Тема: Парламент РФ

• Вид работы:
  Дипломная (ВКР) по теме: Парламент РФ
• Предмет:
  Другое
• Когда добавили:
  23.03.2012 12:41:29
• Тип файлов:
  MS WORD
• Проверка на вирусы:
  Проверено - Антивирус Касперского

Другие экслюзивные материалы по теме

• Полный текст:

  ОГЛАВЛЕНИЕ

  
  
  
  

  ВВЕДЕНИЕ. 5

  ГЛАВА 1.  ИНСТИТУТ  ПАРЛАМЕНТАРИЗМА:  ОБЩИЕ  ПОЛОЖЕНИЯ.. 8

  1.1. Парламентаризм: научные подходы к определению.. 8

  1.2. Исторические предпосылки создания парламента в России. 17

  ГЛАВА 2.  СТРУКТУРА  И  ОРГАНИЗАЦИЯ  РОССИЙСКОГО  ПАРЛАМЕНТА   23

  2.1. Структура российского Парламента. 23

  2.2. Государственная Дума РФ: состав и организация. 24

  2.3. Совет Федерации: порядок формирования. 34

  ГЛАВА 3.  ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ: РЕКОМЕНДАЦИИ ПО УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.. 39

  3.1. Компетенция Федерального Собрания. 39

  3.2. Совет Федерации в системе органов государственной власти:                    сложный характер взаимодействия. 46

  3.3. Рекомендации по усовершенствованию законодательной                деятельности Федерального Собрания. 57

  ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 65

  БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК.. 68

  
  
  
  
  
  
  

  ВВЕДЕНИЕ

  
  

  В ряду проблем становления правового государства в России важ­ное место занимают вопросы, связанные с государственно-властными институтами, функционирующими на принципах парламентаризма. Эти принципы закреплены в гл. 1 Конституции Российской Феде­рации 1993 г. В Конституции РФ признается: человек, его права и свободы — высшей социальной ценностью, народ — единствен­ным источником власти, - закрепляется принцип разделения властей.

  Истоки такого понимания феномена парламентаризма восходят к одной из классических формул французской Декларации прав че­ловека и гражданина 1789 г. (ст. 16): «Общество, в котором не обес­печено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции». С тех пор нарастающее влияние идей и принци­пов парламентаризма стало преобладающей тенденцией мирового го­сударственного строительства. Именно парламентаризм постепенно становится средоточием приоритетных ценностей представительной демократии, способом ее организации, инструментом функциониро­вания — в сочетании с ценностями, формами и методами демократии непосредственной, прямой. Попытки расширительного толкования понятия «парламентаризм» путем наложения его на политическую систему в целом или, напротив, сужения до понятия государственного режима ведут к утрате парламентаризмом своей специфики как осо­бого способа организации государственной власти, не говоря уже о размывании, столкновении самих понятий политической системы, по­литического и государственного режимов.

  Проблематика, связанная с исследованием российско­го парламента включает целую гамму сложных, и пока что недостаточно проанализированных вопросов этого своеоб­разного феномена, представляющего один из фундамен­тальных атрибутов современной российской государствен­ности.

  Создание и функционирование на феде­ральном уровне парламента нового типа - Федерального Собрания знаменует становление и дальнейшее развитие нового российского парламентаризма, учитывающего, ко­нечно, опыт и традиции западного парламентаризма.

  Поскольку Федеральное Собрание является, согласно ст. 94 Конституции Российской Федерации, представительным и законодательным органом Россий­ской Федерации, постольку при анализе характера и осо­бенностей этого органа можно выделить два ведущих, главенствующих аспекта: первый - Федеральное Собра­ние - это общественный представительный орган госу­дарственной власти Российской Федерации; второй - Федеральное Собрание - законодательный орган Рос­сийской Федерации. Эти два главные качества опреде­ляют природу и характер Федерального Собрания - рос­сийского парламента.

  Вследствие этого, исследование вопросов организации и функционирования Федерального Собрания является актуальной научной проблемой, имеющей важное теоретическое и практическое значение.

  Цель работы заключается в исследовании порядка организации и функционирования российского Парламента, а также выявления проблем и разработки направлений по усовершенствованию  деятельности Парламента.

  Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

  1.   Проанализировать существующие в юридической науке подходы к определению «парламентаризм»;

  2.   Дать общую характеристику Федеральному Собранию как представительному и законодательному  органу государственной власти РФ;

  3.   Исследовать порядок организации и функционирования Парламента России;

  4.   Разработать направления по усовершенствованию законодательной деятельности Парламента РФ.

  В процессе исследования использовались следующие методы: исторический, сравнительный, формально-юридический.

  Теоретическая база работы сформировалась в результате изучения: специальной научной литературы авторов: Авакьян С.А., Баглай М.В., Горобец В.Д., Гранкин И.В., Керимов А.Д., Лысенко В.Н., Мальцев Г., Овсепян Ж.И., Онишко Н.В., Постников А., Романов Р.М. и др., монографий и авторефератов, научных статей. Содержащиеся в работе выводы и положения опираются на теоретический фундамент, созданный трудами выдающихся отечественных правоведов прошлого века и современных исследователей.

  Нормативную основу работы составили: Конституция РФ, Федеральные законы, регулирующие деятельность Парламента РФ[1], а также Регламенты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [2].

  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  

  ГЛАВА 1.  ИНСТИТУТ  ПАРЛАМЕНТАРИЗМА:  ОБЩИЕ  ПОЛОЖЕНИЯ

  
  

  1.1. Парламентаризм: научные подходы к определению

  
  

  Термин "парламент" происходит от латинского "parlare" - говорить. Нередко указывают - и от французского "parler", которое тоже означает "говорить". Этимологически в названии данного органа подчеркнута специфика принятия решений коллегиально - перед этим происходит его обсуждение. Термин "парламент" для обозначения коллегиального представительного органа был впервые в таком значении использован в средневековой Англии (вторая половина XIII века). Заметим, что во Франции почти до конца XVIII века парламентом назывался суд провинциального уровня.

  Современный парламент - это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти[3]. Другое собирательное название выборного представительного органа - легислатура (от латинского lex - закон). Под легислатурами подразумеваются политические институты, власть которых проистекает из того, что их члены являются представителями общества. Этот термин вошел в употребление в Англии в XVII века в ходе затянувшегося конфликта между королем и парламентом по вопросу о том, кому именно принадлежит законодательная власть, а столетием позже укоренился в Америке для обозначения представительного собрания, контролировавшегося колонистами[4].

  К пониманию термина "парламентаризм" в науке конституционного права предложены различные подходы. В соответствии с наиболее распространенным "парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка"[5]. Примерно такое же определение дано в одном из учебников по конституционному праву зарубежных стран: "Парламентаризм - такая форма государственного руководства, которой присущи ведущее положение парламента в системе высших органов государственной власти, его контроль за исполнительной властью, разделение законодательного и исполнительного труда, привилегированное положение депутатов и их юридическая независимость от избирателей"[6].

