Тема: Муниципальные земельные правоотношения

• Вид работы:
  Дипломная (ВКР) по теме: Муниципальные земельные правоотношения
• Предмет:
  Другое
• Когда добавили:
  23.03.2012 12:41:19
• Тип файлов:
  MS WORD
• Проверка на вирусы:
  Проверено - Антивирус Касперского

Другие экслюзивные материалы по теме

• Полный текст:

  СОДЕРЖАНИЕ

  ВВЕДЕНИЕ. 4

  ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ.. 14

  1.1. Общая характеристика и история муниципальных земельных правоотношений  14

  1.2. Особенности муниципальных земельных правоотношений в Российской Федерации  46

  ГЛАВА 2. УЧАСТИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РЕГУЛИРОВАНИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ.. 93

  2.1. Муниципальные образования как собственники земельных ресурсов: осуществление правомочий пользования, владения и распоряжения. 93

  2.2. Специфика компетенции органов местного самоуправления в сфере землепользования и управления земельными ресурсами. 111

  ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ.. 129

  3.1. Проблема правового регулирования управления земельным фондом на различных уровнях. 129

  3.2. Перспективы нормативно-правового регулирования муниципальных земельных правоотношений. 141

  ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 159

  Библиография. 162

  
  
  
  
  

  ВВЕДЕНИЕ

  
  

  Актуальность исследования обусловлена, прежде всего, тем, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и направлено на обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Одной из важнейших проблем в ходе реализации административной и земельной реформ в Российской Федерации является проблема правового регулирования управления земельным фондом на различных уровнях – федеральном, региональном и муниципальном. В настоящее время процесс формирования муниципального законодательства охватил все уровни правового регулирования – федеральный, региональный и местный, в него включены не только законодательные (представительные) органы власти этих уровней, но и президентские и правительственные структуры, главы субъектов Федерации, главы муниципальных образований[1].

  Очевидно, что эффективное развитие местного самоуправления невозможно без формирования и поддержания материально-финансовой основы деятельности муниципальных образований. Это означает, что осуществление местного самоуправления предполагает участие его субъектов в имущественных отношениях, регулируемых не только муниципальным правом, но и другими отраслями законодательства (в частности, гражданским и земельным). Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью названо Конституцией РФ в качестве одного из предметов деятельности местного самоуправления. Реформа и развитие местного самоуправления в России обусловливают необходимость решения теоретических и практических вопросов, возникающих при вступлении муниципальных образований в гражданские и земельные правоотношения.

  Разграничение единой государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность создало важнейшую предпосылку обеспечения самостоятельности местного самоуправления. С одной стороны, это укрепило позиции органов местного самоуправления, но с другой, у вышестоящих органов государственной власти оно же вызвало попытки ограничить круг объектов, передаваемых в муниципальную собственность.

  Более пятнадцати лет назад было положено начало земельной реформе в России. Земельные преобразования осуществлялись одновременно с изменением структуры всех экономических связей. С вопросами, связанными с возникновением, изменением и прекращением существования земельных ресурсов, постоянно сталкиваются в своей практике органы местного самоуправления. Юридическая судьба земельных участков как объектов земельных правоотношений обусловлена реализацией таких функций управления в сфере использования и охраны земель, как территориальное планирование, предоставление земельных участков и их изъятие для государственных или муниципальных нужд, перевод земельных участков из одной категории земель в другую, землеустройство, ведение земельного кадастра, регистрация прав на земельные участки и сделок с ними.

  Правовой режим зе­мельных участков в границах муниципальных образований вызывает значительный общественный интерес. Введение в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г. (далее – ГК РФ) и Земельного кодекса Российской Фе­дерации 2001г. (далее – ЗК РФ) ознаменовали переход к регулированию земельных отношений с помощью частно-правовых методов. В нормах ГК РФ и ЗК РФ нашли свое отражение конституционные положения о праве частной собст­венности на земельные участки. Реформа местного самоуправления, одним из этапов которой стало при­нятие и поэтапное введение в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», приве­ла к тому, что муниципальные образования стали формироваться по поселенче­скому принципу. Количество муниципальных образований, таким образом, увеличилось.

  Современное состояние законодательства Российской Федерации, регулирующего земельные отношения, представляется недостаточно разработанным в части правового оформления земельных и иных имущественных отношений в муниципальных образованиях. Так, Гражданским кодексом РФ установлено применение к муниципальным образованиям положений, определяющих участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Названная норма имеет общий характер и не определяет с должной полнотой содержание и объем правосубъектности муниципального образования. Нормы Земельного кодекса РФ также содержат противоречивые подходы к регулированию земельных отношений на муниципальном уровне. Все это порождает определенные проблемы при применении законодательства на практике.

  Наряду с этим представляется неполной научная разработанность проблемы. Проводимые в советский период исследования в основном затрагивали проблематику правового положения государства. Работы, посвященные рассмотрению правового положения административно-территориальных образований, встречались редко. В этих работах изучались вопросы участия местных Советов народных депутатов в имущественных отношениях, отдельные элементы правосубъектности местных Советов на фоне анализа правосубъектности государства. Кардинальное изменение политической и правовой ситуации потребовало как нового подхода к решению исследуемых проблем, так и исследования новых явлений оборота земельных участков с участием субъектов местного самоуправления.

  В последние годы проблемам участия муниципальных образований в земельных правоотношениях уделяется все большее внимание. Отдельные аспекты участия муниципальных образований в земельных правоотношениях рассматриваются в отраслевых науках гражданского права, муниципального права, земельного права. Однако предметом подавляющего большинства исследований является участие государства в земельных правоотношениях. Муниципальные образования фактически приравниваются к государственным образованиям без выделения присущей им специфики и с недооценкой того факта, что законодатель признает муниципальные образования самостоятельной разновидностью субъекта земельных правоотношений.

  Таким образом, в настоящее время отсутствуют комплексные исследования, посвященные определению муниципального образования как самостоятельного субъекта земельных правоотношений, установлению его специфики, изучению особенностей участия муниципальных образований в отдельных видах земельных правоотношений.

  Перечисленные обстоятельства предопределили выбор и разработку темы диссертационного исследования.

  Целью диссертации является разработка теоретических положений о сущности муниципальных земельных правоотношений, их месте в отечественной правовой системе, и соответствующих им практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования общественных отношений в сфере управления оборотом земли в муниципальных образованиях в соответствии с нормами действующего законодательства Российской Федерации.

  Для достижения указанной цели диссертантом поставлены и решены следующие взаимосвязанные задачи:

  1. проведение общей характеристики и истории муниципальных земельных правоотношений;

  2. анализ особенностей муниципальных земельных правоотношений в Российской Федерации;

  3. выявление существующей в настоящее время системы государственных органов управления земельными ресурсами на федеральном и региональном уровнях;

  4. установление специфики компетенции органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных правоотношений;

  5. исследование основных проблем современного отечественного законодательства о регулировании муниципальных земельных правоотношений;

  6. выявление перспективных направлений развития законодательства в сфере регулирования муниципальных земельных правоотношений;

  7. разработка предложений по совершенствованию законодательства и судебной практики;

  8. обобщение выводов по проделанной работе.

  Объект диссертационного исследования – правоотношения, возникающие в процессе управления земельными ресурсами на уровне муниципальных образований.

  Предмет исследования – комплекс теоретических положений, на которых основано современное правовое регулирование отношений по управлению земельными ресурсами, а также практика толкования и применения норм действующего законодательства, регулирующего данные отношения.

  Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы: сравнительно-исторического, системного и формально-логического анализа.

  Теоретическую основу исследования составили труды советских, российских ученых, посвященные различным аспектам рассматриваемых правоотношений: Г.А. Аксененок, М.В. Бархатова, С.А. Боголюбова, А.А. Варламова, Г.А. Волкова, Е.Н. Волкова, Е.А. Галиновской, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, А.А. Замотаева, И.А. Иконицкой, С.Д. Князева, Н.И. Краснова, Е.М. Ковешникова, А.Н. Костюкова, О.Е. Кутафина, И.С. Лящевского, А.В. Павлова, А.В. Павлушкина, Н.В. Постового, В.И. Суворова, М.Ю. Тихомирова, А.М. Турубинера, В.Х. Улюкаева, В.И. Фадеева, Е.Н. Хрусталева, Г.В. Чубукова, В.С. Шаманаева, Г.Н. Эйриян, А.А. Ялбулганова, и многих других.

  Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что автором впервые проведено комплексное монографическое исследование управления земельными ресурсами на уровне муниципальных образований на основе действующего отечественного законодательства и правоприменительной практики.

  Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения могут способствовать совершенствованию законодательства, регулирующего управление земельными ресурсами на муниципальном уровне. Основные выводы и результаты исследования могут быть использованы в практической деятельности судов, деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, в научных исследованиях и учебном процессе при проведении семинарских занятий по муниципальному праву.

  Апробация результатов исследования.

  Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре ……………... Важнейшие положения диссертации изложены автором в докладах и сообщениях на научно-практических конференциях (………..).

  Основные положения работы нашли отражение в ……. опубликованных работах автора общим объемом ….. п.л.

  Выводы и предложения, выносимые на защиту:

  1)   Субъектами муниципальных земельных правоотношений в соответствии с действующим законодательством следует признать муниципальные образования (это может быть городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения), наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере земельных отношений. Муниципальное образование — это специфический публично-правовой субъект. Частно-правовая со­ставляющая в статусе муниципального образования присутствует, но не является определяющей. Му­ниципальное образование создается для осуществления в его границах управленческих функций, население муниципальных образований или «местное сообщество» являются самостоятельными субъектами права, не совпа­дающими с муниципальным образованием. Поэтому муниципальное образование участвует в земельных правоотношениях через соответствующие органы местного самоуправления. При этом необходимо учитывать исключение: дело в том, что в соответствии с ч. 3 ст. 35 и с ч. 1 ст. 25 Федерального закона №131-ФЗ, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, то представительный орган поселения не формируется, и в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

  2)   Статья 8 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения устанавливает преимущественное право покупки земельного участка из этих земель по цене, заявленной продавцом, за субъектом Федерации, а в случаях, установленных законом субъекта РФ, это право имеет орган местного само­управления. Если субъект РФ или орган местного самоуправления откажется от покупки или не уведомит продавца о намерении приобрести участок в те­чение месяца со дня поступления извещения о продаже, продавец вправе в течение года продать участок третьему лицу по цене, не ниже указанной в извещении. Такой усложненный порядок продажи этих участков установлен для сохранения их целевого назначения. Следует отметить, что при отчужде­нии собственниками земельных участков поселений также необходимо уста­новить обременение в виде преимущественного права муниципального образования на покупку земельного участка, что позволит сохранить площа­ди под строительство общественно-значимых объектов. По нашему мнению, более оправданно было бы установить на законо­дательном уровне специальные требования к покупателям и арендаторам зе­мельных участков в черте поселений (например, обязать юридические лица и предпринимателей благоустраивать поселения). Для физических лиц также можно было бы установить ограничения по возрасту, когда покупать и арен­довать земельные участки могли бы только лица, достигшие 18 лет. Подоб­ные требования можно распространить на физических и юридических лиц, приобретающих эти земельные участки по другим основаниям, предусмот­ренным законодательством. Указанные рекомендации послужат более эффективной мерой защиты целевого назначения земель поселений.

  3)   Необходимо установить мини­мальную цену по договору купли-продажи земельного участка и применять ее в качестве нормативной цены земли, которая не должна превышать 75% от уровня рыночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения. Законодательно установленная минимальная цена зе­мельного участка из земель всех категорий выступала бы ориентиром для продавца и покупателя, не допуская занижения цены участка. Это гарантиро­вало бы продавцу своеобразный минимум суммы, получаемой в результате сделки купли-продажи. Кроме того, фиксированная цена способствовала бы обеспечению поступления обязательных платежей в бюджеты всех уровней. Норму о минимальной цене земельного участка в черте поселений и земель других категорий следует установить в соответствую­щей норме специального федерального закона.

  4)   Статья 9 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения устанавливает порядок аренды земельных участков из этой категории земель. В аренду, помимо прочего, могут быть переданы участки, находящиеся в до­левой собственности, прошедшие государственный кадастровый учет. Если в аренду передается участок, находящийся в долевой собственности, то дого­вор аренды заключается или со всеми ее участниками, или с одним из них, действующим на основании выданных ему другими ее участниками доверен­ностей. При этом площадь земельных участков, одновременно находящихся у одного арендатора, законом не ограничивается. Данная норма могла бы применяться для регулирования арендных отношений по поводу земельных участков поселений.

  5)   В договоре аренды участка земель поселений может быть предусмот­рена передача арендуемого участка в собственность арендатора по истечении срока аренды или до наступления этого момента при условии, что арендатор внес всю выкупную цену. Таким образом, порядок выкупа арендатором арендуемого земельного участка в собственность будет в целом аналогичен порядку выкупа арендатором в собственность арендованного имущества (п. 1 ст. 624 ГК РФ). Вместе с тем, должны быть учтены особенности, установленные в зе­мельном и градостроительном законодательстве, в связи с использованием земельных участков поселений, относящихся к тем или иным территориаль­ным зонам. Тем самым будет реализована норма п. 3 ст. 624 ГК РФ, согласно которой законом могут быть установлены случаи запрещения выкупа арен­дованного имущества. По аналогии с п. 4 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения следует допустить, что земельный участок в черте поселения, находящийся в государственной или муниципальной собственности и переданный в аренду гражданину или юридическому лицу, может быть приобретен в собственность арендатором по его рыночной стои­мости, но только по истечении трех лет с момента заключения договора аренды и только при условии надлежащего использования такого участка. Предлагаемый порядок выкупа арендатором в собст­венность арендуемого земельного участка из земель поселений развивает и конкретизирует порядок выкупа арендованного имущества, но с учетом спе­цифики земельных участков как объектов прав собственности и аренды.  Земельный кодекс РФ не упорядочивает, но и не запрещает выкуп арендатором в собствен­ность участков из земель других категорий (несельскохозяйственного назна­чения). Для осуществления выкупа стороны договора аренды могут руководствоваться правилами ст. 624 ГК РФ, однако, более оправданным было бы установить порядок выкупа в ЗК РФ, что гарантировало бы учет специфики земельных участков как объектов указанных прав.

  6)   Ограничение прав по использованию земельного участка представляет собой неотъемлемый элемент правового режима того или иного земельного участка. В настоящее время у российского законодателя отсутствует чет­кое понимание юридической природы «ограничения прав на землю». Нет в законодательстве и четко определенной терминологии в отношении видов ограничений. Установление ограничений прав лиц на земельные участки представля­ет собой форму закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных прав лиц на земельные участки с целью обеспечения доступа на чужие земельные участки для обслуживания соответствующих объектов, рационального и эффективного использования земель, охраны окружающей природной среды, здоровья населения, памятников истории и культуры, а также обороны и безопасности страны. Ограничения должны носить закон­ный характер. Это означает, что они могут быть установлены только в целях, предусмотренных п. 3 ст. 55 Конституции РФ, п. 2 ст. 1 ГК РФ, и быть закре­плены в федеральном законе. В противном случае это может привести к не­оправданному росту числа ограничений в подзаконных нормативных актах и чиновничьему произволу.

   Структура диссертации обусловлена целью и поставленными задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, а также списка использованных нормативно-правовых актов и литературы.

  
  

  ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

  
  

  1.1. Общая характеристика и история муниципальных земельных правоотношений

  
  

  Как известно, земля по праву является важнейшим для человечества объектом материального мира. Ее нельзя придумать или изобрести – она статична и мало изменчива во времени и пространстве. Адекватным ценности земли, как объекту правовых отношений, должно быть и регулирование земельных правоотношений, поскольку землю нельзя приравнять ни к одному имущественному или природному объек­ту[2].

  Раскрывая сущность земельных общественных отношений, исследователи традиционно обращаются к оценке роли земли в жизни общества. Г.А. Аксененок называл землю «тем цементирующим признаком, который объединяет все отношения, связанные с ее использованием, в единый комплекс отношений»[3]. Земельные общественные отношения – это отношения, складывающиеся между членами общества по поводу земли. Объектом общественных отношений земля становится вследствие ее использования людьми, присвоения продуктов и извлечения полезных свойств земли[4]. Земельные отношения являются отношениями имущественного характера, поскольку, прежде всего, связаны с земельной собственностью, пользованием земельными участками на иных правах. Однако в силу общественной значимости земли, публичная власть активно вмешивается в деятельность по ее хозяйственному использованию, задает соответствующим процессам определенную направленность, что придает земельным отношениям характер организационных.

  Земля как объект правового регулирования занимает особое положение в системе российско­го законодательства. В соответствии с п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации, земля и другие природные ре­сурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности на­родов, проживающих на соответствующей терри­тории. Законодательство Российской Федерации не содержит подоб­ной юридической квалификации каких-либо дру­гих вещей, в том числе зданий, строений и сооружений как недвижимых вещей, кроме при­родных ресурсов[5].

  Представляется, что землю можно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле под землей понимается вся планета Земля со всеми ее естествен­ными компонентами, в узком же смысле только поверхностный слой земной коры, включающий голую материнскую породу, поверхность дна водоемов, почвы и другие элементы.

   Взаимосвязь человека с землей обусловливает различные функции, которые проявляет Земля. Как охраняемый законом природный объект, существующий независимо от воли человека, земля выполняет эко­логическую функцию; как место и условие жизни человека - социаль­ную; как территория государства, пространственный предел государст­венной власти - политическую; как объект хозяйствования - эко­номическую функцию. Правовое регулирование отношений, связан­ных с выполнением землей этих функций, осуществляется конституционным, экологическим, гражданским, зе­мельным правом[6].

  На наш взгляд, своеобразие и специфика земельных отношений как предмета регулирования нормами права определяется объектом этих отношений - землей. Земля, будучи вовлеченной в процесс обществен­ного материального производства или иную сферу социальной деятель­ности, в зависимости от целей, в которых ее используют, выполняет различные функции. Для предприятий промышленности, транспорта, строительства, размещения населенных пунктов, ряда других отраслей производства она служит пространственным операционным базисом, местом для размещения зданий, сооружений, устройства путей сооб­щения. Совершенно иную роль выполняет земля в сельскохозяйствен­ном производстве и лесном хозяйстве, где она является не только ма­териальным условием, но и активным фактором производства. Являясь носительницей определенных естественных природных свойств, земля в сельском и лесном хозяйствах служит не только всеобщим условием труда, но и главным, основным средством производства, предметом труда. Обрабатывая землю как предмет труда, человек превращает ее в орудие труда, поскольку воздействует через нее на рост растения.

  Изучение научной литературы показывает, что, существуя как природный объект без воздействия человека, земля как средство производства обладает рядом особенностей[7].

  Важнейшей отличительной особенностью земли, позволяющей ей выступать в сель­ском и лесном хозяйствах главным средством производства, является плодородие, которым обладает ее верхний поверхностный слой - поч­ва, содержащая в себе необходимые для произрастания растений влагу и питательные вещества (фосфор, азот, калий и др.) в усвояемой для растений форме. Плодородие в значительной степени определяет собой потребительную стоимость земли, ее полезность и способность в со­единении с трудом быть источником получения сельскохозяйственной и лесной продукции.

  В отличие от других средств производства, которые в процессе использования изнашиваются, уменьшают свои полезные свойства, вы­ходят из хозяйственного оборота, естественная производительная спо­собность земли не уменьшается, а увеличивается при правильном обра­щении с ней и рациональном ее использовании. Вследствие этого земля представляет собой вечное средство производства.

  К отличительным особенностям земли по сравнению с другими сред­ствами производства относятся ее пространственная ограниченность, постоянство местонахождения и незаменимость[8].

  В то время как другие средства производства могут быть созданы в необходимых количествах и размерах, поверхность земли не может быть расширена. Пространственная ограниченность земли как объективное свойство, вопреки мальтузианскому закону, связывающему ограниченность земли с убывающим плодородием при последующих вложениях в нее капитала, означает не ограниченность ее производительных сил, а лишь необходимость и возможность использования земли в тех прост­ранственных пределах, которые определены природой.

  Анализируя землю как средство производства, необходимо отметить, что с пространственной ограниченностью земли тесно связана такая особенность, как постоянство ее местонахождения, т.е. необходимость использования земельного участка там, где он размещается. Принцип неперемещаемости земельного участка имеет значение для решения вопросов территориального размещения и специализации народного хозяйства и оказывает влияние на издержки производства и себе­стоимость сельскохозяйственной продукции.

  Существенной особенностью земли является ее незаменимость, т.е. невозможность использовать вместо нее какие-либо иные средства производства. Незаменимость земли, особенно в сельском и лесном хозяйствах, создает объективную необходимость повышения уровня интенсивности использования земельных участков путем вложения дополнительных затрат в целях получения большего количества про­дукции с единицы земельной площади[9].

  Земельные правоотношения, будучи волевыми общественными отно­шениями, носят объективный характер и являются экономическими отношениями. Первоначально обеспечивая человека пищей и готовыми средствами жизни, земля, вовлеченная в сферу производства ста­новится объектом присвоения, т.е. собственностью. Всякое производст­во есть присвоение индивидуумом предметов природы в той или иной форме собственности. Возникновение отношений собственности на зем­лю как на условие материального производства и иной социальной деятельности обусловливает экономический характер земельных отно­шений[10].

  Земельные общественные отношения тесно связаны с рядом других общественных отношений. В процессе использования земли для различных целей возникает комплекс общественных отношений не только по поводу земли, но по поводу тех объектов, которые находятся над и под ее поверхностью: как созданных человеком объектов недвижимости, так и природных объектов. Как отметил О.И. Крассов, «в «чистом» виде земельные отношения практически не существуют»[11].

  Современными авторами выделяются два вида земельных общественных отношений, регулируемых земельным правом, - это имущественные земельные отношения по владению, пользованию и распоряжению землей и организационные (или управленческие) земельные отношения, связанные с управлением в сфере использования и охраны земель[12]. При этом следует иметь в виду, что своеобразие и взаимосвязь земельных общественных отношений имущественного характера и земельных общественных отношений организационного характера проявляется в том, что, во-первых, они складываются по поводу земель, земельных участков, и, во-вторых, владение и пользование землей на различных правах для тех или иных нужд неотделимо от деятельности по организации этого процесса, придающей ему необходимую направленность.

  В соответствии с п. 1 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации 2001г. земельными отношениями, регулируемыми земельным законодательством, являются «отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Использование законодателем указанной формулировки обусловлено необходимостью отграничить сферу общественных отношений, регулируемых земельным законодательством, от сферы общественных отношений, регулируемых гражданским и административным законодательством.

  Кроме того, как отмечает А.К. Голиченков, «такое определение земельных отношений базируется на положении ч. 1 ст. 9 Конституции России, согласно тексту которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Формулировка п. 1 ст. 3 Земельного кодекса РФ верна, но она ни в коем случае не означает признание существования двух самостоятельных видов земельных общественных отношений – отношений по использованию земель и отношений по охране земель. Общепризнанно, что использование и охрана земли – «две стороны одного явления»[13].

  Более того, нормы Земельного кодекса РФ регулируют не только отношения по использованию и охране земель, но также отношения, связанные с возникновением, прекращением, ограничением, порядком осуществления прав на землю, управленческие земельные отношения по ведению государственного мониторинга земель, государственного земельного кадастра, государственному земельному контролю и т.д. Таким образом, в плане научного исследования представляется целесообразным классифицировать земельные общественные отношения на отношения имущественного характера и отношения организационного характера[14].

  Положение земли как всеобщего условия и средства производства, служащего источником удовлетворения материальных и социально-культурных потребностей, являющейся одновременно природным объектом, находящимся во взаимодействии со всей окружающей сре­дой, предопределяет неразрывную связь земельных отношений с отно­шениями, имеющими своими объектами воды, леса, недра, животный мир, окружающую природную среду в целом. В силу общности и тес­ного естественного взаимодействия между всеми природными ресур­сами, находящимися в сфере хозяйственного использования и представ­ляющими собой природно-хозяйственные объекты, земельные отношения входят в единую (родственную) группу природноресурсовых отношений наряду с водными, лесными, горными отношениями. В связи с тем, что использование природных ресурсов оказывает влияние на экологическое состояние сопредельных природных объектов и окружа­ющую природную среду, все природноресурсовые отношения, в том числе земельные, имеют экологическое содержание. Основанные на экономических законах развития общества, земельные отношения как часть природноресурсовых отношений, пронизаны экологическими требованиями, направленными на обеспечение экологической безопасности, предотвращение и устранение загрязнения и разрушения окру­жающей природной среды. Таким образом, наличие взаимодействия и взаимосвязи эко­логической и экономической сторон в земельных отношениях позволя­ет рассматривать последние как эколого-экономические.

  Особую роль в системе земельных отношений занимают муниципальные земельные правоотношения, под которыми мы в контексте настоящего исследования понимаем урегулированные нормами права земельные правоотношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

  Истории развития институтов местного самоуправления посвящено немало исследований.

  Такие авторы, как В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец в своей коллективной работе проводят детальное историко-правовое исследование институтов местного самоуправления. Под самоуправлением указанные авторы понимают «автономное функционирование какой-либо организации, которое обеспечивается при­нятием членами данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, совместным ведением этими индивидами общих для них всех дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом управления»[15].

  А.Б. Каменский указывает на то, что при рассмотрении истории местного управления в России нужно помнить о том, что «его создание почти никогда не было самоцелью. Проблема ме­стного управления – это в значительной мере его соотношение с централь­ным управлением. Местная власть учреждалась сверху и в интересах центра, а не территорий». Следовательно, - делает вывод указанный автор, - «история местного управления – это история поисков оптимальной, эффективной модели руководства страной, при которой провинция как можно лучше будет удовлетворять интересам центра»[16].

  Е.М. Ковешников утверждает: исторический опыт развития местного самоуправ­ления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на мест­ном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и за­частую независимо от государственных структур[17].

  Местное (муниципальное) управление имеет дело с публичными вопросами местного значения (т.е. местными вопросами, затрагивающими лишь жителей оп­ределенной территории, города, села). Само слово «муниципальный», являющееся синонимом сло­ва «местный», латинского происхождения. В Римской импе­рии слово municipium обозначало название города, имевшего привилегию самоуправления (т. е. жители сами избирали долж­ностных лиц), а не управлявшегося императорскими чинов­никами. В свою очередь слово municipium происходит от двух слов: munis (ноша, бремя) и capio, recipio (принимаю) на себя, беру). Жители брали на себя некоторую «ношу» по управлению соб­ственными делами[18].

  На формирование понятия «местное самоуправление» оказало существенное влияние и международное право, воплотившее в себе более глубокие и развитые, по сравнению с Россией, традиции местного самоуправления, основанные на многовековом опыте практической деятельности по организации муниципального народовластия. В принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. в Страсбурге Европейской хартии местного самоуправления (далее - Хартия)[19], под местным самоуправлением понимается право и реальная возможность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

  В современной юридической литературе встречаются работы исследователей, которые, рассматривая Хартию как основной международный нормативно-правовой акт в области местного самоуправления, дают сравнительный анализ общих принципов организации данной формы народовластия, представленных в Хартии и российском законодательстве[20]. По мнению данных авторов, общим для них является следующее:

  - органы местного самоуправления являются органами, осуществляющими публичную власть, также как и органы государственной власти, но по уполномочению этих органов;

  - органы местного самоуправления, как органы, осуществляющие публичную власть, должны действовать только в тех рамках, которые установлены законом;

  - органы местного самоуправления должны наделяться законом не только определенными полномочиями, но и правом выбирать по своему усмотрению варианты и способы реализации данных полномочий.

  Другие исследователи на основании анализа положений Хартии, определяющих сферу деятельности местного самоуправления как "значительную часть публичных дел" (ч. 1 ст. 3 Хартии), приходят к выводу о том, что органы местного самоуправления необходимо рассматривать в качестве составной части системы государственной власти, т.е. в качестве органов государственной власти на местном уровне[21].

  Однако анализ положений действующего законодательства, на наш взгляд, позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление в России представляет собой особую (специфическую) форму общегосударственного управления, основанную на самостоятельных принципах и нормативной составляющей. Представляется, что этого вполне достаточно для того, чтобы отделить его от других форм управления и, в первую очередь, от государственной власти[22]. Несмотря на то, что органы местного самоуправления в России действуют «по уполномочению» органов государственной власти, широкие возможности принятия самостоятельных (обязательных) решений в рамках предоставленных полномочий, а также предусмотренные законом гарантии, делают местное самоуправление независимым элементом системы государственного устройства Российской Федерации. Шишкин С.И.[23] отмечает, что в настоящее время вопросы государственно-правового строительства приобретают особый характер, причем  «одной из значительных сторон этого процесса следует считать оптимизацию пространственного распределения власти и управления», где проблемы «рассредоточения властных и управленческих функций сопредельны множеству вопросов и тесно примыкают к вопросам местного самоуправления». При этом «процесс закрепления негосударственной доктрины, базирующейся на устаревших, неправильно истолкованных западных конструкциях местного самоуправления приобрел гипертрофированные формы,  органы местного самоуправления необоснованно выводятся за пределы единого государственного механизма»[24].

  Периодизация истории местного самоуправления в России совпадает с важнейшими этапами истории России. Р.С. Цейтлин и С.А. Сергеев выделяют следующие периоды:

  общинный период существования местного самоуправле­ния, когда оно выступает в единстве с другими формами управления, в том числе и государственной (до XV вв.);

  период земского и губного самоуправления (XVI-XVII вв.);

  петровско-екатерининский период (1690-1860-е гг.);

  земско-думский период (1860-е гг. – 1917 г.);

  советский период (1917-1993 гг.);

  современный период, характеризующийся началом воз­рождения местного самоуправления (с 1993 г. по настоящее время)[25].

  Перейдем непосредственно к характеристике каждого из указанных выше этапов становления института местного самоуправления в России, сопоставляя эту характеристику с историей правовой категории земли.

