области, органами местного самоуправления (далее – старший помощник). Старший помощник на регулярной основе участвует в подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов, работе комитетов, комиссий и рабочих групп, заседаниях Правительства области и Законодательного Собрания области, осуществляет совместно с другими подразделениями прокуратуры области правовую и антикоррупционную экспертизы проектов нормативных правовых актов. Правотворческая деятельность органов прокуратуры области осуществляется с учетом планов законопроектной деятельности органов государственной власти области и местного самоуправления муниципальных образований Вологодской области.

  В 2008 году работники прокуратуры области приняли участие в 27 заседаниях Правительства Вологодской области и 8 заседаниях Законодательного Собрания Вологодской области, что обеспечило выявление и предотвращение нарушений федерального законодательства еще на стадии подготовки и рассмотрения проектов законов и постановлений. За истекший период 2008 года прокуратурой области подготовлено около 600 правовых заключений на законопроекты и подзаконные нормативные правовые акты (в 2007 г. около 500 таких заключений)[58]. Ни один из проектов, планирующихся к обсуждению на заседаниях Правительства или Законодательного Собрания Вологодской области, не остается вне поля зрения прокуратуры области. В результате своевременного выявления противоречащих норм в рассматриваемых проектах законов, а также подготовки на них соответствующих замечаний предотвращено, например, принятие незаконного положения законом области «О внесении изменений в закон области «О выборах главы муниципального образования в Вологодской области» и др.[59]

  Подводя итог данной части исследования, можно сделать вывод, что действующим законодательством предусмотрено осуществление прокуратурой надзорных функций за деятельностью органов законодательной (представительной) власти. Прокуратура играет важную роль по надзору за законностью принимаемых законодательными органами нормативных актов, предотвращению принятия законодательных актов, несоответствующих российскому праву. В этих целях органы прокуратуры наделены правом участия в заседаниях федеральных органов законодательной власти, представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации, а также правотворческой функцией. Однако Закон о прокуратуре содержит ряд пробелов и противоречий, касающихся осуществления функций прокуратуры в рассматриваемой сфере. В связи с этим, необходима доработка Закона о прокуратуре.

  
  

  2.2. Прокуратура и органы исполнительной власти

  
  

  Сущность и назначение  надзора за исполнением законов главным  образом составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным  исполнением законов в сфере исполнительной власти. В этой сфере чаще  всего  допускается местничество, противодействие органам  прокуратуры  в  устранении  нарушений законов, вмешательство в их деятельность по установлению и  устранению  этих нарушений. Именно в этой области  государственного  управления  должно  быть обеспечено  действительно   точное   и   действительно   единообразное   как понимание, так и применение законов.

  Осуществляя надзор  за  исполнением  законов  в  сфере  исполнительной власти, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач,  стоящих перед обществом и государством, по  всемерному  удовлетворению  потребностей граждан, повышению их материального благосостояния, обеспечению  их  прав  и законных интересов. Иначе говоря, «прокуроры, осуществляя свои полномочия  в сфере общего надзора, решают  вместе  с  другими  органами  и  организациями вопросы  политического,   государственного,   экономического,   социального, национального и культурного строительства»[60].

  Взаимоотношения про­куратуры и исполнительной власти строятся по двум направлени­ям: отношения надзора и отношения взаимодействия. В предмет прокурорского надзора входит исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъ­ектов Федерации, должностными лицами данных органов, а также надзор за закон­ностью издаваемых ими правовых актов. Взаимодействие прокуратуры с органами исполнительной влас­ти проводится в разных формах: участие в правительственных про­граммах (например, по борьбе с преступностью); инициирование разработки и издания постановлений Правительства, затрагиваю­щих права граждан; экспертиза документов, подготовленных в ап­парате Правительства РФ, и т.д. Особое место в этом взаимодействии занимает координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступ­ностью.

  Прокурорский надзор за исполнением законов органами исполнительной власти и их должностными лицами включает в себя контроль за законностью и обоснованностью правовых  актов,  издаваемых  указанными выше органами государственного управления, а также должностными лицами  этих органов.  К  числу  правовых  актов,  которые   могут   быть   опротестованы прокурором относятся: приказы,  инструкции,  решения,  распоряжения  и  иные акты.

  Федеральным законом от 10 февраля 1999 года № 31-ФЗ[61] предмет надзора за исполнением законов значительно расширен. В сферу прокурорского внимания включено и соблюдение Конституции Российской Федерации, а также исполнение законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

  Соблюдение Конституции Российской Федерации предполагает, с одной стороны, активную деятельность компетентных государственных органов (в том числе и органов исполнительной власти) по реализации ряда положений Конституции. Например, в соответствии со ст. 42 Конституции каждому гарантируется право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. Органы прокуратуры полномочны проверить выполняется ли это требование Комитетом по охране природы, органами санитарно-эпидемического надзора, инспекциями и другими компетентными органами.

  С другой стороны – это следование запретам. В ст. 37 Конституции установлен запрет на использование принудительного труда, организацию работ без соблюдения требований безопасности и гигиены. При наличии информации о нарушениях данного положения Конституции прокурор обязан провести проверку и, в случае необходимости, принять меры прокурорского реагирования.

  Прокуроры осуществляют также надзор за  соблюдением  прав  и  свобод человека  и  гражданина  вышеуказанными  органами  и  их  должностными лицами.

  Деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъ­ектов Федерации, должностными лицами данных органов регулируется Законом о прокуратуре, а также некоторыми подзаконными нормативными актами, в частности, Соглашением Генеральной прокуратуры РФ и Минюста РФ от 25 марта 1998 г. № 18 «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов РФ, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений»[62]; Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»; Приказом Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»[63]; Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 10 января 2007 г. № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов»[64].

  Важнейшим направлением прокурорского надзора  в  сфере  исполнительной власти является надзор за законностью  правовых  актов, издаваемых органами исполнительной власти.  В  предмет  надзора входит законность и обоснованность правовых актов  федеральных  министерств, государственных комитетов, служб, иных  федеральных  органов  исполнительной власти,  исполнительных  органов  государственной   власти   субъектов   РФ и их должностных лиц.

  Так, при проведении обобщения материалов о нарушениях законов при издании правовых актов вышеуказанными органами были выявлены следующие наиболее характерные несоответствия:

  - отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов;

   - издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;

   - произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта;

   - умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте;

   - неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов;

   - несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов.