  Есть и более узкое понимание парламентаризма - как государственного режима. Государственный режим - это реальный порядок функционирования и взаимодействия высших органов государства. Понятие вводится для пояснения категории "форма правления", которая представляет собой юридическую модель отношений между высшими органами. Например, при одной и той же форме правления - парламентской монархии или республике - и в том и в другом случае, в зависимости от особенностей партийной системы, могут существовать два государственных режима: министериализм и парламентаризм. В странах, где существует двухпартийная (Великобритания, Канада и др.) или многопартийная система с одной доминирующей партией, правительства - однопартийные. Юридически парламент осуществляет контроль за правительством. Однако на деле правительство, которое состоит из лидеров партии, обладающей в парламенте большинством, через эту партийную фракцию полностью контролирует его работу. Такой государственный режим получил название системы кабинета, или министериализма. Но если ни одна политическая партия не имеет абсолютного большинства в парламенте и не может сформировать однопартийное правительство, тогда мы наблюдаем реальное верховенство парламента в системе органов государства. Правительство несет перед ним ответственность за свою деятельность. Это и характеризует парламентарный режим, или парламентаризм.

  Таким образом, господствующая точка зрения такова, что парламентаризм предполагает ведущее положение парламента в системе высших государственных органов. Но при этом сами термины "ведущее положение", "ведущая роль" представляются не вполне определенными. Означают ли они полное отсутствие парламентаризма в президентской и полупрезидентской республике, в конституционной и дуалистической монархии? Подобные выводы обычно не делаются. Не говорят ведь об отсутствии парламентаризма в России на том основании, что в Конституции РФ глава, устанавливающая конституционно-правовой статус Президента РФ, идет впереди главы, определяющей конституционно-правовой статус парламента. И этот факт не случаен, а обусловлен значением должности Президента в Российской Федерации.

  Более определенно высказываются М.В. Баглай и В.А. Туманов. По их мнению, государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства, называют парламентаризмом. Неверно использование этого понятия лишь на том основании, что в стране существует парламент, если ему не принадлежит верховная власть; а такое положение мы наблюдаем лишь в парламентарной республике и парламентарной монархии. Очевидно, парламентаризмом нельзя назвать систему взаимоотношений, существующих между парламентом и главой государства в президентской, полупрезидентской республике и дуалистической монархии[7].

  Такие взгляды поддержаны в литературе. Парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследству)[8]. Главный критерий парламентаризма, отличающий его от любого иного вида государственного строя, - верховенство парламента. Лишь при верховенстве парламента может существовать парламентаризм. Только в этом случае исключается извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти, только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на общегосударственном уровне[9].

  Но подобная ограничительная позиция вовсе не обязательна. Так, по мнению С.А. Авакьяна, основные признаки парламентаризма - представительство, постоянная оплачиваемая работа депутатов, их определенный социальный статус, а также определенный круг дел представительного учреждения (принятие законов, установление налоговой системы и утверждение бюджета государства, влияние на внутреннюю и внешнюю политику, формирование ряда государственных органов, выполнение задач парламентского контроля), его определенные формы, методы и стиль работы[10]. Здесь, как видно, не идет речь о верховенстве парламента, хотя и говорится о его весьма серьезных полномочиях, возможных лишь в условиях демократического политического режима.

  И.М. Степанов указывает такие виды парламентаризма: развитой, открытый, приглушенный (в зависимости от фактической полноты и силы действующих в нем нормативов), рационализированный, министериальный, номенклатурный (в зависимости от конституированного порядка взаимоотношений между парламентом и другими высшими органами государственной власти) и др. В моделях парламентаризма первого ряда отражены особенности политического режима (демократического, либерального), характерного для той или иной страны; в моделях парламентаризма второго ряда - особенности формы государства (республика, конституционная монархия), государственного устройства и правления.

  Более широкое понимание парламентаризма связывается с распространением этого понятия на характеристику всей политической системы общества. Отмечается, что современное государствоведение, учитывая многие новые явления и институты (развитие системы политических партий, усиление значения выборов и массового электората, изменение положения депутата и возрастание его зависимости от партий, появление наряду с прессой иных средств массовой информации), значительно расширяет подходы к рассмотрению конституционных проблем. Это позволяет говорить и о парламентаризме в широком смысле, рассматривая роль парламента в политической системе, в его взаимоотношении с обществом и его институтами. В таком понимании парламентаризм есть там, где парламент играет существенную роль в функционировании механизма политической власти.

  Еще одна трактовка не связывает парламентаризм напрямую с демократическим политическим режимом, а подразумевает вообще принципиальное существование коллегиального представительного (представляющего народ, сословия или даже только аристократию, дворянство) органа, обычно избираемого, который обладает законодательными (или даже законосовещательными) правами.

  Представительные учреждения известны достаточно давно, начиная с аристократических и демократических республик Древнего мира (древнегреческие города-государства, Древний Рим республиканского периода), где они занимали временами ведущее место, конкурируя с единоличным или олигархическим правлением. В Средние века получили распространение сословно-представительные коллегиальные органы, которые во многих европейских странах (Англия, Франция, Испания, Польша и др.) так или иначе ограничивали абсолютную власть монархов[11].

  Необходимость финансирования военных расходов и других потребностей королевского двора привела к включению в состав парламентов представителей "третьего сословия" - промышленников, купцов, способствовала закреплению за парламентами бюджетно-финансовых полномочий. Определенное влияние на возникновение современного парламентаризма оказала деятельность представительных органов в самоуправляющихся торговых городах-республиках. В России появление профессионального, постоянно действующего представительного и законодательного органа явилось итогом длительного и противоречивого исторического развития института народного представительства, отдельные элементы которого обнаруживаются еще в жизни Киевской Руси, Московского государства[12].

  С какого времени отсчитывать историю парламентаризма? С институтов представительной демократии Древней Греции и Рима? С возникновения в Средневековье органов сословного представительства? С момента частичного или полного ограничения монархической власти? С принятия конституций и введения конституционного правления?

  В исторических исследованиях проблем парламентаризма верх берет широкое употребление этого термина[13]. Имеется в виду развитие самой идеи парламентарного, представительного правления. На протяжении исторического развития многих стран в общественном сознании утверждалось, что наиболее легитимный способ принятия ответственных государственных решений - принятие их представительным органом. В течение многовековой практики были обкатаны процедуры формирования, созыва и роспуска, деятельности представительных органов, их взаимоотношения с иными органами государства, в первую очередь - с монархом и исполнительной властью. Немалый опыт также накоплен в процессе принятия законов, осуществления иных полномочий, ныне принадлежащих современным парламентам, организационного обеспечения представительных учреждений.

  В работах современных конституционалистов термин "парламентаризм" довольно часто употребляется в сложившемся научном языке также в широком смысле. Исследователи говорят о проблемах парламентаризма в развивающихся странах, в странах, освободившихся от тоталитарного режима, и др. Такой подход позволяет охватить и предысторию современного парламентаризма, и переходные формы к нему, существующие в условиях авторитарных и смешанных политических режимов. Многие частные проблемы современного парламентаризма и парламентского права (формирование, организация, формы деятельности представительного органа и др.) имеют весьма давнюю историю развития. Поэтому это не должно оставаться вне научного внимания. С точки зрения широкого понимания парламентаризма нуждается в анализе и "негативный" опыт функционирования коллегиальных "представительных" учреждений в тоталитарных государствах.

  Таким образом, парламентаризм можно понимать по-разному. Основные варианты таковы:

  Во-первых, в смысле верховенства парламента в системе государственных органов. В этом случае он существует только в парламентарных монархиях и республиках.

  Во-вторых, в смысле наличия реально действующего парламента, что возможно в условиях демократического политического режима. Парламентаризм признается и в президентских, и в полупрезидентских (дуалистических) республиках.