  В России местное самоуправление имеет свою бога­тую и многовековую историю, начало которой большинство исследовате­лей относят к VII–VIII вв. В Киевской Руси местное управление осуществлялось доверенными людь­ми князя, его сыновьями и опиралось на военные гарнизо­ны, руководимые тысяцкими, сотниками и десятскими. В этот период продолжает существовать численная или деся­тичная система управления, которая зародилась в недрах дружинной организации, а затем превратилась в военно-административную систему. Ресурсы для своего существо­вания местные органы управления получали через систему кормлений (сборы с местного населения). Органом местного крестьянского самоуправления в Киевской Руси оста­валась территориальная община – вервь. В ее компетен­цию входили: земельные переделы (перераспределение земельных наделов), полицейский надзор, налогово-финансовые вопросы, связанные с обложением податями и их распределением, решение судебных споров, расследование преступлений и исполнение наказаний. Вервь в XI–XII в.в. сочетала в себе элементы соседской и семейной общины[26]. Волость – община – представляла собой конгломерат мелких поселений. В рассматриваемый период государство было заинтересовано в со­хранении общинной структуры, которую оно использовало в фискальных, полицейских и административных целях. Об­щина была наделена некоторыми судебными функциями, на нее возлагались обязанности по перераспределению земель­ных наделов и аккумулированию пустующих и брошенных земель. Феодалы, приобретавшие общинные земли, осво­бождались от государственного «тягла», податных, судеб­ных и административных обязанностей.

  В IX веке земельная собственность в России складывалась в двух основных формах: княжеских домен и вотчинное землевладение. Пожалование, наследование и купля являлись правовыми основаниями для владения землей. Помимо этого изначально имел место захват пустующих и населенных земель. Позднее отношения по поводу владения землей было частично регламентированы Русской Правдой (1054 г.) Ярослава Мудрого через обозначение сделок недвижимостью - наследование, купля - продажа и порядок обращения по обязательствам[27]. В «Русской Правде» нашла отражение существовавшая собственность на землю, хотя невозможно однозначно решить, идет ли речь об общинном, индивидуальном или коллективном владении. Как отмечает С.И. Шишкин, «сложившийся в Х-ХII вв. административный порядок можно  характеризовать единым понятием – кормление. Это емкое слово  неизмеримо далеко от категориального ряда  теории современного конституционного права, но его одного  достаточно, чтобы характеризовать порядок управления древней Руси»[28].

  Хотя сложившееся общественное представление о праве на землю стимулировало развитие юридико-аграрных концепций, целостные правовые, междисциплинарные идеи земельных реформ в России не востребовались государственной властью. Увеличивавшийся разрыв между интересами укрепления государства, управленческим процессом и земельным укладом крестьянства характерен для многовекового эволюционного этапа, начиная с Судебников 1497 и 1550 гг., ставших в России прообразом «раннефеодальной конституции»[29]. Однако, на наш взгляд, необходимость изменения общего и конкретного содержания аграрной политики предопределяла правовые коллизии. К тому же статус крестьянства административно регулировался в податном положении как элемент подвластности, послушности знатным, состоятельным сословиям общества. Исключительно неравное положение социально-крестьянской общности сохранялось при различных политических режимах и формах правления в России.

  Формализм сверхцентрализованного, с чертами военизированно-штабно-го управления в монархической России и традиция одномерного использования органами власти принципа "все для государства" дополнялись правовой системой России, декларативно провозглашавшей идеи земельной справедливости и народовластия.

  Господствовавшая в России монархическая власть на этапах раннефеодального устройства, сословно-представительной и абсолютной монархии осуществляла земельные реформы посредством жесткого воздействия на крестьянство и направления движения его от мнимой свободы к фактической несвободе, в том числе и на закате монархии. Права крестьянина при этом игнорировались[30].

  Важное значение для регулирования земельно-управленческих отношений имеет преемственность, обеспечивающая их участникам последовательность режима поведения, то есть поступательное, необратимое, направленное изменение управления аграрной сферой при переходе от старого к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему этапу развития земельно-управленческих отношений[31].

  На наш взгляд, преемственность в управленческо-правовом развитии агрореформ – это процесс сложных преобразований на всех этапах в целом. Можно придти к выводу, что содержание таких отношений выражает динамичный момент их структуры и определяется целями и задачами аграрной политики государства, его властным воздействием на функции и все земельно-управленческие связи. Свидетельством тому являются общероссийские Судебники 1497 - 1550 гг., Соборное Уложение 1649 года, определявшие правовые предпосылки преемственности в реформировании, что в итоге привело к окончательному закреплению крепостничества, к помещичьему землевладению, подчинению крестьян административной и судебной власти феодалов. Кроме того, в результате преемственности формируются господствующие ориентиры относительно крестьянской земли в условиях сверхцентрализованного государства, которому подчинено решение задач получения гарантированных объемов продовольствия в интересах существующей власти.

  По Соборному Уложению 1649 года субъектом собственности на землю являлось государство, кроме случаев вотчинного землевладения – фактической собственности. Пожалование земли в поместье означало приобретение помещиком право пожизненного владения землей. Кроме вышеуказанных случаев имела место приобретенная давность, которая устанавливалась в 40 лет[32].

  Уже с начала второй половины XVI в. правительство стремилось к расширению своего контроля над вотчинным землевладением, законодательно декларируя ряд положений, при нарушении которых земля конфисковывалась в пользу государства: за продажу вотчин церкви и монастырям без доклада, в ряде городских корпораций за продажу земли иногородцам, а князьям – «мимо вотчин». Еще более конкретные шаги были предприняты на практике: земельные сделки, в том числе и по купчим, регистрировались в правительственных учреждениях. Еще в царских вопросах 1550 г. была сформулирована эта идея. В соответствии с Указом 1556 г. вотчинные земли не только описывались, как это было раньше, но наряду с поместьями «измерялись», учитывались в четвертях, т.е. правительство осуществляло контроль за количеством как поместной, так и вотчинной земли.

  В XVI веке, как отмечает С.И. Шишкин, «играя значительную роль в административном быту России,  провинциальная самодеятельность … получает легитимацию в  основных своих аспектах. Народный обычай, привычно компенсировавший слабости официальной княжеской администрации, приобретает законную  силу. К тому времени самодеятельность населения имела достаточную  развитость в силу, что называется, “по нужде”. Безразличие власти к  решению вопросов внешнего порядка и защиты законных интересов  жителей подталкивает инициативу снизу»[33].

  В то время документальное оформление прав на землю представляло собой сложный комплекс юридических действий, так пожалование земли заключалось в выдаче пожалованной грамоты, составление справки, то есть записи в приказной книге определенных сведений о наделяемом лице, на которых обосновывалось его право на землю, обыске, проводимом по просьбе наделяемого землей и заключавшемся в установлении факта действительной на занятости передаваемой земли, вводе во владение, заключавшемся в публичном обмере земли, проводимом в присутствии местных жителей и сторонних людей.

  Помимо поместья и вотчины, земля находила своего владельца и через договор, выраженный договорной грамотой. Ее подписывали продавец и покупатель, но приобретала она законную силу только после заверения в официальной инстанции, что выражалось в постановлении на ней печати. В некоторых случаях и этого было не достаточно. Иногда для обеспечения законности требовались дополнительные юридические действия, непосредственно не связанные не связанные с содержанием основного обязательства. К ним относились, например, передаточная запись на договоре («кабале»), переводящая обязательство на третье лицо; составление справки и др.[34]

  Далее права на землю то расширялись, то вновь ограничивались: так, указом «О единонаследии» 1714 г. был существенно ограничен оборот земли, запрещался заклад земли, а также существенно ограничивалось право отчуждать землю через продажу, кроме как по «нужде», то есть при чрезвычайных обстоятельствах. Право наследование земли принадлежало сыновьям, при отсутствии завещания землю наследовал старший сын (по принципу майората).

  Со времени Петра I в России существовали три системы местного управления – бюрократическая, земская и сословная, которые переплетались друг с другом и нередко утрачивали свой первоначальный характер: органы чисто сословные исполняли обязанности по общему управлению; органы по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических. Первой реформой местного управления при Петре I было учреждение 30 января 1699 г. бурмистрской палаты в Москве и земских изб в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города, как целого, на них возложено не было. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно взаимодействовать сноситься с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писари, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городам выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге – главный магистрат (1721 г.).  Таким образом, «бюрократизация административного быта в делах местного  управления составляет типичную черту ХVII века… Можно представить себе, что усиление фискального  давления со стороны центральных властей невозможно рассматривать  как благоприятный фактор для дальнейшего развития общественных  союзов в те времена, когда возникают подобные рецидивы. Под таким  углом зрения реформы Петра выглядят достаточно определенно. Весь  процесс реформирования распадается на две условные части: 1) завершение реформационных начинаний ХVII века в традиционном  московском духе; 2) рецепция западно-европейских образцов,  преимущественно шведских. Первая часть реформ подталкивалась  текущими потребностями в управлении, вторая же была сознательно  избранным кабинетным курсом, хотя и в том, и в другом случае эта  практика – не более как традиционное распоряжение унаследованной  царской властью»[35].

  Сочетание государственного и общественного управления осуществлялось в Российской империи второй половины XIX в. следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ. Несмотря на различный порядок формирования, господство с 1864 по 1890 г. «общественной» теории самоуправления, все институты управления рассматривались как часть единой системы государственного управления и включались в объект науки административного права[36].

  Опыт земских учреждений XIX в. доказал со всей очевидностью, что местное самоуправление не может быть выведено за пределы системы государственного управления. Органы местного самоуправления проводят в жизнь мероприятия, относящиеся к государственным функциям, т.е. их полномочия по большей части делегированы государством. Это означает право последнего контролировать осуществление таких функций. С другой стороны, органы местного самоуправления обладают правом местного нормотворчества, и для того чтобы их деятельность была эффективной, они нуждаются в принудительной власти. Земским учреждениям приходилось обращаться за помощью в местную полицию.

  Опыт земской и городской реформ, проведенных во второй половине XIX в., свидетельствует также, что отрыв принудительной власти от органа местного самоуправления существенно снижает авторитет последнего. Гарантией независимости органов местного самоуправления от центра, равно как и эффективности, было наличие у земских учреждений собственных средств.

  В целом, исследованный период развития земельных отношений в России характеризуется следующими чертами:

   1) феодально-крепостнические тенденции в регулировании земельных отношений России пришли в противоречие с рыночными отношениями, в которые вступила Россия;

  2) земельная реформа по Манифесту от 19 февраля 1861 г. начала разрушать тормозящий развитие страны феодально-крепостнический строй;

  3) с учетом закоренелых традиций феодализма в России, ее особого природно-экономического положения, резкая ломка феодальных отношений в земледелии была чревата социальными потрясениями, а поэтому законодатель при разработке нормативных актов руководствовался принципами постепенности и осторожности;

  4) такой подход привел к замене феодально-крепостнических земельных отношений в России общинной формой землевладения, которая же тормозила проникновение рыночных отношений в земледелие;

  5) общинная форма землевладения вскоре также стала тормозом развития сельского хозяйства России, и со всей остротой встал вопрос о ее реформации[37].

  Круг субъектов землепользования значительно расширился в 1861г., когда право пользования землей получают крестьяне, причем государственные и удельные включительно. Крестьянин мог после заключения договора с помещиком выкупить полевой надел и стать собственником земли. Важной чертой Крестьянской реформы является то сопутствующее ей обстоятельство, что она вводила кадастровую дифференциацию категорий земель; земля в 34 губерниях делилась на три категории - нечерноземная, черноземная и степная. Каждая группа делилась на несколько местностей с учетом качества почвы, численности населения, уровня торгово-промышленного и транспортного развития. Для каждой местности устанавливались свои нормы (высшая и низшая) земельных наделов[38].

  Анализ научной литературы, посвященной данному вопросу показывает, что пиком детализации, правоотношений, складывающихся по поводу земли, является аграрная реформа 1906г., её идейным вдохновителем был П. А. Столыпин. 5 октября 1906 года вышел указ об уравнении крестьян в гражданских правах с остальными сословиями, а 9 ноября того же года – указ о праве выхода крестьян из общины с земельным наделом[39].

  Оставив в стороне все положения этой реформы, ибо они объемны и существенного интереса для рассматриваемой темы не представляют, следует отметить основную ее цель – реформа была направлена против общины и ее общинного владения землей. Крестьянин мог выйти из общины, но без земли. Реформа же устраняла этот пункт, и выделяющийся крестьянин сохранял за собой право пользования общинными угодьями. Нам представляется интересной процессуальная форма выделения крестьянина из общины. Заявление о выделе земли доводилось через старосту до сельского общества, которое просты большинством голосов и в месячный срок было обязательно определить крестьянину его участок. В противном случае это осуществлял земский начальник. Уездный съезд был апелляционной инстанцией в спорах о выделении.

  Царское правительство оказывало разностороннюю поддержку Всероссийскому экономическому обществу, разработавшему за неполное столетие до земельно-буржуазной реформы около 250 модернизационных конкурсных проектов и задач по вопросам выделения земельного (помещичьего и крестьянского) хозяйства в комплексе с рационализацией земледелия и животноводства. Действовали совещательно-распорядительные органы, имевшие прямое отношение к земельным реформам. В разные периоды активность в агрореформировании проявляли Госсовет, Дворянские собрания, Управление Министерства внутренних дел, ответственное, вплоть до советского периода, за использование земель для продовольственного обеспечения городских и сельских поселений[40].

  Представительство земельных интересов крестьян завершалось, в основном, на волостном уровне, а с губернского - оно представлялось через дворянство и реже - через разночинцев. Не менее существенное влияние на государственно-правовые ориентиры земельных реформ оказывали традиции российской общины, отражавшие настроения либерал-реформаторов (западников) и общинников (славянофилов).

  В мае 1911 г. был принят закон «О землеустройстве», подробно регламентирующий порядок землеустройства. В нем предусматривался порядок образования землеустроительных комиссий под руководством предводителей дворянства. По этому закону, чересполосица крестьянских наделов могла быть ликвидирована «по необходимости». Разверстанию не подлежали: усадебные земли, земли с жилыми постройками, фабриками и мельницами, искусственные леса и торфяники. Арендаторы земель не имели права возражать против их разверстания. Отсутствие соглашения о разверстании вело к выделению «действительно используемых участков», при этом выдела мог требовать любой хозяин. Чересполосица могла быть устранена и без согласия хозяйств.

  Земским начальникам поручалось вести собрания, решающие вопросы о разверстке земель, споры решались в уездной комиссии (9 апелляция в губернской комиссии). Обжаловать их решения мог Сенат.

  Закон «О землеустройстве» фактически подвел черту первому этапу становления законодательства о земле и процессуальных формах его осуществления. Вторым этапом была Октябрьская революция 1917 г. и ее законы[41].

  Таким образом, в период столыпинской реформы окончательно сложился земельный правопорядок Российской империи, который затем существовал до 1917 г. Анализируя период столыпинской аграрной реформы и период развития земельных отношений до 1917 г., можно сделать вывод о том, что в земельные отношения России проникли, наконец, рыночные отношения, следствием которых явилось повышение эффективности сельскохозяйственного производства[42].

  По мнению С.И. Шишкина[43], «… подход к разрешению земельного вопроса играл огромную роль в  контексте получения власти. Не случайно, когда в начале ХХ века  возникла угроза самодержавию, одним из коренных мероприятий  укрепления основ государственного строя явилась земельная  крестьянская реформа. И будь последовательнее она проведена,  никакие парламентарные нововведения, никакие войны не смогли бы  разрушить монархию … Более чем скромные результаты Столыпинской  крестьянской реформы не позволяют говорить о ней как о мероприятии,  преобразовавшем уклад российской провинции. В то же время, реформа  обозначила желательную направленность преобразований в деревне. Эти  преобразования в конце концов состоялись. По собственному почину недовольная деревенская масса в 1917-1918 годах провела  перераспределительные операции с землями помещиков и государства».

  Взятие большевиками власти в России в 1917 г. определило новую земельно-управленческую платформу. В условиях советской власти возникла коллективная зависимость от государства, перераспределявшего производимый крестьянами продукт земледелия. Такая линия официально проводилась под предлогом замены на выданное крестьянам право бессрочного пользования сельскохозяйственной землей и присвоение земельной ренты в колхозах, учет которой был основательно запущен. Фактически вместо "муниципализации земли" и территориального самоуправления процесс земельного реформирования, провозглашенный большевиками, был ориентирован на быструю "национализацию земли" и построение хозяйственно-управляемых крупных агроструктур, подчинение их монополии государственной власти. Советы депутатов трудящихся на местах стали земельно-управленческими органами, связанными с организационной структурой правящей партии, принявшей в сталинский период форму руководящей силы. Результаты этой политики хорошо известны.

  Одним из первых законов Советской власти был Декрет «О земле». По нему все помещичьи, царские, церковные и монастырские земли конфисковывались вместе с инвентарем и постройками и передавались крестьянским комитетам и Советам для распределения между крестьянами. Позже конституция РСФСР 1918 г. закрепила исключительную государственную собственность на землю, оставив гражданам право пользования землей. Остальные конституции ничуть не изменили право государственной собственности на землю, а еще более упрочили его положение как «генерального» собственника всех ресурсов (земельных включительно).

  Помимо конституций, имели место ряд реформ, произведенных советской властью в Средней Азии и Казахстане в 1921-1922 и 1925-1929 гг., они отражали положения Декрета «О земле». Что касается нормативных актов число земельной направленности, то среди них следует отметить Земельный кодекс РСФСР 1922 г., по нему всем гражданам предоставлялось право трудового землепользования. Гражданин имел право хозяйственно использовать землю, возводить и использовать на земле хозяйственные и жилищные постройки, не нарушающие интересы иных землепользователей. Но гражданин не имел право покупки, продажи, залога, завещания и дарения земли. А также Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, принятых в 1968 г., и соответствующие земельные кодексы союзных республик. Земельные кодексы подтверждали право собственности на землю за государством, наделяя граждан правом постоянного (бессрочного) пользования или временного пользования землей; регламентируя порядок наделения землей, устанавливали сроки наделения землей, процессуальный порядок, органы, полномочные на осуществление этой деятельности, порядок рассмотрения споров, связанных с землей[44]. По нашему мнению, они детально регулировали порядок земельных правоотношений складывающийся в условиях государственной собственности на землю, правда, при этом интересы государства зачастую ставились над интересами субъектов прав на землю.

  Следует отметить, что в "постсталинский" период органы государственной власти стали все чаще сталкиваться с консерватизмом субъектов земельных отношений, а также с их неумением исходить из экономической и правовой рациональности. Происходят все новые громадные вливания из госрезервов в аграрный сектор экономики. После разгрома "производственной" научной школы аграрников 1930-х годов, включавшей сторонников А.В. Чаянова, Н.Д. Кондратьева и других, в политике правящей партии возобладала концепция "огосударствления" аграрной сферы.

  Советская власть предпринимала жесткие нормативно-административные меры, безуспешно пытаясь преодолеть аграрный кризис. Вместе с тем, отвергнув парламентские средства гражданского реформирования и принимая в качестве правовых ориентиров директивные указания партии по земельному вопросу, партийно-советская организация управления пошла по пути ликвидации капитализации земли (не считая периода нэпа), объявила всеобщую национализацию земли и передачу ее в пользование хозяйствующим субъектам в соответствии с директивно установленными целями и предписаниями. Все это способствовало копированию худших уравнительных традиций русской общины, в результате чего последняя становилась тормозом развития предпринимательства, эффективной хозяйственной деятельности.

  Юридическое закрепление партийно-государственной практики структурирования форм хозяйствования (совхозы и колхозы) и "двуединой" формы собственности (государственной и кооперативной) на крестьянской земле сдерживало укрепление правовой организации сельского хозяйства, не позволяло раскрыть рациональные и потенциальные возможности аграрного предпринимательства в рамках земельного права. Инициатива крестьянина всячески ограничивалась законом и политико-идеологическими средствами[45].

  По нашему мнению, модель "советского социализма" все более отрывалась от реальной практики хозяйствования, складывающейся в Европе, поскольку коренные земельные интересы крестьян игнорировались. Одновременно сельская территориальная община с потенциями территориального самоуправления была повсеместно заменена жестким партийно-государственным управлением на местах. Волюнтаризм административно-объединительной политики сказался, особенно в правовой сфере, в ущерб демократии и хозяйственному кооперированию.

  Конечно, имеется ряд позитивных моментов в государственно-правовом регулировании муниципальных земельных отношений в бывшем СССР. Но в целом управленческая практика не выдержала испытания жизнью, либерализация земельно-правовых отношений утверждается медленно, с большим трудом.

  Партийно-государственный механизм власти наследовал многие черты, свойственные российской практике административно-командного управления аграрной сферой, и превзошел в бюрократизации и шаблонизации худшие проявления аграрной политики в России, особенно опыт первой половины XIX века по управлению государственными крестьянами.

  Советские органы власти на местах жестко регулировали надел землей, централизовали заготовки продуктов земледелия, а также формализовали связи села с городом. Все это отгораживало рыночное пространство от сельских товаропроизводителей[46].

  На наш взгляд, в тот период необходимо было жесткое государственное воздействие на земельные процессы. Однако практика пошла по иному пути. В результате углублялись социально-экономические противоречия, сковывался прогресс производительных сил.

  Важное место в механизме регулирования земельно-управленческих отношений в бывшей РСФСР занимали первичные юридические факты и основания их возникновения, существования и прекращения. Однако происходившие изменения земельно-управленческих отношений не находили необходимого отражения в механизме правового регулирования[47].

  По нашему мнению, демократизация управления земельным фондом в РСФСР была жизненной потребностью, обусловленной развитием принципов историчности, всесторонности, адекватности отражения практики в теории правового регулирования земельных отношений. Однако концепция демократического реформирования не получала четкого решения и реализации в ходе многочисленных реорганизаций управления сельским хозяйством. Не было осуществлено ключевое требование радикальных преобразований в земельных отношениях - обеспечение соответствия организационных форм, структур управления его демократической сущности, что в значительной степени снижало эффективность деятельности государственно-правовых звеньев.

  В результате анализа практических аспектов можно сделать вывод о целесообразности создания такой модели управления аграрным сектором, где превалируют, прежде всего, самоуправленческие начала и административно-правовые аспекты. Необходимо, также, обеспечить в рамках правовой системы формирование демократического статуса аграрно-управленческих органов не административным путем сверху вниз, а на демократической основе - снизу вверх.

  Анализ научной литературы показывает, что в 1990-е годы первым итогом земельного реформирования стала структурная реорганизация в земельном секторе экономики. Отмечаются темпы спада сельскохозяйственного производства, которые оказались значительно выше темпов "отдачи" образовавшихся новых рыночно-хозяйственных структур. Неподготовленность правовой базы формирования новых технологий управления земельной реформой в условиях "свободного" рынка и невостребованность имевшихся научных наработок для внедрения и обновления привели к утрате государственной властью содержательных приоритетов процесса реформирования[48].

  В России, когда она стала суверенной (1990-1991) и тем более в 1992 г., когда четко были обозначены субъекты РФ и заключен Федеративный договор, встал вопрос разграничении государственной и муниципальной собственности на землю. За субъектами РФ было признано их право государственной собственности на землю на их территории. Кроме того, в РФ имеется 29 малочисленных народов, многие из которых заявляют о своём праве на землю.

  Таким образом, возникло право государственной федеральной собственности на землю и право собственности субъектов РФ, а позднее – и право муниципальной собственности на землю.

  В связи с таким административно-государственным устройством РФ возникли вопросы о разграничении прав в целом на имущество, а затем и конкретно на землю.

  В Земельном кодексе 1991 г.[49] была закреплена государственная собственность на землю РСФСР и республик в её составе (ст. 3) и в то же время в ст. 15-16 была определена компетенция РСФСР и республик в её составе в области регулирования земельных отношений. В ст. 17-20 подробно говориться о компетенции сельских, поселковых, городских и районных органов власти в области регулирования земельных отношений. Они осуществляют владение, пользование и распоряжение землёй на своей территории (предоставление земель, их изъятие, взимание платы за землю, контроль, ведение учета и контроля, разрешение земельных споров). Но о собственности краёв и областей, автономий и муниципальной собственности ни чего не говорилось.

  Впервые право муниципальной собственности на землю было четко сформулировано в Законе «О местном самоуправлении» 1991 года[50]. В статье 2 данного Закона были названы муниципальные образования, а в ст.36-78 подробно изложена компетенция местных Советов и администраций по распоряжению и управлению муниципальными землями. Они названы экономической основой местного самоуправления.

  Работа над проектом нового федерального закона о местном самоуправлении началась еще в Верховном Совете. Он был значительным продвижением вперед по сравнению с Законом «О местном самоуправлении в РСФСР». Поскольку определение общих принципов местного самоуправления было отнесено к совместному ведению Феде­рации и ее субъектов еще Федеративным договором 1992 г., раз­работчики закона исходили из необходимости соблюсти права и интересы субъектов Федерации, с одной стороны, и федераль­ную защиту основных начал местного самоуправления – с дру­гой. Законопроект (вернее, законопроекты) закреплял и разви­вал целый ряд важных конституционных положений, в частно­сти о том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Всероссийское совещание по основам местного самоуправления 17 февраля 1995 г. рекомендовало Го­сударственной Думе принять за основу один из законопроектов, подготовленный группой депутатов во главе с И. В. Муравьевым. Он и лег в основу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции», принятого Государственной Думой 25 августа 1995г.[51] Хотя этот закон и не был лишен недостатков, он являлся прогрессивным документом, закрепившим новую модель местного самоуправ­ления, учитывающую демократические тенденции формирования российского государства и отвечающую международным стандар­там, в частности Европейской хартии местного самоуправления.

  Развитие местного самоуправления, в том числе его право­вой базы продолжалось и во второй половине 1990-х гг. Государ­ственная Дума приняла законы, призванные заполнить право­вой вакуум: «О финансовых основах местного самоуправления», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного са­моуправления» и «Об основах муниципальной службы в Россий­ской Федерации»[52]. В 1997 г. создается Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ, а в 1998 г. – Конгресс муниципальных образований РФ. Ратифицируется Европейская хар­тия местного самоуправления.

  Собственность на землю краёв и областей была предусмотрена Законом РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 г. В ст. 3-4 ,были определены их собственная компетенция, принятие уставов и других актов; в ст. 11 закреплена собственность области, края на землю; в ст. 44 -51 – компетенция их представительных органов и их администраций в регулировании земельных отношений.

  По нашему мнению, основной проблемой в тот период был вопрос разграничения государ­ственной собственности на землю на федераль­ную и субъектов Федерации. Ее решение виделось в принятии (в соответствии с положениями ст. 72 Конституции) федерального закона о разграниче­нии земель, находящихся в государственной соб­ственности. Проведение такого разграничения в федеральном законе позволило бы кроме закрепления критериев отнесения земель к федеральной соб­ственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности опре­делить порядок, в соответствии с которым и будут проводиться фактическое выделение земель и формирование объектов собственности, принад­лежащих Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям.

  По мнению ряда исследователей, необходимость сочетания государственного управления и самоуправления на местах в России в сильной степени поддерживается следую­щими обстоятельствами: историческая традиция – это иерархическое государст­венное устройство; менталитет народов, населяющих страну, – в пользу единой вертикали власти. Распределительные механизмы социалистического периода закрепили этот стереотип отношений населения с центральной властью. Традиции самоуправления всегда были очень неразвиты; играют свою роль и громадные территориальные пространства России, относительно слабая связь многих регионов с другими; неравномерность экономического развития территорий, разрыв в экономическом и социальном раз­витии между городом и селом, между крупными, средними и малыми городами. Данный фактор во многих случаях требует вмешательства и контроля со стороны государства[53]. В российских условиях наиболее рациональ­ным представляется сочетание твердой вертикали власти с ее устойчивыми и по­всеместно развитыми горизонталями, главная государственная функция которых в этом контексте – обеспечение реальных и достаточно полных обратных связей между государственными структурами и населением. Система органов местного управления в России должна состоять (и практически состоит) как бы из двух не­разделимых частей: административной, представляющей государственную власть на местах, проводящей в жизнь решения вышестоящих уровней управления, и са­моуправляющейся («общинной», «коммуной»), принимающей собственные, неза­висимые от центрального управления решения в тех рамках, которые определены общенациональным законодательством.

  С другой стороны, это позволило бы соблюсти ба­ланс интересов Федерации, ее субъектов и муни­ципальных образований, так как передача собст­венности в первую очередь должна послужить развитию экономики и укреплению материальной базы органов местного самоуправления. До проведения такого разграничения невозможно дать четкий ответ на вопрос, какие государствен­ные органы имеют право распоряжаться земель­ными участками, находящимися в государствен­ной собственности, и какими земельными участ­ками имеют право распоряжаться органы местного самоуправления. В соответствии с законодательством в исключительном ведении представи­тельных органов местного самоуправления нахо­дится установление порядка управления и распо­ряжения муниципальной собственностью. Однако фактически эта норма не могла приме­няться, так как объекты муниципальной земель­ной собственности были еще не выделены из земель, находящихся в государственной собственности.

  Процесс совершенствования правовых форм регулирования аграрных отношений в то время был так же связан с Указом Президента РФ от 7 марта 1996 года «О реализации конституционных прав граждан на землю»[54] и принятием Государственной Думой Земельного кодекса РФ[55], где установлено многообразие форм собственности на землю, включая частную. Признание правомерности частного владения землей сопровождается решительной регламентацией, установлением ограничительного порядка, целесообразность которого в каждом случае нуждается в специальной аргументации и мотивировании[56].