   В случае несоответствия принятых правовых актов федеральному законодательству и нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности прокуратура должна добиваться их фактической отмены путем принесения протестов или обращения с заявлениями об оспаривании данных правовых актов в суд (общей юрисдикции, арбитражный).

   Необходимо отметить, что в  основе  установленного  требования  о  необходимости  соответствия законам издаваемых названными органами правовых актов лежит  закрепленный  в Конституции РФ принцип верховенства закона. Правовые акты указанных  органов и их должностных лиц  носят  подзаконных  характер.  Они  издаются  в  целях реализации законов и в своей основе имеют закрепленные в  законе  положения. Любое отклонение от текста закона может привести  к  искажению  его  смысла, наступлению отрицательных, во многом  непредсказуемых  последствий.  Поэтому государство всецело заинтересовано в том, чтобы подзаконные акты  издавались в точном соответствии  с  требованиями,  заложенными  в  законе.  Надзор  за соответствием  закону  правовых  актов  является  одной  из  основных  задач прокуратуры,  к  решению  которой  прокуроры  должны   подходить   предельно ответственно и профессионально. 

  Как уже упоминалось, во взаимодействии прокуратуры и органов исполнительной власти особое место занимает координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступ­ностью. Осуществляя координацию, прокурор объединяет усилия всех правоохранительных органов и имеет здесь главенствующее положение. Он лучше, чем кто-либо иной, разбирается в вопросах возбуждения и расследования уголовных дел, поскольку осуществляет надзор за деятельностью всех правоохранительных органов. Координирующая роль прокуратуры играет немаловажное значение в расследовании преступлений.

  В соответствии со ст. 8 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.

  Данное направление деятельности прокуратуры регламентируется положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом нашей страны. В настоящее время действует Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, которое было утверждено 18 апреля 1996 г. Указом Президента РФ № 567[65].

  В настоящее время координация деятельности правоохранительных органов осуществляется в следующих формах:

  - проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

  - совместная реализация федеральных и региональных программ борьбы с преступностью;

  - обмен информацией;

  - совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам, изучения и распространения положительного опыта;

  - проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;

   - оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью;

  - проведение мониторинга практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений об улучшении правотворческой и правоохранительной деятельности и другие. 

  В целях повышения эффективности сотрудничества правоохранительных органов широко практикуется проведение координационных совещаний. В субъектах Российской Федерации такие совещания проводятся, как правило, ежеквартально с привлечением к участию в них прокуроров специализированных прокуратур, руководителей контролирующих и иных надзорных государственных  органов, а при необходимости – глав представительных, исполнительных и судебных органов.

  Основной целью координационной деятельности в настоящее время является повышение эффективности сотрудничества правоохранительных органов в противодействии экстремизму и терроризму, организованной преступности, коррупции в государственной и муниципальной службах, незаконному обороту наркотиков, преступности несовершеннолетних, легализации (отмывании) криминальных доходов[66].

  Как справедливо отмечал Президент РФ Д.А. Медведев, необходимо подключение прокуратуры к упорядочению проверок, проводимых контрольными органами в отношении субъектов малого и среднего бизнеса, принятие мер, направленных на преодоление правового нигилизма и воссоздание в стране системы правового воспитания и просвещения[67].

  Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется на принципах соблюдения законности; равенства всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий; самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством РФ полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий; ответственности руководителей каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений и др. (ст. 4 Положения).

  Таким образом, говоря о прокуратуре и ее взаимоотношениях с исполнительной властью, следует отметить, что органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на территории России законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Этот большой блок в надзорной работе органов прокуратуры является элементом сдерживания исполнительной власти. При этом, согласно п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

  
  
  

   

  2.3. Прокуратура и органы местного самоуправления

  
  

  В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 3) народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно ст. 12 Конституции РФ в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, при этом органы местного самоуправления  не входят в органы государственной власти.

  Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (ред. от 01.01.2009 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[68] (далее ФЗ № 131 от 06.10.2003 г.) устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. В настоящее время должностным лицам органов местного самоуправления приходится оперативно решать вопросы местного значения в условиях постоянно изменяющегося на федеральном уровне бюджетного, налогового, земельного, градостроительного, жилищного законодательств, и принимать соответствующие правовые акты.

  На сегодняшний день прокуратура - единственный орган, осуществляющий надзор от имени государства и имеющий достаточные полномочия для оперативного и эффективного вмешательства по устранению нарушений прав граждан как на местное самоуправление, так и в деятельности муниципальных органов, и по их восстановлению.

  Достижению цели защиты конституционных прав граждан на местное самоуправление служат приоритетное направление прокурорского надзора соблюдением законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, за соответствием федеральному законодательству региональных правовых актов о местном самоуправлении, уставов муниципальных образований, актов органов местного самоуправления и соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами. Перечисленные функции и составляют предмет прокурорского надзора в системе местного самоуправления.

  В соответствии с п. 1 ст. 77 ФЗ № 131 от 06.10.2003 г., органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

  Данная норма содержит некоторые противоречия. Во-первых, надзорные функции присущи только органам прокуратуры. Во-вторых, предмет прокурорского надзора необоснованно расширяется путем включения в него проверок исполнения не только законодательства, но и муниципальных правовых актов, которые в свою очередь могут быть изданы с нарушениями федерального законодательства. Вместе с тем законодательство о местном самоуправлении должно соблюдаться также федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Следовательно, в систему организации прокурорского надзора в сфере местного самоуправления необходимо включить и полномочия прокуроров по надзору за соблюдением законов этими органами. Как указывает В. Бессарабов, прокурор должен осуществлять надзор и за соблюдением законов территориальными органами местного самоуправления в случае, когда они приобрели статус юридического лица, так как прокурор правомочен защищать нарушенные права юридических и физических лиц[69].

  Основным направлением деятельности органов прокуратуры в сфере действия органов местного самоуправления является надзор за соответствием нормативных правовых актов о местном самоуправлении, издаваемых должностными лицами и органами местного самоуправления, Конституции РФ и федеральным законам.

  Надзор за исполнением законов и законностью нормативных правовых актов является универсальным механизмом выявления, пресечения и предупреждения нарушений закона в сфере действия местного самоуправления. Наиболее распространенные нарушения закона со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления затрагивают сферы финансового, налогового, жилищного, хозяйственного, экологического, земельного и административного законодательства, законодательства об образовании, социальном обслуживании, муниципальной службе.