  В-третьих, в смысле наличия парламента, как независимо и самостоятельно действующего, так и ограниченного в своей деятельности. Тогда рассматриваются проблемы парламентаризма, характерные для современной государственности, при наличии демократического или недемократического или же смешанного политического режима.

  И, в-четвертых, в смысле идеи коллегиального выборного представительного органа, обсуждающего и принимающего в рамках всего общества наиболее важные решения. Здесь о проблемах парламентаризма можно говорить в глобальном историческом плане - с древнейших времен до наших дней. Именно в этом смысле рассматривается история развития идей парламентаризма в России.

  Парламентаризм как конституционно-правовое явление, с одной стороны, опирается на целый ряд общих принципов - разделение властей, непосредственная и представительная демократия, правовой характер государства, обеспечивающий верховенство закона, законность - выступающих в качестве основ конституционного строя. С другой стороны, он непосредственно проявляется в определенном положении, функциях и компетенции парламента, коллегиальных, гласных процедурах работы, определенном правовом и социальном статусе депутатов и т.д[14].

  Сам парламентаризм, будучи достаточно распространенной конституционно-правовой категорией, в числе основ конституционного строя в отечественной литературе по конституционному праву не указывается. Парламентаризм как политическая практика представляет собой непосредственную реализацию принципов демократического, республиканского, правового государства, а как идея дополняет содержание этих принципов, служит их концептуальному развитию. По своему значению парламентаризм может рассматриваться и среди конституционных характеристик государства.

  Помимо этого парламентаризм исследуют и в русле развития идей либерализма и конституционализма. Рассматривая историю конституционализма, невозможно уйти от проблем парламентаризма и парламентского права.

  Парламентаризм развивался в различных странах неодинаково, в зависимости от сложившихся культурно-исторических условий, политических традиций, расстановки политических сил, принятой формы правления и иных обстоятельств.

  Как отмечает И.М. Степанов, "нарастающее влияние идей и принципов парламентаризма стало преобладающей тенденцией мирового государственного строительства. Именно парламентаризм постепенно становится средоточием приоритетных ценностей представительной демократии, способом ее организации, инструментом функционирования - в сочетании с ценностями, формами и методами демократии непосредственной, прямой"[15].

  В силу все большего распространения всеобщего избирательного права значение парламента как органа, представляющего все общество, повышается. Однако и в зарубежной, и в отечественной литературе отмечаются обстоятельства, которые в той или иной степени ограничивают ведущее положение парламента даже в современных демократических государствах. Это и усиление позиций исполнительной власти, в руках которой сосредоточены огромные полномочия во всех сферах управленческой деятельности, и фактическая монополизация политического процесса политическими партиями, появление такого феномена, как партийное государство. Принятие решений перемещается в руководство политических партий, велико значение партийной бюрократии. Это и широкое развитие представляющих различные интересы общественных организаций, а также средств массовой информации. Парламентарии практически никогда не рискуют идти наперекор общественному мнению, в определенной степени теряя самостоятельность. Помехи в деятельности парламента создает и наличие оппозиции, не всегда конструктивной, и воздействие на него различных групп давления, стремящихся к принятию выгодных для определенных социальных групп или элитных группировок законов.

  Значимость парламентаризма как конституционно-правового института трудно переоценить. Теория парламентаризма как составляющая часть науки конституционного права переживает сейчас период бурного развития. Ее задача - указать верные ориентиры в совершенствовании деятельности законодательных органов.

  Немаловажное значение для развития теории парламентаризма имеют и исторические исследования. Между тем многие его конкретные проблемы - развитие взглядов на статус, функции, структуру, внутреннюю организацию и порядок работы парламента - до сих пор не были предметом специального исторического изучения.

  
  

  1.2. Исторические предпосылки создания парламента в России

  
  

  Законодательная власть, осуществляемая представительными органами, в системе разделения властей занимает чрезвычайно важное место. Без преувеличения можно сказать, что вопросы организации и функционирования органов законодательной власти находятся в центре политической практики и конституционно-правовых доктрин. Тенденция к демократизации общественной жизни и государственного устройства весьма отчетливо проявляется в развитии институтов представительной демократии, парламентаризма.

  Парламент - это избираемый населением страны представительный орган, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя[16]. Парламентаризмом обычно называют такую систему организации органов государственной власти, в которой парламент играет заметное (или ведущее) место. Под парламентским правом понимают совокупность правовых норм, регламентирующих статус, порядок формирования, внутреннюю организацию и деятельность парламента.

  В России значение парламентаризма как конституционно-правовой практики и самостоятельной конституционно-правовой теории определяется его связью с современными характеристиками основ конституционного строя. В соответствии со ст.1 и 2 Конституции РФ Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, в котором высшей ценностью являются человек, его права и свободы.

  Парламент — это обобщенное название учреждения, занимающего верховное место в государственной структуре. Развитие этого учрежде­ния имеет многовековую историю. Первые парламенты (в Англии, Ис­пании и др.) стали возникать еще в XII—XIII вв., но как современное учреждение оформились в Европе в борьбе с абсолютизмом лишь после буржуазных революций в XVIII—XIX вв. От слова «парламент» возникло производное понятие: парламентаризм, как особая система государственного управления (понимая термин «управление» в широ­ком смысле), основанная на разделении властей и контроле парламен­та в отношении правительства.

  Современный отечественный парламентаризм начал свое развитие относительно недавно - с конца 80-х-начала 90-х годов. В настоящее время в научных публикациях развиваются принципиальные положения теорий правового, демократического, конституционного государства, исследуются и конкретные проблемы деятельности парламента.

  В силу теоретической и практической важности вопросы, связанные с функционированием парламента, привлекают сейчас все большее внимание специалистов. Большинство отечественных исследований посвящено современным проблемам парламентской деятельности. Есть немало работ, анализирующих парламентаризм и парламентское право зарубежных государств. В то же время эта проблематика нуждается в дальнейшем изучении, осмыслении, популяризации[17].

  Современный российский парламентаризм молод, но было бы безосновательно считать, что возник он почти на пустом месте. Конечно, нельзя говорить о сколько-нибудь реальном самостоятельном значении представительного и законодательного органа в советское время, когда все важные вопросы решались партийно-государственной элитой страны. Отвергался и сам "буржуазный парламентаризм", отрицались западные демократии, теория разделения властей и др[18].

  Не много оснований говорить и о парламентаризме в дореволюционной России. Государственная Дума существовала совсем непродолжительное время (1906-1917 гг.), так и не став органом, сколько-нибудь реально влияющим на политику монарха и правительства. I и II Думы были распущены монархом из-за конфликтов с правительством, а III и IV Думы в основном послушно одобряли правительственные законопроекты. Российская империя по форме правления оставалась монархией с незначительными элементами конституционализма.

  Тем не менее методологические принципы научного исследования, и в первую очередь принцип историзма, ориентируют на изучение любой проблемы в ее историческом развитии. Несмотря на отсутствие в течение долгого времени такой формы правления, при которой парламент в системе государственных органов имел бы решающее значение, в России все же накоплен опыт исследования основополагающих принципов парламентаризма и его многих частных вопросов.

  В советский период утвердились традиции функционирования коллегиальных законодательных органов, организации их работы, законодательного процесса и т.д., не без учета которых произошло становление современного парламентаризма. Несмотря на абсолютизацию классового подхода к политико-правовым явлениям, нельзя отвергать, руководствуясь лишь идеологическими соображениями, все наработки конституционно-правовой мысли того времени.