  В 2001г. был принят новый Земельный кодекс РФ. Он определил земельные правоотношения как отношения, возникающие по поводу использования и охраны земель на территории РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на ней. Земельный кодекс РФ исходит из понятия законодательства в узком смысле, определив в п.1 ст.1, что земельное законодательство представляет собой совокупность Земельного кодекса, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

  Земельный кодекс 2001г. является важным отраслевым законом, обладающим приоритетом в регулировании земельных отношений. На наш взгляд его принятие стало важным событием в жизни Российской Федерации, ведь прежний Земельный кодекс РСФСР 1991 г. давно не отвечал потребностям современных общественных отношений, более половины его статей была отменена еще в 1993 г. при приведении законодательства в соответствие с Конституцией РФ. Значительная часть отношений, связанных с землей, регулировалась подзаконными актами. Отныне содержавшие нормы земельного права законодательные акты Союза ССР в соответствии со ст.5 Федерального закона от 25 октября №137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" со дня введения в действие нового Земельного кодекса не применяются. Новый Земельный кодекс разграничил полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования земельных отношений, определил виды прав на землю, основания их возникновения и прекращения, установил особенности оборота земельных участков, зафиксировал правовой режим каждой из категорий земель.

  С введением на территории РФ множественности форм собственности на землю земельно-правовые отношения приобрели характер имущественных, рыночных отношений, регулируемых гражданским законодательством.

  В зависимости от формы земельной собственности все земельные правоотношения подразделяются на правоотношения частной, государственной и муниципальной собственности. Каждый из данных видов земельных отношений подразделяется на подвиды.

  Важным дополнением помимо нового ЗК РФ в регулировании муниципальных земельных правоотношений также стало принятие Федерального закона РФ №131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[57]. После долгих дискуссий, компромиссов и согласований новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» была принята. Данный Федеральный закон, за исключением положений, для которых главой 12 установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2009 года. Этот документ – одна из важнейших составляющих полномасштабной административной реформы, о которой в последнее время так много говорится. Законодатель предусмотрел очень длительный переходный период (до вступления в силу Закона №131-ФЗ) для того, чтобы подготовиться к его реализации.

  На основании Федерального закона РФ №131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальные образования принимают свои уставы и другие правовые акты, касающиеся, в том числе и земельных отношений.

  
  

   

  1.2. Особенности муниципальных земельных правоотношений в Российской Федерации

  
  

  Как известно из курса общей теории права, правовые отношения – это общественные отношения, урегулированные нормами права. «Правоотношение - это право в действии, в жизни, это превращение абстрактного правила поведения (нормы) в конкретное действие или бездействие конкретного индивида, или коллективных образований», - пишет А.Б. Венгеров[58]. По мнению В.Н. Протасова, правоотношение – одна из важнейших теоретических правовых категорий, поскольку «представляет собой такое звено правового механизма, в котором право смыкается с объектом своего регулирования – социальной сферой»[59].

  Правоотношения составляют субъективную сторону права или «регулируемые нормами объективного права отношения лиц между собой»[60]. Как теоретическое понятие «правоотношение» может быть охарактеризовано набором необходимых признаков. Правоотношение - это:

  1) общественное отношение;

  2) отношение, неразрывно связанное с нормами права[61];

  3) отношение, участники которого связаны взаимными правами и обязанностями;

  4) волевое отношение, так как в нем реализуется государственная воля и воля его участников;

  5) индивидуализированное или определенное отношение;

  6) охраняемое государством отношение[62].

  Назначение понятия «объект правоотношения» состоит в том, чтобы раскрыть смысл существования правоотношения, показать, для чего субъекты вступают в правовое отношение и действуют в нем, реализуя свои права и обязанности, увязать правоотношение с системой материальных и духовных благ общества[63]. Г.Ф. Шершеневич полагал, что «объект права составляет существенный момент, потому что только он оправдывает существование юридического отношения»[64].

  Определения понятия объекта правоотношения тесно связаны с идеями авторов, их предлагающих, о праве в целом. Так, например, Н.М. Коркунов писал, что объектом права может быть «все то, что служит средством осуществления разграничиваемых правом интересов»[65]. Интересы, по его мнению, осуществляются с помощью различных сил, таких как собственные силы субъекта, силы природы, силы других людей, силы общества. Действие сил природы, к примеру, проявляется в материи, отдельные части которой называются вещами, обладание которыми влечет реализацию интересов субъекта[66]. Г.Ф. Шершеневич предложил определять объект права через экономическое понятие блага, признавая ими вещи и действия других лиц. «Объект права следует искать в благах, обеспечиваемых правом как цели, а не в установленном поведении как средстве», - писал он[67]. По мнению Е.Н. Трубецкого, «объектом права является все то, что может входить в сферу внешней свободы, что может сделаться предметом человеческого господства», а именно вещи, действия лица, само лицо[68]. Таким образом, объект правоотношения определяется посредством таких фундаментальных категорий, как интерес, благо, свобода, господство и др.

  Проблема понятия объекта правоотношения является весьма дискуссионной в отечественной юридической науке. Она исследовалась Н.Г. Александровым[69], С.С. Алексеевым[70], О.С. Иоффе[71], С.Ф. Кечекьяном[72], Ю.К. Толстым[73], P.O. Xaлфинoй[74] и др. Однако до настоящего времени место и функциональное назначение объекта правоотношения в механизме правового регулирования до конца не изучено[75]. О спорности проблемы свидетельствует то обстоятельство, что под объектом правоотношения понимают общественные отношения, подлежащие регулированию, предметы материального и духовного мира, действия участников правоотношения, поведение субъектов правоотношения, поведение обязанного лица. Некоторые авторы допускают существование и безобъектных правоотношений.

  По мнению Ю.К. Толстого, различные представления об объекте правоотношения могут быть разбиты на две группы: на монистические и плюралистические теории. Сторонники плюралистического понимания доказывают множественность объектов правоотношения, признавая ими в различных комбинациях предметы материального мира, действия субъектов, результаты действий, продукты духовного творчества, личные неимущественные блага, т.е. различные материальные и нематериальные блага. Сторонники монистического понимания отстаивают единство объекта правоотношения, которым является поведение субъекта правоотношения, считают одни, или фактическое общественное отношение в целом, полагают другие[76].

  В то же время, исследователями отмечается следующее обстоятельство: авторы, высказывающие различные точки зрения по вопросу об объекте правоотношения, используют единую философскую трактовку категории «объект». Объект – это то, что «противостоит субъекту в его предметно-практической и познавательной деятельности»[77], то, на что направлена деятельность субъекта[78].

  В праве термин «объект» употребляется в различных словосочетаниях, таких как «объект права», «объект субъективных прав», «объект правоотношения», значение которых не всегда совпадает. По мнению С.С. Алексеева, обилие несовпадающих взглядов и полемика об объекте права и объекте правоотношения связаны с отсутствием четкости в постановке проблемы. В рамках отдельной отрасли права невозможно обосновать общетеоретическое решение проблемы объекта. Однако, исследуя категорию «объект» применительно к той или иной отрасли права, необходимо исходить из определенных теоретических предпосылок[79].

  Во-первых, отмечает С.С. Алексеев, объект права и объект правоотношения – связанные, но не сводимые друг к другу категории. Право как совокупность юридических норм воздействует на общественные отношения, которые как предмет воздействия являются объектом права. Для субъективных прав характерны те или иные внешние предметы - «блага», являющиеся поводом установления правоотношений, одновременно определяющие направленность прав и обязанностей сторон. Они и составляют объекты субъективных нрав и одновременно объекты соответствующих правоотношений[80].

  Во-вторых, объекты правоотношений разнообразны, как и регулируемые правом общественные отношения. Однако, поведение человека, его действия не могут быть признаны объектом правоотношения, так как относятся к материальному содержанию правоотношения как урегулированного правом общественного отношения[81].

  В-третьих, отправным пунктом в исследовании объекта правоотношений является их содержание, отражающее предмет регулирования соответствующей отрасли права[82].

  Под земельными отношениями в науке принято понимать общественные отношения, урегулированные нормами земельного права, т.е. возникающие, осуществляющиеся, изменяющиеся и прекращающиеся в соответствии с нормами земельного прав[83].

  Г.А. Аксененок определял земельные правоотношения как «юридическую форму выражения и закрепления экономических отношений в области использования земли, как своеобразного объекта собственности»[84]. «Земельные правоотношения – правовая форма соответствующих сфер имущественных и организационных земельных отношений», - полагает О.И. Крассов[85].

  В структуре земельного правоотношения, как и прочих правоотношений, традиционно принято выделять следующие элементы: субъективное право и субъективную обязанность, в совокупности составляющие содержание правоотношения, субъектов правоотношения и объект правоотношения[86].

  Для земельного права категория объекта правоотношений играет особую роль. И.И. Евтихеев отмечал следующее: «Для земельного права характерен не способ правового регулирования (договорный или односторонний), не субъект правоотношений, а тот вещный объект - земля, назначением которой является максимальная производительность продуктов...»[87]. Другими словами, именно объект представляет собой определяющий элемент структуры правоотношений в сфере использования и охраны земель, придающий существенной их части характер земельных правоотношений.

  Г.А. Аксененок писал, что объект земельных правоотношений составляет «земля, земельный участок, по поводу которого существуют права и обязанности, составляющие содержание правоотношения»[88].

  Понятие «земля» объемно, можно привести много определений разных его аспектов. Земля является основой жизни человека, необходимым условием любой его деятельности. Земля – это и планета в целом, и отдельные территории: континенты, мировой океан, острова, государства, горы, леса, водоемы, под землей понимается и ее поверхность, и плодородный почвенный слой, и недра. Данное определение отлично от понимания земли в праве, земли как объекта земельных правоотношений. В советском земельном праве общим объектом земельных правоотношений признавался единый государственный земельный фонд, что было обусловлено правом исключительной собственности государства на все земли в пределах его границ. Наряду с земельным фондом к объектам земельных правоотношений относили также части земельного фонда: во-первых, в пределах границ республик и административно-территориальных образований, и, во-вторых, переданные в пользование того или иного субъекта - индивидуально-определенные земельные участки[89]. Г.А. Аксененок отмечал, что в большинстве случаев земельные правоотношения возникали по поводу конкретных земельных участков, которые различались в зависимости от их хозяйственного назначения и правового режима[90].

  С 1990 г. в России стала проводиться земельная реформа, направленная на изменение земельного правопорядка государства. С отменой исключительной государственной собственности на землю и установлением того, что земля и другие природные ресурсы могут находиться как в частной, так и в публичной собственности , понятие единого государственного земельного фонда утратило свое значение.

  В п. 1 ст. 6 Земельного кодекса РФ закреплен следующий перечень объектов земельных отношений:

  1) земля как природный объект и природный ресурс;

  2) земельные участки;

  3) части земельных участков.

  Указанный перечень является новеллой земельного законодательства. Ряд исследователей, занимающихся проблемами земельного права, не разделяет отраженную в приведенной норме точку зрения о видах объектов земельных отношений. В частности, Ю.Г. Жариков отмечает, что смысл ст. 6 следует толковать в совокупности с другими нормами Земельного кодекса, в результате чего он делает следующий вывод: «понятие объекта земельных отношений значительно шире указанного в ст. 6 определения»[91].

  В целях выяснения, каковы могут быть объекты земельных правоотношений, представляется целесообразным привести обзор современных теоретических подходов к рассматриваемой проблеме.

  О.И. Крассов подразделяет объекты земельных правоотношений на две группы – на общие и непосредственные. Общий объект земельных правоотношений – это земля как определенная часть земной поверхности, определенная территория – пространственная сфера деятельности использующего ее лица, рассматриваемая в качестве природного объекта и ресурса. Непосредственным объектом земельных правоотношений является земельный участок либо его часть. При этом «для того, чтобы земельный участок был признан объектом земельных правоотношений, он должен быть индивидуализирован, т.е. должны быть определены его размер, границы и местоположение». Кроме того, указанный автор считает, что объектом некоторых видов земельных правоотношений может быть определенная категория земель или их часть[92].

  Б.В. Ерофеев различал понятия материальных и процессуальных земельных правоотношений. «Так, если объектом материальных земельных правоотношений служит земля, в отношении которой установлен определенный правовой режим, то процессуальные земельные правоотношения, в которых конечным объектом является земля как объект первичного к ним материального правоотношения, своим непосредственным объектом имеет результат, на достижение которого направлено процессуальное действие. Им могут быть данные кадастра о землях, сведения мониторинга земель, решение компетентного государственного органа о предоставлении земельного участка или об отказе в его предоставлении. Объектом правоотношения по использованию земли всегда является индивидуально определенный земельный участок и земельная доля[93].

  Ю.Г. Жариков полагает, что объектами земельных правоотношений могут быть индивидуально-определенные земельные участки, недвижимое имущество, которое прочно связано с землей, «федеральный или субъектов федерации земельный фонд в целом, его составные части в пределах границ республик, областей, административно-территориальных образований»[94], а также права на земельные участки[95].

  По мнению И.А. Иконицкой, «земля как природный объект и природный ресурс (одновременно выступающая в качестве недвижимого имущества) является предметом объективного права, т.е. совокупности правовых норм, регулирующих определенную группу общественных отношений. Земельный участок как индивидуализированный объект земельных отношений служит предметом субъективного права, т.е. объектом, по поводу которого у определенного субъекта существуют установленные законом виды вещных и обязательственных прав. При этом земельный участок не утрачивает своих свойств природного объекта или природного ресурса». И.А. Иконицкая считает, что в качестве объекта земельных правоотношений вряд ли следует выделять часть земельного участка, которая «становясь объектом самостоятельных земельных отношений, должна быть так же индивидуализирована, как и земельный участок»[96].

  И.О. Краснова приходит к выводу о сложной структуре понятия «объект земельных правоотношений». Она пишет, что, с одной стороны, принято говорить о «совокупном объекте земельных правоотношений», которым является земля, выступая при этом объектом потенциальных, а не реальных правоотношений. С другой стороны, земельный участок, доля в праве общей собственности на земельные участки либо часть земельного участка выступают объектом реальных земельных правоотношений. Кроме того, объектами отдельных земельных правоотношений могут быть земли Российской Федерации в целом, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, отдельные категории земель, считает О.И. Краснова[97].

  Таким образом, к объектам земельных правоотношений различные авторы причисляют:

  землю в целом, как определенную часть земной поверхности, определенную территорию, рассматриваемую как природный объект и природный ресурс.

  земли Российской Федерации, земли субъектов Российской Федерации, земли муниципальных образований,

  земельный фонд Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, его отдельные части,

  категории земель, их части,

  земельный участок,

  часть земельного участка,

  земельную долю,

  права на земельные участки,

  недвижимое имущество, которое прочно связано с землей,

  результат, на достижение которого направлено процессуальное действие, например решение уполномоченного органа о предоставлении земельного участка или сведения, содержащиеся в государственном земельном кадастре и пр.

  Безусловным достоинством большинства приведенных позиций является привязка перечня различных видов объектов земельных правоотношений к видам самих земельных правоотношений. Однако напрашиваются и некоторые критические замечания.

  Во-первых, для определения объекта земельных правоотношений применяются такие термины, как «совокупный объект потенциальных земельных правоотношений», «объект реальных земельных правоотношений», «конечный объект процессуальных земельных правоотношений» и пр. Между тем, их суть, соотношение и отличия не раскрываются.

  Во-вторых, не вполне можно согласиться с И.А. Иконицкой, по мнению которой земля как природный объект и природный ресурс является предметом объективного права в отличие от земельного участка – предмета субъективного права. Традиционно большинством авторов не земля, а земельные общественные отношения рассматриваются в качестве предмета земельного права как совокупности норм[98].

  В-третьих, называя объектом земельных правоотношений «федеральный или субъектов Федерации земельный фонд в целом, его составные части», Ю.Г.Жариков применяет терминологию, которая более не используется законодателем в связи с отменой исключительной государственной собственности на землю. Кроме того, непонятно, что именно подразумевается под земельным фондом: земли, принадлежащие Российской Федерации и субъектам Российской Федерации на праве собственности, или земли, расположенные в соответствующих границах и находящиеся как в публичной, так и в частной собственности.

  В-четвертых, признание в качестве объектов земельных правоотношений недвижимого имущества, которое прочно связано с землей, прав на землю, земельной доли, результата, на достижение которого направлено процессуальное действие, влечет утрату земельными правоотношениями их главного признака, состоящего в том, что земельные правоотношения - это урегулированные правом общественные отношения по поводу земли. «Своеобразие, специфика земельных отношений как предмета регулирования нормами земельного права определяется объектом отношений - землей»[99], именно эта особенность земельных общественных отношений лежит в основе выделения отрасли земельного права.

  Наиболее убедительным подходом к вопросу о видах объектов земельных правоотношений представляется позиция О.И. Крассова[100].

  Земля как общий объект земельных правоотношений, определенная часть земной поверхности, природный объект и ресурс является объектом общих земельных правоотношений, права и обязанности в структуре которых принадлежат всем субъектам правоотношений данного вида[101]. Например, согласно п. 1 ст. 36 Конституции Российской Федерации граждане и объединения вправе иметь в частной собственности землю. Объект урегулированного данной нормой общего земельного правоотношения составляет земля как часть земной поверхности в пределах границ Российской Федерации.

  Объектом общих земельных правоотношений может также быть определенная категория земель или их часть. О.И. Крассов приводит наиболее яркий пример таких правоотношений - правоотношения, связанные с использованием земель лесного фонда и земель водного фонда при осуществлении соответственно общего лесопользования и общего водопользования, которые возникали на основании ст. 86 Лесного кодекса Российской Федерации 1997 г. и ст. 86 Водного кодекса Российской Федерации 1995 г.

  В настоящее время в Водном кодексе Российской Федерации 2006г. и Лесном кодексе Российской Федерации 2006г. термины «общее водопользование» и «общее водопользование» не упоминаются. Однако соответствующие правоотношения - водные, лесные и одновременно с ними земельные - по-прежнему существуют. При этом общее водопользование теперь согласно ст. 6 Водного кодекса следует именовать отношениями по поводу водных объектов общего пользования, а общее лесопользование согласно ст. 11 Лесного кодекса - отношениями, связанными с правом пребывания граждан в лесах.

  Земельный участок или его часть представляют собой непосредственный объект земельных правоотношений, а именно объект конкретных земельных правоотношений. Конкретное правоотношение - это «индивидуально-определенная связь управомоченного лица с обязанным лицом (или лицами), выражающаяся в конкретных, корреспондирующих друг другу правах и обязанностях»[102]. Примерами конкретных земельных правоотношений являются отношения собственности, отношения, связанные с правом постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, арендные отношения и т.д. Так, на основании ст. 22 Земельного кодекса России, регулирующей арендные земельные отношения, между конкретными индивидуально-определенными субъектами возникают земельные правоотношения аренды, объектом которых являются земельные участки или их части.

  Таким образом, объектами земельных правоотношений в настоящее время могут быть признаны: земля как определенная часть земной поверхности, природный объект и ресурс, земли, относящиеся к определенной категории земель, земельный участок, часть земельного участка.

  Рассматривая особенности и специфику муниципальных земельных правоотношений в Российской Федерации по действующему законодательству, принято выделять следующие важнейшие элементы современных земельных отношений, включающие в себя:

  формы собственности на землю (частная, государственная, му­ниципальная и т.п.);

  отношения хозяйственного использования земли;

  формы управления земельными ресурсами (система политичес­ких, социально-экономических, правовых и административных мер, направленных на организацию их использования);

  способы и методы регулирования земельных отношений.

  Рассмотрим перечисленные аспекты земельных отношений более подробно.

  Собственность в самом общем смысле выражает присвоение тех или иных благ и является чрезвычайно сложным понятием. Эконо­мические науки рассматривают ее в связи с реальным присвоением и хозяйственным использованием имущества (прежде всего средств производства). Юриспруденция устанавливает правовые характе­ристики такого присвоения, его отражение в законах, принимае­мых государственной властью, обязательных для исполнения всеми гражданами[103]. Со­держание собственности как общественного отношения раскрыва­ется при посредстве тех связей и отношений, в которые собствен­ник необходимо вступает с другими людьми в процессе производ­ства, распределения, обмена и потребления материальных благ[104].

  Анализ отечественного земельного законодательства показывает, что одной из его особенностей заключается в зависимости объема прав на землю от правового статуса обладателя этих прав, т.е. субъекта земельных правоотношений.

  На сегодняшний день земельные правоотношения – это отношения, возникающие по поводу использования и охраны земель на территории РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на ней.

  В зависимости от содержания земельных правоотношений, прав и обязанностей их участников земельные правоотношения классифицируются на следующие виды:

  правоотношения собственности на землю;

  правоотношения в сфере управления землями;

  правоотношения в области использования земель;

  правоотношения в сфере охраны земельных прав.

  С введением на территории РФ множественности форм собственности на землю земельно-правовые отношения приобрели характер имущественных, рыночных отношений, регулируемых гражданским законодательством.

  В зависимости от формы земельной собственности все земельные правоотношения подразделяются на правоотношения частной, государственной и муниципальной собственности. Каждый из данных видов земельных отношений подразделяется на подвиды.

  Земельные отношения частной собственности разделяются на правоотношения собственности на землю граждан и организаций; государственной собственности – на правоотношения федеральной собственности и собственности субъектов РФ.

  Все земельные отношения в сфере управления землей мы можем разделить на отношения в сфере государственного земельного контроля, муниципального, общественного и производственного.

  Самостоятельными земельными отношениями в сфере управления землей являются правоотношения по поводу мониторинга земель, землеустройства, ведения Государственного земельного кадастра, планирования и охраны земель, предоставления и изъятия (выкупа) земель для государственных (муниципальных) нужд и др.

  По степени производности земельные правоотношения производного пользования подразделяются на первичные и вторичные. В первом случае земельный участок предоставляется в пользование самим собственником земли. Вторичные производные земельные отношения подразумевают предоставление земельного участка в пользование не самим собственником, а землепользователем, арендатором.

  Выделяются также земельные правоотношения по использованию земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений и населенных пунктов, земель промышленности, транспорта, связи, земель лесного, водного фондов, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель запаса и др.

  Самостоятельный вид земельных правоотношений представлен в виде земельных отношений в сфере охраны земельных прав (охранительные, имеющие место только при нарушении требований земельного законодательства, земельного правопорядка, невыполнении обязанностей по рациональному использованию и охране земель)[105].

  Представляется необходимым привести пример из судебной практики, наглядно демонстрирующий проблемы, возникающие у правоприменителей на практике при разграничении земельных отношений и отношений в сфере местного самоуправления[106].

  Законом Нижегородской области от 29 декабря 2004 г. N 162-3 установлены границы вновь образованных муниципальных образований - городских поселений город Богородск Богородского района, город Выкса Выксунского района, город Кулебаки Кулебакского района, город Павлово Павловского района, город Первомайск Первомайского района, город Чкаловск Чкаловского района. Пунктом 4 Приложения 8 к данному Закону установлено описание границ муниципального образования город Павлово Павловского района Нижегородской области, а именно, указано, что «граница … проходит в южном направлении, огибая с северной и западной стороны садоводческого товарищества "Окские дали"…». Прокурор Нижегородской области обратился в Нижегородский областной суд с заявлением о признании недействующим этого пункта в части включения в черту города Павлово территории садоводческого товарищества "Окские дали", сославшись на противоречие ст. 84 ЗК РФ, ст.ст. 8, 18 Градостроительного кодекса РФ, п. 3 ст. 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе". В обоснование заявления указал, что территория садоводческого товарищества "Окские дали" включена в черту города Павлово в отсутствие обязательной экологической экспертизы, в отсутствие генерального плана, схемы территориального планирования органами местного самоуправления г. Павлово.

   Решением Нижегородского областного суда от 08.11.2007 г. заявление прокурора Нижегородской области удовлетворено, пункт 4 Приложения 8 к Закону Нижегородской области от 29.12.2004г. N 162-3 признан противоречащим и недействующим с момента вступления настоящего решения в законную силу.

  Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации нашла указанное решение подлежащим отмене с вынесением нового решения по следующим основаниям.

   Как следует из содержания регионального закона, отдельное положение которого оспаривается прокурором, предмет его регулирования составляет территориальная организация местного самоуправления в переходный период реформы местного самоуправления, правовые основы которой регламентированы ст.ст. 83-85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а именно определяет границу вновь созданного муниципального образования город Павлово. Из материалов по делу следует, что оспариваемый региональный закон принят в установленный федеральным законодателем срок, с учетом общественного мнения. Вопросы о проекте Генерального плана город Павлово, утвержденного решением Земского собрания Павловского района N 16 от 5 марта 2007 года и городской Думы город Павлово N 3 от 5 марта 2007 года, выносились на обсуждение представительных органов Павловского муниципального района и на общественное обсуждение, в частности, градостроительного совета - 22 апреля 2002 года, 28 августа 2003 года, публичные слушания - 22 декабря 2005 года, Земского собрания Павловского района - в мае 2004 года - согласование проекта городской черты; проект Генерального плана согласован с органами местного самоуправления Павловского района и Таремского сельсовета. При таких обстоятельствах выводы суда в решении, сводящиеся к тому, что на момент принятия оспариваемого закона не соблюдены критерии, предъявляемые к изменению границ муниципального образования, Генеральный план город Павлово, не был утвержден законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, граница городского поселения города Павлово установлена без согласия членов садоводческого товарищества "Окские дали", не соответствуют обстоятельствам дела. Нельзя признать обоснованным суждения суда, сводящиеся к тому, что решение малого совета Павловского городского Совета народных депутатов N 84 от 15 июня 1992 года не позволяло законодателю Нижегородской области впоследствии принимать акты, включающие в границы городского поселения города Павлова территорию садоводческого товарищества "Окские дали" без согласия его членов. Каких-либо положений, указывающих на то, что территории садоводческого товарищества "Окские дали" были наделены статусом муниципального образования либо правом осуществления местного самоуправления в рамках территории Таремского сельского совета, выше поименованное управленческое решение, не содержит. Между тем, по смыслу ст. 12, ч. 3 ст. 84 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", обладание населенным пунктом или поселением статусом муниципального образования, является юридически значимым условием получения согласия населения в формах, предусмотренных ч. 3 ст. 24 настоящего Федерального закона.

   Проверяя доводы прокурора о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом положений градостроительного и земельного законодательства, суд не учел, что оспариваемый акт не меняет категорию земель, не изменяет права тех или иных собственников по распоряжению тем или иным земельным участком, и этим законом регулируются не земельные отношения, не градостроительная деятельность, а отношения в области местного самоуправления, что есть не одно и то же. Удовлетворяя заявление прокурора, суд исходил из того, что проект данного Закона не прошел обязательной государственной экологической экспертизы регионального уровня. Однако суд не учел изменения правового регулирования в области экологических отношений, в силу которых, данный нормативный акт перестал быть объектом проведения экологической экспертизы, из чего следует, что установление судом факта отсутствия ее (экологической экспертизы) не может повлиять на правовую судьбу оспариваемого прокурором положения.

   Ссылка в судебном решении на то, что суд в любом случае обязан проверить соответствие оспариваемого положения нормативного правового акта федеральным законам, не свидетельствует о правильности постановленного решения. Предмет правового регулирования оспариваемого положения имеет целевую направленность, а именно, определяет границы муниципального образования, и, каких-либо норм, регламентирующих, объекты государственной экологической экспертизы регионального уровня, не содержит, а поэтому, оснований для постановки вопроса о несоответствии ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" оспариваемой региональной нормы, нет.

   С учетом изложенного, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ вынесла по делу новое решение, которым в удовлетворении заявления прокурора Нижегородской области было отказано[107].

  Каждое земельно-правовое отношение имеет субъект, объект и содержание. Субъектом земельных правоотношений признаются такие лица, которые наделены земельными правами и несут обязанности, предусмотренные законодательством.

  Согласно пункту 1 статьи 5 ЗК РФ участниками земельных правоотношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Данная норма Земельного кодекса РФ является императивной и основывается на конституционном принципе, в соответствии с которым земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9 Конституции РФ).

  Такие субъекты земельных отношений как Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования являются особыми субъектами. С одной стороны, органы государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют властные полномочия (например властные полномочия органов местного самоуправления закреплены в ст. 11 ЗК РФ). С другой стороны, в соответствии со ст. 124-125 Гражданского кодекса РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования вправе выступать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, соответственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это означает, что указанные органы участвуют в гражданско-правовых сделках, например, аренды, на равных началах с гражданами и юридическими лицами. Иначе говоря, в данном случае действуют основные начала гражданского законодательства, установленные ст. 1 ГК РФ.

  Основу данных земельных правоотношений составляют:

  субъекты муниципальных земельных правоотношений;

  объекты муниципальных земельных правоотношений;

  содержание муниципальных земельных правоотношений.

  Уместно напомнить, что согласно ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальным образованием признается:

  - городское поселение (город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления) или

  - сельское поселение (один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления),

  - муниципальный район (несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации),

  - городской округ (городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации) либо

  - внутригородская территория города федерального значения (часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления).

   Примером отнесения земельных участков к муниципальной собственности может служить, в частности, ФЗ от 14.03.1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях", согласно п. 6 ст. 2 которого особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

  Таким образом, в отличие от ранее действовавшего Закона о местном самоуправлении 1995 г., новый Закон 2003 г. предусматривает существование различных видов муниципальных образований. В Российской Федерации предусматривается введение двухуровневой системы местного самоуправления. При этом муниципальными образованиями первого уровня являются городские и сельские поселения, а муниципальными образованиями второго уровня являются муниципальные районы. В состав муниципальных районов будут входить территории городских и сельских поселений, а также межселенные территории. Принципы и порядок установления границ данных видов муниципальных образований установлены в главе 2 Закона.

  Наиболее крупные города должны получить статус городских округов. В городских округах осуществляется одноуровневое местное самоуправление. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ в соответствии с ч. 2 ст. 11 Закона.

  Особым видом муниципальных образований являются внутригородские территории городов федерального значения. Особенности организации местного самоуправления на данных территориях предусмотрены ст. 79 настоящего Закона.

  В связи с введением двухуровневой системы местного самоуправления Закон предусматривает выделение в круге вопросов местного значения вопросов межпоселенческого характера, решение которых относится к ведению муниципальных районов.

  Решение вопросов местного значения возможно населением самостоятельно или органами местного самоуправления (органы местного самоуправления могут избираться населением либо формироваться представительным органом местного самоуправления). В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, т.е. не являются низовым звеном системы государственных органов.