  Профилактический характер надзора состоит в том, что, пресекая нарушение закона, прокуратура частично прекращает практику применения аналогичных норм незаконных правовых актов. Хотя в профилактике правонарушений целесообразнее использовать иной подход, а именно предупреждение нарушений законов путем воспрепятствования принятию или непринятия незаконных правовых актов. Такой подход особенно актуален он в муниципальных образованиях, поскольку именно органы местного самоуправления принимают и издают наибольшее количество нормативных актов, противоречащих или не соответствующих Конституции РФ и федеральным законам.

  Основной формой, предупреждающей принятие незаконных нормативных актов, является деятельное участие органов прокуратуры в процессе нормотворчества органов местного самоуправления посредством проведения консультаций, включения представителя прокуратуры в рабочую группу для обсуждения законопроектов, их правовой экспертизы, внесения изменений и дополнений на стадии рассмотрения представительным органом, инициирования разработки проекта.

  На качество и эффективность правотворчества на муниципальном уровне нацеливают приказы Генерального прокурора РФ (в частности уже упоминавшиеся ранее Приказ от 02.10.2007 г. № 155 и Приказ от 17.09.2007 г. № 144), а также распорядительные документы прокуратур субъектов Федерации, принятые за последние два года по этому направлению деятельности.

  Анализ практической деятельности прокурорского надзора за законностью нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами, выявил некоторые проблемы в этой сфере.

  Так, с вступлением в действие с 1 января 2006 г. отдельных положений ФЗ № 131 от 06.10.2003 г. и в связи с созданием вновь образованных муниципальных образований в субъектах Федерации существенно возрос объем издаваемых органами местного самоуправления нормативно-правовых актов. Возникновение новых муниципальных образований существенно затруднило возможность обеспечения 100%-го участия прокуроров в заседаниях представительных органов местного самоуправления. Достаточно сказать, что в результате реформы местного самоуправления количество муниципальных образований, к примеру, в Белгородской области увеличилось с 22 до 307, в Московской области вместо 80 создано 378 муниципальных образований, в Рязанской области образовано 314 муниципальных образований из 19 ранее действовавших, в Ханты-Мансийском автономном округе из 22 муниципальных образований возникло 106[70].

  В результате нормотворческой деятельности вновь образованных муниципальных образований увеличилось число правовых актов органов местного самоуправления, в том числе принятых с нарушением законодательства.

  До реформы местного самоуправления органы прокуратуры Московской области в 2004 г. выявили 1594 противоречащих закону правовых акта, из которых оспорили 1372. В 2007 г., с учетом возникновения вновь образованных муниципальных образований Московской области и осуществления ими нормотворческой деятельности, выявлено около 2 тыс. незаконных правовых актов, вследствие чего принесено 1962 протеста.

  Органы прокуратуры Рязанской области выявили в 2005 г. – 101, в 2006 г. – 506, в 2007 г. – 632 муниципальных правовых акта, противоречащих действующему законодательству. В Ханты-Мансийском округе в 2005 г. городскими и районными прокурорами оспорено 140 правовых актов, а в 2007 г. вследствие увеличения числа органов местного самоуправления – 323 правовых акта[71].

  Однако, несмотря на неплохие показатели и высокое предупредительное значение, рассматриваемой функции прокуратуры в большинстве регионов страны уделяется незаслуженно малое внимание, что приводит к росту числа незаконных нормативных правовых актов и свидетельствует об отсутствии налаженной совместной работы между участниками правотворческого процесса. Необходимо также отметить, что отдельные прокуроры исполняют обязанности формально, не проводят глубокого анализа, не выявляют причин складывающейся ситуации при приведении нормативных актов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством, а лишь констатируют факт издания незаконного акта и применения мер реагирования.

  Формы прокурорского реагирования на незаконные муниципальные нормативные правовые акты самые разнообразные. Во-первых, в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор района (города), его заместители либо по их поручению другие прокурорские работники вправе присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов муниципальных образований и при обсуждении проектов нормативных правовых актов и высказывать свое мнение, замечания о законности принимаемого акта.

  Во-вторых, органы прокуратуры вправе в отличие от конституционного (уставного) суда по своей инициативе организовать проверку законности муниципальных нормативных правовых актов, и в случае выявления акта, нарушающего права и свободы человека и гражданина, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 28 того же Закона приносит протест в орган или должностному лицу, его издавшему. Так, в 2006 г. прокуратурой Правобережного района Республики Северная Осетия - Алания в ходе проверки законности муниципальных нормативных правовых актов установлено, что уставы 12 муниципальных образований не соответствуют Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На все эти акты прокуратурой района были принесены протесты с требованием привести их в соответствие с указанным Федеральным законом[72].

  В-третьих, прокурор или его заместитель могут обратиться в конституционный (уставный) суд в порядке, предусмотренном федеральным и региональным законодательством, с запросом о признании неконституционным акта или отдельных его положений.

  В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 выполнение задач по участию в правотворческой  деятельности обеспечивается, в том числе, путем участия в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий органов местного самоуправления. При этом не следует забывать, что в каждом муниципальном образовании есть как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления. В свою очередь, в составе представительных органов местного самоуправления образовано от 4 до 5 постоянно действующих комиссий, а по мере необходимости создаются рабочие группы по разработке проектов муниципальных правовых актов. В соответствии с регламентами советов депутатов, их заседания, как правило, проводятся ежемесячно. Таким образом, при указанном количестве поселений, зачастую их значительной удаленности от городской и (или) районной прокуратуры, обеспечить участие сотрудника прокуратуры в каждом заседании представительного органа весьма затруднительно. Положение усугубляется, когда заседания советов депутатов на территории, например, муниципального района назначаются одновременно в разных местах.

  Вместе с тем в большинстве случаев активное участие прокурора в заседаниях представительного органа власти органа местного самоуправления позволяет влиять на формирование правовой позиции депутатов и избегать принятия  незаконных правовых актов.

  Общим позитивным результатом работы прокуроров в правотворческой деятельности органов местного самоуправления в этой связи можно назвать приведение большинства муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством.

  Только в первом полугодии 2008 г. прокурорами оспорено 67 766 муниципальных нормативных правовых актов, из них приведено в соответствие с федеральным законодательством 62 818. По состоянию на 1 июля 2008 г. количество муниципальных правовых актов, находившихся в стадии рассмотрения в связи с применением прокурорского реагирования, составило 11 689[73].

  Вместе с тем отмечается негативная тенденция увеличения числа безосновательно отклоненных должностными лицами актов прокурорского реагирования. В связи с этим прокурорам всех уровней необходимо установить деловые контакты с органами законодательной и исполнительной власти, заблаговременно знакомиться с проектами принимаемых нормативных актов, проверять их на соответствие федеральному законодательству, чем обеспечить их правовое сопровождение и укрепление законности и правопорядка в стране.