  Также следует иметь в виду и конституционно-правовой опыт и традиции дореволюционной России. Не случайно специалисты по многим отраслевым юридическим дисциплинам обращаются к политико-правовой мысли XIX-начала ХХ вв., желая установить преемственность в развитии науки. Это имеет под собой серьезные основания. Нужны объективные исследования исторического характера. В советское время они в основном велись с тенденциозных методологических позиций. К тому же работ по истории "буржуазной" политико-правовой мысли было немного - зачем детально изучать то, что сразу и в целом отвергалось из-за "классовой ограниченности".

  Ныне дореволюционная юриспруденция становится объектом не только исторического анализа. Многие авторы призывают идти вперед, ориентируясь на практический и научный опыт наших предшественников. Обращение к отечественному опыту должно стать одним из методологических принципов современных конституционно-правовых исследований[19].

  О создании представительного законодательного (законосовещательного) органа говорят в России уже более двух веков. Сами же идеи ограничения абсолютной монархической власти коллегиальным органом, представительства, законности имеют еще более давнюю историю. Особый интерес представляет практика деятельности Государственной Думы. "Достижения теории и опыт конституционного развития России в начале ХХ века могут быть использованы в условиях совершенствования современной российской конституционной системы и построения правового государства. Важное значение имеют парламентские прецеденты, депутатские запросы, а также институт конституционной ответственности министров, введения которого требовали конституционалисты и либеральные государствоведы"[20].

  Таким образом, современная теория парламентаризма и парламентского права должна опираться и на отечественный опыт.

  Итак, применительно к исследуемой нами проблеме наиболее существенное значение имеют следующие положения и правовые нормы, закреп­ленные в Конституции Российской Федерации 1993 года[21]:

  Во-первых, это статья 1 (часть I): "Российская Федера­ция - Россия есть демократическое федеративное право­вое государство с республиканской формой правления",

  Во-вторых, статья 3 (части 2 и 3): "...народ осуществ­ляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправле­ния; высшим непосредственным выражением власти на­рода являются референдум и свободные выборы"...

  В-третьих, это установленные в статье 5 (часть 3) прин­ципы единства системы государственной власти, разгра­ничения предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

  В-четвертых, норма статьи 12 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

  В-пятых, принципиальное положение статьи 10 Консти­туции Российской Федерации: государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разде­ления на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной вла­сти самостоятельны.

  В-шестых, статья 11 Конституции Российской Федера­ции устанавливает: государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федера­ции, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государ­ственная Дума) - Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

  Статья 11 (часть 2) устанавливает также, что государствен­ную власть в субъектах Российской Федерации осуществля­ют образуемые ими органы государственной власти.

  Представительный характер Федерального Собрания во многом обусловлен самими демократическими начала­ми его формирования: принципами представительства формирования Совета Федерации и выборности депутатов Государственной Думы.

  Современный парламент — это высший орган народного представительст­ва, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важней­шие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осу­ществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц.

  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  

  ГЛАВА 2.  СТРУКТУРА  И  ОРГАНИЗАЦИЯ  РОССИЙСКОГО  ПАРЛАМЕНТА

  
  

  2.1. Структура российского Парламента

  
  

  Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Обе палаты имеют собственную компетенцию, и ни одна из них не может вмешиваться в полномочия другой. Однако нельзя сказать, что палаты полностью рав­ноправны: в конечном счете Государственная Дума может принять фе­деральный закон (но не конституционный и не закон о поправке к Конституции РФ) без согласия Совета Федерации. Совет Федерации этого сделать не может[22].

  Каждая палата имеет свою внутреннюю структуру. Во многих отношениях она совпадает (предсе­датели палат, комиссии и т.д.), но есть и существенные различия. На­пример, в Совете Федерации нет такого важнейшего элемента внутри-парламентской деятельности, как партийные фракции.

  Подавляющее большинство представительных органов субъектов Федерации однопалатные, в единичных есть две палаты (Кабардино-Балкария, Карелия, Саха (Якутия), иногда представительный орган «двухзвенный». В Тыве есть Великий Хурал — съезд представителей народа, который принимает важнейшие решения, и постоянно дей­ствующий законодательный орган — Верховный Хурал. В этих слу­чаях палаты тоже не полностью равноправны, некоторые принципи­альные решения принимает одна из них. Внутренняя структура палат законодательных собраний субъектов РФ аналогична структуре палат Федерального Собрания, но во многих из них партийных фрак­ций нет.

  Палаты Федерального Собра­ния формируются по-разному: Государственная Дума — путем прямых выборов, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти (ч. 2 ст. 95 Консти­туции РФ). В соответствии с Федеральным законом этими представителями были председатель законодательного органа субъекта РФ (если он был двухпалатным, представитель законодатель­ного органа избирался на заседании обеих палат) и высшее должност­ное лицо (глава администрации субъекта, руководитель высшего ис­полнительного органа государственной власти субъекта РФ, т.е. прези­дент республики в составе РФ, губернатор области, края и др.). Зако­ном «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Со­брания Российской Федерации»[23] от 5 августа 2000 г. Закон 1995 г. от­менен, а порядок формирования Совета Федерации изменен.

  
  

  2.2. Государственная Дума РФ: состав и организация

  
  

  Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации действует исторически еще небольшой срок. Однако и первое десятилетие ее деятельности уже ясно свидетельствует: современный российский парламентаризм последовательно и плодотворно продолжает лучшие традиции российской представительной власти, заложенные в начале ХХ века.

  Государственная Дума и Совет Федерации имеют разные статусы, которые закреплены в Конституции Российской Федерации, Регламенте Государственной  Думы[24],  Регламенте Совета Федерации[25] и действующих федеральных   законах.    Деятельность    Государственной    Думы основывается    на   принципах   политического   многообразия   и многопартийности,  коллективном,  свободном обсуждении и  решении вопросов[26].

  В Государственной  Думе  через  депутатов  представлены  все граждане Российской Федерации независимо от их  места  проживания на территории России.

  Государственная Дума  состоит  из   450   депутатов.   В соответствии со  статьей  101  Конституции  Российской  Федерации Государственная  Дума  в  начале  первой сессии образует из числа депутатов палаты комитеты. В обязательном порядке Государственная Дума   образует:  Комитет  по  конституционному  законодательству судебно-правовой реформе и правам человека; Комитет по социальной политике;  Комитет  по  бюджету,  налогам и финансам;  Комитет по вопросам  собственности   и   предпринимательской   деятельности; Комитет по аграрной политике;  Комитет по вопросам экологии и природопользования;  Комитет  по  международным  делам  и   обороне; Комитет по вопросам безопасности; Комитет по образованию, науке и культуре;  Комитет по делам общественных объединений, религиозных организаций и средств массовой информации;  Комитет по внутренней организации деятельности палаты.

  Но общее  количество  комитетов не должно превышать 15,  а в случае необходимости могут образовываться и другие комитеты.

  В настоящее  время  в  Государственной  Думе  дополнительно созданы:  Комитет по экономической  политике,  Комитет  по  делам женщин,  семьи  и  молодежи,  Комитет  по  делам  СНГ  и связям с соотечественниками,  Комитет по делам национальностей, Комитет по делам  Федерации  и  региональной  политике,  Комитет по вопросам местного   самоуправления,   Комитет   по   организации    работы Государственной Думы, Комитет по информационной политике и связи, Комитет  по  вопросам  геополитики,  Комитет  по  промышленности, строительству, транспорту и энергетике.

  Государственная Дума вправе создавать комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей.