  Таким образом, исходя из изложенного выше, субъектами муниципальных земельных правоотношений в соответствии с действующим законодательством следует признать муниципальные образования (это может быть городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения), наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере земельных отношений.

  При этом в зависимости от вида муниципального образования можно выделить следующие вопросы местного значения[108]:

  - для поселения – утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.

  - для муниципального района – утверждение схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий.

  - для городского округа – утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

  Приведем пример из судебно-арбитражной практики, характеризующий содержание категории «вопросы местного значения»[109]. Федеральный арбитражный суд Уральского округа рассмотрел в судебном заседании жалобу прокурора Удмуртской Республики (далее - прокурор) на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 07.04.2008. Прокурор обратился в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании ч. 1 п. 2.1., п. 2.1.2., п. 2.1.3., п. 2.2., п. 2.2.2., п. 2.3., п. 2.4., ч. 2 п. 2.5., п. 3.1.1 Положения о порядке размещения временных нестационарных аттракционов, передвижных цирков и зоопарков на территории г. Ижевска, утвержденного постановлением администрации от 30.10.2007 N 664 (далее - Положение), недействующими как не соответствующими ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), ч. 1 ст. 2, ст. 3, ч. 2 ст. 49, ч. 1 ст. 421 ГК РФ, п. 7 ч. 1 ст. 1, ч. 7 ст. 42, ч. 1 ст. 65 ЗК РФ, ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 40, ст. 44 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон N 2300-1).

   Решением суда первой инстанции ч. 1 п. 2.1., п. 2.1.2., п. 2.1.3., п. 2.2., п. 2.2.2., п. 2.3., п. 2.4., ч. 2 п. 2.5., п. 3.1.1 Положения признаны не соответствующими ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации и ст. 47 Закона N 131-ФЗ и не действующими в данной части.

   В жалобе прокурор просил указанный судебный акт отменить, заявленные требования удовлетворить в полном объеме, ссылаясь на неправильное применение судом положений Закона N 131-ФЗ, иных норм материального права, указанных в кассационной жалобе, а также на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

   Как следует из материалов дела, постановлением администрации от 30.10.2007 N 664 было утверждено Положение. Признавая ч. 1 п. 2.1., п. 2.1.2., п. 2.1.3., п. 2.2., п. 2.2.2., п. 2.3., п. 2.4., ч. 2 п. 2.5., п. 3.1.1 Положения не соответствующими ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации и ст. 47 Закона N 131-ФЗ и не действующими в данной части, суд исходил из того, что Положение, в частности его обжалуемые пункты, не были опубликованы для всеобщего сведения. Вывод суда является правильным, соответствует материалам дела и действующему законодательству.

   В силу ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В соответствии со ст. 47 Закона N 131-ФЗ обязанностью органов местного самоуправления является опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы граждан, в средствах массовой информации. При этом указанным Законом установлено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается Уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан.

   При этом муниципальным правовым актом является решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер (ст. 2 Закона N 131-ФЗ).

   Как установлено судом, оспариваемое Положение утверждено постановлением главы администрации г. Ижевска, применяется на территории г. Ижевска и затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, в связи с чем является нормативным (муниципальным) правовым актом. Согласно ст. 53 Устава г. Ижевска, принятого решением Городской Думы г. Ижевска от 16.06.2005 N 333, правовые акты главы муниципального образования "Город Ижевск", официально публикуются (обнародуются) в порядке, предусмотренном ст. 52 Устава г. Ижевска. Частью 4 ст. 52 Устава г. Ижевска обнародование решения Городской Думы осуществляется главой муниципального образования "Город Ижевск" путем его опубликования в официальных средствах массовой информации. Опубликование решения Городской Думы осуществляется в официальных средствах массовой информации муниципального образования "Город Ижевск", определяемых Городской Думой. Решением Городской Думы г. Ижевска от 09.06.1999 N 115 для официальной публикации нормативных правовых актов Городской Думы г. Ижевска определены следующие средства массовой информации: "Ижевский Вестник", "Известия Удмуртской Республики", "Удмуртская правда". Судом установлено, что спорное Положение не было опубликовано для всеобщего сведения ни в одном из указанных средств массовой информации. В связи с чем, Положение, как правильно указал суд, нельзя признать законным (действующим) и подлежащим применению в какой-либо части как принятое с нарушением требований ч. 3 ст. 15 Конституции РФ и ст. 47 Закона N 131-ФЗ.

   Ссылка прокурора на незаконность ч. 1 п. 2.1 Положения устанавливающего, что размещение временных нестационарных аттракционов, передвижных цирков и зоопарков на территории г. Ижевска должно осуществляться на оборудованных для этих целей площадках с учетом специфики оказываемых населению услуг при наличии договора с обслуживающей организацией на уборку территории, прилегающей к местам размещения нестационарных аттракционов, передвижных цирков и зоопарков, в связи с несоответствием его ч. 1 ст. 421 ГК РФ и абз. 7 ст. 42 ЗК РФ, судом кассационной инстанции была отклонена, поскольку данная неточность в изложении указанного пункта Положения не может свидетельствовать о незаконности спорного Положения, являющегося недействующим в силу неопубликования его для всеобщего сведения. Также необоснованны доводы прокурора о несоответствии п. 2.1.2., п. 2.1.3., п. 2.2., п. 2.2.2., п. 2.3., п. 2.4., ч. 2 п. 2.5., п. 3.1.1 Положения ч. 1 ст. 2, ст. 3, ч. 2 ст. 49 ГК РФ, п. 7 ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 65 ЗК РФ, ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 40, ст. 44 Закона N 2300-1. Так, указанными пунктами Положения определено, что: на Центральной площади г. Ижевска разрешается размещение только временных нестационарных аттракционов и осуществляется в период с 15 ноября по 15 марта на основании приказа администрации в соответствии с предложениями, подготовленными Управлением благоустройства и транспорта администрации г. Ижевска, согласованными с Главным управлением архитектуры и градостроительства администрации г. Ижевска. При проведении общегородских праздничных мероприятий (День Победы, День города и др.) размещение временных нестационарных аттракционов на Центральной площади осуществляется на основании разрешения, выданного Управлением культуры и туризма администрации г. Ижевска в соответствии со схемой размещения, подготовленной Главным управлением архитектуры и градостроительства администрации г. Ижевска (п. 2.1.2); размещение временных нестационарных аттракционов, передвижных цирков и зоопарков на остальной территории г. Ижевска следует осуществлять на основании приказов глав администраций районов города (2.1.3); размещение временных нестационарных аттракционов, передвижных цирков и зоопарков на территории г. Ижевска допускается только при наличии соответствующего разрешения, выдаваемого администрацией города или администрацией района города на размещение временных нестационарных аттракционов, передвижных цирков и зоопарков. Разрешение выдается на основании заявлений услугодателя, поступивших в администрацию города или района (п. 2.2); к заявлению прилагаются: свидетельство (копия) о государственной регистрации и наименование зарегистрировавшего органа, свидетельство (копия) о постановке на учет в налоговом органе, перечень услуг, предлагаемых населению в сфере культурного отдыха и развлечений, с использованием временных нестационарных аттракционов, передвижных цирков и зоопарков, схема генплана места размещения временных нестационарных аттракционов, передвижных цирков и зоопарков на топосъемке в М 1:500, согласованная с ГУАиГ администрации г. Ижевска для всех мест, исключая Центральную площадь г. Ижевска, техническая документация на оборудование временных нестационарных аттракционов, передвижных цирков и зоопарков, сертификаты соответствия гигиеническим, противопожарным и техническим требованиям, письменное согласие землепользователя на размещение временных нестационарных аттракционов, передвижных цирков и зоопарков (п. 2.2.2); установка временных нестационарных аттракционов, передвижных цирков и зоопарков без соответствующих разрешений запрещается (п. 2.3); услугодатель обязан иметь и предъявлять уполномоченным органам: учредительные документы, гигиенический сертификат в случаях, предусмотренных действующим законодательством, заключение ГИБДД, разрешение администрации города или района на размещение нестационарных аттракционов, передвижных цирков и зоопарков, книгу отзывов и предложений, инструкцию по эксплуатации (для нестационарных аттракционов), журнал для проведения инструктажа по технике безопасности, технические паспорта завода-изготовителя на все оборудование, включая клетки для животных, заключение государственных органов пожарной безопасности, ветеринарное свидетельство (для передвижных цирков и зоопарков), справки о наличии прививок, исследований (для передвижных цирков и зоопарков), справки об осмотре животных государственным учреждением ветеринарии Удмуртской Республики "Ижевская гор. СББЖ" (для передвижных цирков и зоопарков) (п. 2.4); по завершении срока функционирования временных нестационарных аттракционов, передвижных цирков и зоопарков в соответствии с разрешением на их размещение услугодатель обязан привести площадку в надлежащее состояние (ч. 2 п. 2.5); предоставление необходимой потребителям информации, которая должна быть размещена в удобном для обозрения месте и содержать: сведения об услугодателе, режим работы временного нестационарного аттракциона, передвижного цирка и зоопарка, перечень услуг и стоимость пользования ими за единицу времени, правила пользования временными нестационарными аттракционами, передвижными цирками и зоопарками, сведения по технике безопасности и правилах пользования временными нестационарными аттракционами, передвижными цирками и зоопарками, место нахождения книги отзывов и предложений, свидетельство (копию) о государственной регистрации и наименование зарегистрировавшего органа, номера телефонов органа по защите прав потребителей, услугодателя, органа, выдавшего разрешение (п. 3.1.1).

   Между тем, как правильно указал суд, указанные пункты Положения вынесены в пределах компетенции администрации, как органа местного самоуправления, которой к вопросам местного значения в силу п. 20 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ отнесены вопросы создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения. Вместе с тем, суд пришел к правильному выводу, что из содержания п. 2.1.2, 2.1.3, 2.2., 2.2.2. не следует, что земельные участки под временными нестационарными аттракционами, передвижными цирками и зоопарками передаются в пользование в нарушение п. 7 ч. 1 ст. 1 и ч. 1 ст. 65 ЗК РФ бесплатно, поскольку спорное Положение вообще не регулирует вопросы землепользования, не содержит условий, указывающих на предоставление земельных участков. Доказательств того, что выдачей разрешений на размещение временных нестационарных аттракционов, передвижных цирков и зоопарков на территории г. Ижевска фактически осуществляется бесплатная передача муниципальной земли прокурором не представлено.

   Также правильно суд указал на тот факт, что написание заявления на выдачу разрешения (п. 2.2. Положения) не свидетельствует об ограничении лица в его правах (ч. 2 ст. 49 ГК РФ), так как указанное заявления само по себе представляет просьбу лица на размещение временных нестационарных аттракционов, передвижных цирков и зоопарков на территории г. Ижевска. При этом доказательств того, что каким-то лицам данное разрешения выдается без заявления, что, в свою очередь, ограничивает в правах тех, от кого заявления требуют, прокурором не представлено. Включением же в п. 2.2.2 и 2.4 Положения требования о предоставлении перечисленных документов, как обоснованно отмечено судом, не свидетельствует о несоответствии такого требования ч. 1 ст. 1 Закона N 2300-1, поскольку только при наличии у лица данных документов возможно обеспечение безопасности населения при пользовании услугами нестационарных аттракционов, передвижных цирков и зоопарков на территории г. Ижевска, что входит в компетенцию органов местного самоуправления. Также суд правильно отклонил довод прокурора о том, что установленной ч. 2 п. 2.5 Положения обязанностью привести площадку в надлежащее состояние по завершении срока функционирования временных нестационарных аттракционов, передвижных цирков и зоопарков ограничиваются или могут быть ограничены чьи-либо права, поскольку данным требованием обоснованно преследуется цель создания благоприятных условий для массового отдыха жителей города и обустройства мест массового отдыха населения. Установленная в п. 3.1.1 обязанность предоставления перечня необходимой потребителям информации, которая должна быть размещена в удобном для обозрения месте, не нарушает прав услугодателей, а лишь свидетельствует о создании администрацией благоприятных и безопасных условий для массового отдыха жителей города. В связи с изложенным, суд пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для признания п. 2.1.2., п. 2.1.3., п. 2.2., п. 2.2.2., п. 2.3., п. 2.4., ч. 2 п. 2.5., п. 3.1.1 Положения не соответствующим требованиям Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и Закона N 2300-1. С учетом изложенного, как указал суд кассационной инстанции, обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения[110].

  Таким образом, как следует из приведенного примера, у правоприменительных органов нередко возникают сложности с пониманием таких правовых категорий, как вопросы местного значения и компетенция органов местного самоуправления.

  Как отмечается в современной юридической литературе[111], согласно нормам ЗК РФ полномочия органов местного самоуправления по управлению и распоряжению землями не ограничены лишь в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности. Часть 1 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», в которой установлены возможные случаи нахождения в собственности муниципальных образований имущества, не соответствует смыслу ст. 19 ЗК РФ, в соответствии с которой в муниципальной собственности могут находиться земли не только для решения вопросов местного значения; осуществления отдельных государственных полномочий; обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц; для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральным законом и которые не отнесены к вопросам местного значения, а для осуществления любых целей, как в пределах границ муниципального образования, так и за его пределами.  Поскольку ЗК РФ является специальным законом в области регулирования земельных отношений, представляется необходимым привести положения ч. 1 ст. 50 Федерального закона №131-ФЗ в отношении земельных участков в соответствие с нормами ст. 19 ЗК РФ. Об этом свидетельствуют пп. 15 ч. 2 ст. 50 и пп. 14 ч. 3 ст. 50 Федерального закона №131-ФЗ, согласно которым в собственности поселений и муниципальных районов могут находиться «земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения (муниципального района) в соответствии с федеральными законами».

  Очевидно, что муниципальное образование является са­мостоятельным субъектом права: в частности, именно за муниципальными образованиями закрепляются вопросы местного значения, муниципальные образования являются субъектами права муниципальной собственности. В последнее время для определения правового статуса государства и муниципальных образований предпринимаются попытки использовать кон­струкцию юридического лица публичного права, свойственную праву ряда европейских стран.

  Муниципальные образования именуются «корпорациями публичного права»[112]. По мнению В.А. Горожанина, муниципальное образование является «юридическим лицом публичного права, институт которого Гражданский кодекс формально не признает, но по существу исходит из него при наделе­нии муниципальных образований гражданской правосубъектностью»[113]. Высказывается даже мнение, что «государство, федеральные и муниципальные образования в совокупности представляют отдельную организационно-правовую форму публично-правовых образований, «публично-территориальное образование», а по отдельности — типы данной организа­ционно-правовой формы»[114].

  Конструкции юридического лица публичного права, территориальной корпорации являются традиционными для права государств Западной Евро­пы. Так, Конституция Итальянской Республики именует области, провинции и коммуны «автономными учреждениями» (ст. 115 и 128). В немецкой правовой литературе и судебной практике общины и их объедине­ния обозначаются как юридические лица — территориальные корпорации публичного права[115].

   Между тем, конструкция муниципального образования — юридическо­го лица кажется привлекательной только в контексте гражданского права. Указав в ст. 124 ГК РФ на то, что государственные и муниципальные образо­вания выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательст­вом, на равных началах с иными участниками этих отношений (гражданами и юридическими лицами), законодатель решал сугубо прикладную задачу — уравнивал статус изначально неравных участников гражданского оборота. Из данной нормы нельзя делать выводы о наличии у государственных и муни­ципальных образований статуса или элементов статуса юридического лица. Безусловно, муниципальное образование как населенная территория сама по себе не может своими действиями осуществлять права и исполнять обязанности, однако, это не значит, что на муниципальные образования необходимо искусственно распространять какую-либо частноправовую конструкцию.

  Представляется, что вопрос о правосубъектности территориальных об­разований выходит за пределы их гражданско-правового статуса. Однако ни конституционное, ни административное, ни муниципальное право не испы­тывают потребности в конструкции государственного муниципального обра­зования как юридического лица. В этой конструкции нет необходимости вне частноправового контекста. Обоснованной представляется точка зрения Е.В. Гриценко, полагающей, что «несмотря на наличие отдельных признаков юридического лица и корпорации, муниципальное образование вряд ли мож­но охарактеризовать подобным образом»[116].

  Представляется достаточным констатировать, что муниципальное образование — это специфический публично-правовой субъект. Частноправовая со­ставляющая в статусе муниципального образования, безусловно, присутствует, но не является определяющей. Необходимо помнить, что му­ниципальное образование создается для осуществления в его границах управленческих функций, население муниципальных образований или «местное сообщество» являются самостоятельными субъектами права, не совпа­дающими с муниципальным образованием. Поэтому муниципальное образование участвует в правоотношениях через соответствующие органы местного самоуправления.

  Следующим, не менее важным элементом муниципальных земельных правоотношений являются их объекты. Круг объектов земельных правоотношений в сфере государ­ственной и муниципальной собственности определяется законода­тельством.

  Землями поселений признаются земли, используемые и предназначен­ные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий[117]. Порядок использования земель посе­лений определяется в соответствии с зонированием их территорий, которая в пределах административных границ поселения делится на территориальные зоны. Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нор­мативными правовыми актами местного самоуправления (правилами земле­пользования и застройки). Земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты (в том числе путем выкупа) для государствен­ных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генераль­ными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки. Черта городских, сельских поселений пред­ставляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений, от­деляющие эти земли от земель иных категорий. Установление черты поселений проводится на основании утвержденной градостроительной и зем­леустроительной документации. Проект черты поселения относится к градо­строительной документации. Черта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам.

  Включение земельных участков в черту поселений не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. В состав земель поселе­ний могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градо­строительными регламентами к следующим территориальным зонам:

  — жилым;

  — общественно-деловым;

  — производственным;

  — инженерных и транспортных инфраструктур;

  — рекреационным;

  — сельскохозяйственного использования;

  — специального назначения;

  — военных объектов;

  — иным территориальным зонам.

  Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принад­лежности каждого земельного участка только к одной зоне.

  Сложный и длительный процесс разграничения государственной собственности вообще (и на земельные участки, в частности) долгое время создавал препятствия к распоряжению теми участками, процесс разграничения которых не был завершен – а к ним относилась большая часть государственных земель. Радикально изменить эту ситуацию были призваны недавно принятые изменения законодательства[118].

  17 апреля 2006 г. был принят Федеральный закон №53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"[119] (далее – Федеральный закон № 53).

  Указанный Федеральный закон вступил в силу 1 июля 2006 г. Основные изменения, касающиеся непосредственно темы нашего исследования, заключаются в следующем:

  1) В отказе от всеобъемлющего разграничения государственной собственности на публичные земли;

  2) В отказе от ограничений прав органов местного самоуправления по распоряжению землями, находящимися в неразграниченной государственной собственности.

  Действовавшее до 1 июля 2006 г. законодательство о разграничении государственной собственности на землю (Земельный кодекс Российской Федерации до внесения в его текст указанных изменений, Федеральный закон от 17 июля 2001 г. "О разграничении государственной собственности на землю"[120]) исходило из того, что в отношении каждого земельного участка, не находящегося в частной собственности, должен быть определен конкретный публичный собственник – Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Иными словами, разграничению подлежали все земли, находящиеся в государственной собственности. Однако процедура разграничения была довольно сложной и продолжительной, поэтому в Федеральном законе № 53 закрепляется перечень земельных участков/земель, которые подлежат разграничению:

  - земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующего публичного образования;

  - земельные участки, предоставленные органам власти соответствующего публичного образования, а также казенным предприятиям, унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами власти соответствующего публичного образования;

  - иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

  Как видно, по сравнению с Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю", который утратил силу с 1 июля 2006 г., разграничению полежит лишь небольшая часть публичных земель. Новый закон не предусматривает "остаточного принципа", когда все специально не поименованные земельные участки/земли относятся к собственности определенной категории публичных образований.

  Иными словами, законодатель отказался от идеи всеобъемлющего разграничения государственной собственности на землю и закрепил двойственный режим публичной земельной собственности, при котором одна часть земель будет иметь конкретного собственника – Российскую Федерацию, субъект Федерации или муниципальное образование, а другая часть будет находиться в неразграниченной бессубъектной государственной собственности.

  Процедура разграничения государственной собственности на землю по новому закону максимально упрощена: для государственной регистрации права достаточно заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В заявлении указывается основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок.

  Сложными по юридической структуре и содержанию являются муниципальные земельные правоотношения, связанные с использованием земли. Усложненность этого вида определяется наличием различных правовых оснований использования земли, разнообразия целевого назначения земельных участков, являющихся объектом земельных правоотношений, связи правоотношений по использованию земли с правоотношениями по использованию других природных ресурсов - недр, вод, лесов, а также различных недвижимостей, прикрепленных к земле и прочно связанных с ней. Содержание земельных правоотношений в области пользования землей включает в себя три вида правомочий - владение, пользование и распоряжение земельным участком.

  Правомочие владения землей - это юридическое основание принадлежности того или иного земельного участка конкретному субъекту. С этим правомочием тесно связано право огораживать земельный участок, запрещать пользоваться им третьим лицам.

  Правомочие пользования земельным участком состоит из субъективных прав и юридических обязанностей участника земельных правоотношений и подразделяется на общие земельные права и обязанности, распространяющиеся на всех участников земельных правоотношений в области пользования землей независимо от категории земель и их целевого назначения.

  С правомочием пользования землей при муниципальных земельных правоотношениях тесно связано распоряжение землей. Оно подразумевает организацию хозяйственного управления землей в целях создания необходимых условий для эффективного и рационального ее использования в соответствии с целевым назначением земельного участка.

  Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. №105 (в ред. Постановления Правительства РФ от 21 августа 2000 г. №615)[121] утверждено Положение о порядке установления границ землепользования в застройке городов и других поселений. В соответствии с данным Положением работы по межеванию проводятся на основании постановлений органов местного самоуправления или по заявкам владельцев недвижимости. Постановления органов местного самоуправления о межевании и сроки его проведения должны опубликовываться в местной печати. При этом разработка проекта межевания территории может осуществляться по инициативе органов местного самоуправления с утверждением проекта межевания территории решением органа местного самоуправления, что является основанием для установления границ земельных участков на местности, закрепления их межевыми знаками и регистрации недвижимости в установленном порядке.

  Организация работ по межеванию внутри существующей жилой застройки может осуществляться комиссией, специально создаваемой органами местного самоуправления на период проведения работ по межеванию, в которую включаются руководители и специалисты соответствующих комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, архитектуре и градостроительству, управлению государственным (муниципальным) имуществом. В работе комиссии могут принимать участие представители иных органов местного самоуправления.

  В соответствии с постановлением Правительства России от 8 июня 1996 г. N 667 "Об утверждении Положения о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и режиме его использования"[122] органы местного самоуправления и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предложениям территориальных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству вправе принимать решение о создании целевого земельного фонда; определять состав и содержание работ по формированию целевого земельного фонда; принимать решение о включении земельных участков в целевой земельный фонд и устанавливают режим их использования.

  На основании постановления Правительства РФ от 15 марта 1997 г. N 319 "О порядке определения нормативной цены земли"[123] органам местного самоуправления (администрации) по мере развития рынка земли предоставлено право своими решениями уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать установленную в соответствии с п. 1 данного постановления нормативную цену земли, но не более чем на 25%.

  Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. N 1223 "Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах"[124] органами местного самоуправления, в случае возложения на них такой обязанности, может быть утверждена Методика расчета нормативных размеров земельных участков в кондоминиумах. Порядок организации работ по определению размеров и установлению границ земельных участков в кондоминиумах, включая оплату подготовки и выдачи документов, необходимых для создания кондоминиумов, определяется органами местного самоуправления городов и других поселений, а в городах, где находятся несколько муниципальных образований, - в соответствии с уставом города. Указанные работы выполняются органом, уполномоченным органами местного самоуправления. Лица, не согласные с предложениями уполномоченного органа о размерах и границах земельного участка, могут обжаловать их в орган местного самоуправления. Передача земельных участков в кондоминиуме в собственность или аренду осуществляется в установленном порядке на основании решений органов государственной власти или органов местного самоуправления после установления границ земельных участков на местности.

  Федеральным законом от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"[125] установлено, что правовое регулирование деятельности в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения может осуществляться, в том числе, и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

  Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

  Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)"[126] содержит ряд ограничений некоторых прав муниципалитетов на управление своими землями. Например, в соответствии с данным Законом ипотека земель, находящихся в муниципальной собственности, не допускается.

  Отдельные полномочия органов местного самоуправления по вопросам учета земель установлены Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре"[127]. Например, данным Законом установлено, что органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Включение в государственный земельный кадастр дополнительных сведений, не установленных Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно и за счет средств местных бюджетов.

  Представляется необходимым исследовать вопросы, связанные с распоряжением неразграниченными государственными землями.

  До 1 июля 2006 г. распоряжение такими землями, в том числе предоставление земельных участков, осуществлялось органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Весьма частые исключения из этого общего правила предусмотрены как федеральным, так и региональным законодательством[128].

  Новой редакцией пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса РФ"[129] предусмотрено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Предусмотрено лишь два исключения из общего правила:

  - распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации (например, Новосибирск, Рязань, Ярославль, Уфа, Томск), осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

  - распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

  Это означает, в частности, что положения федерального и регионального законодательства, иным образом ограничивающие полномочия органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, с 1 июля 2006 г. будут противоречить Федеральному закону № 53.

  Представляется, что в целом изменения в законодательстве (вступившие в силу с июля 2006г.), направленные на упрощение процедуры разграничения государственной собственности на землю, следует оценивать положительно.

  Рассмотрев систему земельных правоотношений собственности на землю, перейдем к рассмотрению правоотношений в других сферах – контроля, управления, использования и охраны земель.

  Рассмотрим муниципальный земельный контроль за использованием земель. Такой контроль на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами (ст. 72 ЗК РФ). Муниципальный земельный контроль осуществляется на территории соответствующих муниципальных образований (городских сельских поселений и др.)[130]. При этом согласно ч. 2.1 ст. 72 ЗК РФ законами субъектов Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга – полномочия органов местного самоуправления на осуществление земельного контроля за использованием земель и установление порядка его осуществления, предусмотренные пунктами 1 и 2 ст. 72 ЗК РФ, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти этих субъектов РФ.

  Органы местного самоуправления вправе в пределах своей компетенции уполномочить соответствующие муниципальные органы на осуществление земельного контроля на территории муниципального образования. Предметом муниципального земельного контроля является проверка соблюдения установленных правовыми нормами правил использования земель. Этим, в частности, муниципальный земельный контроль отличается от государственного, в сферу которого входит проверка исполнения юридических требований в области не только использования, но и охраны земель. Осуществление муниципального земельного контроля подчиняется правилам, установленным федеральным законодательством; порядок его осуществления определяется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления[131].

  Система муниципальных правовых актов определена в ст. 43 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования; 2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

  В качестве примера представляется необходимым привести опыт муниципального образования «город Томск». Как указано в Положении
  о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования «город Томск» (далее – Положение), «настоящее Положение регулирует организацию и проведение муниципального земельного контроля соблюдения земельного законодательства, а также требований по использованию земель юридическими и физическими лицами. Муниципальный земельный контроль осуществляется в целях рационального и эффективного использования земель на территории муниципального образования "город Томск", а также исполнения договорных обязательств, возникших между Администрацией города Томска и землепользователями». Согласно пункту 2 указанного Положения, муниципальный земельный контроль на территории муниципального образования "город Томск" осуществляется Администрацией города Томска. При осуществлении муниципального земельного контроля Администрация города Томска взаимодействует с Управлением Федеральной службы кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости) по Томской области, органами внутренних дел, прокуратурой и иными государственными и муниципальными учреждениями и службами. Пунктом 5 Положения регламентированы Полномочия Администрации города Томска при осуществлении муниципального земельного контроля. Для выполнения возложенных на Администрацию города Томска обязанностей по осуществлению муниципального земельного контроля специалистам администрации, осуществляющим муниципальный земельный контроль, предоставляется право:

  - беспрепятственно посещать земельные участки на территории муниципального образования "город Томск", в отношении которых Администрация города Томска выступает как арендодатель, либо, до момента разграничения прав на земельные участки, как распорядитель;

  - составлять акты обследования земельных участков с указанием характера выявленных нарушений;

  - направлять в соответствующие органы материалы о выявленных нарушениях для решения вопроса о привлечении виновных лиц к административной и иной ответственности в соответствии с действующим законодательством;

  - ходатайствовать перед Администрацией и Мэром города Томска о полном либо частичном изъятии земельного участка в связи с нарушением его использования, а так же неисполнением договорных обязательств;

  - запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения и материалы от органов государственной власти, структурных подразделений Администрации города Томска, а также муниципальных учреждений, организаций и должностных лиц, необходимых для осуществления своей деятельности.

  Кроме того, в Томской области существует также специальный региональный закон «Об административной ответственности за неисполнение правового акта органа местного самоуправления, уполномоченного на осуществление муниципального земельного контроля»[132], который устанавливает административную ответственность граждан, должностных лиц, юридических лиц за неисполнение правового акта об устранении нарушений земельного законодательства, принятого органом местного самоуправления, уполномоченным на осуществление муниципального земельного контроля в порядке, установленном муниципальным правовым актом.

  Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц в части предоставления им земельных участков, а также за соблюдением требований использования и охраны земель. Согласно ст. 72 ЗК РФ субъектами общественного земельного контроля являются: органы территориального общественного самоуправления; общественные организации (объединения); граждане. Предметом общественного земельного контроля является проверка соблюдения установленного в правовых актах порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, указанными в ст.  29 ЗК РФ, решений, затрагивающих предусмотренные ЗК РФ права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также требований использования и охраны земель.

  Анализируя особенности муниципальных земельных правоотношений нам необходимо подчеркнуть и важность государственного регулирования этих правоотношений[133]. При этом под государственным регулированием земельных отношений следует понимать систему мер, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земли, ее охрану, воспроизводство и повышение плодородия почв, сохранение и создание благоприятной для людей окружающей среды, на защиту прав собственности, владения и пользования землей путем осуществления комплекса организационных, правовых, экономических действий.