  В предмет прокурорского надзора в сфере местного самоуправления входит также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами.

  В соответствии со ст. 45 ГПК РФ 2003 г., прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

  Генеральная прокуратура в своем Приказе от 07 декабря 2007 г. № 195 указывает, что при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина необходимо:

  а) акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина;

  б) при проверках исполнения работодателями трудового законодательства анализировать выполнение ими обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделять организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям. Принимать меры к повышению ответственности руководителей предприятий за несоблюдение трудовых прав граждан;

  в) в период проведения избирательных кампаний федерального, регионального и муниципального уровней повышенное внимание уделять вопросам соблюдения законодательства о выборах и о проведении публичных мероприятий, обеспечить должное взаимодействие с избирательными комиссиями и правоохранительными органами;

  г) решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности. Активнее использовать предоставленное ст. 22 Закона о прокуратуре право освобождать своим постановлением лиц, необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

  При установлении нарушений прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления прокурор вносит представление в орган или должностному лицу с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, прокурор вправе объявить в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

  Подводя итог данной части работы, отметим, что осуществление прокурорского надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, издаваемых ими нормативных актов, способствует формированию единого правового пространства, обеспечению соответствия принимаемых нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, а также защите прав и свобод человека и гражданина.

  2.4. Полномочия прокуратуры по реализации своих контрольных (надзорных) функций

  
  

  Результативность прокурорского надзора может быть обеспечена комплексным, профессионально грамотным использованием полномочий прокурора, предоставленных ему Законом о прокуратуре, другими федеральными законами.

  В соответствии с п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

  1) По предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, перечисленных в Законе (федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций), иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

  Право беспрепятственного входа заключается в возможности фактического попадания прокурора в нужное место и к нужному лицу, а не просто пересечения проходной территории или порога помещения. На него не распространяются ведомственные правила пропускного режима, для прохода достаточно предъявления им служебного удостоверения. По нему прокурор входит и там, где установлен особый режим работы поднадзорных прокурору органов, и там, где охрана объекта, ввиду нахождения на арендованных площадях офисов различных организаций, осуществляется параллельно с государственными и частными охранными структурами и др.

  
  

  2) Требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

  Прокурор вправе знакомиться со всеми документами, которые могут содержать информацию о нарушениях закона. В их число входят: приказы и распоряжения, статистическая отчетность, акты проверок работы подведомственных учреждений и организаций, материалы о вскрытых контролирующими органами нарушениях закона и их причинах, письма, жалобы и предложения граждан по вопросам, относящимся к компетенции того органа, с материалами которого знакомится прокурор, и др. В случае необходимости прокурор вправе обратиться с просьбой об изготовлении для него копий отдельных документов.

  Наряду с получением информации о содержании материалов и документов, доступ к которым обеспечивается прокурору, он имеет возможность, при использовании рассматриваемого полномочия, составить себе представление о порядке подготовки и условиях хранения документов, что в определенных ситуациях может иметь существенное значение для принятия решения по существу.

  3) Вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

  Прокурор вправе требовать объяснения у любого лица (виновного или потерпевшего), подтверждающие сведения о правонарушении или преступлении.

  В случае выявления большинства правонарушений органы прокуратуры не вправе самостоятельно устранять выявленное правонарушение, а могут лишь отреагировать на правонарушение с помощью специальных предусмотренных законом правовых средств. В арсенале прокуратуры имеются строго определенные специфические, свойственные лишь прокуратуре средства прокурорского реагирования. Это акты прокурорского реагирования, предусмотренные ст. ст. 23 - 25 Закона о прокуратуре. К ним относятся протест прокурора, представление прокурора, постановление прокурора и предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона. Характерной и общей чертой всех вышеуказанных актов прокурорского реагирования является то, что любой из них обязателен для рассмотрения, но не обязателен для исполнения.

  В соответствии с действующим законодательством о прокуратуре протест, представление и постановление прокурора должны быть обязательно рассмотрены органом или должностным лицом, которому они были адресованы, в установленный законом срок. О результатах рассмотрения указанных актов прокурорского реагирования и принятых мерах прокурору сообщается в письменной форме. За неисполнение изложенных в актах требований должностное лицо, которому они были направлены, может быть привлечено к установленной законом ответственности.

  Однако следует отметить, что действующее законодательство обязывает субъекта, получившего акт прокурорского реагирования, лишь к обязательному рассмотрению данного акта и направлению прокурору письменного сообщения о результатах рассмотрения. Требования прокурора, изложенные в акте прокурорского реагирования, касающиеся выявленных прокурором нарушений закона, не являются для органа или должностного лица обязательными к исполнению. Следовательно, любой акт прокурорского реагирования обязателен для рассмотрения, но не обязателен для исполнения. Эта особенность, характерная для общенадзорных актов прокурорского реагирования, порождает их специфику, сущность которой в том, что любой акт прокурорского реагирования должен быть убедительным. Следовательно, основным способом воздействия актов прокурорского реагирования, применяемых при осуществлении надзора за исполнением законов, является метод убеждения.

  Необходимо отметить и еще одно характерное свойство актов прокурорского реагирования, являющееся последствием принципа ограниченности прокурорской власти при осуществлении прокуратурой надзора за исполнением законов. В случае неисполнения субъектом законных требований прокурора, изложенных в актах прокурорского реагирования, прокурор должен обратиться в суд с заявлением об удовлетворении его требований и привлечении субъекта, отказавшегося удовлетворить законные требования прокурора, к предусмотренной законом ответственности.

  Аналогичная ситуация предусмотрена законодателем и в случае неисполнения законных требований прокурора, изложенных в предостережении. Должностное лицо, не исполнившее законные требования прокурора, изложенные в предостережении, также может быть привлечено к ответственности в установленном законом (судебном) порядке. Следует особенно отметить, что об опосредованности властных полномочий прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов в законодательстве не содержится ни одной нормы. Но, несмотря на это, по существу, властные полномочия прокурора существенно ограничены положениями исследуемого принципа, что отражается на целом ряде правовых норм, регламентирующих деятельность прокуратуры по реагированию на выявленные правонарушения. Все нормы, регулирующие средства прокурорского реагирования (ст. ст. 23, 24, 25, 25.1), характерные для данного вида прокурорского надзора, пронизаны требованием данного принципа[74].