  По истечении установленного срока или выполнении порученного палатой задания комиссия прекращает свою работу.

  Государственная Дума формирует комитеты на  основе  принципа пропорционального  представительства  фракций  и групп депутатов.

  Численный состав каждого комитета определяется Государственной  Думой,  но  не  может  быть  менее  25 депутатов палаты.

  Комитет может для более детального рассмотрения вопросов,  а также по основным направлениям  своей  деятельности  образовывать подкомитеты.

  В соответствии со ст.18 Регламента комитеты Государственной Думы: разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты; организуют  и  проводят  парламентские   слушания;   способствуют проведению  в  жизнь положений Конституции Российской Федерации и федеральных   законов;   решают   вопросы    организации    своей деятельности;  рассматривают иные вопросы,  относящиеся к ведению Государственной Думы.

  Порядок деятельности комитетов определяется Конституцией Российской Федерации и  Регламентом.

  В соответствии со ст.  28 Регламента депутатское объединение в Государственной Думе,  сформированное на основе  избирательного объединения,     прошедшего    в    Государственную    Думу    по общефедеральному   избирательному    округу    и    одномандатным избирательным округам именуется фракцией.  Депутаты,  не вошедшие во  фракции,  вправе  образовать  депутатские   группы,   которые обладают  равными  правами.  Депутаты  Государственной  Думы,  не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации, в дальнейшем могут войти в любое из них с согласия его членов.

  Депутат Государственной Думы вправе состоять только в  одном депутатском объединении. В настоящее время в Государственной Думе существуют  следующие  фракции  и  депутатские  группы:   Фракция аграрной   партии   России,   Фракция   "Выбор  России",  Фракция демократической партии  России,  Фракция  политического  движения "Женщины  России",  Фракция  коммунистической  партии  Российской Федерации,  Фракция  либерально-демократической  партии   России, Фракция партии Российского единства и согласия, Фракция "ЯБЛоко", Депутатская группа  "Новая  региональная  политика",  Депутатская группа   либерально-демократический  союз  "12  декабря"  (данное перечисление является достаточно условным).

  Ст. 96   Конституции   Российской   Федерации   гласит:  "1. Государственная Дума избирается сроком на четыре года. 2. Порядок формирования   Совета   Федерации  и  порядок  выборов  депутатов Государственной  Думы  устанавливаются  федеральными   законами."

  Однако  в  заключительных  и  переходных  положениях  Конституции Российской  Федерации  подчеркнуто,  что   Государственная   Дума первого созыва избирается сроком на два года.

  Организация выборов в Государственную  Думу  возлагается  на избирательные  комиссии:  Центральную  избирательную  комиссию по выборам депутатов Государственной  Думы,  окружные  избирательные комиссии   по   выборам   в   Государственную   Думу,  участковые избирательны комиссии.

  Статьи 102 и 103  являются  юридическим  выражением  системы сдержек  и  противовесов  в  построении и функционировании высших органов законодательной,  исполнительной  и  судебной  власти.  В ст.103     определяются     вопросы    исключительного    ведения Государственной Думы.  "К ведению Государственной Думы относятся: а)  дача  согласия  Президенту Российской Федерации на назначение Председателя  Правительства  Российской  Федерации;  б)   решение вопроса   о   доверии   Правительству  Российской  Федерации;  в) назначение на должность и освобождение от должности  Председателя Центрального   банка   Российской  Федерации;  г)  назначение  на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и  половины  состава  ее аудиторов;  д) назначение на должность и освобождение от должности  Уполномоченного  по  правам  человека, действующего   в   соответствии   с  федеральным  конституционным законом;  е) объявление амнистии;  ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности."

  Частями 2 и 3 той же статьи установлено, что Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией   Российской    Федерации,    которые    принимаются большинством  голосов  от  общего числа депутатов Государственной Думы,  если  иной  порядок  принятия  решений   не   предусмотрен Конституцией.

  Регламентом Государственной Думы предусмотрен  целый  раздел (IV),  посвященный вопросам,  которые относятся к исключительному ведению Государственной Думы.

  В частности,  Государственная  Дума дает согласие Президенту России на назначение председателя Правительства в соответствии со ст.103  Конституции  Российской Федерации.  Кандидат на должность Председателя  Правительства  Российской   Федерации   докладывает Государственной  Думе программу основных направлений деятельности будущего   Правительства   Российской   Федерации   (ч.2   ст.137 Регламента).

  Согласие на назначение Председателя Правительства  считается полученным,   если   за  предложенную  кандидатуру  проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной  Думы  (ч.2 ст. 138 Регламента).

  В случае отклонения кандидатуры Президент в  течение  недели со   дня  ее  отклонения  вносит  на  согласование  палаты  новую кандидатуру.  А в случае двухкратного  отклонения  представленных кандидатур  на  должность  Председателя  Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской  Федерации  в течение  недели  со  дня  отклонения  второй  кандидатуры  вправе представить третью кандидатуру (ст.140 ч.1 Регламента).

  Условием, сдерживающим   свободу  Государственной  Думы  при определении своей позиции по кандидатур на должность Председателя Правительства   является  положение  ч.4  ст.111  Конституции,  в которой указано, что в случае трехкратного принятия Думой решения об  отклонении представленных Президентом кандидатур на должность Председателя   Правительства   Президент   без   предварительного согласия  ГД  назначает  Председателя  Правительства,  распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

  К исключительной  компетенции  Государственной Думы отнесено решение   вопроса   о   доверии   Правительству   (п."б"   ст.103 Конституции),  что  является  юридической  формой ответственности Правительства перед парламентом. В соответствии со статьями 143 и 144  Регламента,  Государственная  Дума принимает постановление о недоверии Правительству Российской Федерации большинством голосов от  общего  числа  депутатов.  Предложение  о выражении недоверия Правительству  считается  отклоненным,  если   оно   не   собрало большинства голосов депутатов.

  Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека, который назначается ею на срок,  установленный федеральным конституционным законом об Уполномоченном  по  правам  человека  (ст.147  Регламента).  Если кандидатура  на  должность  Уполномоченного  по  правам  человека отклонена палатой, фракции и депутатские группы вправе предложить для нового рассмотрения ту же или  новую  кандидатуру.  Повторное рассмотрение  кандидатуры  проводится  на  следующий  день  после получения  палатой  соответствующего  представления  в   порядке, установленной главой 19 Регламента.

  Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности  председателя  счетной  палаты  и  половины  состава ее аудиторов.  Кандидатуры представляются Комитетом  Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и назначаются на срок предусмотренный федеральным законом о Счетной  палате.  Вопрос  о назначении  и освобождении от должности аудитора Счетной палаты и Председателя Счетной палаты решается на заседании Государственной Думы большинством голосов от общего числа депутатов.

  В соответствии  с  пунктом   "г"   статьи   83   Конституции Российской   Федерации   кандидатура  на  должность  Председателя Центрального    банка    представляется    Президентом    России.

  Государственной Думой назначается Председатель Центрального банка Российской Федерации на срок,  предусмотренный Законом  "О Центральном  банке  " и считается назначенным,  если за него проголосовало   большинство   от   числа   избранных    депутатов Государственной  Думы.  Освобождение  от  должности  Председателя Центрального Банка осуществляется после представления  Президента в  Государственную  Думу,  в  свою очередь,  Государственная Дума большинством  голосов  от  числа  избранных  депутатов  принимает решение об его освобождении (статьи 158-161 Регламента).