  В завершение настоящей главы представляется возможным сформулировать следующие выводы.

  Субъектами муниципальных земельных правоотношений в соответствии с действующим законодательством следует признать муниципальные образования (это может быть городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения), наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере земельных отношений.

  Муниципальное образование представляет собой специфический публично-правовой субъект. Частно-правовая со­ставляющая в статусе этого субъекта присутствует, но не является определяющей. Му­ниципальное образование создается для осуществления в его границах управленческих функций, население муниципальных образований или «местное сообщество» являются самостоятельными субъектами права, не совпа­дающими с муниципальным образованием. Поэтому муниципальное образование участвует в земельных правоотношениях через соответствующие органы местного самоуправления. При этом необходимо учитывать исключение: дело в том, что в соответствии с ч. 3 ст. 35 и с ч. 1 ст. 25 Федерального закона №131-ФЗ, представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

  
  
  

   

  
  

  ГЛАВА 2. УЧАСТИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РЕГУЛИРОВАНИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

  2.1. Муниципальные образования как собственники земельных ресурсов: осуществление правомочий пользования, владения и распоряжения

   

  За последнее десятилетие в России фактически произошли смена государственного строя, глобальное изменение экономической, политической и социальной систем общественных отношений. Впервые в истории России Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, осуществляемого в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 1), конкретизируя конституционную формулировку о местном самоуправлении как форме осуществления народом своей власти, провозгласил приоритет решения вопросов местного значения «исходя из интересов населения». Юридическая наука в процессе исследования нового конституционно-правового явления – муниципальной власти – выявила ее предмет ведения как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования», решение которых в соответствии с законодательством осуществляется населением непосредственно и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Вопросы местного значения всегда касаются интересов населения в хозяйственной, социальной и культурной жизни, являются комплексными и одновременно затрагивают многие конституционные ценности: самостоятельность местного самоуправления, участие в управлении государством, единство экономического пространства, свободу информации[134].

  Как известно, объектами частной собственности граждан и юридических лиц являются, в частности, земельные участки поселений (п. 1 ст. 15 ЗК РФ). Из всего перечня объектов земельных отношений, перечис­ленных в п. 1 ст. 6 ЗК РФ, в качестве объекта права собственности названы только земельные участки. Следовательно, согласно буквальному смыслу данной статьи право собственности на часть земельного участка не может быть приобретено, из чего следует, что часть участка не может быть предме­том сделок, направленных на отчуждение имущества. Земельные участки поселений имеют в качестве объекта права частной собственности определенные особенности, закрепленные земельным и гра­достроительным законодательством.

  Право частной собственности на земельные участки поселений было закреплено в российском законодательстве Земельным кодексом РСФСР от 25 апреля 1991 г. Несмотря на признание возможности предоставления гражданам земельных участков в собственность, ст. 70 ЗК РСФСР устанавливала, что все земли в пределах городской, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов находятся «в ведении» городских, поселковых и сель­ских органов местного самоуправления. ЗК РСФСР не определял и механизм передачи земельных участков поселений в частную собственность граждан и юридических лиц.

  Конституция РФ, ГК РФ, а затем и ЗК РФ закрепили право частной собственности на земельные участки поселений. Вместе с тем, в литературе высказывается точка зрения о том, что существует проблема частной собст­венности на земли поселений[135]. Право собственности граждан на землю при­знано Конституцией РФ (ст. 36). ЗК РФ закрепил принцип равного доступа граждан и юридических лиц к приобретению земельных участков в собст­венность (п. 2 ст. 15), однако нормативные акты субъектов Федерации огра­ничивают передачу земельных участков в частную собственность. Так, например, Устав города Москвы[136] (ст. 25) определяет, что в порядке и на условиях, предусмотренных федеральным законодательством и законами города Моск­вы, земельные участки в городе Москве могут передаваться в собственность, аренду, пожизненное наследуемое владение, постоянное бессрочное пользо­вание. Вместе с тем, Законом г. Москвы от 14 мая 2003 г. № 14 «О земле­пользовании и застройке в городе Москве»[137] (ст. 6) предусмотрен ряд ограничений на передачу земельных участков в собственность граждан и юридических лиц. В соответствии с указанной нормой, собственники капитальных зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию земельных участков, занятых этими зданиями, строениями, сооружениями и необходимых для их использования (эксплуатации). Отчуж­дению не подлежат находящиеся в собственности города Москвы земельные участки:

  — ограниченные в обороте по основаниям, установленным Земельным кодексом Российской Федерации, за исключением установленных федераль­ным законом случаев;

  — зарезервированные для государственных нужд в установленном за­коном порядке;

  — отнесенные к землям общего пользования: земли транспортных ма­гистралей, улицы, площади, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы в соответствии с перечнем, установленным законом города Москвы, принимаемым Московской городской Думой по представлению Мэра Москвы;

  — отнесенные к землям особо охраняемых природных территорий;

  — на которых расположены памятники истории и культуры, иные объ­екты историко-культурного назначения в соответствии с перечнем, установ­ленным законом города Москвы, принимаемым Московской городской Думой по представлению Мэра Москвы;

  — на которых расположены объекты оздоровительного назначения в соответствии с перечнем, устанавливаемым законом города Москвы, прини­маемым Московской городской Думой по представлению Мэра Москвы;

  — на которых расположены объекты, подаренные городу Москве, по­строенные или созданные на собранные гражданами средства;

  — использование которых, а также расположенных на них зданий, строений, сооружений или их частей, не соответствует требованиям и огра­ничениям к использованию этих земельных участков, строительным, эколо­гическим, санитарно-гигиеническим, противопожарным и иным правилам и нормативам, кроме случаев, когда земельные участки отчуждаются для их приведения в соответствие с требованиями и ограничениями к использова­нию этих земельных участков;

  — под которыми проходят магистральные подземные инженерные коммуникации.

  Другими словами, учитывая географию г. Москвы, лишь небольшая доля земельных участков может быть приватизирована. С одной стороны, признание аренды в качестве основного (но не единственного) права на вла­дение и пользование земельным участком в крупных и крупнейших городах России обоснованно, так как арендная плата позволила бы упрочить финан­совые перспективы развития поселений. С другой стороны, гражданское и земельное законодательство не устанавливают ограничений в приватизации земельных участков поселений в зависимости от типа, размера, количества населения. Исключение составляют земельные участки поселений, изъятые из гражданского оборота (ст. 27 ЗК РФ), и земельные участки территорий общего пользования (п. 12 ст. 85 ЗК РФ). Анализ Закона г. Москвы о земле­пользовании позволяет сделать вывод о том, что региональное законодатель­ство значительно расширило перечень земельных участков поселений, не подлежащих передаче в частную собственность за счет, например, участков, где находятся объекты, подаренные субъекту РФ, созданные на средства граждан, а также оздоровительные объекты. В связи с тем, что ограничение субъективных гражданских прав возможно только нормой федерального за­кона, считаем целесообразным уточнить в ЗК РФ перечень земельных участ­ков, не подлежащих приватизации (возможно, с учетом опыта московских региональных законодателей).

  Содержание правомочий владения и пользования земельными участка­ми поселений определяется их правовым режимом как объектов недвижимо­сти с особенностями, закрепленными гражданским, земельным и градостроительным законодательством.

  Земельные участки поселений могут находиться в государственной и муниципальной собственности. Современная правовая доктрина[138] исходит из того, что объекты публичной собственности распределяются ме­жду Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образова­ниями. Порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Федерации должен устанавли­ваться специальным законом (п. 5 ст. 214 ГК РФ).

  Находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество подразделяется на две части: распределенное и нераспределенное государственное или муници­пальное имущество.

  Некоторые категории земельных участков поселений могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов Феде­рации, но не в муниципальной (и не в частной) собственности. К ним отно­сятся земельные участки с находящимися на них объектами культурного наследия и участки с природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи и т.п.). В соответствии с п. 2 ст. 214 ГК РФ земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственной собствен­ностью. Таким образом, земельные участки поселений не могут стать бесхо­зяйными, ибо установлена законная презумпция (предположение) нахождения их в государственной собственности. Земельные участки посе­лений могут быть объектом частной и даже муниципальной собственности лишь в той мере, в какой это прямо допускается государством. Это связано не с особой, повышенной правовой охраной государственной собственности (как было в прежнем правопорядке в советские времена), а с особым публичным интересом к ис­пользованию земельных участков в границах поселений.

  Земельные участки поселений могут поступать в публичную (в том числе в муниципальную) собствен­ность не только общими (общегражданскими), но и специальными способа­ми, не свойственными отношениям частной собственности: с помощью принудительного выкупа, реквизиции, конфискации и национализации. Име­ется и специальное основание прекращения права собственности публично-правовых образований на земельные участки поселений — приватизация, служащая одновременно особым, самостоятельным основанием возникнове­ния права частной собственности.

  Коммерциализация органов государственной власти и органов местно­го самоуправления в принципе недопустима, в первую очередь потому, что может вести к дискредитации указанных органов публичной власти в госу­дарстве. В связи с этим, владение и пользование земельными участками поселений осуществляется органами публичной вла­сти по двум направлениям: основная часть земельных участков поселений распределяется на праве бессрочного пользования между унитарными пред­приятиями и учреждениями и, таким образом, они фактически уже владеют и пользуются земельными участками; другие земельные участки (земельный фонд) используются в соответствии с целями и задачами органов публичной власти, закрепленными в Конституции РФ.

  Применительно к землям несельскохозяйственного назначения (посе­лений, промышленности и др.) действующее законодательство прямо не со­держит особых правил владения и пользования, однако, из толкования ряда норм земельного законодательства можно сделать вывод, что такие правила существуют. В частности, поскольку земли городов и иных поселений могут использоваться только в соответствии с генеральными планами, проектами планировки и застройки, постольку и оборот этих земель должен произво­диться в соответствии с указанными документами. Это означает, что земли, отнесенные соответствующими планировочными документами к землям жи­лой застройки, не могут быть использованы для промышленного строитель­ства.

  Земли общего пользования, находящиеся в муни­ципальной собственности, являются основной частью земель городов и иных поселений и состоят из земель, используемых в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные), для удовлетворе­ния культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, сады, бульвары, пляжи) и т.д. На земельных участках общего пользования могут находиться водные объекты общего пользования (для купания, катания на лодках, водопоя скота и т.д.); при этом органы местного самоуправления могут уста­навливать места, где в целях охраны жизни и здоровья граждан указанные виды общего водопользования могут быть запрещены.

  Земельные участки общего пользования могут также находиться и в составе земель рекреационного назначения. На землях особо охраняемых территорий также могут находиться земельные участки общего пользования, занятые дорогами, проездами, автомобильными стоянками и т.д.

  Основной вид деятельности в рамках осуществления правомочия пользования земельным участком в черте поселений — строи­тельство, возведение объектов недвижимости. Такой вывод делают большин­ство авторов, опираясь на норму п.1 ст. 263 ГК РФ, которая не называет никаких иных форм пользования земельными участками кроме строительства. Любое строительство на земельном участке, находящемся в собствен­ности юридических и физических лиц, осуществляется при соблюдении гра­достроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов. Застройка земельных участков в поселениях регулируется Градостроительным кодексом  РФ.

  Рассмотрим осуществление правомочий распоряжения земельными участками муниципальными образованиями.

  Основой правового регулирования оборота земли в Российской Феде­рации является Земельный кодекс РФ, который развивает нормы Конститу­ции РФ и ГК РФ по вопросам собственности на землю и оборота земли, а также нормы ГК РФ, регламентирующие куплю-продажу и аренду земли (зе­мельных участков)[139].

  ЗК РФ устанавливает особенности осуществления сделок только для аренды и купли-продажи земельных участков: для других сделок особенно­стей не предусматривается, и они осуществляются по правилам гражданского законодательства с учетом норм земельного законодательства. ЗК РФ опре­деляет земельные участки, полностью изъятые из оборота, — земельные уча­стки, занятые объектами, находящимися в федеральной собственности (перечень приведен в п. 4 ст. 27 ЗК РФ), а также земли, ограниченные в обо­роте, — земельные участки, находящиеся в государственной или муници­пальной собственности (перечень приведен в п. 5 ст. 27 ЗК РФ).

  Действующее законодательство специально регулирует только оборот земель сельскохозяйственного назначения посредством Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначе­ния» (далее — Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения; Закон), принятие которого было предусмотрено в Законе о введении в действие Земельного Кодекса РФ (ст.ст. 8-9) и в самом ЗК РФ (п. 6 ст. 27, п. 5 ст. 79). Принятию Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения предшествовала продолжительная дис­куссия, в основном, по проблеме сохранения целевого назначения этих зе­мель (прежде всего, сельхозугодий) и по вопросу продажи земельных участков этой категории земель иностранным гражданам и юридическим ли­цам, а также лицам без гражданства.

  В рамках рассмотрения проблем правового регулирования оборота зе­мель поселений необходимо проанализировать нормы, регулирующие оборот земельных участков, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначе­ния. Во-первых, не исключается аналогия закона при разрешении споров, вытекающих из осуществления правомочий распоряжения земельными уча­стками поселений; во-вторых, представляется необходимым уяснить логику законодателя, устано­вившего специальные правила оборота земель, предназначенных для производства сельскохозяйственной продукции.

  Прежде всего, законодатель устанавливает (ст. 3 Закона), что ино­странные граждане и юридические лица, лица без гражданства, а также юри­дические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан и юридических лиц, лиц без гражданства превышает 50 %, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначе­ния только на праве аренды. Другими словами, Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения для данных субъектов не допускается право собственности на эти земельные участки. Земельный кодекс РФ в п. 3 ст. 15 допускает право собственности для этих субъектов права лишь на участки земель дру­гих категорий. Отсюда следует, что при отсутствии прямого запрета в Законе иностранцы и иностранные организации могут приобретать земельные уча­стки поселений в собственность и, соответственно, отчуждать их или иным образом распоряжаться ими.

  Статья 8 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения устанавливает преимущественное право покупки земельного участка из этих земель по цене, заявленной продавцом, за субъектом Федерации, а в случаях, установленных законом субъекта РФ, это право имеет орган местного само­управления. Если субъект РФ или орган местного самоуправления откажется от покупки или не уведомит продавца о намерении приобрести участок в те­чение месяца со дня поступления извещения о продаже, продавец вправе в течение года продать участок третьему лицу по цене, не ниже указанной в извещении. Такой усложненный порядок продажи этих участков установлен для сохранения их целевого назначения. Следует отметить, что при отчужде­нии собственниками земельных участков поселений также необходимо уста­новить обременение в виде преимущественного права муниципального образования на покупку земельного участка, что позволит сохранить площа­ди под строительство общественно-значимых объектов.

  По нашему мнению, более оправданно было бы установить на законо­дательном уровне специальные требования к покупателям и арендаторам зе­мельных участков в черте поселений (например, обязать юридические лица и предпринимателей благоустраивать поселения). Для физических лиц также можно было бы установить ограничения по возрасту, когда покупать и арен­довать земельные участки могли бы только лица, достигшие 18 лет. Подоб­ные требования можно распространить на физических и юридических лиц, приобретающих эти земельные участки по другим основаниям, предусмот­ренным российским законодательством. Указанные рекомендации послужат более эффективной мерой защиты целевого назначения земель поселений.

  Необходимо также обратить внимание на более тщательный подход к проработке текстов муниципальных правовых актов. Подтверждением этому является Решение Арбитражного суда Иркутской области от 18 июля 2007 г., которым решение Иркутской районной Думы от 20.12.06 N 26-199/РД "Об утверждении порядка определения размера арендной платы за земли, находящиеся в распоряжении органов местного самоуправления Иркутского районного муниципального образования в 2001 году" было признано не соответствующим ст.ст. 31, 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации и недействующим полностью с момента вступления в законную силу. Как указано в решении Арбитражного суда Иркутской области, «принятое Иркутской районной Думы решение от 20.12.06 N 26-199/РД принято в произвольном (то есть без необходимого экономического обоснования) установлении базового размера арендной платы порядке и не соответствует ст.ст. 31 и 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации и нарушает право Листвянского муниципального образования на поступление в бюджет 50% средств, полученных в виде арендной платы за земельные участки, расположенные в границах муниципального образования»[140].

  Разумным является предложение[141] установить мини­мальную цену по договору купли-продажи земельного участка и применять ее в качестве нормативной цены земли, которая не должна превышать 75% от уровня рыночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения (п. 3 Постановления Правительства РФ от 15.03.97 N 319 «О порядке определения нормативной цены земли»). Законодательно установленная минимальная цена зе­мельного участка из земель всех категорий выступала бы ориентиром для продавца и покупателя, не допуская занижения цены участка. Это гарантиро­вало бы продавцу своеобразный минимум суммы, получаемой в результате сделки купли-продажи. Кроме того, фиксированная цена способствовала бы обеспечению поступления обязательных платежей в бюджеты всех уровней. Норму о минимальной цене земельного участка в черте поселений и земель других категорий следует установить в соответствую­щей норме специального федерального закона.

  Статья 9 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения устанавливает порядок аренды земельных участков из этой категории земель. В аренду, помимо прочего, могут быть переданы участки, находящиеся в до­левой собственности, прошедшие государственный кадастровый учет. Если в аренду передается участок, находящийся в долевой собственности, то дого­вор аренды заключается или со всеми ее участниками, или с одним из них, действующим на основании выданных ему другими ее участниками доверен­ностей. При этом площадь земельных участков, одновременно находящихся у одного арендатора, законом не ограничивается. Данная норма могла бы применяться для регулирования арендных отношений по поводу земельных участков поселений.

  В договоре аренды участка земель поселений может быть предусмот­рена передача арендуемого участка в собственность арендатора по истечении срока аренды или до наступления этого момента при условии, что арендатор внес всю выкупную цену. Таким образом, порядок выкупа арендатором арендуемого земельного участка в собственность будет в целом аналогичен порядку выкупа арендатором в собственность арендованного имущества (п. 1 ст. 624 ГК РФ).

  Вместе с тем, должны быть учтены особенности, установленные в зе­мельном и градостроительном законодательстве, в связи с использованием земельных участков поселений, относящихся к тем или иным территориаль­ным зонам. Тем самым будет реализована норма п. 3 ст. 624 ГК РФ, согласно которой законом могут быть установлены случаи запрещения выкупа арен­дованного имущества. По аналогии с п. 4 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения следует допустить, что земельный участок в черте поселения, находящийся в государственной или муниципальной собственности и переданный в аренду гражданину или юридическому лицу, может быть приобретен в собственность арендатором по его рыночной стои­мости, но только по истечении трех лет с момента заключения договора аренды и только при условии надлежащего использования такого участка.

  Таким образом, предлагаемый порядок выкупа арендатором в собст­венность арендуемого земельного участка из земель поселений развивает и конкретизирует порядок выкупа арендованного имущества, но с учетом спе­цифики земельных участков как объектов прав собственности и аренды. ЗК РФ не упорядочивает, но и не запрещает выкуп арендатором в собствен­ность участков из земель других категорий (несельскохозяйственного назна­чения). Для осуществления выкупа стороны договора аренды могут руководствоваться правилами ст. 624 ГК РФ, однако, более оправданным было бы установить порядок выкупа в ЗК РФ, что гарантировало бы учет специфики земельных участков как объектов указанных прав.

  В силу п. 1 ст. 621 ГК РФ, арендатор земельного участка в черте поселе­ния, надлежащим образом исполняющей свои обязанности, по истечении срока имеет при прочих равных условиях преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок. Аналогичную норму содержит п. 3 ст. 22 ЗК РФ. Однако арендатор не имеет такого права в следующих случаях:

  — если собственник здания, строения, сооружения, находящихся на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки или аренды этого участка, тогда оно осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу (п. 3 ст. 35 ЗК РФ);

  — если собственники зданий, строений, сооружений (граждане и юри­дические лица) имеют исключительное право на приватизацию или приобре­тение права аренды земельных участков с расположенными на них постройками, тогда оно осуществляется в порядке и на условиях, установлен­ных Земельным кодексом РФ и федеральными законами (п. 1 ст. 36 ЗК РФ);

  — при прекращении аренды земельного участка (ст. 46 ЗК РФ). Договор аренды земельного участка в черте поселения может быть за­ключен на срок, не превышающий 49 лет (если следовать логике законодате­ля, установившего такой максимальный срок действия договоров аренды земель сельскохозяйственного назначения). Если договор заключен на более длительный срок, то он считается заключенным на срок 49 лет (п. 3 ст. 9 За­кона об обороте земель сельскохозяйственного назначения). В Законе не ого­варивается минимальный срок действия договора аренды, однако закрепление в нем минимальных длительных сроков (от 5 до 9 лет) могло бы гарантировать стабильность правового положения арендаторов. Этому могла бы способствовать и реализация предложения правоведов о законодательном установлении перехода права аренды к наследнику (наследникам) арендато­ра, но только при условии, если арендатор дает свое согласие на переход это­го права либо наследник желает осуществлять разрешенное использование земельного участка в границах поселения и его кандидатура соответствует всем перечисленным выше требованиям[142]. Пункт 2 ст. 617 ГК РФ допускает переход прав и обязанностей арендатора по договору аренды недвижимого имущества к его наследнику, если иное не предусмотрено законом или дого­вором. Порядок и условия перехода при наследовании права аренды земель­ных участков сельскохозяйственного назначения следует установить в Законе, а земельных участков из земель других категорий — в Земельном кодексе РФ.

  В целом же Земельный кодекс РФ и Закон об обороте земель сельско­хозяйственного назначения являются существенным шагом вперед на пути реформирования земельных отношений в стране. Однако не вызывает сомне­ния и то, что необходимо провести еще большую работу по развитию норма­тивно-правовой основы этих отношений, особенно по разработке оптимальной системы правового регулирования купли-продажи и аренды земельных участков поселений, которая могла бы обеспечить эффективное и стабильное развитие городских и сельских поселений.

  Статьей 217 Гражданского кодекса РФ установлено, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц его собственни­ком в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

  Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Закон о приватизации) не содержит термина «приватиза­ция земельных участков». Статья 28 Закона о приватизации, регулирующая отношения по отчуждению земельных участков, поименована как «Отчужде­ние земельных участков», но при этом помещена в главу V «Особенности приватизации отдельных видов имущества» Закона о приватизации.

  Весьма интересно, что такое разночтение «под копирку» было перене­сено в региональное законодательство. Так, например, согласно ст. 34 Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. № 532-КЗ «Об основах регулирова­ния земельных отношений в Краснодарском крае»[143] специально уполномо­ченный орган наделен компетенцией по принятию решений «о приватизации земельных участков». Однако ведомственный акт такого уполномоченного органа – Департамента имущественных отношений Краснодарского края – регулирующий порядок рассмотрения данных вопросов (приказ от 6 мая 2002 г. № 11-пр), термина «приватизация земельных участков» не содержит и называет указанную процедуру «продажей земельных участков»[144].

  На первый взгляд это элементарная ошибка законодателя, связанная с применением различных терминов в Законе о приватизации, однако, по нашему мнению, проблема, связанная с определением понятия «приватизация земельных участков», гораздо глубже, чем представляется.

  Попробуем рассмотреть ее сквозь призму соответствующих положений ЗК РФ, который, в отличие от Закона о приватизации, содержит термин «при­ватизация земельных участков».

  Как и Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» Земельный кодекс РФ несколько раз упоминает о приватизации зе­мель: в ст. 1 ЗК РФ содержится отсылка к принципу государственного регу­лирования приватизации земли; ст. 36 устанавливает исключительное право на приватизацию земельных участков для собственников зданий, строений и сооружений; ст. ст. 28 и 85 рассматривают возможность запрета на привати­зацию земельных участков из состава земель отдельных категорий. Вводный закон закрепляет правило, согласно которому приватизация зданий, строений и сооружений не допускается без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, за исключением случаев, когда такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте (п. 7 ст. 3).

  Согласно п. 2 ст. 3 Закона о приватизации, его действие распространя­ется только на отношения, возникающие при отчуждении земельных участ­ков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы («отчуждении», но не «приватизации»). Анализ данной нормы в совокупности с нормой ст. 28 позволяет сделать вывод о том, что действие Закона о приватизации распространено лишь на земельные участки, занятые приватизированным либо приватизируемым недвижимым имуществом. Таким образом, и подзаконные акты, принимаемые во исполне­ние Закона о приватизации, могут распространяться лишь на указанные пра­воотношения, что неоднократно подчеркивалось авторами, работавшими над проблемами приватизации[145]. Другими словами, приватизация гражданами и юридическими лицами земельных участков поселений возможна только в случае, если на участке имеется объект недвижимости, принадлежащий им на праве собственности. Возникает вопрос: может ли гражданин или юриди­ческое лицо купить у государства или муниципального образования земель­ный участок для последующего строительства? На этот вопрос законодатель не дает однозначного ответа: законодательство о приватизации, Градостроительный кодекс РФ и Земельный кодекс РФ говорят о «предоставлении» земельных участков под строительство.

  Последующее нормотворчество Правительства РФ позволяет сделать вывод об изменении подходов к определению понятийного принципа данно­го процесса. Так, постановление Правительства РФ от 7 августа 2002 г. № 576[146] уже содержит термин «приватизация земельного участка» (п. 7 Пра­вил распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю). Как следствие, и совместное распоряжение Минимущества России № 2881-р и РФФИ № 153 от 21 августа 2002 г.[147], определяя порядок взаимодействия, четко устанавливает сферу осуществления взаимодействия – приватизация земельных участков.

  Важным аспектом Закона о приватизации стало его положение об ис­ключительной возмездности отчуждения муниципально­го имущества. При этом применительно к земельным правоотношениям, учитывая сферу действия Закона о приватизации, следует отметить, что в на­стоящее время приватизация земельных участков далеко не всегда является возмездным отчуждением муниципаль­ного имущества. Это обусловлено тем, что специальные законы, регулирую­щие оборот земельных участков, предусматривают возможность и безвозмездной приватизации земель. Так, ст. 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных не­коммерческих объединениях граждан» устанав­ливает, что приватизация садовых, огородных и дачных земельных участков может осуществляться (в том числе бесплатно) в соответствии с законами РФ и субъектов РФ. Данное положение корреспондирует нормам подп. 7 п. 1 ст. 1 и п. 2 ст. 28 Земельного кодекса РФ. Аналогичные принципы возможной бесплатной приватизации сельскохозяйственных угодий заложены в Феде­ральном законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

  Как уже отмечалось, Федеральный закон «Об обороте земель сельско­хозяйственного назначения» содержит термин «приватизация земли». Одна­ко применительно к сельскохозяйственным угодьям в границах поселений, предоставленным сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, данный Закон предусматривает их бесплатное предоставление гражданам на праве общей собственности (п. 4 ст. 10), но не приватизацию.

  Можно заметить, что и Земельный кодекс РФ, предоставляя гражданам, обладающим земельными участками на правах постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения, право однократно бесплатно приобре­сти их в собственность, не называет данные процедуры приватизацией. В связи с этим представляется актуальным выработка понятия приватизации земельного участка в черте поселения как возмездной, осуществляемой на условиях конкурса или в порядке, определяемом федеральным законом, пе­редачи в собственность граждан или юридических лиц земельных участков для строительства или иной деятельности, соответствующей территориаль­ному зонированию поселения.

  Следует отметить, что введение Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» системы муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения) сформировало новые параметры территориального устройства субъектов РФ. При этом в России не должно оставаться территорий, не входящих в состав муниципальных образований. При установлении границы территории муниципального образования необходимо разрешить противоречие, складывающееся в законодательстве при определении режима пригородной зоны. Если эта зона (согласно ст. 86 Земельного кодекса РФ) включает земли, находящиеся за пределами черты городских поселений и не входящие в состав земель иных поселений (то есть на межселенной территории - вне границ поселений), то: а) трудно найти в условиях урбанизации такую территорию особенно в густонаселенном федеральном округе; б) управление пригородной зоной будет осуществляться исключительно «сверху», без учета интересов граждан, проживающих на территории. Современными исследователями предлагается (наряду с земельным понятием «пригородной зоны») восстановить статус пригородного муниципального образования, имеющего с городом общую границу^[148].

  Как видно из изложенного, действующее российское за­конодательство содержит множество противоречий при регулировании от­ношений, связанных с отчуждением земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

  
  

  2.2. Специфика компетенции органов местного самоуправления в сфере землепользования и управления земельными ресурсами

  
  

  Представляется необходимым остановиться на специфике компетенции органов местного самоуправления в реализации такой функции управления в сфере земельных отношений, как землеустройство.

  Прежде всего, в соответствии с положениями ст. 1 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ «О землеустройстве», органы местного самоуправления являются субъектами землеустройства. Помимо этого, территории всех муниципальных образований Российской Федерации относятся к объектам землеустройства.

  Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в ст. 35 содержит положения о том, что «…органы местного самоуправления вправе предоставлять средства на землеустройство и организацию территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, восстановление и повышение плодородия почвы, защиту садовых, огородных и дачных земельных участков от эрозии и загрязнения, соблюдение экологических и санитарных требований».

  В статье 3 ФЗ «О землеустройстве» дается перечень случаев, когда проведение землеустройства является обязательным. Одним из таких случаев является изменение границ территории муниципальных образований. Изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации (ст. 13 Закона о местном самоуправлении в РФ 2003 г.). Кроме того, в соответствии со ст. 3 ФЗ «О землеустройстве», решениями органов местного самоуправления части объектов землеустройства могут быть ограничены в использовании.

  Ст. 4 ФЗ «О землеустройстве» устанавливает основания проведения землеустройства. Одним из таких оснований могут явиться решения органов местного самоуправления о проведении землеустройства. Они осуществляют свою деятельность по поводу проведения землеустройства в тесном взаимодействии с Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и его территориальными органами. Кроме того, в качестве основания землеустройства указаны договоры о проведении землеустройства, инициаторами которых в соответствии с ФЗ «О землеустройстве» могут являться органы местного самоуправления.

  Постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. N 214 утверждено Положение о государственной экспертизе землеустроительной документации (ГЭЗД). Это Положение определяет порядок проведения государственной экспертизы землеустроительной документации. ГЭЗД может осуществляться по решению органов местного самоуправления в целях обеспечения соответствия землеустроительной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям проведения землеустройства[149]. Иными словами, органы местного самоуправления могут выступать в качестве заказчиков государственной экспертизы землеустроительной документации.

  Согласно ст. 14 ФЗ «О землеустройстве» в случае получения от органов местного самоуправления, документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства государственными инспекторами по использованию и охране земель должны быть проведены мероприятия государственного земельного контроля в форме внеплановой проверки.

  На местном уровне также осуществляется планирование и организация рационального использования и охраны земель. В соответствии с Законом о местном самоуправлении в Российской Федерации 2003 г. вопросы планирования и использования земель, их охраны, а также осуществления государственного контроля в этой сфере деятельности в пределах подведомственных территорий отнесены к компетенции органов местного самоуправления.

  Помимо этого, разработка проекта межевания территории осуществляется по инициативе органов местного самоуправления (ст. 17 ФЗ «О землеустройстве»).

  Сельские, поселковые, районные администрации (муниципальные образования) планируют использование земель, находящихся на их территории, осуществляют контроль за использованием и охраной земель. Представительные органы местного самоуправления устанавливают границы земель, передаваемых в ведение муниципальных образований.

  В случаях, установленных законодательством Российской Федерации, землеустроительная документация в зависимости от вида подлежит согласованию с органами местного самоуправления (ст. 23 ФЗ «О землеустройстве»).

  Полномочия органов местного самоуправления в реализации такой функции управления земельными ресурсами, как ведение государственного земельного кадастра, характеризуются следующими моментами.

  Статья 11 Федерального закона "О государственном земельном кадастре" закрепляет полномочия органов местного самоуправления в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра.

  Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

  Включение в государственный земельный кадастр дополнительных сведений, не установленных Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, является расходным обязательством муниципальных образований.

  В соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре" для проведения государственного кадастрового учета земельных участков органы местного самоуправления подают в органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, заявки, правоустанавливающие документы на земельные участки, документы о межевании земельных участков.

  Органы местного самоуправления вправе бесплатно в установленном порядке получать обобщающие сведения о землях в границах соответствующих территорий (п. 3 ст. 22 ФЗ «О государственном земельном кадастре»).

  Необходимо также отметить, что органы местного самоуправления вправе в пределах своей компетенции уполномочить соответствующие муниципальные органы на осуществление земельного контроля на территории муниципального образования. Предметом муниципального земельного контроля является проверка соблюдения установленных правовыми нормами правил использования земель.

  Этим, в частности, муниципальный земельный контроль отличается от государственного, в сферу которого входит проверка исполнения юридических требований в области не только использования, но и охраны земель. Осуществление муниципального земельного контроля подчиняется правилам, установленным федеральным законодательством; порядок его осуществления определяется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Система муниципальных правовых актов определена в ст. 43 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В систему муниципальных правовых актов входят:

  1) устав муниципального образования;

  2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

  3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

  Ряд исследователей придерживаются мнения о том, что «местному самоуправлению Земельный кодекс РФ отвел роль просителя, не предоставив ему абсолютной самостоятельности в решении земельных вопросов. Тем самым нарушен конституционный принцип: самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч.1 ст.130 Конституции РФ)»[150].

  Пункт 3 ст. 19 ЗК РФ гласит, что в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

  Безвозмездная передача земель, находящихся в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, в собственность муниципальных образований позволяет создать основу для более динамичного развития муниципальных образований и успешного решения вопросов местного значения органами местного самоуправления.

  Остановимся подробнее на одном из примеров законодательного регулирования безвозмездной передачи в собственность муниципальных образований предприятий, учреждений и иного имущества.

  Федеральным законом от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ (п. 11 ст. 154)[151] было установлено, что в целях обеспечения выполнения требований ст. 2 ФЗ от 04.07.2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"[152] и ст. 85 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" безвозмездная передача имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления производится в следующем порядке.

  Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны были передать, а органы местного самоуправления обязаны принять имущество субъектов Российской Федерации на основании решений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в трехнедельный срок после принятия решения, но не позднее 31.12.2005 г.

  Федеральные органы исполнительной власти обязаны были передать, а органы местного самоуправления обязаны принять федеральное имущество на основании решений Правительства РФ в трехнедельный срок после принятия решения, но не позднее 30.11.2005 г.

  Указанными в п. 11 ст. 154 ФЗ от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ решениями утверждались перечни передаваемого имущества, включавшие государственные или муниципальные унитарные предприятия, государственные или муниципальные учреждения, которые подлежат передаче, а также иное имущество.

  Федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, наделенные в установленном порядке соответствующими полномочиями по передаче (принятию) имущества, в установленный срок после принятия решения о передаче имущества передают (принимают) его в государственную или муниципальную собственность, подписывают передаточный акт о принятии имущества в государственную или муниципальную собственность, в двухмесячный срок вносят изменения в учредительные документы соответствующих государственных или муниципальных предприятий и учреждений.

  Основанием возникновения права собственности Российской Федерации на имущество, принимаемое от субъекта Российской Федерации, а также права собственности субъекта Российской Федерации и муниципального образования на передаваемое Российской Федерацией имущество, является решение Правительства РФ.

  Основанием возникновения права собственности субъекта Российской Федерации на имущество, передаваемое ему муниципальным образованием, а также права собственности муниципального образования на имущество, передаваемое ему субъектом Российской Федерации, является решение исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

  Право собственности на имущество, передаваемое в указанном порядке, возникает с момента, устанавливаемого соответствующим решением Правительства РФ, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче (приеме) имущества.

  Решения о передаче имущества из собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность, а также из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации принимались до 01.11.2005 г.

  Установлено, что к правоотношениям, возникающим при безвозмездной передаче имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, нормы ГК РФ и ФЗ от 21.07.1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", определяющие момент возникновения права собственности на имущество, применяются в части, не противоречащей положениям ст. 154 ФЗ от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ.

  В качестве примера реализации положений п. 11 ст. 154 ФЗ от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ на практике можно привести Распоряжение Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 1771-р[153], которым был утвержден Перечень федеральных государственных унитарных предприятий, передаваемых субъектам Российской Федерации и муниципальному образованию «Город Томск». В соответствии с п. 75 указанного Перечня была осуществлена безвозмездная передача муниципальному образованию «Город Томск» Государственного предприятия «Томский автовокзал» как имущественного комплекса.

  Постановлением Правительства РФ от 13 июня 2006 г. N 374[154] в п. 1 было установлено, что для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность необходимо представить следующие документы:

  а) выписка из реестра федерального имущества, содержащая сведения о предлагаемом к передаче имуществе;

  б) выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о зарегистрированных правах на предлагаемое к передаче недвижимое имущество (в том числе о зарегистрированных правах на земельные участки в случае, если они предлагаются к передаче как самостоятельные объекты), выданная не ранее чем за один месяц до ее направления в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом;

  в) копии правоустанавливающих документов, подтверждающих, что предлагаемое к передаче имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения или оперативного управления федеральному государственному унитарному предприятию, федеральному государственному учреждению соответственно (представляются в случае отсутствия сведений о зарегистрированных правах в ЕГРП);

  г) документы, подтверждающие право собственности РФ на предлагаемые к передаче земельные участки, если они предлагаются к передаче как самостоятельные объекты (представляются в случае отсутствия сведений о зарегистрированных правах в ЕГРП);

  д) согласие (письмо) федерального государственного унитарного предприятия, федерального государственного учреждения на передачу имущества, принадлежащего им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления соответственно, с подтверждением полномочий лица, давшего такое согласие (подписавшего такое письмо);

  е) заверенная в установленном порядке копия устава федерального государственного унитарного предприятия, федерального государственного учреждения, предлагаемых к передаче, либо имущество которых, принадлежащее им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления соответственно, предлагается к передаче;

  ж) выписка из ЕГРЮЛ в отношении федерального государственного унитарного предприятия, федерального государственного учреждения, предлагаемых к передаче, либо имущество которых, принадлежащее им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления соответственно, предлагается к передаче;

  з) справка организации, осуществляющей государственный технический учет и (или) техническую инвентаризацию объектов градостроительной деятельности, о технических характеристиках и адресах предлагаемых к передаче объектов - в случае передачи отдельных помещений в зданиях в целях индивидуализации предлагаемого к передаче имущества;

  и) кадастровая карта (план) земельного участка как самостоятельного объекта, предлагаемого к передаче, в целях его индивидуализации;

  к) документы, подтверждающие наименование муниципального образования, в собственность которого предлагается осуществить передачу имущества;

  л) документы, подтверждающие фактическое использование предлагаемого к передаче имущества, - в случае, если указанное имущество используется органами государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями в целях, необходимых для осуществления их полномочий и обеспечения их деятельности согласно соответствующим федеральным законам;

  м) согласие (письмо) федерального органа исполнительной власти, к ведению которого отнесено федеральное государственное унитарное предприятие, федеральное государственное учреждение, предлагаемые к передаче, либо имущество которых, принадлежащее им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления соответственно, предлагается к передаче, на передачу имущества.

  Отметим также, что согласно п. 11.1 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ безвозмездная передача в процессе разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами производится в следующем порядке.

  Разграничение имущества осуществляется между:

  вновь образованными городскими, сельскими поселениями и муниципальным районом, в границах которого они образованы;

  вновь образованным муниципальным районом и расположенными в его границах городскими, сельскими поселениями;

  вновь образованными муниципальными образованиями в случае разделения муниципального образования;

  муниципальным районом и городским округом в случае наделения городского поселения, входящего в границы муниципального района, статусом городского округа;

  муниципальными образованиями в случае изменения их границ, влекущего за собой отнесение территорий отдельных населенных пунктов одного муниципального образования к территории другого муниципального образования.

  До 1 января 2009 года разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между вновь образованными поселениями и муниципальными районами, в состав которых они входят, осуществляется законом субъекта Российской Федерации, определяющим порядок решения вопросов местного значения в указанных муниципальных образованиях в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

  Законы субъектов Российской Федерации о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами принимаются по согласованным предложениям соответствующих органов местного самоуправления. Не разрешенные в процессе согласования разногласия регулируются законом субъекта Российской Федерации о разграничении указанного имущества.

  Органы местного самоуправления, наделенные в установленном порядке соответствующими полномочиями по передаче (принятию) имущества, в установленный срок после вступления в силу закона субъекта Российской Федерации передают (принимают) имущество в муниципальную собственность, их уполномоченные лица подписывают передаточный акт о принятии имущества в муниципальную собственность.

  Основанием возникновения права собственности муниципального образования, принявшего имущество, является закон субъекта Российской Федерации.

  Право собственности на имущество, передаваемое в порядке, установленном настоящей частью, возникает с момента, устанавливаемого законом субъекта Российской Федерации.

  Муниципальное образование, имущество которого передано в соответствии с настоящей частью, несет субсидиарную ответственность по обязательствам переданных им учреждений и казенных предприятий, возникшим до перехода права собственности.

  В качестве примера, иллюстрирующего специфику компетенции органов местного самоуправления в сфере землепользования, приведем Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 декабря 2007 г.[155]

  Брянская городская администрация обратилась в суд с заявлением о признании недействующим пункта 1.5 "Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории административного центра Брянской области - г. Брянска", утвержденного постановлением администрации Брянской области N 641 от 30 октября 2006 года по тем основаниям, что положения данного пункта не соответствуют п.п. 3 п. 1 ст. 4 Федерального закона N 191-ФЗ от 29.12.2004 г. "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ", нарушают права и законные интересы Брянской городской администрации, лишив возможности осуществлять полномочия, возложенные на органы местного самоуправления. Федеральным законодательством к полномочиям органов местного самоуправления отнесено установление правил землепользования и застройки поселений, территориальных зон и видов разрешенного использования земельных участков, причем не только земель, находящихся в муниципальной собственности, но и на территории всего муниципального образования, что подтверждается ст.ст. 7, 11 ЗК РФ и ст.ст. 1, 37 Градостроительного кодекса РФ. Решением Брянского областного суда от 8 октября 2007 года постановлено: признать недействующим со дня вступления в силу настоящего решения суда пункт 1.5 "Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории административного центра Брянской области - г. Брянска", утвержденного постановлением администрации Брянской области от 30 октября 2006 года N 641 (в ред. Постановления администрации Брянской области от 07.05.2007 г. N 311).

   В кассационной жалобе ставился вопрос об отмене решения ввиду того, что суд неправильно применил материальный закон, допустил существенные нарушения норм процессуального права, дал неправильную оценку доводам заявления. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не нашла оснований для удовлетворения жалобы.

   Пунктом 1.5 Порядка предусмотрено, что изменение разрешенного использования земельных участков с учетом заключения Брянской городской администрации осуществляется управлением (имущественных отношений Брянской области) на основании заявлений физических и юридических лиц с обоснованием целесообразности такого изменения по представлению областной земельной комиссии (п. 1.5 в ред. Постановления администрации Брянской области от 7.05.2007 г. N 311). В силу ч. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Согласно абз. 2 ч. 2 ст. 7 ЗК РФ любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. При этом общий порядок проведения зонирования территорий определяется нормами главы 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В соответствии со ст. 30 Градостроительного кодекса РФ виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются в градостроительных регламентах, которые вместе с положениями об изменении таких видов являются составной частью Правил землепользования и застройки территорий. Таким образом, разрешенное использование земельных участков определяется правилами землепользования и застройки в порядке, установленном градостроительным законодательством и подлежит регулированию нормами законодательства о градостроительной деятельности.

   В соответствии со статьей 8 Градостроительного кодекса РФ и статьей 11 Земельного кодекса РФ вопрос установления правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований отнесен к исключительной компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений.

   В правилах землепользования и застройки устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты, предусматривающие соответствующие виды разрешенного использования земельных участков.

   При таких обстоятельствах является правильным вывод суда о том, что решение вопроса об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков, расположенных на территории города Брянска, на другой вид такого использования до принятия в установленном порядке правил землепользования и застройки, в силу пункта 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ", входит в компетенцию главы местной администрации - главы Брянской городской администрации, в связи с чем, наделение такими полномочиями исполнительных органов государственной власти субъекта РФ противоречит федеральному законодательству и нарушает права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов в сфере градостроительной деятельности.

   Судом проверены доводы представителя администрации Брянской области и дана оценка тому, что постановление администрации Брянской области N 641 от 30 октября 2006 года "Об утверждении Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории административного центра Брянской области - г. Брянска, и Положения об областной земельной комиссии" принято во исполнение требований, установленных абз. 3 п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

   Закон Брянской области от 9 октября 2006 года N 76-3 "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории административного центра Брянской области - г. Брянска" закрепил право распоряжения неразграниченными в собственности земельными участками на территории города Брянска за специально уполномоченным исполнительным органом государственной власти Брянской области, а органы местного самоуправления города Брянска утратили право распоряжения такими землями.

   Вместе с тем, при реализации положений действующего законодательства в области распоряжения имуществом, в том числе земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории города Брянска, администрацией Брянской области на управление имущественных отношений Брянской области возложены полномочия по изменению вида разрешенного использования земельных участков, выходящие за пределы действий собственника по распоряжению своим имуществом.

   С учетом изложенного нельзя признать обоснованной ссылку в кассационной жалобе администрации Брянской области на положения статей 450, 615 ГК РФ.

   Довод кассационной жалобы о том, что Брянской городской администрацией реализуются полномочия в сфере градостроительной деятельности исключительно в отношении земельных участков, государственная собственность на которые разграничена, также является необоснованным, поскольку пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ" предусмотрено, что реализация главой местной администрации полномочий по принятию решения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства осуществляется в отношении земельных участков, находящихся в границах территории муниципального образования.

  Исходя из изложенного, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила решение Брянского областного суда от 8 октября 2007 года оставить без изменения, а кассационную жалобу администрации Брянской области - без удовлетворения[156].

   В качестве примеров, иллюстрирующих особенности полномочий органов местного самоуправления при осуществлении управления земельными ресурсами можно привести следующие примеры из судебной практики.

  В Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 2 марта 2006 г. N КА-А41/730-06 указано, что суд признал незаконным решение органа местного самоуправления об установлении повышенного коэффициента, учитывающего местоположение земельного участка для всех предприятий, находящихся в определенном кадастровом квартале, поскольку ответчиком не подтверждена экономическая обоснованность установления более высокого коэффициента местоположения для спорного кадастрового квартала по сравнению с другими кадастровыми кварталами, находящимися в более выгодном положении.

  В Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 2 марта 2004 г. N Ф08-321/04 содержится следующая формулировка: "администрация муниципального образования вправе увеличить базовую ставку арендной платы, установив коэффициент, получаемый при последовательном применении повышающих коэффициентов, ранее установленных законодательством, но не применявшихся администрацией"[157].

  Современные исследователи подчеркивают: зачастую проблемы регулирования земельных отношений в Российской Федерации не могут рассматриваться исключительно в рамках земельного права. Ряд серьезных для данной отрасли права вопросов порожден «правовыми явлениями более высокого уровня»[158]. При этом принципиальные изменения в порядке разграничения полномочий Федерации и субъектов в области регулирования земельных отношений уже отмечались в литературе. Так, Е.А. Галиновская, детально проанализировавшая земельное законодательство в аспекте соотношения общих и региональных интересов, пришла к выводу о том, что реализация принципа совместного ведения и то, что он выражен в Основном законе государства в достаточно общей форме (то есть без определения конкретных полномочий каждого из субъектов в регулировании земельных отношений), порождает разнообразную и по-своему интересную законодательную практику[159]. Так, до замеченного сейчас активного развития федерального земельного законодательства, на основе этого принципа целый ряд субъектов РФ формировал свое собственное земельно-правовое поле, тем самым в какой-то степени компенсируя пробелы в законодательстве на федеральном уровне. При этом условия были достаточно просты: не затрагивать отношений, регулируемых исключительно на федеральном уровне, согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации (преимущественно, гражданским законодательством), не противоречить принятым нормам федерального законодательства, которых было не так много. Формирование собственного законодательства субъектами Российской Федерации актуально и сейчас, однако условия законотворчества, задаваемые федерацией, изменились.

  Основными федеральными законами последнего времени в области регулирования земельных отношений – Земельным кодексом РФ и ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" – установлена иная, чем ранее, модель реализации принципа совместного ведения: данными законами установлены в ряде случаев конкретные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в области принятия нормативных актов, а также управления земельным фондом.

  
  
  
  
  

  ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

  3.1. Проблема правового регулирования управления земельным фондом на различных уровнях

  
  

  Земля, земельные участки являются весьма специфическим видом имущества: к их использованию всегда предъявляются высокие требования, обусловленные общественной значимостью и многофункциональным значением земли[160]. Как справедливо отмечено Конституционным Судом Российской Федерации, «земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства»[161].

  В третье тысячелетие Россия вступила, имея более чем двадцатилетний опыт реформирования своей государственности. Реформы коснулись всех сторон жизни общества; не стали исключением и земельные отношения. Зе­мельная реформа привела к отказу от исключительной государственной соб­ственности на землю. Наряду с государственной собственностью получили признание частная и муниципальная формы собственности[162].

  Положения ст. 9 Конституции РФ явились основой для провозглаше­ния участков природных ресурсов, перечисленных в ч. 3 ст. 129 ГК РФ, оборотоспособными объектами в той мере, в какой их оборот допускается отраслевыми законами. С принятием ряда федеральных законов, регулирую­щих оборот земельных участков и иных природных объектов, стало очевид­ным, что уровень законодательной регламентации отдельных природных объектов был и должен оставаться различным.

  Одной из важных проблем в ходе реализации земельной реформы в Российской Федерации является проблема правового регулирования управления земельным фондом на различных уровнях – федеральном, региональном и муниципальном. Цель правового регулирования земельных отношений – реализация интересов отдельных граждан и групп людей, связанных с землей, а также разрешение возникающих при этом противоречий[163]. В современном обществе с возникновением новых отраслей и производств усилилась потребность в регулировании земельных отношений, появилась необходимость в целевом перераспределении земельных ресурсов и их эффективного использования в целях ускорения социально-экономического развития общества[164].

  Исследователи отмечают, что современное состояние законодательства Российской Федерации, регулирующего земельные отношения, представляется недостаточно разработанным в части правового оформления земельных отношений в городских и иных поселениях[165]. В частности,  сделки с земельными участками подчиняются общим требованиям гражданского законодательства (форме, условиям действительности, требованиям, предъявляемым к сторонам сделки и т. д.), а также дополнительным требованиям, установленным земельным, градостроительным и иным законодательством (сохранение целевого назначения и разрешенного использования земельного участка, соблюдение предельных размеров земельных участков и т.п.), которые существенно различаются в зависимости от принадлежности земельных участков к определенной категории земель и их разрешенного использования. В то же время,  имущественные отношения, объектом которых является земельный участок, регулируются нормами различных отраслей законодательства. Гражданским законодательством применительно к земельным участкам определяются общие положения об объектах гражданских прав, видах и содержании вещных прав, сделках, основаниях их возникновения и прекращения, требования к субъектному составу и т.д. Задачей земельного, лесного, водного, градостроительного, экологического и иного законодательства является установление различных ограничений, необходимых для защиты интересов государства, общества и отдельных лиц. Вследствие этого общий гражданско-правовой режим земельных участков (правовой режим недвижимости) существенно осложнен «публичным элементом»[166].

  Говоря об основных проблемах современного законодательства в сфере регулирования муниципальных земельных правоотношений, прежде всего, необходимо отметить, что проблемы разграничения государственной собственности на землю имеют самое непосредственное отношение к принципу построения федеративного государства[167]. Одна из основных проблем развития страны – это проблема федерализма, его польза для российского государства. В настоящее время федерализм развивается на конкретных участках, и одним из них является регулирование земельных отношений. Здесь обнажаются проблемы в экономике, видны усилия законодателя в разработке проблем соотношения Конституции РФ и других нормативно-правовых актов.

  Исследователи в конце 1990-х годов отмечали, что «основная проблема, связанная с разграничением государственной и муниципальной собственности на землю, заключается в том, что субъекты Федерации не желают передавать земли в муниципальную собственность. Такое положение вещей может привести к тому, что муниципальной собственности не будет вообще»[168]. «Законодательная и исполнительная власть поздно спохватились и стали решать вопрос разграничения собственности на землю. В результате произошла фактически муниципализация земли в Российской Федерации. На сегодня реальными правами распорядителя землей фактически наделены муниципальные органы»[169].

  Полномочия органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений в соответствии со ст. 12, 130-133 Конституции РФ связаны с обеспечением самостоятельного решения вопросов местного значения, пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. Самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью вытекает из факта равноправного признания и защиты всех форм собственности и соответственно равенства собственников в осуществлении и защите своих прав. Органы местного самоуправления могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде (ч. 1, 2 ст. 125 ГК РФ).

  Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности (ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

  В ч. 2, 3, 4 статьи 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ перечислено имущество, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов (в состав данного имущества могут входить и земельные участки, отнесенные к собственности того или иного муниципального образования на основании федерального закона[170]). Состав имущества, которое может находиться у муниципалитетов, зависит от перечня вопросов, находящегося в введении муниципального образования. Именно поэтому перечень имущества городского округа шире, чем у поселений и муниципальных районов.

  В части пятой статьи 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ подчеркнуто, что имущество муниципальных образований должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено.

  Если в Законе о местном самоуправлении 1995 г. речь шла о праве создания предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы то ни было ограничений, то теперь эти структуры образуются только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, практика создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления, становится незаконной.

  С одной стороны, данное правило является правовой гарантией реализации социального предназначения местного самоуправления, которое состоит прежде всего в непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения. С другой стороны, такой подход к формированию муниципального имущества вызывает ряд вопросов. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ муниципалитет вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенные законами из компетенции самого муниципального образования. Таким образом, муниципалитеты вправе расширять перечень решаемых ими вопросов, однако при этом они смогут владеть муниципальной собственностью лишь в соответствии со строго ограниченным перечнем.

  Установленный законом подход к муниципальному имуществу лишает муниципальные образования важных инструментов для решения задач собственного комплексного социально-экономического развития, а также сводит к минимуму неналоговые источники доходов местного бюджета. Между тем муниципальная собственность должна служить интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, увеличения его экономического потенциала. Местное самоуправление без экономической независимости безжизненно.

  Затрагивая вопрос о компетенции органов местного самоуправления по ведению государственного земельного кадастра, необходимо констатировать факт отсутствия в федеральном законодательстве перечня их полномочий[171]. Отсюда следует закономерный вывод о необходимости установления четких задач и функций органов местного самоуправления в области осуществления этой деятельности в законе в целях исключения дублирования ими функций государственного управления.

  Исходя из складывающейся в настоящее время ситуации, законами субъектов Российской Федерации каждый год должны определяться: полномочия органов местного самоуправления по управлению землями, находящимися в неразграниченной государственной собственности, перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления при осуществлении данных полномочий; размеры денежных средств, предоставляемых для реализации данных полномочий, и контролирующие органы.

  В результате разграничения государственной собственности на землю определяется собственник каждого земельного участка, не находящегося в собственности гражданина или юридического лица, - Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Следует отметить, что в ходе реализации муниципальной реформы в России идет процесс разграничения имущества между муниципальными образованиями с целью формирования собственности вновь созданных городских и сельских поселений. На основании решений органов государственной власти при передаче вновь образованным муниципальным образованиям объектов недвижимости им будут также передаваться и земельные участки, на которых расположены эти объекты[172].

  Следовательно, вопросы по разграничению полномочий в сфере управления земельными участками между органами государственной власти и органами местного самоуправления являются актуальными до тех пор, пока не реализуются цели, запланированные проводимой в России муниципальной реформы. Результаты, направления и темпы которой в основном зависят от позиции и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

  Следует отметить, что принципы гражданско-правового и земельно-правового регулирования отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением земель­ными участками не позволяют устанавливать одинаковые режимы собствен­ности применительно к земельным участкам различных категорий, поскольку содержание права собственности в отношении этих объектов, круг субъек­тов, обладающих правом собственности на те или иные земельные участки различны. В связи с этим требуется внесение поправок в Конституцию и Гражданский кодекс Российской Федерации.

  На наш взгляд, в настоящее время справедливо вести речь о различных путях развития права собственности на земельные участки муниципальных образований (поселений), значительной протя­женности процесса перехода к многообразным режимам собственности на земельные участки поселений в рамках принятой политики разгосударствле­ния и демонополизации собственности на природные объекты. Большая часть земельных участков в границах поселений, как и других природных ресурсов, находится в государственной или муниципальной собственности.

  В соответствии с общими положениями гражданского права (ст. 209 ГК РФ) собственнику земельного участка в границах муниципального образова­ния принадлежит право владения, пользования и распоряжения земельным участком как своим имуществом. Это право может осуществляться индиви­дуально либо совместно с другими сособственниками на правах общей доле­вой либо совместной собственности. Следует учитывать, что эти правомочия обязывают собственника использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением и разрешенным пользованием, учитывать другие огра­ничения, которые обременяют пользование земельным участком в публич­ных или частных интересах.

  В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов Консти­туция России закрепляет вопросы владения пользования и распоряжения землей, а также разграничение государственной собственности, природопользование, особо охраняемые природные территории, земельное законодательство (ст. 72). Однако, несмотря на усилия Законодателя, возникли разночтения в федеральном и региональном законодательстве по поводу установления ча­стной собственности на землю.

  В последние годы (особенно после выхода Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» и с разработ­кой более четких критериев разграничения государственной собственности на федеральную и землю субъектов Федерации) такое разграничение стало важ­ным инструментом управления землями, находящимися в государственной собственности. Это привело к тому, что разграничение федеральной собствен­ности и собственности регионов, а также распоряжение этой собственностью осуществляется не с помощью формулы «находится в ведении», а при помощи процедуры разграничения на основании более четких критериев, указанных в упомянутом Законе. Таким образом, более упорядоченными оказались отно­шения природопользования на федеральном и региональном уровнях, во мно­гом перешагнув из сферы административных субординационных отношений регулирования отношений собственности в область гражданско-правовых правомочий «владения, пользования и распоряжения», которые закреплены в ст.ст. 212, 214 ГК РФ и ст.ст. 16, 17, 18 ЗК РФ.

  Конституция РФ и отраслевое природоресурсное федеральное законо­дательство, однако, оставили нерешенными ряд принципиальных проблем в области использования земельных участков Федерацией и ее субъектами. Эти проблемы относятся к установлению четкого правового положения от­дельных земельных участков, совместному управлению земельными ресур­сами, порядку разрешения спорных вопросов и ко многому другому, что относится к созданию эффективного законодательства о праве собственности на земельные участки.

  В развитии этих отношений тенденцией является одновременное регу­лирование земельных отношений нормами природоресурсного и гражданско­го права. Такое регулирование, принципы которого определяются нормами гражданского права, в значительной степени ориентировано на федеральное законодательство, чем это имеет место в природоресурсном законодательст­ве. Поэтому в природоресурсном законодательстве субъекта Федерации ад­министративно-распорядительные функции в отношении природных ресурсов следует использовать лишь в том случае, когда гражданско-правовые методы регулирования недостаточно развиты или когда у государ­ства как собственника природного ресурса явно недостаточно прав. В соответствии с Конституцией, статья 3 ГК РФ устанавливает, что «гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации». С этих пози­ций гражданское право имеет преимущество в регулировании отношений вла­дения, пользования и распоряжения земельными участками в черте поселений.

  Одной из важнейших проблем в этих условиях является защита интере­сов будущих владельцев земельных участков. Конституция РФ, хотя и декла­рирует защиту прав в этой области, но не обеспечивает в полной мере защиту прав и законных интересов собственников земельных участков от вмеша­тельства органов управления в вопросы законного хозяйственного использо­вания полученных объектов, что приводит к нарушению прав собственников.