  Об эффективности применения прокуратурой актов прокурорского реагирования свидетельствует статистика. Так, в 2008 г. по фактам выявленных нарушений прокурорами принесено 357 215 протестов, из которых 5 228 (или 1,5 %) отклонены. В суд направлено 867 120 исков (заявлений), из которых только 5 488 (0,6 %) отклонены (см. Приложение 1). В целом в течение пяти лет наблюдается стабильный рост числа выявленных прокурорами правонарушений и, следовательно, мер прокурорского реагирования (если в 2003 г. выявлено 1 145 276 правонарушений, принесено 147 722 протеста и 158 712 исков, то в 2008 г. эти  показатели составляют соответственно 3 709 088, 577 215 и 867 120)[75].

  Особое значение в деятельности прокуратуры имеет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в рамках которого наиболее полно реализуется правозащитная функция прокуратуры.

  Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, обеспечением единого правового пространства на всей территории России является в настоящее время одним из приоритетных направлением деятельности органов прокуратуры. Прокурорами ежегодно выявляются и устраняются сотни тысяч нарушений законов в социальной сфере, системе образования и здравоохранения, административной и управленческой деятельности, принимаются реальные меры к своевременному восстановлению нарушенных прав граждан. Только в 2008 г. прокурорами выявлено более 1,3 млн. нарушений конституционных прав граждан. В целях их устранения и восстановления нарушенных прав граждан: принесено 122 112 протестов, внесено 165 325 представлений. По представлениям прокуроров привлечено к дисциплинарной ответственности 73 152 человека, по постановления прокуроров наказаны в административном порядке 90 057 лиц, предостережено  69 119 должностных лиц о недопустимости нарушения закона[76].

  Таким образом, можно сделать вывод о том, что действующее законодательство, регламентируя в конкретных правовых предписаниях деятельность органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов, ограничивает ее полномочия в сфере реагирования на выявленные правонарушения, применяя в качестве основного руководящего начала положение об ограниченности прокурорской власти.

  Заключение

  
  

  Подводя итог дипломному исследованию, можно сделать следующие выводы.

  Необходимость сохранения надзора за исполнением законов и законностью правовых актов на протяжении последних десятилетий остается одним из наиболее остро обсуждаемых вопросов в обществе. В тоже время показатели прокурорского надзора, их позитивная динамика свидетельствуют о его востребованности. В течение последних пяти лет (2003 - 2008 гг.) наблюдается стабильный рост коррумпированности должностных лиц органов власти, правонарушений в сфере государственной и муниципальной службы, и, как следствие, повышается интенсивность мер прокурорского реагирования.

  Прокурорский надзор отличают от государственного контроля следующие черты.

  1) Прокуратура не обладает никакими административными функциями, поэтому не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых она осуществляет надзор, и, наконец, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценке с точки зрения сиюминутной целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не нарушали закон.

  2) Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение суда либо соответствующего государственного органа.

  Исключением из этого общего правила является надзор прокуратуры за исполнением закона при расследовании уголовных дел и частично при надзоре за местами лишения свободы. Здесь прокурор обладает властными полномочиями и сам своей властью может устранить выявленные нарушения закона.

  
  

  3) Существенным отличием прокурорского надзора является и то, что он осуществляется от имени Российской Федерации, поэтому имеет самые широкие границы, распространяется на все федеральные министерства и ведомства, представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, военного управления. При этом предметом и объектом надзора может быть и деятельность контролирующих органов.      

  Таким образом, прокуратура ввиду специфики своей деятельности и структуры объединяет усилия контролирующих органов: местных, региональных и центральных, а также деятельность органов исполнительной власти - федеральных и региональных, поскольку прокурор осуществляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории России. Это особенно важно, когда в стране резко увеличилось количество субъектов законотворчества. В этих условиях ни одна иерархическая структура органов исполнительной власти не может оптимально функционировать при наличии только контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими учредителями. Такой контроль дополняется надзором за соответствием законам деятельности, а также правовых актов каждого звена данной структуры, осуществляемым соответствующим по уровню органом единой централизованной прокурорской системы. Взаимодействие ведомственного контроля и прокурорского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране. Прокуратуру, в известной мере, можно рассматривать как системообразующее, саморегулируемое ядро государственного контроля. Надзирая в пределах своей компетенции  за исполнением законов контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местных и ведомственных влияний на них, воздействия криминальных структур, их очищению (в том числе путем привлечения к уголовной ответственности) от недобросовестных и коррумпированных чиновников.

  
  

  Осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов всеми федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием издаваемых ими нормативно-правовых актов действующим федеральным законам, прокуратура сдерживает чрезмерное усиление исполнительной власти за счет власти законодательной на всех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном.

  В то же время, законодательная власть и исполнительная власть в лице Президента РФ сдерживают чрезмерное усиление прокуратуры. Порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Российской Федерации, а также ежегодный доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению, представляемый Генеральным прокурором РФ Совету Федерации Федерального Собрания РФ и Президенту РФ, – выступают формами такого контроля.

  В мае 2008 г. были проведены очередные парламентские слушания на тему «Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации». В принятых по их результатам рекомендациях, в частности, было отмечено, что надзор за исполнением законов и законностью правовых актов является важнейшим инструментом обеспечения законности в экономике, экологии, социальной и других сферах жизни общества. Приоритетными в этой деятельности прокуратуры являются правовое сопровождение национальных проектов, выявление и пресечение нарушений законов, допускаемых в ходе их реализации. Было признано, что надзор прокуратуры не является избыточным при наличии у государства других контрольно-надзорных институтов, поскольку контрольно-надзорные органы сами являются объектами прокурорского надзора, в ходе которого выявляется и устраняется значительное число нарушений законов в их деятельности.

  Важное значение по обеспечению законности нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, законодательных (представительных) и исполнительных органов местного самоуправления имеет правомочие прокуратуры РФ по участию в правотворческой деятельности (ст. 9 ФЗ о прокуратуре).

  Действующее законодательство не наделяет Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы. Он уполномочен вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

  Нижестоящие прокуроры, при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов, также вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы соответствующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

  Наиболее важные законопроекты проходят правовую экспертизу в Генеральной прокуратуре РФ и действующих при ней научных учреждениях (в частности, в Академии Генеральной прокуратуры РФ).