  Государственная Дума может вынести предложение о  выдвижении обвинения   против   Президента   России  для  отрешения  его  от должности,  которое может быть внесено  по  инициативе  не  менее одной  трети  от  общего числа депутатов Государственной Думы.  В предложении  должны  быть   конкретные   указания   на   признаки преступления,  которое  вменяется  в  вину  Президенту Российской Федерации (ст.163 Регламента).  В  соответствии  со  статьей  164 Регламента  предложение  о выдвижении обвинения против Президента направляется  в  Верховный  Суд  Российской  Федерации  для  дачи заключения  о  наличии  в  действиях  Президента России признаков преступления.    Специально    созданная    комиссия    проверяет обоснованность выдвинутого против Президента Российской Федерации обвинения и большинством голосов принимает заключение  о  наличии фактических  обстоятельств,  положенных  в  основу  предложения о выдвижении обвинения.  По итогам обсуждения двумя третями голосов от  общего  числа депутатов палаты Государственная Дума принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации  в  государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его  от  должности  или  об  отказе  в выдвижении   обвинения   против   Президента,   которое  является окончательным  и  подлежит  официальному  опубликованию   (ст.167 Регламента).

  Согласно п."е"  ст.103  в   ведении   Государственной   Думы находятся  вопросы амнистии,  она принимает решение об объявлении амнистии.  На уровне  субъектов  Федерации  решения  об  амнистии приниматься  не  могут.  Эти вопросы - исключительная компетенция Российской Федерации в лице Государственной Думы  (п."о"  ст.71).

  Объявление  амнистии  осуществляется  Государственной Думой путем принятия  постановления  большинством  голосов  от  общего  числа депутатов   Государственной  Думы.  Постановление  об  объявлении амнистии,  в соответствии  со  ст.169  Регламента,  подписывается Председателем   Государственной   Думы  и  подлежит  официальному опубликованию в течение трех дней.

  В ст.  170 Регламента Государственной Думы утвержден порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов:  "Государственная  Дума рассматривает    внешнеполитические    вопросы   по   собственной инициативе,  или  в  связи  с  обращением  Президента  Российской Федерации,  ибо по докладам и сообщениям Правительства Российской Федерации и комитетов палаты."

  В соответствии со ст.104  Конституции  Российской  Федерации Государственная  Дума обладает правом законодательной инициативы.

  Депутаты   Государственной   Думы   вносят    на    рассмотрение: законопроекты  и  поправки  к ним;  законодательные предложения о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных   законов;   законопроекты  о  внесении  изменений  и дополнений в действующие законы  Российской  Федерации  и  законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими силу.

  В соответствии со ст.  38  Регламента  Государственная  Дума собирается на сессии,  как правило:  весеннюю - с 12 января по 20 июля; осеннюю - с 1 октября по 25 декабря.

  Государственная Дума  правомочна  начать  свою работу,  если общее число избранных в нее депутатов не  менее  двух  третей  от общего   числа   депутатов   Государственной   Думы   (ч.2  ст.49 Регламента).

  В соответствии со ст.96 ч.3 Конституции Российской Федерации первое заседание  Государственной  Думы  открывает  старейший  по возрасту  депутат,  а  в  дальнейшем до избрания Председателя или заместителя Председателя Государственной Думы  председательствуют представители всех избирательных объединений.

  Государственная Дума  собирается  на  первое  заседание   на тридцатый день после избрания,  но Президент России может созвать заседание  Государственной  Думы  ранее  этого  срока   (ст. 30 Регламента).

  Во время  сессии  Государственной Думой проводятся заседания палаты,  заседания   Совета   Государственной   Думы,   заседания комитетов и комиссий,  парламентские слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях,  фракциях и депутатских группах, а также с избирателями.

  Работа Государственной   Думы   осуществляется   в    строго определенные дни недели.

  Пленарные заседания Государственной Думы проходят в среду  и в  пятницу;  конференция  собирается  еженедельно  во  вторник во второй половине  дня;  комитеты  заседают  каждый  понедельник  и четверг;  во вторник депутаты работают в комитетах, во фракциях и депутатских группах,  а также проводятся парламентские  слушания; каждая  четвертая  неделя месяца отводится для работы депутатов с избирателями.

  Во время    парламентских   каникул   могут   быть   созваны внеочередные заседания Государственной Думы,  которые  назначаются Советом  палаты  по  требованию  Президента  России,  а  также по требованию фракции или группы депутатов,  поддержанному не  менее чем 1/5 общего числа депутатов Совета Федерации.

  Основания роспуска    Государственной    Думы   Федерального Собрания Российской Федерации закреплены Конституцией  Российской Федерации в ч.  1 ст.  109,  которая гласит что: "Государственная Дума может быть  распущена  Президентом  Российской  Федерации  в случаях,   предусмотренных   статьями   111   и  117  Конституции Российской Федерации."

  В ч.  4 ст.111 Конституции Российской Федерации предусмотрен роспуск Государственной Думы Президентом Российской  Федерации  в случае    трехкратного   отклонения   представленных   кандидатур Председателя Правительства Российской  Федерации  Государственной думой.

  В этом   случае  Президент  Российской  Федерации  назначает Председателя  Правительства  Российской   Федерации,   распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

  Государственная Дума  может выразить недоверие Правительству Российской  Федерации  (ст.117   ч.3),   после   чего   Президент Российской  Федерации  вправе  объявить об отставке Правительства Российской Федерации,  либо не согласиться с решением  Государств мы.

  В соответствии  со ст.109 Государственная Дума не может быть распущена: по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания; с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия  соответствующего  решения Советом Федерации;  в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.

  Частью 4   ст.   99   Конституции    Российской    Федерации установлено,  что  "С  момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия  Государственной  Думы  прежнего  созыва прекращаются."

  
  

  2.3. Совет Федерации: порядок формирования

   

  Согласно ст. 1  Закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"[27] в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

  Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

  Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

  Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

  Член Совета Федерации - представитель от однопалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должен быть избран не позднее трех месяцев со дня первого заседания в правомочном составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва, в том числе в случае досрочного прекращения полномочий этого органа предыдущего созыва, а член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, формируемого путем ротации, - со дня истечения срока, на который был избран предыдущий представитель соответствующего органа.

  В случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации новый член Совета Федерации - представитель от этого органа должен быть избран не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего члена Совета Федерации.

  В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатура (кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федерации вносится (вносятся) на рассмотрение этого органа поочередно председателями палат.

  Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может внести на рассмотрение этого органа альтернативную кандидатуру (альтернативные кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федерации.

  Член Совета Федерации - представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации должен быть назначен не позднее трех месяцев со дня вступления в должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в том числе в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

  В случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации новый член Совета Федерации - представитель от этого органа должен быть назначен не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего члена Совета Федерации.

  Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

  Указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

  Рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатуры (кандидатур) для избрания представителя в Совете Федерации осуществляется в соответствии с регламентом этого органа.

  Кандидаты для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации обязаны представить соответственно в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации):

  а) сведения о размере и об источниках доходов кандидата за год, предшествующий году избрания (назначения);

  б) сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности.

  Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший решение об избрании (о назначении) члена Совета Федерации, не позднее чем на следующий день после дня вступления решения в силу телеграммой уведомляет Совет Федерации о содержании решения и о дате его вступления в силу и не позднее пяти дней со дня вступления решения в силу направляет его в Совет Федерации.

  Избранный (назначенный) член Совета Федерации в пятидневный срок со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) направляет в Совет Федерации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей.

  Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий данного члена Совета Федерации. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового члена Совета Федерации - представителя от того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

  Полномочия члена Совета Федерации прекращаются досрочно по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"[28].

  Порядок принятия Советом Федерации решений о подтверждении полномочий вновь избранных (назначенных) членов Совета Федерации и решений о прекращении полномочий членов Совета Федерации устанавливается Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

  Таким образом, российский Парламент состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Каждая палата имеет свою внутреннюю структуру.

  
  

  ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ: РЕКОМЕНДАЦИИ ПО УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

  
  

  3.1. Компетенция Федерального Собрания

  
  

  Роль и место верхней палаты в парламенте определяется как составом ее исключительных полномочий, так и особенностями разграничения и порядка осуществления полномочий палат в сфере их совместной компетенции. К основным из них в Федеральном Собрании относятся:

  рассмотрение предложений о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, принятие законов РФ о поправках к положениям глав 3-8 Конституции РФ;

  принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов;

  осуществление парламентского контроля за использованием бюджетных средств и государственной собственности, формирование в этих целях Счетной палаты РФ и назначение ее аудиторов;

  реализация процедуры отрешения от должности Президента РФ.

  Законодательная компетенция - совокупность полномочий Совета Федерации по участию в законодательном процессе - образует в соответствии с современной конституционно-правовой практикой демократических государств основную часть компетенции этой палаты российского парламента[29].

  Под компетенцией Федерального Собрания следует по­нимать круг совокупных задач, функций и конкретных полномочий палат Федерального Собрания[30].

  Конституция Российской Федерации определяет осно­вы правового статуса, места и роли каждой из палат, спе­цифику их предметов ведения, особенности взаимоотно­шений друг с другом, с другими органами государствен­ной власти в части порядка осуществления предоставлен­ных полномочий.

  Именно в круге задач, функций и конкретных полно­мочий проявляются специфические место и роль каждой из палат в системе Федерального Собрания.

  К ведению Совета Федерации, согласно статьям 102,106 и других Конституции Российской Федерации, относятся[31]:

  а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

  б) утверждение указа Президента Российской Федера­ции о введении военного положения;

  в) утверждение указа Президента Российской Федера­ции о введении чрезвычайного положения;

  г) решение вопроса о возможности использования Воо­руженных Сил Российской Федерации за пределами тер­ритории Российской Федерации;

  д) назначение выборов Президента Российской Феде­рации;

  е) отрешение Президента Российской Федерации от дол­жности;

  ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Фе­дерации;

  з) назначение на должность и освобождение от долж­ности Генерального прокурора Российской Федерации;

  и) назначение на должность и освобождение от должно­сти заместителя Председателя Счетной палаты и полови­ны ее аудиторов.

  Совет Федерации принимает постановления по вопро­сам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации.

  Постановления Совета Федерации принимаются боль­шинством голосов от общего числа членов Совета Федера­ции, если иной порядок принятия решений не предусмот­рен Конституцией Российской Федерации.

  Кроме вышесказанного Совет Федерации: образует ко­митеты и комиссии; принимает свой Регламент; решает вопросы внутреннего распорядка деятельности.

  Как видим, компетенция Совета Федерации достаточ­но многообразна и, главное, как увидим дальше, чрезвы­чайно важна для нормального и эффективного осуществ­ления Федеральным Собранием одной из основных своих функций - законодательной деятельности.

  К ведению Государственной Думы относятся[32]:

  а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Фе­дерации;

  б) решение вопроса о доверии Правительству Российс­кой Федерации;

  в) назначение на должность и освобождение от должно­сти Председателя Центрального банка Российской Феде­рации;

  г) назначение на должность и освобождение от должно­сти Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

  д) назначение на должность и освобождение от должно­сти Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

  е) объявление амнистии;

  ж) выдвижение обвинения против Президента Россий­ской Федерации для отрешения его от должности.

  Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Россий­ской Федерации. Следует отметить, что данное положение Конституции Российской Федерации вступает в противо­речие с действующим российским законодательством. Так Государственная Дума в соответствии со статьей 53 Феде­рального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"[33] может направить своего представителя на заседание Конституционного Суда Рос­сийской Федерации решением палаты, которое оформля­ется соответствующим постановлением Государственной Думы.

  Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государ­ственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

  Необходимо особо выделить статью 105 (часть 1) Кон­ституции Российской Федерации: "Федеральные законы принимаются Государственной Думой", что является од­ним из фундаментальных полномочий, функций Государ­ственной Думы.

  Вышесказанное о полномочиях (компетенции) каждой из палат позволяет сформулировать некоторые обобщения и выводы о месте, положении и специфике каждой из па­лат, составляющих в совокупности Федеральное Собрание, которое является в соответствии со статьей 99 (часть 1) Конституции Российской Федерации постоянно действу­ющим органом. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно.

  Палаты могут собираться совместно только в определен­ных, исключительных случаях; для заслушивания посла­ний Президента Российской Федерации, посланий Консти­туционного Суда Российской Федерации, выступлений ру­ководителей иностранных государств.

  В статусе палат Федерального Собрания имеются об­щие, сходные черты и аналогичные функции. Например, олицетворение представительного характера Федераль­ного Собрания; в осуществлении законодательной дея­тельности[34].

  Однако, куда больше специфики, различий в их право­вом статусе, в характере и направлениях компетенции.

  Так, для Государственной Думы ведущей, специфичес­кой и основной является законодательная деятельность, в которой активное участие принимает Совет Федерации, а также другие органы государственной власти, в первую очередь Президент Российской Федерации и Правитель­ство Российской Федерации.

  Весьма существенные различия имеются в основных на­правлениях (функциях), компетенции каждой из палат[35].

  Например, Совет Федерации по существу не имеет пол­номочий в сфере взаимоотношений с исполнительной вла­стью, в то время как Государственная Дума (на консти­туционном уровне) обладает значительными правами в этой области: дает согласие Президенту Российской Фе­дерации на назначение Председателя Правительства Рос­сийской Федерации; решает вопрос о доверии Правитель­ству Российской Федерации; назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации, то есть по существу имеет некоторые контрольные полномочия в сфере исполни­тельной власти.

  С другой стороны. Совет Федерации наделен Конститу­цией Российской Федерации чрезвычайно важными пол­номочиями, такими, например, как назначение выборов Президента Российской Федерации; отрешение от долж­ности Президента Российской Федерации; утверждение указов Президента Российской Федерации о введении во­енного и чрезвычайного положений.

  Далее, хотя принятие федеральных законов является пре­рогативой Государственной Думы, роль Совета Федерации в законотворческом процессе значительна и специфична.

  В частности, статья 105 (часть 4) Конституции Российской Федерации предусматривает: "... Федеральный за­кон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа чле­нов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае от­клонения федерального закона Советом Федерации пала­ты могут создать согласительную комиссию для преодо­ления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государствен­ной Думой"[36].

  А часть 5 статьи 105 Конституции Российской Федера­ции гласит следующее: "В случае несогласия Государ­ственной Думы с решением Совета Федерации федераль­ный закон считается принятым, если при повторном голо­совании за него проголосовало не менее двух третей от об­щего числа депутатов Государственной Думы".

  То есть в данном случае последнее и решающее слово принадлежит Государственной Думе, а в конечном счете - Президенту Российской Федерации.