  Источником подобной ситуации, на наш взгляд, является неудачный подход к решению про­блемы в принципах, заложенных в ст. 72 Конституции РФ о совместном ве­дении, которые создают тупиковую ситуацию в решении многих проблем земельных отношений. В этом повинна и искусственная усложненность за­конодательных отношений, многообразие нечетко определенных правовых титулов на земельные участки.

  Право собственности на земельный участок представляет собой право­мочие лица владеть, пользоваться и распоряжаться землей по своему усмот­рению и в соответствии с законодательством, способами, не нарушающими прав третьих лиц и не наносящими вреда окружающей природной среде.

  Право собственности на землю не является неограниченным ни для ко­го из собственников. Законодательством установлено принципиальное поло­жение о том, что мера свободы реализации права собственности определяется нормой закона, интересами иных лиц и требованиями охраны окружающей среды. В российском законодательстве, определяющем порядок пользования землей, имеется тенденция к установлению системы обязанно­стей и запретов. Данный подход в большей мере соответствует гарантиям права собственности, чем система дозволений в использовании земельного участка. Представляется, что система правовых ограничений права собствен­ности на земельные участки поселений основана на обязанности собственни­ков по охране земель, что обеспечивает сохранность земельного фонда и преемственность в извлечении полезных свойств земельных участков.

  Гражданское законодательство, более «мягкое» по отношению к зе­мельной собственности, согласно Конституции РФ относится к исключи­тельному ведению Федерации. Представляется, что динамика развития земельного законодательства и гражданского законодательства о праве собственности на отдельные объек­ты приведет к законодательному закреплению исключительной компетенции федеральных органов власти в сфере законодательства о праве собственности на землю.

  В последнее время для определения правового статуса государства и муниципальных образований предпринимаются попытки использовать кон­струкцию юридического лица публичного права, свойственную праву ряда европейских стран. Между тем конструкция муниципального образования — юридического лица — кажется привлекательной только в контексте граждан­ского права. Возникла коллизия: с одной стороны, муниципальным образо­ваниям (по крайней мере, на уровне ниже районного) предоставили гарантии их территориальной неприкосновенности, с другой, — за субъектом Россий­ской Федерации закрепили возможность устанавливать границы муници­пальных образований и наделять их соответствующим статусом.

  Землями поселений признаются земли, используемые и предназначен­ные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Порядок использования земель посе­лений определяется в соответствии с зонированием их территорий и в преде­лах его административных границ делится на территориальные зоны.

  Не менее важно отметить, что земельные участки в границах поселений выступают в качестве объектов имущественных прав (и, прежде всего, в ка­честве объектов права собственности), участвуют в гражданском обороте и обременяются правами третьих лиц. Земельные участки, являясь основой жизнедеятельности, не могут не обременяться имущественными правами лиц, проживающих в поселениях или иным образом в них заинтересованных.

  По нашему мнению, ограничение прав по использованию земельного участка представляет собой неотъемлемый элемент правового режима того или иного земельного участка. Вместе с тем, в настоящее время у российского законодателя отсутствует чет­кое понимание юридической природы «ограничения прав на землю». Нет в законодательстве и четко определенной терминологии в отношении видов ограничений: используемые термины, как правило, не соответствуют ни це­лям установления ограничений, ни их характеру.

  Установление ограничений прав лиц на земельные участки представля­ет собой форму закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных прав лиц на земельные участки с целью обеспечения доступа на чужие земельные участки для обслуживания соответствующих объектов, рационального и эффективного использования земель, охраны окружающей природной среды, здоровья населения, памятников истории и культуры, а также обороны и безопасности страны. Ограничения должны носить закон­ный характер. Это означает, что они могут быть установлены только в целях, предусмотренных п. 3 ст. 55 Конституции РФ, п. 2 ст. 1 ГК РФ, и быть закре­плены в федеральном законе. В противном случае это может привести к не­оправданному росту числа ограничений в подзаконных нормативных актах и чиновничьему произволу.

  Следует отметить, что запреты и обязывания, ограничивающие права на земельные участки, в подавляющем большинстве содержатся не в Феде­ральных законах, а в различных подзаконных актах — Положениях, Прави­лах, Инструкциях, что прямо нарушает норму п. 2 ст. 1 ГК РФ. Из-за обилия запретов создается благо­приятная среда для злоупотреблений и коррупции чиновников различных уровней. Представляется, что необходимо систематизировать запреты и ограничения, связанные с использованием земель предприятий, транспорта, энергоснабжения, приро­доохранного назначения, историко-культурного значения, в едином нормативном акте в форме феде­рального закона.

  Действующее российское законодательство содержит множество проти­воречий при регулировании отношений, связанных с отчуждением земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Необходимо скорейшее внесение изменений и дополнений в действующие Земельный кодекс РФ, Закон о приватизации и иные федеральные законы с целью введения единого и четкого определения не только понятия «привати­зация земельного участка», но и критериев ее возмездности либо безвозмезд­ности, порядка принятия решений уполномоченными органами.

  3.2. Перспективы нормативно-правового регулирования муниципальных земельных правоотношений

  
  

  Представляется необходимым также уделить внимание муниципальным земельным правоотношениям организационного характера. Возникновение, изменение, прекращение существования земельных участков происходит в результате реализации земельных правоотношений организационного характера по поводу территориального планирования, предоставления земельных участков, изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, перевода земельных участков из одной категории земель в другую, землеустройства.

  Как известно, территориальное планирование составляет основу организации рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности людей. Данная функция управления в сфере использования и охраны земель является предпосылкой возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений, связанных с использованием земельных участков различными субъектами на тех или иных правовых титулах, а также предпосылкой возникновения, изменения и прекращения существования объектов земельных правоотношений – земельных участков.

  В период плановой экономики планирование играло особую роль, поскольку составляло основу их распределения между землепользователями. А.А. Забелышенский писал, что без планирования невозможно «обоснованно осуществлять функции распределения и перераспределения земель с соблюдением таких принципов, как приоритет сельскохозяйственного землепользования, устойчивость землепользования, рациональное и комплексное использование земли с учетом полезного взаимодействия другими объектами природы»[173].

  В настоящее время правовое регулирование территориального планирования только начинает развиваться и касается, главным образом, сферы градостроительства. Между тем, как отмечается в юридической литературе, территориальному планированию свойственно, что сфера его применения сначала охватывает территории городов, а затем распространяется и на территории целых государств[174].

  Новеллой Градостроительного кодекса РФ 2004 г. является новый подход к регулированию деятельности, связанной с реализацией данной функции управления, включая закрепление определения понятия «территориальное планирование»[175].

  В соответствии со ст. 1 ГрадК РФ, территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Кроме того, территориальное планирование включено в понятие градостроительной деятельности – деятельности по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

  Целью территориального планирования является обеспечение устойчивого развития территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур с учетом интересов граждан, их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (п. 1 ст. 9 Градостроительного кодекса). Следует отметить, что устойчивое развитие территорий предполагает, в числе прочего, организацию рационального использования и охраны природных ресурсов, включая земельные ресурсы, в интересах настоящего и будущих поколений.

  Территориальное планирование проводится:

  - на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации посредством разработки различных отраслевых схем территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (например, схем территориального планирования развития транспорта, путей сообщения, информатики и связи, включая объекты регионального значения; развития энергетики, включая объекты энергетики регионального значения; использования и охраны лесного фонда, водных объектов; развития и размещения особо охраняемых природных территорий и т.д.);

  - на уровне муниципальных образований посредством разработки схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов.

  Е. Ковалева отмечает, что в то время как на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации планирование носит отраслевой характер, на уровне муниципальных образований оно является комплексным[176].

  Однако, в п. 3 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ указано, что генеральные планы поселений и городских округов включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе: 1) объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения; 2) автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений; 3) иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления. Похожее положение содержится в п. 1 ст. 19 Градостроительного кодекса применительно к территориальным схемам муниципальных районов. Т.е. документы территориального планирования муниципальных образований также построены по отраслевому принципу. В то же время в субъектах Российской Федерации отраслевые схемы территориального планирования могут быть объединены в один комплексный документ.

  На схемах территориального планирования, в генеральных планах отражаются границы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, различных категорий и видов земель, границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения, а также зон планируемого размещения таких объектов и т.п.

  В соответствии со ст. 13, 17, 22, 26 Градостроительного кодекса РФ, реализация схем территориального планирования и генеральных планов предполагает, в частности:

  - подготовку документов по планировке территории для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения, на основании которых определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов, а также

  - подготовку правил землепользования и застройки и изменений в правила землепользования и застройки.

  Деятельность по разработке проектов планировки территории, включая проекты межевания территорий и градостроительные планы земельных участков, которые могут быть частью проекта планировки или самостоятельными документами (п. 3 ст. 43, п. 2 ст. 44 Градостроительного кодекса), и деятельность по разработке правил землепользования и застройки как по содержанию, так и по целям может быть отнесена к территориальному планированию в сфере использования и охраны земель.

  Таким образом, территориальное планирование как функция управления в сфере использования и охраны земель представляет собой деятельность, связанную с разработкой и реализацией схем и планов, а также проектов и правил использования и охраны территорий - земель и земельных участков, в целях определения их существующего и перспективного использования.

  Территориальное планирование осуществляется в рамках особого вида земельных правоотношений организационного характера. Объектом земельных правоотношений по поводу территориального планирования являются территории - Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, их части, т.е. земля как определенная часть земной поверхности, природный объект и природный ресурс. Учитывая, что указанные территории состоят из земельных участков, правоотношения по территориальному планированию влияют на земельные правоотношения по поводу земельных участков, на возникновение, изменение и прекращение существования земельных участков.

  Территориальное планирование относится к факторам, которые определяют правовой режим земельного участка, права и обязанности лиц, его использующих. Связь территориального планирования с возникновением и прекращением существования земельного участка проявляется следующим образом.

  В соответствии с п. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ, в соответствии с которым при отсутствии документов территориального планирования не допускается принятие органами государственной власти и местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель и земельных участков из одной категории в другую, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами[177]. В результате осуществления территориального планирования с последующим резервированием земельного участка, его изъятием для государственных и муниципальных нужд или переводом из одной категории в другую происходит изменение признаков земельного участка и, следовательно, изменения в его существовании как объекта земельных правоотношений. Кроме того, реализация документов территориального планирования может повлечь изменение разрешенного использования земельного участка, строительство объектов недвижимости на нем, т.е. также изменение соответствующих признаков земельного участка и его правового режима.

  Реализация правоотношений по территориальному планированию, разработка схемы территориального планирования или генерального плана, а также внесение в них изменений, могут служить предпосылкой предоставления земельных участков для размещения объектов транспорта, энергетики, других объектов. Документы территориального планирования, предусматривающие зоны планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения, предполагают принятие решений о выборе земельных участков с последующим их предоставлением под указанные цели, иными словами возникновение одних и прекращение существования других земельных участков.

  Предоставление земельных участков из государственной или муниципальной собственности как самостоятельная функция управления в сфере использования и охраны земель играет важную роль применительно к возникновению, изменению и прекращению существования земельных участков.

  Деятельность по предоставлению земельных участков связана с их переходом из публичной (государственной и муниципальной) собственности в частную собственность или с возникновением у юридических и физических лиц иных прав на земельные участки. Учитывая, что совсем недавно все земли в Российской Федерации находились в исключительной собственности государства, предоставление земельных участков как функция государственного и муниципального управления в сфере использования и охраны земель является условием вовлечения земли в оборот.

  Ранее применительно к отношениям по предоставлению и изъятию земельных участков широко использовался термин «распределение и перераспределение земель». Распределение и перераспределение природных ресурсов рассматривались как функция управления природными ресурсами, в результате осуществления которой возникали и прекращались права природопользователей. В качестве основания данной функции авторами выделялось принадлежащее государству как исключительному собственнику природных ресурсов право распоряжения ими, а в качестве юридических форм осуществления – предоставление природных ресурсов в пользование и их изъятие для государственных и общественных нужд[178].

  В настоящее время применительно к деятельности по предоставлению и изъятию земельных участков указанная терминология более не используется ни законодателем, ни в юридической литературе. Однако, несмотря на то, что государство более не является исключительным собственником земель в границах Российской Федерации, значительная часть земельных ресурсов по-прежнему изъята из оборота, ограничена в обороте либо находится в государственной или муниципальной собственности по другим основаниям.

  В современных условиях предоставление земельных участков основано:

  - во-первых, на праве публичной собственности на землю – и может рассматриваться в качестве юридического состава, опосредующего возникновение и прекращение прав на землю, а также,

  - во-вторых, на праве территориального верховенства - представляет собой функцию управления в сфере использования и охраны земель, осуществляется органами государственной и муниципальной власти и направлено на организацию использования и охраны земель как основы жизни и деятельности людей.

  Деятельность по предоставлению земельных участков реализуется посредством последовательности сменяющих друг друга земельных правоотношений организационного характера. Так, урегулированные нормами земельного права отношения по предоставлению земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, включают:

  1) отношения, связанные с выбором земельного участка и предварительным согласованием места размещения объекта;

  2) отношения, связанные с формированием земельного участка (в том числе землеустроительные и земельно-кадастровые отношения);

  3) отношения, связанные с заключением договора купли-продажи или договора аренды земельного участка;

  4) отношения, связанные с регистрацией права собственности на земельный участок и договора аренды земельного участка.

  Объектом рассматриваемого вида земельных правоотношений организационного характера является земельный участок, предоставление которого осуществляется. Однако в ряде случаев рассматриваемые правоотношения связаны со слиянием, разделением, выделением, присоединением и перераспределением существующих земельных участков, образованием новых земельных участков для их предоставления под конкретные цели и прекращением существования земельных участков, из которых образуются новые земельные участки. На этом основании земельные отношения по предоставлению земельных участков могут быть классифицированы на правоотношения по предоставлению существующих как объект земельных правоотношений земельных участков и правоотношения по предоставлению вновь образуемых земельных участков.

  От того, требуется ли формирование нового земельного участка, зависит выбор той или иной процедуры при обращении за предоставлением земельного участка для строительства (ст. 30 ЗК РФ). В случае если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление осуществляется без предварительного согласования места размещения объекта посредством проведения торгов по продаже земельного участка или права аренды земельного участка. В случае если границы земельного участка не определены и он не сформирован, возможно приобретение права аренды земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта без торгов.

  В результате деятельности по предоставлению земельных участков и соответствующих правоотношений возникает одно из следующих земельных правоотношений имущественного характера: правоотношение частной собственности, арендное земельное правоотношение, правоотношение постоянного (бессрочного) пользования земельным участком или правоотношение безвозмездного срочного пользования земельным участком (п. 1 ст. 28 ЗК РФ).

  Правоотношения по предоставлению земельных участков могут быть подразделены на несколько видов в зависимости от особенностей земельного участка, который является их объектом: часть земельных участков по своим природным, экономическим и социальным свойствам пригодна для того, чтобы быть предоставленной для строительства, а другая часть - в силу особых природных свойств должна быть изъята из хозяйственной деятельности. На этом основании в отношении земельных участков могут возникнуть следующие земельные правоотношения:

  - по предоставлению земельного участка для строительства (ст. 30-32 ЗК РФ);

  - по предоставлению земельного участка для целей, не связанных со строительством (ст. 34 ЗК РФ).

  Отношения по предоставлению земельных участков не следует смешивать с отношениями по предоставлению прав на земельный участок. Некоторые земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, уже предоставлены в пользование частным лицам на том или ином праве, однако по поводу него могут возникнуть следующие правоотношения:

  - по предоставлению прав на земельный участок в связи с переоформлением ранее предоставленных прав, в частности, права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения (п. 3 ст. 28 ЗК РФ; п. 2, 3 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации») и др.;

  - по предоставлению прав на находящийся в фактическом землепользовании земельный участок, на котором расположены здания, строения, сооружения (ст. 35, 36 ЗК РФ).

  Отношения по предоставлению земельных участков различаются в зависимости от того, к какой категории земель относится земельных участок. Данные особенности отражены в регулирующих соответствующие отношения нормах Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» и др.

  Отношения по предоставлению земельных участков регулируются не только федеральным законодательством, но и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Так, отдельные законы о предоставлении земельных участков есть в Кемеровской[179], Новгородской[180], Томской[181] областях. В других субъектах Российской Федерации приняты законы, регулирующие лишь некоторые аспекты отношений по предоставлению земельных участков (в частности, предельные максимальные и минимальные размеры, нормы предоставления земельных участков) или отдельные виды таких отношений (например, отношения по предоставлению земельных участков для строительства; по предоставлению земельных участков в аренду; по бесплатному предоставлению земельных участков; по предоставлению земельных участков гражданам и т.д.).

  Таким образом, предоставление земельных участков как функция управления в сфере использования и охраны земель, осуществляемая посредством земельных правоотношений организационного характера, влечет изменение субъектного состава правоотношения собственности по поводу земельного участка либо возникновение правоотношений, связанных с правами на землю лиц-несобственников земельных участков, и, следовательно, в обоих случаях – изменение признаков земельного участка. Кроме того, возникновение правоотношений по предоставлению земельных участков также может быть поводом для возникновения правоотношений по образованию новых земельных участков, т.е. слиянию, разделению, выделению, присоединению и перераспределению существующих земельных участков, в том числе с прекращением существования земельных участков, из которых образуется новый земельный участок. Реализация правоотношений по предоставлению земельного участка зависит от признаков земельного участка, который является их объектом.

  Отношениям по предоставлению земельным участков зачастую предшествуют отношения по поводу изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

  Изъятие земельных участков представляет собой деятельность органов государственной и муниципальной власти, связанную с организацией перехода земельных участков из частной собственности в публичную (государственную или муниципальную) собственность, а также прекращения иных прав юридических и физических лиц на находящееся в публичной собственности земельные участки для государственных и муниципальных нужд. Данная деятельность представляет собой самостоятельную функцию управления в сфере использования и охраны земель, которая реализуется посредством земельных правоотношений организационного характера.

  Деятельности по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд, также как и деятельности по предоставлению земельных участков свойственны:

  - многостадийность - на этом основании изъятие земельных участков осуществляется посредством последовательности сменяющих друг друга правоотношений организационного характера;

  - тесная связь с иными функциями управления в сфере использования и охраны земель, такими как землеустройство, ведение государственного земельного кадастра, регистрация прав на земельные участки и сделок с ними.

  В зависимости от того, выразило ли лицо, у которого изымается земельный участок, согласие на его изъятие, правоотношения по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд могут быть подразделены на два вида:

  1) правоотношения по изъятию земельного участка в добровольном порядке, в том числе путем его выкупа;

  2) правоотношения по принудительному изъятию земельного участка - на основании решения суда (ст. 55 ЗК РФ).

  Так, например, изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд путем выкупа включает следующие этапы:

  1) принятие решения об изъятии земельного участка;

  2) уведомление собственника земельного участка о предстоящем изъятии;

  3) государственную регистрацию решения об изъятии земельного участка;

  4) уведомление собственника о государственной регистрации решения об изъятии земельного участка;

  5) выкуп земельного участка (ст. 279 ГК РФ).

  Следует отметить, что для возникновения правоотношения по изъятию земельного участка необходимо не только соблюдение всех предусмотренных законодательством условий изъятия, но также существование самого земельного участка с известными местоположением, площадью и границами как объекта соответствующего правоотношения[182]. Однако, не во всех случаях интересующий земельный участок целиком подлежит изъятию. Так, может потребоваться выделение части земельного участка в самостоятельный земельный участок по инициативе органов, организующих процедуру изъятия.

  Согласно п. 5 ст. 279 ГК РФ, выкуп части земельного .участка для государственных или муниципальных нужд допускается не иначе как с согласия собственника земельного участка. Представляется, что в данной норме речь идет именно о разделении земельного участка на два новых самостоятельных земельных участка, поскольку часть земельного участка не может быть объектом купли-продажи (п. 1 ст. 37 ЗК РФ).

  Таким образом, в связи с правоотношениями по изъятию земельного участка могут возникнуть также правоотношения, влекущие возникновение новых земельных участков и прекращение существования земельных участков, из которых образуются новые земельные участки. На этом основании, как и правоотношения по предоставлению земельных участков, правоотношения по изъятию земельных участков можно классифицировать на правоотношения по изъятию земельных участков, вновь образуемых как объект земельных правоотношений, и на правоотношения по изъятию земельных участков, существующих как объект земельных правоотношений.

  Изъятие земельного участка осуществляется, как правило, в целях последующего его предоставления в собственность или в пользование на ином праве заинтересованным лицам для:

  1) выполнения международных обязательств Российской Федерации;

  2) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их размещения (например, объектов федеральных и региональных энергетических систем, объектов обороны и безопасности, объектов транспорта федерального и регионального значения, автомобильных дорог общего пользования и т.п.);

  3) иных предусмотренных законом надобностей (п. 1 ст. 49 Земельного кодекса).

  Зачастую правоотношения, связанные с предоставлением, изъятием и формированием земельного участка, реализуются одновременно. Об этом свидетельствует, в частности, правило, закрепленное в п. 5 ст. 31 ЗК РФ: в случае предполагаемого изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд к акту о выборе земельного участка также прилагаются расчеты убытков собственников земельного участка, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельного участка, потерь сельскохозяйственного производства или потерь лесного хозяйства.

  Отношения по изъятию земельных участков регулируются нормативными правовыми актами как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Так, дополнительные к перечисленным в ЗК РФ случаи изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд предусмотрены в ст. 25.1 Закона Российской Федерации «О недрах», в ст. 16 Закона Московской области 7 июня 1996 г. № 23/96-03 «О регулировании земельных отношений в Московской области»[183] и т.д. Следовательно, возможность изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд в тех или иных целях зависит от того, в каком субъекте Российской Федерации расположен соответствующий земельных участок.

  В Кемеровской и Томской областях приняты отдельные законы о вопросах предоставления и изъятия земельных участков. Законы об изъятии земельных участков есть также в Хабаровском края. Амурской, Белгородской, Владимирской, Калужской, Оренбургской областях, Ханты-Мансийском автономном округе. Некоторые аспекты отношений по изъятию земельных участков затронуты в законах иных субъектов Российской Федерации. Например, в Чукотском автономном округе принят Закон «О порядке и условиях предоставления информации о возможном изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд в связи с их предоставлением для строительства на территории Чукотского автономного округа»[184].

  Таким образом, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд как функция управления в сфере использования и охраны земель, осуществляемая посредством земельных правоотношений организационного характера, влечет изменение субъектного состава правоотношения собственности по поводу земельного участка либо прекращение правоотношений, связанных с правами на землю лиц-несобственников земельных участков, и, следовательно, в обоих случаях - изменение признаков земельного участка. Кроме того, возникновение правоотношений по изъятию земельных участков также может быть поводом для возникновения правоотношений по образованию новых земельных участков, т.е. слиянию, разделению, выделению, присоединению и перераспределению существующих земельных участков, в том числе С' прекращением существования земельных участков, из которых образуется новый земельный участок. Реализация правоотношений по изъятию земельного участка зависит от признаков земельного участка, который является их объектом.

  С принятием Федерального закона «О переводе земель и земельных участков из одной категории земель в другую» (далее - Закон о переводе земель) сформировавшейся в качестве самостоятельной функции управления в сфере использования и охраны земель следует считать организационную деятельность, связанную с изменением целевого назначения земельных участков - их переводом из одной категории земель в другую. По мнению некоторых авторов, данная функция управления существовала и ранее и «по своему сущностному содержанию именовалась перераспределением земельных территорий»[185]. Однако перераспределение земель - это современное изъятие земельных участков. Точнее было бы указать на то, что деятельность по переводу земельных участков из одной категории земель в другую, так же как предоставление и изъятие земельных участков, ранее осуществлялась в рамках функции по управления, связанной с распределением и перераспределением земель.

  Деятельность по переводу земельных участков из одной категории земель в другую является функцией государственного и муниципального управления в сфере использования и охраны земель, поскольку полномочиями на ее осуществление обладают Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления (ст. 8 ЗК РФ). Однако участие в процедурах по переводу земельных участков принимают не_- только государственные и муниципальные органы, но и иные субъекты, в частности, лица, заинтересованные в изменении целевого назначения земельных участков.

  Урегулированные нормами земельного права отношения по переводу земельных участков из одной категории земель в другую включают:

  - рассмотрение уполномоченными органами власти ходатайств о переводе земельных участков;

  - вынесение решений (актов) о переводе земельных участков либо об отказе в переводе земельных участков из одной категории земель в другую;

  - информирование о состоявшемся переводе земельных участков из одной категории земель в другую органов, осуществляющих ведение Единого государственного реестра земель и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст. 3-5 Закона о переводе земель).

  Определенными особенностями обладают отношения, возникающие по поводу перевода из одной категории земель в другую земельных участков различного целевого назначения. Закон о переводе земель устанавливает основания, по которым допускает перевод земельных участков того или иного целевого назначения. Так, единственным случаем перевода земельных участков в составе земель населенных пунктов в другую категорию земель, равно как единственным случаем перевода земельного участка в составе другой категории земель в категорию земель населенных пунктов является принятие уполномоченным органом власти решения об установлении или изменении границ населенного пункта, а также о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта (п. 1 ст. 8 Закона о переводе земель).

  Закон о переводе земель, как сказано в ст. 1, призван регулировать отношения, возникающие в связи с переводом земель и земельных участков в составе таких земель из одной категории земель в другую. Однако содержание ходатайств о переводе согласно ст. 3 данного Закона раскрывается только применительно к переводу земельных участков. Представляется, что заинтересованные лица могут ходатайствовать о переводе из одной категории в другую лишь индивидуально определенных объектов - земельного участка или нескольких объединенных общими границами земельных участков.

  Целевое назначение является одним из юридически значимых признаков земельных участков. О.И. Крассов называет целевое назначение «главным обстоятельством, определяющим правовой режим земельного участка»[186]. Реализация правоотношений, связанных с переводом земельного участка из одной категории земель в другую, влечет изменение данного юридически значимого признака земельного участка, и, следовательно, изменения в его существовании, изменение земельных правоотношений по поводу земельного участка.

  Кроме того, отношения по переводу земельных участков из одной категории земель в другую зачастую связаны с их последующим предоставлением в собственность или в пользование на ином праве заинтересованным лицам для определенных нужд. Так, согласно ст. 13 Закона о переводе земель перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после его формирования в установленном порядке. Следовательно, необходимость осуществления перевода земельного участка зачастую является поводом для возникновения и прекращения его существования. Возникновение и прекращение существования земельного участка как объекта земельных правоотношений происходит в результате реализации землеустроительных земельных правоотношений.

  Как следует из изложенного, земельный участок в границах муниципального образования (поселения) как объект права собственности имеет особенности: наличие системы обременений в виде прав третьих лиц на его использование. Право собственности на земельный участок поселений ограничивается запретами и обязываниями при осуществлении отдельных видов хозяйственной деятельности и застройке, а также резервировании и (или) изъятии земельных участков для муниципальных нужд только в случаях,   предусмотренных федеральными законами.

  ЗАКЛЮЧЕНИЕ

  
  

  В заключение настоящего исследования представляется возможным сформулировать следующие выводы.

  Проблемы совершенствования российского законодательства об обороте земельных участков находятся в поле пристального внимания законодателей и ученых-цивилистов. Земля, как и другие природные ресурсы, является достоянием народов Российской Федерации и составляет основу их жизнедеятельности. Правовой режим земельных участков в границах муниципальных образований вызывает значительный общественный интерес, поскольку всякое изменение законодательства, регламентирующего правовой статус земельных участков муниципальных образований, непосредственно сказывается на судьбах миллионов российских граждан.

  Субъектами муниципальных земельных правоотношений являются муниципальные образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере земельных отношений. Муниципальное образование представляет собой специфический публично-правовой субъект. При этом частноправовая составляющая в статусе муниципального образования присутствует, но не является определяющей. Му­ниципальное образование создается для осуществления в его границах управленческих функций, население муниципальных образований являются самостоятельными субъектами права, не совпадающими с муниципальным образованием. Поэтому муниципальное образование участвует в земельных правоотношениях через соответствующие органы местного самоуправления.

  Статья 8 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения устанавливает преимущественное право покупки земельного участка из этих земель по цене, заявленной продавцом, за субъектом Федерации, а в случаях, установленных законом субъекта РФ, это право имеет орган местного само­управления. Если орган местного самоуправления откажется от покупки или не уведомит продавца о намерении приобрести участок в течение месяца со дня поступления извещения о продаже, продавец вправе в течение года продать участок третьему лицу по цене, не ниже указанной в извещении. Такой усложненный порядок продажи этих участков установлен для сохранения их целевого назначения. Следует отметить, что при отчуждении собственниками земельных участков поселений также необходимо установить обременение в виде преимущественного права муниципального образования на покупку земельного участка, что позволит сохранить площади под строительство общественно-значимых объектов. Более оправданно было бы установить на законодательном уровне специальные требования к покупателям и арендаторам земельных участков в черте поселений. Для физических лиц также можно было бы установить ограничения по возрасту, когда покупать и арендовать земельные участки могли бы только лица, достигшие 18 лет. Подобные требования можно распространить на физических и юридических лиц, приобретающих эти земельные участки по другим основаниям, предусмотренным российским законодательством. Приведенные рекомендации могут послужить более эффективной мерой защиты целевого назначения земель муниципальных образований.

  Необходимо установить минимальную цену по договору купли-продажи земельного участка и применять ее в качестве нормативной цены земли, которая не должна превышать 75% от уровня рыночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения. Законодательно установленная минимальная цена земельного участка из земель всех категорий выступала бы ориентиром для продавца и покупателя, не допуская занижения цены участка. Это гарантировало бы продавцу своеобразный минимум суммы, получаемой в результате сделки купли-продажи. Кроме того, фиксированная цена способствовала бы обеспечению поступления обязательных платежей в бюджеты всех уровней. Норму о минимальной цене земельного участка в черте поселений и земель других категорий следует установить в соответствую­щей норме специального закона.