  Будучи государственным органом, главной целью деятельности которого является обеспечение единства и укрепления законности, прокуратура является активным участником процесса совершенствования законодательства. Несмотря на то, что на федеральном уровне у Генерального прокурора РФ отсутствует право законодательной инициативы, такое право прокурора в соответствии с региональным законодательством закреплено в 58 субъектах Российской Федерации. Прокуроры ряда регионов (например, Ивановской, Тверской областей) направили в законодательные органы власти обращение о предоставлении им такого права.

  В завершение следует отметить роль прокуратуры. Российскую прокуратуру характеризуют доступность  для населения, оперативность рассмотрения обращений в определенные законом сроки, бесплатность юридической помощи, дифференцированная система реагирования на выявленные нарушения законности, в том числе и путем обращения в суды в защиту прав граждан. Прокуратура действует от имени государства в интересах общества. Поэтому ее реформирование должно носить эволюционный характер, проводиться с учетом национальных традиций и исторического опыта, реального состояния законности и правопорядка, потребностей общества, соответствовать происходящим в стране политическим, экономическим и социальным изменения. Преобразования должны быть направлены на упрочение правозащитной функции прокуратуры. Ее дальнейшее развитие должно осуществляться в направлении укрепления их взаимодействия, использования альтернативных, взаимодополняющих средств и методов защиты прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства.

  
  
  

  Список литературы

  
  
  

  I. Нормативные правовые акты

  
  

  1. Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 г.) // Бюллетень международных договоров 1995 г. № 2. С. 3.

  2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. // «Российская газета». № 237. 25.12.1993 г.

  3. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (ред. от 28.07.2008 г.) / «Российская газета» от 20 ноября 2002 г. № 220-221.

  4. Федеральный закон от 1 декабря 2006 г. № 199-ФЗ «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста» // СЗ РФ от 04.12.2006 г. № 49 (часть I).

  5. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 27. Ч. II. Ст. 2709.

  6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 01.01.2009 г.) / СЗ РФ от 06.10.2003 г. № 40. Ст. 3822.

  7. Федеральный закон от 10.02.1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». // СЗ РФ. 15.02.1999. № 7. Ст. 878.

  8. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 01.01.2009 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» / «Российская газета» от 19 октября 1999 г. № 206.

  9. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / СЗ РФ от 09.05.2004 г. № 2. Ст. 74.

  10. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 20.11.1995 г. № 47. Ст. 4472.

  11. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля, 4 ноября 2005 г., 2 марта, 5 июня, 24 июля 2007 г.) / Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г. № 8. Ст. 366.

  12. Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568) / «Российская газета» от 5 августа 2008 г. № 164.

  13. Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» / СЗ РФ от  22 апреля 1996 г. № 17. Ст. 1958.

  14. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 29 мая 2002 г. № 249-СФ «О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности, правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры за 2001 год по пресечению правонарушений» // СЗ РФ от 10 июня 2002 г. № 23 ст. 2120.

  15.  Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 10 января 2007 г. № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов» / Текст приказа официально опубликован не был. Источник: Справочная правовая система «Гарант» (актуальность баз на 01.02.2009 г.).

  16.  Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» / Текст приказа официально опубликован не был. Источник: Справочная правовая система «Гарант» (актуальность баз на 01.02.2009 г.).

  17.  Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» / Текст приказа официально опубликован не был. Источник: Справочная правовая система «Гарант» (актуальность баз на 01.02.2009 г.).

  18.  Приказ Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» / журнал «Законность». 2008 г. № 3.

  19.  Соглашение Генеральной прокуратуры РФ и Минюста РФ от 25 марта 1998 г. № 18 «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений» / Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М., 1999 г.

  20. Декрет о суде № 1 от 24.11.1917 г. (утратил силу) // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. Отв. ред. Лукьянов А.И. М.: «Юридическая литература», 1984 г. 832 с.

  21. Постановление ВЦИК от 28.05.1922 г. «Положение о прокурорском надзоре» (утратил силу) // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. Отв. ред. Лукьянов А.И. М.: «Юридическая литература», 1984 г. 832 с.

  22. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утверждена II-ым Съездом Советов Союза ССР от 31 января 1924 г.) (прекратила действие) // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. Отв. ред. Лукьянов А.И. М.: «Юридическая литература», 1984 г.

  23. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от 11 июня 1964 г. (утратил силу) / Ведомости Верховного Совета РСФСР от 18 июня 1964 г., № 24, ст. 407.

  24. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) (прекратила действие) / Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР от 12 октября 1977 г., № 41, ст. 617.

  25. Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. «О Концепции судебной реформы в РСФСР» (утратил силу) / «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР» от 31 октября 1991 г. № 44 ст. 1435.

  
  

  II. Основная и специальная литература

  26. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. Издание 7. / М.: Изд-во «Норма», 2008. 816 с.

  27. Басков В.И. Курс прокурорского надзора. Учебник для вузов. / М.: «Зерцало», 2002. 480 с.

  28. Березовская С.Г. Нормы прокурорского надзора и их место в системе советского права // Вопросы прокурорского надзора. М., 1972.

  29. Бессарабов В.Г., Винокурова Е.А., Жидких А.А. Участие прокуратур субъектов Российской Федерации и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах в правотворческой деятельности законодательных органов субъектов Федерации. // «Право и политика». 2005. № 5. 80 с.

  30. Бессарабов В. Прокуратура и органы местного самоуправления. // «Законность». № 5. 2001. 64 с.

  31. Бровин Г.И. О прокурорско-надзорных правоотношениях // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. М., 1973.

  32. Ванькаев А.Н. Прокуратура России: исторический опыт и перспективы // «История государства и права». 2007. № 15. 96 с.

  33. Виноградов О. Прокуратура в системе органов государственной власти. // «Законность». 2001. № 4. 64 с.

  34. Галузо В.Н. Власть прокурора в системе государственной власти современной России. // «Закон и право». 2008. № 2. 120 с.

  35. Дегтярова Н.Н. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: институциональный и сравнительный анализ: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2000.

  36. Ергашев Е.Р. Принципы института надзора за исполнением законов // «Исполнительное право». 2006. № 3. 58 с.

  37. Ермолова Т.Ю. Правотворческая деятельность органов прокуратуры как элемент правозащитной роли государства // «Современное право». 2005. № 10. 56 с.

  38. Зеленецкий В.С. Функциональная структура прокурорской деятельности: Учеб. пособие. Харьков, 1978.

  39. Казанник А.И. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации: мифы и реальность. // «Государственная власть и местное самоуправление». 2007. № 5. 80 с.

  40. Казанцев С.М. Изменения в системе прокурорского надзора после судебной реформы 1864 г. // Вестник Ленинградского университета. 1986. № 1.

  41. Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» / М.: ООО «Новая правовая культура», 2007. 360 с.

  42. Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть: Учеб. пособие. / Екатеринбург. Изд-во УРГЮА, 1999. 140 с.

  43. Королев Г.Н. Прокуратура Российской Федерации в период правовой реформы: Лекция. Ижевск, 1998.

  44. Коток В.Ф. О системе науки советского государственного права // «Советское государство и право». 1959. № 6. 48 с.

  45. Ласкина Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов / М.: «Юстицинформ», 2006 г. 224 с.

  46. Лукоянов Д. Место прокуратуры в государственном механизме. // «Законность». 2006. № 11. 64 с.

  47. Настольная книга государственного служащего / Отв. ред. В.И.Шкатулла. – М..: ОАО «Изд-во «Экономика», 2003. 678 с.

  48. Опарин Д.А. Прокуратура в системе органов государственной власти в период правления Петра I. // «История государства и права». 2006. № 11. 96 с.

  49. Петрова Л., Кобзарева Е., Манакова С. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности на муниципальном уровне // «Законность». № 11. 2008. 64 с.

  50. Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / под ред. Винокурова Ю.Е. (изд. 7-е, перераб. и доп.). М.: Экзамен, 2006. 576 с.

  51. Рабко Т.А. Протест прокурора на юридический акт субъекта Федерации: теория и практика // «Журнал российского права». 2002. № 2. 160 с.

  52. Рябцев В.П. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. / М.: Изд-во «Инфра-М», «Норма», 2006. 288 с.

  53. Сизов В. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления. // «Законность». 2006. № 6. 64 с.

  54. Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор: Сборник научных трудов. М., 1994.

  55. Словарь иностранных слов. 18-е изд., стереотип. М.: Русский язык, 1989.

  56. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 год. Информационно-аналитический доклад. Часть 2.  / М., Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2008.

  57. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2008 г.: информационно-аналитический доклад. Часть 1. /  М., Академия Генеральной прокуратуры РФ.

  58. Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. Круглый стол. // «Государство и право». 2004. № 5. 128 с.

  59. Фарбер И. Конституционные основы прокурорского надзора в Советском государстве. // Советская прокуратура на страже законности. Саратов, 1973.

  60. Философский энциклопедический словарь. 2-е изд. М.: Советская энциклопедия, 1989.

  61. Черемных Г.Г. Судебная власть в Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития: Автореферат дисс. … доктора юрид. наук. М., 1999.

  62. Чуглазов Г., Кулагин П. Прокуратура должна стать органом президентской власти. // «Законность». 2001. № 1. 64 с.

  63. Шалумов М.С. Проблемы функционирования Российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства. Дисс. … доктора юрид. наук. Екатеринбург. 2002.

  64. Шобухин В. Возникновение и историческое развитие прокурорского надзора в России // «История государства и права». 2007. № 14. 96 с.

  
  

  III. Материалы судебной и другой практики

  
  

  65. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07. 2003 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // СЗ РФ. 28.07.2003. № 30. Ст. 3101.

  IV. Интернет-источники

  
  

  66.  Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 28 августа 2008 г. «О состоянии законности, нарушениях и недостатках в организации прокурорского надзора в сфере регионального и муниципального нормотворчества / #"_Toc222839048">Приложение 1
  

  Динамика прокурорского реагирования

  на нарушения законодательства в 2008 г.

  
  

  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  

  
  

  ---

  [1] См.: «Российская газета». № 237. 25.12.1993

  [2] Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля, 4 ноября 2005 г., 2 марта, 5 июня, 24 июля 2007 г.) / Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г. № 8,. ст. 366.

   

   

   

  [3] См.: Опарин Д.А. Прокуратура в системе органов государственной власти в период правления Петра I. // «История государства и права». 2006. № 11. С. 27.

  [4] См.: Шобухин В. Возникновение и историческое развитие прокурорского надзора в России // «История государства и права». 2007. № 14. С. 44.

  [5] См.: Дегтярова Н.Н. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: институциональный и сравнительный анализ: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2000. С. 15.

  [6] Декрет о суде № 1 от 24.11.1917 г. (утратил силу) // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. Отв. ред. Лукьянов А.И. М.: «Юридическая литература», 1984 г. С. 120-123

  [7] Постановление ВЦИК от 28.05.1922 г. «Положение о прокурорском надзоре» (утратил силу) // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. Отв. ред. Лукьянов А.И. М.: «Юридическая литература», 1984 г. С. 234-238.

  [8] Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утверждена II-ым Съездом Советов Союза ССР от 31 января 1924 г.) // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. Отв. ред. Лукьянов А.И. М.: «Юридическая литература», 1984 г. С. 6-18.

  
  
  
  

   

  
  

  [9] Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) (прекратила действие) / Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР от 12 октября 1977 г., № 41, ст. 617.

  [10] Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. «О Концепции судебной реформы в РСФСР» (утратил силу) / «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР» от 31 октября 1991 г. № 44 ст. 1435.

  [11] См.: Ванькаев А.Н. Прокуратура России: исторический опыт и перспективы // «История государства и права». 2007. № 15. С. 31-32.

  [12] Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 20.11.1995 г. № 47. Ст. 4472.

  [13] См.: Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть: Учеб. пособие. / Екатеринбург. Изд-во УРГЮА, 1999. С. 8.

  [14] См.: Настольная книга государственного служащего / Отв. ред. В.И.Шкатулла. – М..: ОАО «Изд-во «Экономика», 2003. С. 44.

  [15] См.: Черемных Г.Г. Судебная власть в Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития: Автореферат дисс. … доктора юрид. наук. М., 1999. С. 11.

  [16] См.: Королев Г.Н. Прокуратура Российской Федерации в период правовой реформы: Лекция. Ижевск, 1998. С. 7.

  [17] Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. Круглый стол. // «Государство и право». 2004. № 5. С. 17.

  [18] Виноградов О. Прокуратура в системе органов государственной власти. // «Законность». 2001. № 4. С. 34.

  [19] Лукоянов Д. Место прокуратуры в государственном механизме. // «Законность». 2006. № 11. С. 28.

  [20] См.: Казанцев С.М. Изменения в системе прокурорского надзора после судебной реформы 1864 г. // Вестник Ленинградского университета. 1986. № 1. С. 81-89.

  [21] См.: Шалумов М.С. Проблемы функционирования Российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства. Дисс. … доктора юрид. наук. Екатеринбург. 2002. С. 48.