  Ограничение прав по использованию земельного участка представляет собой неотъемлемый элемент правового режима того или иного земельного участка. В настоящее время у отечественного законодателя отсутствует четкое понимание юридической природы «ограничения прав на землю». Нет в законодательстве и четко определенной терминологии в отношении видов ограничений. Установление ограничений прав лиц на земельные участки представляет собой форму закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных прав лиц на земельные участки с целью обеспечения доступа на чужие земельные участки для обслуживания соответствующих объектов, рационального и эффективного использования земель, охраны окружающей природной среды, здоровья населения, памятников истории и культуры, а также обороны и безопасности страны. Ограничения должны носить закон­ный характер. Это означает, что они могут быть установлены только в целях, предусмотренных п. 3 ст. 55 Конституции РФ, п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса РФ, и быть закреплены в федеральном законе. В противном случае это может привести к неоправданному росту числа ограничений в подзаконных нормативных актах и чиновничьему произволу.

  
  
  
  

  Библиография

  Нормативно-правовые акты и судебная практика:

  1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изменениями от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля, 31 декабря 2005 г., 17 апреля, 3, 30 июня, 27 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. №44. Ст. 4147.

  2. Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. (с изменениями от 28 апреля, 24 декабря 1993 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768.

  3. Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 44-66.

  4. Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. №17 (Часть 1). Ст. 1782.

  5. Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (с изменениями от 7 июля, 8 декабря 2003 г., 3 октября, 29 декабря 2004 г., 18 июня, 27, 31 декабря 2005 г., 17 апреля, 30 июня 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. №44. Ст. 4148.

  6. Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" // СЗ РФ. 2001. №30. Ст. 3060.

  7. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

  8. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» от 25 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

  9. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 августа 1997 г. // СЗ РФ. 1997. №39. Ст. 4464;

  10. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Россий­ской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправле­ния» от 26 января 1996 г. // СЗ РФ. 1996. №49. Ст. 5497;

  11. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224; 1999. № 16. Ст. 1933.

  12. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (с изменениями от 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1998. №29. Ст. 3399.

  13. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (с изменениями от 9 ноября 2001 г., 11 февраля, 24 декабря 2002 г., 5 февраля, 29 июня, 2 ноября, 30 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 1998. №29. Ст. 3400.

  14. Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (с изменениями от 22 августа 2004 г., 30 июня 2006 г.) // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149.

  15. Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" (с изменениями от 10 января 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 142.

  16. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (с изменениями от 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1998. №29. Ст. 3399.

  17. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изменениями от 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2002. №2. Ст. 133.

  18. Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (с изменениями от 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1999. №18. Ст. 2208.

  19. Федеральный закон от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (с изменениями от 21 марта 2002 г., 22 августа 2004 г., 2 февраля 2006 г.) // СЗ РФ. 2000. №30. Ст. 3122.

  20. Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" (с изменениями от 18 июля 2005 г.) // СЗ РФ. 2001. №26. Ст. 2582.

  21. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (с изменениями от 30 декабря 2001 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.) // СЗ РФ. 1995. №12. Ст. 1024.

  22. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 29 ноября, 21, 29, 30 декабря 2004 г., 1 апреля, 9 мая, 30 июня, 18 июля, 27 сентября, 31 декабря 2005 г., 10 января, 6, 13 марта, 3 июня, 6 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 2004. №35. Ст. 3607.

  23. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 11, 29 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 2003 (Часть 2). Ст. 2709.

  24. Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (с изменениями от 24 июня, 22 октября 1992 г., 28 апреля, 22 декабря 1993 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. № 29.

  25. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 20 мая 2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г.) // СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945.

  26. Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. №649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 28 июля, 13 сентября, 11 октября, 18 ноября, 1 декабря 2004 г., 22 июля, 5 сентября, 3 октября 2005 г., 11 мая, 30 июня 2006 г.) // СЗ РФ. 2004. №21. Ст. 2023.

  27. Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315 "Вопросы Федеральной регистрационной службы" (с изменениями от 23 декабря 2005 г., 2 мая 2006 г.) // СЗ РФ. 2004. №42. Ст. 4110.

  28. Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" (с изменениями от 25 января 1999 г.) // СЗ РФ. 1996. №47.

  29. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2006 г. N 404 "Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю" // СЗ РФ. 2006. №28. Ст. 3074.

  30. Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. N 374 "О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. №25. Ст. 2734.

  31. Постановление Правительства РФ от 12 августа 2004 г. N 410 "О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов" (с изменениями от 19 мая 2005 г.) // СЗ РФ. 2004. №33. Ст. 3497.

  32. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" // СЗ РФ. 2004. №32. Ст. 3347.

  33. Постановление Правительства РФ от 27 августа 2004 г. N 443 "Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации" (с изменениями от 20 мая 2005 г., 20 февраля, 9 марта, 11, 25 апреля, 22 мая, 26 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 2004. №36. Ст. 3670.

  34. Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 187 "Вопросы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации" (с изменениями от 27 августа, 10 сентября 2004 г., 26 января, 13 августа, 1 октября, 30 ноября 2005 г., 9 марта, 5, 25 апреля, 26 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 2004. №15. Ст. 14180.

  35. Постановление Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости" (с изменениями от 14, 19 марта 2005 г., 11 апреля 2006 г.) // СЗ РФ. 2004. №34. Ст. 3554.

  36. Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 202 "Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости" (с изменениями от 19 мая, 19 августа 2004 г., 1 октября 2005 г., 11 апреля, 17 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 2004. №15. Ст. 1494.

  37. Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 "О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом" // СЗ РФ. 2004. №49. Ст. 4897.

  38. Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 200 "Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом" // СЗ РФ. 2004. №15. Ст. 1492.

  39. Постановление Правительства РФ от 15 марта 1997 г. N 319 "О порядке определения нормативной цены земли" // СЗ РФ. 1997. №13. Ст. 1539.

  40. Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. N 1223 "Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах" (с изменениями от 30 марта 1998 г., 21 августа 2000 г.) // СЗ РФ. 1997. №40. Ст. 4592.

  41. Постановление Правительства РФ от 26 апреля 2002 г. N 273 "Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства" // СЗ РФ. 2002. №18. Ст. 1762.

  42. Постановление Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. N 214 "Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации" // СЗ РФ. 2002. №15. Ст. 1432.

  43. Постановление Правительства РФ от 11 июля 2002 г. N 514 "Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства" // СЗ РФ. 2002. №28. Ст. 2870.

  44. Постановление Правительства РФ от 28.11.2002 г. «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель» №846 // СЗ РФ. 2002. №49. Ст. 4882.

  45. Постановление Правительства РФ от 2 декабря 2000 г. N 918 "Об утверждении Правил предоставления сведений государственного земельного кадастра" (с изменениями от 27 мая 2006 г.) // СЗ РФ. 2000. №50. Ст. 4899.

  46. Постановление Правительства РФ от 11 января 2001 г. N 22 "Об утверждении Положения о Федеральной службе земельного кадастра России" (с изменениями от 31 июля 2003 г.) // СЗ РФ. 2001. №3. Ст. 251.

  47. Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833 "О государственном земельном контроле" // СЗ РФ. 2002. №47. Ст. 4685.

  48. Постановление Правительства РФ от 15 июля 1992 г. N 491 "О мониторинге земель" // САПП РФ. 1992. №4. Ст. 183.

  49. Распоряжение Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 1024-р // СЗ РФ. 2004. №33. Ст. 3506.

  50. Распоряжение Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 1771-р // СЗ РФ. 2005. №10. Ст. 859.

  51. Приказ Минэкономразвития РФ от 21 февраля 2006 г. N 47 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федерального агентства кадастра объектов недвижимости" // БНА. 2006. №22.

  52. Приказ Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 5 октября 2005 г. N П/0193 "Об утверждении Регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости" // БНА. 2005. №47.

  53. Приказ Росземкадастра от 15 июня 2001 г. N П/119 "Об утверждении документов государственного земельного кадастра" (с изменениями от 29 июля 2002 г.) // Российская газета. 11 июля 2001 г. №130.

  54. Распоряжение Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральной регистрационной службы от 29 марта 2005 г. N 9/Р/0004 "Об утверждении Соглашения о взаимодействии и взаимном информационном обмене Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральной регистрационной службы" // Земельный вестник России. 2005. №4.

  55. Решение Томской городской Думы от 22 марта 2005 г. N 846 "О Положении "О муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования "город Томск" // Томский вестник. 30 марта 2005 г. №54.

  56. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 2 марта 2004 г. N Ф08-321/04 // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2004. №4.

  57. Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 13 ноября 2002 г. // Судебная практика по земельным спорам. В 3 ч. Ч. 2 / Руководитель коллектива составителей П.В. Крашенинников. М., 2004. С. 651.

  58. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16 июня 2008 г. N Ф09-4222/08-С1

  59. Решение Арбитражного суда Иркутской области от 18 июля 2007 г. №А19-6068/07-55

  60. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 декабря 2007 г. N 83-Г07-8

  61. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2008 г. N 9-Г08-4 // #"#_ftnref1" name="_ftn1" title="">[1] Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права (предмет, режимы, конструкции, система): Дисс. … д.ю.н. – Омск, 2003. С. 4.

  [2] Боголюбов С.А. Земля и право. – М.: Издательская группа ИНФРА-М – НОРМА, 2003. С. 21.

  [3] Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. – М., 1958. С. 28.

  [4] Крассов О.И. Земельное право современной России. – М., 2003. С. 15.

  [5] Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы "круглого стола") // Государство и право. 1998. №4. С. 43.

  [6] Волкова Е.Н. Земельные отношения в Российской Федерации. – М. , 2003. С. 90.

  [7] Боголюбов С.А. Указ. соч. С. 24.

  [8] Земельное право. Под ред. проф. В.Х. Улюкаева. – М.: Былина, 2002. С. 67.

  [9] Волкова Е.Н. Указ. соч. С. 94.

  [10] Ельникова Е.В. Права на землю// Юрист. 2003. № 9. С. 43.

  [11] Крассов О.И. Указ. соч. С. 13.

  [12] См.: Земельное право. Учебник / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2004. С. 7; Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. Учебник. М., 2002. С. 32-33; Крассов О.И. Указ. соч. С. 15-16.

  [13] Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.К. Голиченкова. – М., 2002. С. 29.

  [14] Крассов О.И. Земельное право современной России. С. 578; Право природопользования в СССР. М., 1990. С. 10.

  [15] Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец и др. – М.: Наука, 1995. С. 5.

  [16] Каменский А.Б. Взгляд на историю местного самоуправления // Полис. 2000. №5. С. 28-29.

  [17] Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. – М.: Издательство НОРМА, 2002. С. 4-5.

  [18] Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. Учебное пособие. – М.: Омега-Л, 2003. С. 6.

  [19] СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1695; 1998. N 36. Ст. 4461.

  [20] См.: Дмитриев Ю.А., Тарасов О.Ю. Европейская Хартия местного самоуправления и муниципальное право Российской Федерации. – М.: Манускрипт, 1998.

  [21] Дементьев А. Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти // Муниципальная политика // Информационный бюллетень по муниципальной политике РДП "Яблоко". 2000. №10-11(26). С. 20.

  [22] Гулидов П.В. Местное самоуправление как одна из форм государственного устройства России // Российская юстиция. 2007. №5.

  [23] Шишкин С.И. Государственно-правовые проблемы регионализации в Российской Федерации. – Иркутск, 1996. С. 3-4.

  [24] См.: Шишкин С.И. Государственно-правовые проблемы регионализации в Российской Федерации. – Иркутск, 1996. С. 134, 135.

  [25] Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. Указ. соч. С. 8-9.

  [26] Кузнецов И.Н. История государства и права России. – Мн.: Амалфея, 2000. С. 10.

  [27] Волков Г.А. История развития рынка земли в России: правовой аспект. С. 14.

  [28] Шишкин С.И. Государственно-правовые проблемы регионализации в Российской Федерации. – Иркутск, 1996. С. 12.

  [29] Суворов В. И. Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1996. С. 3 .

  [30] Суворов В. И. Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики. С. 9.

  [31] Храмцов А. История правовых реформ земли в России // Муниципальная экономика. 2005. № 2. С. 43.

  [32] Храмцов А. Указ. соч. С. 46.

  [33] Шишкин С.И. Государственно-правовые проблемы регионализации в Российской Федерации. – Иркутск, 1996. С. 23.

  [34] Храмцов А. История правовых реформ земли в России. С. 50.

  [35] См.: Шишкин С.И. Государственно-правовые проблемы регионализации в Российской Федерации. – Иркутск, 1996. С. 33, 36.

  [36] См., например: Елистратов А.И. Административное право. – Пг., 1917.

  [37] Чубуков Г.В. Земельное право России. - М.: Юринформцентр, 2002. С. 60.

  [38] Храмцов А. История правовых реформ земли в России. С. 51.

  [39] Там же. С. 53.

  [40] Волков Г.А. История развития рынка земли в России: правовой аспект. С. 87.

  [41] Храмцов А. История правовых реформ земли в России. С. 64.

  [42] Чубуков Г.В. Земельное право России. – М.: Юринформцентр, 2002. С. 60.

  [43] См.: Шишкин С.И. Государственно-правовые проблемы регионализации в Российской Федерации. – Иркутск, 1996. С. 57-108.

  [44] Храмцов А. История правовых реформ земли в России. С. 66

  [45] Суворов В. И. Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики. С. 10.

  [46] Храмцов А. История правовых реформ земли в России. С. 69.

  [47] Костюков А.Н. Юридические факты в муниципальном праве // Журнал российского права. 2003. № 4. С. 22.

  [48] Волков Г.А. История развития рынка земли в России: правовой аспект. С. 111.

  [49] Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. (с изменениями от 28 апреля, 24 декабря 1993 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768

  [50] Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (с изменениями от 24 июня, 22 октября 1992 г., 28 апреля, 22 декабря 1993 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. № 29

  [51] Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» от 25 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

  [52] Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 августа 1997 г. // СЗ РФ. 1997. №39. Ст. 4464; Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Россий­ской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправле­ния» от 26 января 1996 г. // СЗ РФ. 1996. №49. Ст. 5497; Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224; 1999. № 16. Ст. 1933.

  [53] Кузьмин С., Кузьмин Д. К становлению местного самоуправления: экономика и социальное развитие населения // Экономист. 2003. С. 56.

  [54] Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" (с изменениями от 25 января 1999 г.) // СЗ РФ. 1996. №47.

  [55] Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изменениями от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля, 31 декабря 2005 г., 17 апреля, 3, 30 июня, 27 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. №44. Ст. 4147.

  [56] Суворов В. И. Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики. С. 12.

  [57] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

  [58] Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1999. С. 391.

  [59] Протасов В.Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства. М., 2001. С. 177-178.

  [60] Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. СПб., 1998. С. 123.

  [61] Некоторые исследователи полагают, что исторически право, в том числе земельное, появилось именно как система правоотношений, выражающих систему правовых норм // См.: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С. 22.

  [62] См.: Протасов В.Н. Указ. соч. С. 177-178.

  [63] Протасов В.Н. Указ соч. С. 186.

  [64] Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Учебное пособие. В 2-х томах. Т. 2. Вып. 2,3,4. М., 1995. С. 184. Употребляя термин «объект права», Г.Ф. Шершеневич подразумевал не объект права в объективном смысле, а один из элементов юридического отношения

  [65] Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1904. С. 154.

  [66] Там же. С. 155-157.

  [67] Шершеневич Г.Ф. Указ соч. С. 186.

  [68] Трубецкой Е.Н. Указ. соч. С. 144.

  [69] Александров Н.Г. Правовые отношения в социалистическом обществе. М., 1959. С. 38.

  [70] Алексеев С.С. Об объекте права и правоотношения // Вопросы общей теории права. М., 1960. С. 284-308.

  [71] Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 230.

  [72] Кечекьян С.Ф. Указ. соч. С. 137.

  [73] Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л., 1959. С. 64-66.

  [74] Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 212-217.

  [75] См.: Лапач В.А. Система объектов гражданских прав: теория и судебная практика. СПб., 2002. С. 72.

  [76] См.: Толстой Ю.К. Указ. соч. С. 53-64

  [77] Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С. 924.

  [78] См.: Лапач В.А. Указ соч. С. 109; Сентищев В.И. Объект гражданского правоотношения // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. М.И. Брагинского. М., 1998. С. 139.

  [79] Алексеев С.С. Об объекте права и правоотношения // Вопросы общей теории права. С. 284-285.

  [80] Там же. С. 289-292.

  [81] Там же. С. 292-293.

  [82] Там же. С. 299-300.

  [83] Советское земельное право. Учебник / Под ред. Н.И. Краснова. М., 1981. С. 55.

  [84] Аксененок Г.А. Указ. соч. С. 410.

  [85] Крассов О.И. Земельное право. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 111.

  [86] Аксененок Г.А. Указ. соч. С. 70-210, 281-409.

  [87] Евтихеев И.И. Земельное право. М.; Пг, 1923. С. 102. Значение вопроса об объекте правоотношения для выделения отдельных отраслей права, определения их структуры подчеркивалось и другими исследователями, в частности С.Ф. Кечекьяном // См.: Кечекьян С.Ф. Указ. соч. С. 159.

  [88] Аксененок Г.А. Указ. соч. С. 134.

  [89] Советское земельное право. Учебник / Под ред. Н.И. Краснова. С. 67-69.

  [90] См.: Аксененок Г.А. Указ. соч. С. 140.

  [91] Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. С.Л. Боголюбов, Е.А. Галиновская. М., 2002. С. 31.

  [92] Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2002. С. 64

  [93] Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник / Отв. ред. Н.И. Краснов. 9-е изд., перераб. М., 2004. С. 170-171.

  [94] Земельное право. Учебник / Под ред. С.А. Боголюбова. С. 46.

  [95] Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. С.А. Боголюбов, Е.А. Галиновская. С. 32.

  [96] Иконицкая И.А. Указ. соч. С. 33-34.

  [97] Краснова И.О. Земельное право. Элементарный курс. М., 2003. С. 33-37.

  [98] Крассов О.И. Земельное право. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. С. 37.

  [99] Земельное право России. Учебник / Под ред. В.В. Петрова. М., 1995. С. 4.

  [100] Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. С. 64.

  [101] См.: Социалистическое право. М.: Юридическая литература, 1973. С. 498.

  [102] См.: Социалистическое право. М.: Юридическая литература, 1973. С. 500.

  [103] Коловангин П.М. Собственность на землю в РФ. СПб., 2003. С. 29 .

  [104] Гражданское право: Учеб.: В 3 т. Т. 1. Н. Д. Егоров, И. В. Елисеев и др.; Отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. С. 403

  [105] Постовой Н.В. Муниципальное право России. – М.: Юрис­пруденция, 2000. С. 126-129.

  [106] См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2008 г. N 9-Г08-4 // #"#_ftnref107" name="_ftn107" title="">[107] Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2008 г. N 9-Г08-4 // #"#_ftnref108" name="_ftn108" title="">[108] См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Под ред. Боголюбова С.А. – М.: «Юрайт-Издат», 2007.

  [109] Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16 июня 2008 г. N Ф09-4222/08-С1

  [110] Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16 июня 2008 г. N Ф09-4222/08-С1

  [111] См.: Урсу А.В. Полномочия органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков в аренду: правовые основы и проблемы реализации: Автореф. дисс. … к.ю.н. – Тюмень, 2008. С. 11-12.

  [112] Лазарев В.В. Комментарий к статье 12 Конституции Российской Федерации // Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации, — М., 1997. С. 68.

  [113] Горожанин В.А. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в Российской Федерации. — Новосибирск, 1997. С. 19.

  [114] Костин А.В. Особенности Российской Федерации, федеральных и муниципальных образований как субъектов гражданского права: Автореф. дисс. … к.ю.н. — М., 2002. С. 5.

  [115] Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта ФРГ для России. — Иркутск, 2001. С. 164.

  [116] Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта ФРГ для России. — Иркутск, 2001. С. 320-321.

  [117] Крассов О.И. Земельное право современной России: Учеб. пособие. — М.: Дело, 2003. С. 188.

  [118] Мищенко О. Разграничение госсобственности на землю // ЭЖ-Юрист. 2006. №22.

  [119] Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. №17 (Часть 1). Ст. 1782.

  [120] Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" // СЗ РФ. 2001. №30. Ст. 3060.

  [121] СЗ РФ. 1997. №6. Ст. 592; 2000. № 35. Ст. 3584.

  [122] СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 3023.

  [123] Постановление Правительства РФ от 15 марта 1997 г. N 319 "О порядке определения нормативной цены земли" // СЗ РФ. 1997. №13. Ст. 1539.

  [124] Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. N 1223 "Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах" (с изменениями от 30 марта 1998 г., 21 августа 2000 г.) // СЗ РФ. 1997. №40. Ст. 4592.

  [125] Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (с изменениями от 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1998. №29. Ст. 3399.

  [126] Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (с изменениями от 9 ноября 2001 г., 11 февраля, 24 декабря 2002 г., 5 февраля, 29 июня, 2 ноября, 30 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 1998. №29. Ст. 3400.

  [127] Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (с изменениями от 22 августа 2004 г., 30 июня 2006 г.) // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149.

  [128] Так, например, в Московской области земельными участками, площадь которых превышает 3 га, распоряжались органы государственной власти Московской области.

  [129] Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (с изменениями от 7 июля, 8 декабря 2003 г., 3 октября, 29 декабря 2004 г., 18 июня, 27, 31 декабря 2005 г., 17 апреля, 30 июня 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. №44. Ст. 4148.

  [130] Жариков Ю.Г. Земельный контроль по новому законодательству Российской Федерации // Право и экономика. 2006. №3.

  [131] Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. – М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2006.

  [132] Закон Томской области от 9 августа 2006 г. №171-ОЗ «Об административной ответственности за неисполнение правового акта органа местного самоуправления, уполномоченного на осуществление муниципального земельного контроля», принят постановлением Государственной Думы Томской области от 27 июля 2006 г. N 3303 (с изм. от 2 февраля, 7 ноября 2007 г.) // Собрание законодательства Томской области. 2006. №8.

  [133] Жариков Ю. Государственное регулирование земельных отношений в России // Право и экономика. 2002. №4, 5. С. 34-36.

  [134] Овчинникова Л.В. Конституционные основы реализации интересов населения и публичной власти в сфере территориальной организации местного самоуправления, градостроительства и землепользования: Автореф. дисс. … к.ю.н. – М., 2007. С. 3.

  [135] См.: Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений: Учеб.-практ. пособие. — М.: Дело, 2004. С. 86; Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. — М.: Юристъ, 2001. С. 99.

  [136] Устав города Москвы (утв. Московской городской Думой 28 июня 1995 г.) (в ред. Закона г. Москвы от 13 июля 2001 г. — № 32) // Вестник мэрии Москвы. — 2001, авг. — №12.

  [137] Ведомости Московской городской Думы. — 2003. — № 7.

  [138] См.: Гражданское право. Т. 1 / Под ред. Е.А. Суханова. — М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 303.

  [139] Дьяков А.Л. Правовое регулирование купли-продажи и аренды земельных участков в новом земельном законодательстве Российской Федерации // Современное право. 2003. №3.

  [140] Решение Арбитражного суда Иркутской области от 18 июля 2007 г. №А19-6068/07-55

  [141] См.: Дьяков А.Л. Правовое регулирование купли-продажи и аренды земельных участков в новом земельном

  законодательстве Российской Федерации //Современное право. 2003. № 3. С. 17-18.

  [142] См.: Договоры в сфере земельных отношений в сельском хозяйстве / Иконицкая И.А., Краснов Н.И., Павлова Э.И. и др. // Государство и право. 2000. №7. С. 29-41.

  [143] Краснодарские известия. — 2002,13 нояб. — № 75.

  [144] Кузнецов Д. Понятие приватизации земельных участков в российском законодательстве // Хозяйство и право. 2004. № 7.

  [145] См.: Власова М.В. Право собственности в России: возникновение, юридическое со­держание, пути развития. — М.: «МЗ-Пресс», 2002. С. 88-90.

  [146] СЗ РФ. 12.10.2002г. № 19. Ст. 1843.

  [147] БНА. 14.09.2002г. № 16. Ст. 533.

  [148] Овчинникова Л.В. Конституционные основы реализации интересов населения и публичной власти в сфере территориальной организации местного самоуправления, градостроительства и землепользования: Автореф. дисс. … к.ю.н. – М., 2007. С. 18.

  [149] Ялбулганов А.А. Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве". – М.: Юстицинформ, 2006.

  [150] Модин М. Муниципальные образования как участники земельных отношений // Российская юстиция. 2002. №11. С. 25.

  [151] Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 29 ноября, 21, 29, 30 декабря 2004 г., 1 апреля, 9 мая, 30 июня, 18 июля, 27 сентября, 31 декабря 2005 г., 10 января, 6, 13 марта, 3 июня, 6 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 2004. №35. Ст. 3607.

  [152] Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 11, 29 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 2003 (Часть 2). Ст. 2709.

  [153] Распоряжение Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 1771-р // СЗ РФ. 2005. №10. Ст. 859.

  [154] Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. N 374 "О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. №25. Ст. 2734.

  [155] Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 декабря 2007 г. N 83-Г07-8

  [156] Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 декабря 2007 г. N 83-Г07-8.

  [157] Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 2 марта 2004 г. N Ф08-321/04 // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2004. №4.

  [158] Эйриян Г.Н. Разграничение полномочий между РФ и ее субъектами в сфере регулирования земельных отношений // Журнал российского права. 2006. №3.

  [159] Галиновская Е.А. Земельное законодательство: общие и региональные интересы // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 661, 662.

  [160] Крамкова Т.В. Гражданско-правовой режим земельного участка: Автореф. дисс. …к.ю.н. – М., 2006. С. 3.

  [161] Определение Конституционного Суда Российской Федерации «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации».

  [162] Красюкова А.С. Осуществление права собственности на земельные участки поселений. – Краснодар, 2006. С. 170.

  [163] Волкова Т.В. Правовое регулирование управления земельным фондом Российской Федерации: Автореф. дисс. … к.ю.н. – Саратов, 2001. С. 3.

  [164] Государственное регулирование земельных отношений / Под ред. А.А. Варламова и B.C. Шаманаева. – М.: Колос, 2000. С. 3.

  [165] Лящевский И.С. Особенности гражданско-правового регулирования земельных отношений в городах: Автореф. дисс. … к.ю.н. – М., 2002. С. 4.

  [166] Крамкова Т.В. Гражданско-правовой режим земельного участка: Автореф. дисс. …к.ю.н. – М., 2006. С. 10.

  [167] См.: Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях (обзор выступлений участников научно-практической конференции "Софрино-4") // Государство и право. 1999. №2. С. 44.

  [168] См.: Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях (обзор выступлений участников научно-практической конференции "Софрино-4") // Государство и право. 1999. №2. С. 46.

  [169] Земельная реформа и развитие аграрного законодательства. Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (материалы "круглого стола") // Государство и право. 1999. №1. С.58.

  [170] Примером отнесения земельных участков к муниципальной собственности может служить, в частности, ФЗ от 14.03.1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях", согласно п. 6 ст. 2 которого особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления. См.: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (с изменениями от 30 декабря 2001 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.) // СЗ РФ. 1995. №12. Ст. 1024.

  [171] Наличие нормативно-правовых актов законодательных органов власти субъектов РФ о государственном земельном кадастре решает проблему правового регулирования отношений, связанных с ведением государственных земельных кадастров субъектов РФ, имеющих определенное место в иерархической структуре единого государственного земельного кадастра, наряду с федеральным государственным земельным кадастром и государственными земельными кадастрами муниципальных образований. См.: Мустакимов Н.С. Законы республик-субъектов Российской Федерации в системе источников аграрного права: Автореф. дисс. … к..ю.н. – М., 2002. С. 16.

  [172] Урсу А.В. Земля и местное самоуправление // Российская юстиция. 2007. №2.

  [173] Забелышенский А.А. Управлением земельным фондом в СССР. С. 62; См. также: Общая теория советского земельного права. С. 228.

  [174] См.: Аксененок Г.А., Кикоть В.А., Фомина Л.П. Критика современных буржуазных аграрно-правовых теорий. – М., 1972. С.160-163.

  [175] См.: Ковалева Е. Тенденции развития градостроительных отношений в Российской Федерации в свете нового Градостроительного кодекса РФ // Приложение к ежемесячному журналу Хозяйство и право. 2006. № 2.С. 4.

  [176] Ковалева Е. Тенденции развития градостроительных отношений в Российской Федерации в свете нового Градостроительного кодекса РФ. С. 5.

  [177] См.: п. 1 ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2004 г . №  191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 1. Ч. 1. Ст. 17.

  [178] См.: Советское земельное право. Учебник / Под ред. Н.И. Краснова. С. 128.

  [179] См.: Закон Кемеровской области от 18 июля 2002 г. № 56-03 «О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Кемеровской области» // Кузбасс, 2002,24 июля, № 129.

  [180] См.: Закон Новгородской области от 29 апреля 2002 г. № 39-03 «О предоставлении земельных участков на территории Новгородской области» // Новгородские ведомости, 2002,14 мая, № 64.

  [181] См.: Закон Томской области от 4 октября 2002 г. № 74-03 «О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области» // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области, 2002, № 11.

  [182] См.: постановление ФАС Дальневосточного округа от 13 ноября 2002 г. // Судебная практика по земельным спорам. В 3 ч. Ч. 2 / Руководитель коллектива составителей П.В. Крашенинников. М., 2004. С. 651.

  [183] См.: Закон Московской области 7 июня 1996 г. № 23/96-03 «О регулировании земельных отношений в Московской области». В редакции Законов Московской области от 14 июля 2006 г. № 106/2006-03, от 22 декабря 2006 г. № 244/2006-03 и от 16 февраля 2007 г. № 23/2007-03 // Ежедневные Новости. Подмосковье, 2006, № 127; № 243; 2007, № 32.

  [184] См.: Закон Чукотского автономного округа от 8 июня 2004 г. № 19-03 «О порядке и условиях предоставления информации о возможном изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд в связи с их предоставлением для строительства на территории Чукотского автономного округа» // Ведомости, 2004, 11 июня, № 16 (162) (Приложение к газете «Крайний Север»).

  [185] Земельное право: учебник / под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева. С. 394.

  [186] Крассов О.И. Указ соч. С. 59.