  [22] См.: Конституция Российской Федерации (проект). 12 июля 1993 г. М.: Кремль, 1993. С. 45; Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы (29 апреля – 10 ноября 1993 г.). Том 17. М., 1995-1996. С. 392-393. / Казанник А.И. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации: мифы и реальность. // «Государственная власть и местное самоуправление». 2007. № 5. С. 42.

  [23] См.: Казанник А.И. Указ. соч. С. 42.

  [24] Чуглазов Г., Кулагин П. Прокуратура должна стать органом президентской власти. // «Законность». 2001. № 1. С. 26.

  [25] Чуглазов Г., Кулагин П. Указ. соч. С. 26.

  [26] Фарбер И. Конституционные основы прокурорского надзора в Советском государстве. // Советская прокуратура на страже законности. Саратов, 1973. С. 28.

  [27] См.: Бровин Г.И. О прокурорско-надзорных правоотношениях // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. М., 1973. С. 94.

  [28] См.: Коток В.Ф. О системе науки советского государственного права // «Советское государство и право». 1959. № 6. С. 74.

  [29] См.: Березовская С.Г. Нормы прокурорского надзора и их место в системе советского права // Вопросы прокурорского надзора. М., 1972. С. 28.

  [30] См.: Ласкина Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов / М.: «Юстицинформ», 2006 г. С. 18.

  [31] Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. Круглый стол. С. 21.

  [32] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. Издание 7. / М.: Изд-во «Норма», 2008. – С. 337.

  [33] Галузо В.Н. Власть прокурора в системе государственной власти современной России. // «Закон и право». 2008. № 2. С. 83.

  [34] Стенограмма парламентских слушаний на тему «Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации» 29.05.2008 г. #"#_ftnref35" name="_ftn35" title="">[35] Там же.

  [36] Там же.

  [37] См.: Философский энциклопедический словарь. 2-е изд. М.: Советская энциклопедия, 1989. С. 719; Словарь иностранных слов. 18-е изд., стереотип. М.: Русский язык, 1989. С. 556.

  [38] См.: Рябцев В.П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры // Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. / М.: Изд-во «Инфра-М», «Норма», 2006. С. 59-60.

  [39] Зеленецкий В.С. Функциональная структура прокурорской деятельности: Учеб. пособие. Харьков, 1978. С. 9.

  [40] См.: Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор: Сборник научных трудов. М., 1994. С. 19.

  [41] См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / под ред. Винокурова Ю.Е. (изд. 7-е, перераб. и доп.). М.: Экзамен, 2006. С. 92.

  [42] Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 г.) // Бюллетень международных договоров 1995 г. № 2. С. 3.

  
  

  [43] См.: Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от 11 июня 1964 г. (утратил силу) / Ведомости Верховного Совета РСФСР от 18 июня 1964 г. № 24. ст. 407.

  [44] См.: Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ / «Российская газета» от 20 ноября 2002 г. № 220-221.

  
  
  

  [45] См.: СЗ РФ. 28.07.2003. № 30. Ст. 3101.

  [46] См.: СЗ РФ от 10.06.2002 г. № 23. Ст. 2120

  [47] См.: СЗ РФ от 09.05.2004 г. № 2. Ст. 74.

  [48] См.: Бессарабов В.Г., Винокурова Е.А., Жидких А.А. Участие прокуратур субъектов Российской Федерации и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах в правотворческой деятельности законодательных органов субъектов Федерации. // «Право и политика». 2005. № 5. С. 47-48.

  [49] См.: «Российская газета» от 19 октября 1999 г. № 206.

  [50] Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 27. Ч. II. Ст. 2709.

  
  

  [51] Рабко Т.А. Протест прокурора на юридический акт субъекта Федерации: теория и практика // «Журнал российского права». 2002. № 2. С. 59.

  [52] См.: Текст приказа официально опубликован не был. Источник: Справочная правовая система «Гарант» (актуальность баз на 01.02.2009 г.).

  [53] См.: Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» / М.: ООО «Новая правовая культура», 2007. С. 128-129.

  [54] См.: СЗ РФ от 04.12.2006 г. № 49 (часть I).

  [55] Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» / Текст приказа официально опубликован не был. Источник: Справочная правовая система «Гарант» (актуальность баз на 01.02.2009 г.)

   

  
  

  [56] См.: Ермолова Т.Ю. Правотворческая деятельность органов прокуратуры как элемент правозащитной роли государства // «Современное право». 2005. № 10. С. 6-7.

  [57] Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568) / «Российская газета» от 5 августа 2008 г. № 164.

  
  
  

  [58] Информация размещена на сайте #"#_ftnref59" name="_ftn59" title="">[59]  Там же.

  [60] Басков В.И. Курс прокурорского надзора. Учебник для вузов. / М.: «Зерцало», 2002. С. 114-115.

  [61] См.: Федеральный закон от 10.02.1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». // СЗ РФ. 15.02.1999. № 7. Ст. 878.

  [62] См.: Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М., 1999 г.

  [63] См.: журнал «Законность», 2008 г., № 3.

  [64] Текст приказа официально опубликован не был. Источник: справочная правовая система «Гарант» (актуальность баз на 01.02.2009 г.).

  [65] См.: СЗ РФ от 22.04.1996 г. № 17. Ст. 1958.

  [66] См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 год. Информационно-аналитический доклад. Часть 2. М., Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2008. С. 86.

  
  

  [67] Там же. С 94.

  [68] См.: СЗ РФ от 06.10.2003 г. № 40. Ст. 3822.

  [69] См.: Бессарабов В. Прокуратура и органы местного самоуправления. // «Законность». № 5. 2001. С. 42.

  [70] См.: Петрова Л., Кобзарева Е., Манакова С. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности на муниципальном уровне // «Законность». № 11. 2008. С. 12.

  [71] Петрова Л., Кобзарева Е. Манакова С. Указ. соч. С. 12-13.

  [72] См.: Сизов В. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления. // «Законность». 2006. № 6. С. 16-19.

  [73] Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 28 августа 2008 г. «О состоянии законности, нарушениях и недостатках в организации прокурорского надзора в сфере регионального и муниципального нормотворчества» / #"#_ftnref74" name="_ftn74" title="">[74] См.: Ергашев Е.Р. Принципы института надзора за исполнением законов // «Исполнительное право». 2006. № 3. С. 19-20.

  [75] См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2008 г.: информационно-аналитический доклад. Часть 1. / М., Академия Генеральной прокуратуры РФ. С. 20 - 21.

  [76] Там же.

Скачать дипломную работу