  Таким образом, все вышесказанное позволяет сделать следующий вывод: распределение баланса полномочий между Советом Федерации и Государственной Думой (по Конституцией Российской Федерации) проведено так, что оно обеспечивает, уравновешивает правовые статусы Со­вета Федерации и Государственной Думы.

  Итак, в системе государственного управления (оно пони­мается в широком смысле этих слов) Федеральное Собрание выполня­ет следующие функции[37]:

  Во-первых, это орган народного представи­тельства. Федеральное Собрание представляет различные слои населения, политические партии и тем самым объединяет народ.

  Во-вто­рых, парламент выполняет законодательную функцию, принимает фе­деральные конституционные законы, федеральные законы и законы о поправках к Конституции, которые выражают согласованную волю на­рода и обладают, после Конституции РФ, высшей юридической силой.

  В-третьих, Федеральное Собрание, его палаты осуществляют решаю­щее участие в верховном руководстве делами государства. Правда, ч. 3 ст. 80 Конституции РФ гласит, что Президент РФ «определяет основ­ные направления внутренней и внешней политики государства», в чем сказались авторитаристские черты Конституции. Однако в этой же ста­тье говорится, что он делает это в соответствии с Конституцией и фе­деральными законами. Только парламент или одна из его палат ут­верждает государственный бюджет, дает согласие на введение чрезвы­чайного положения, участвует в решении вопросов, связанных со ста­тусом субъектов Федерации. Парламент обсуждает основные пробле­мы различных сфер жизни общества и принимает соответствующие решения (законы, рекомендации, обращения к другим государствам).

  В-четвертых, Федеральное Собрание или его палаты формируют или участвуют в формировании, смещении или освобождении от долж­ности других высших и центральных органов государства, должностных лиц. Парламент (Государственная Дума) дает (не дает) согласие Прези­денту на назначение Председателя Правительства, Совет Федерации назначает членов Конституционного Суда, Дума может принять реше­ние об отставке Правительства, Федеральное Собрание может досроч­но отрешить Президента РФ от должности (решение принимает Совет Федерации) и т.д.

  В-пятых, парламент осуществляет в различных фор­мах парламентский контроль в отношении органов исполнительной власти, в области различных сфер государственного строительства, за исполнением государственного бюджета и т.д.

  Аналогичные функции в пределах своей территории осуществляют представительные органы субъектов Федерации. Вместе с тем, «наборы полномочий для реализации этих функций и средства для их осущест­вления в разных субъектах РФ неодинаковы. В тех немногих из них, которые построены по схеме парламентарной республики, контроль­ные полномочия гораздо шире. Во многих других назначение мини­стров (глав департаментов) требует согласия законодательного собра­ния (в некоторых из них такого согласия требует только назначение ведущих министров). Субъекты РФ участвуют в решении общефеде­ральных вопросов (утверждение поправок к Конституции РФ, право за­конодательной инициативы в отношении федеральных законов и др.).

  
  

  3.2. Совет Федерации в системе органов государственной власти:                    сложный характер взаимодействия

  
  

  Взаимоотношения верхней палаты парламента с центральными (федеральными) органами государственной власти определяются составом и порядком исполнения ее полномочий как в сфере совместной компетенции палат двухпалатного парламента, так и в сфере исключительной компетенции этой палаты. В российских условиях значительный интерес представляют также "скрытые" полномочия Совета Федерации, прямо не установленные конституционно-правовыми нормами, но не противоречащие им и вытекающие из существующего состояния развития системы органов государственной власти.

  В области текущей законодательной деятельности, составляющей основную часть сферы совместной компетенции палат Федерального Собрания, Совет Федерации выступает, прежде всего, как фактор стабильности Конституции и системы законодательства в целом, конструктивный оппонент субъектов права законодательной инициативы, в первую очередь Государственной Думы, Президента и Правительства РФ, по вопросам формирования законодательной базы государственной политики.

  Что касается разграничения сфер исключительной компетенции между палатами двухпалатных парламентов, то зарубежная практика при всем многообразии подходов показывает типовой характер следующей ситуации: нижняя палата самостоятельно или совместно с главой государства решает вопросы формирования и отставки правительства; верхняя палата так же самостоятельно, но по большей части совместно с главой государства решает вопросы войны и мира, введения военного и чрезвычайного положения, применения мер федерального вмешательства на территории страны, назначения судей, высших должностных лиц органов прокуратуры и администрации, а также высших офицеров Вооруженных Сил.

  В теоретических исследованиях рассматриваемого аспекта основное внимание уделяется полномочиям парламента (отождествляемого в данном случае с его нижней палатой) и его взаимоотношениям с главой государства по поводу контроля за исполнительной властью. На этой основе строится и классификация форм правления в республиканских государствах: парламентская, президентская и смешанная (президентско-парламентская) республика.

  Российская конституционно-правовая модель вносит существенные особенности в данную теоретическую схему. Де-юре президентско-парламентская форма правления характеризуется уникальным соотношением сил в треугольнике президент - парламент - правительство: "суперсильный" Президент, по объему полномочий с которым не может сравниться даже его непосредственный прототип - "сильный" президент Франции, "слабая" Государственная Дума, оппонирующая Президенту в вопросах формирования и отставки Правительства исключительно под угрозой собственного роспуска, и "абсолютно слабое" Правительство, предназначенное исключительно для реализации политики Президента страны. В этой ситуации, даже при номинальной необходимости согласия Думы на назначение председателей Правительства и Центрального банка России, можно лишь с большой долей условности говорить о разделении с Думой ответственности Президента страны за проводимый курс социально-экономической и финансово-кредитной политики.

  Эти обстоятельства заставляют с еще большим вниманием отнестись к роли Совета Федерации и к его в общем традиционным для мировой практики полномочиям, установленным пунктами "а", "б", "в", "г", "ж" и "з" ст.102 Конституции РФ:

  а) утверждение изменения границ между субъектами РФ;

  б) утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;

  в) утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;

  г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;

  ж) назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

  з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.

  Такой состав полномочий Совета Федерации означает (причем без оговорок, подобных ситуации с Государственной Думой), что эта палата Федерального Собрания действительно является оппонентом Президента России и разделяет с ним ответственность за политический курс в важнейших областях жизнедеятельности страны, в том числе за надлежащее обеспечение: государственного суверенитета и территориальной целостности, режима конституционной и общей законности и правопорядка, стабильности федеративных и межнациональных отношений, а также политико-территориального устройства страны.

  Если также учесть полномочия Совета Федерации, установленные пунктами "д" и "е" ст.102 Конституции РФ по принятию решения об отрешении Президента РФ от должности и назначению выборов главы государства, то можно видеть, что Совет Федерации является непосредственным гарантом стабильности собственно президентской власти и, опосредованно, всей системы федеральной государственной власти[38].

  Обратимся теперь к "скрытым" полномочиям Совета Федерации, возникающим в сложившейся конфигурации государственно-властных и политических институтов. Правовые основания для этого дают положения Конституции РФ. В частности, согласно ч.3 ст.80, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией и федеральными законами, а в соответствии с ч.1 ст.114 Конституции РФ и ч.1 ст.13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"[39] Правительство РФ организует реализацию внутренней и внешней политики РФ, обеспечивает проведение единой государственной политики в отдельных областях. Таким образом, федеральное законодательство должно не только служить правовой базой для реализации политического курса государства, но и определять правовые рамки для целеустанавливающих и основополагающих политических документов Президента РФ, соответствующих программ и планов федерального Правительства.

  Очевидно, что создание системы законодательства, удовлетворяющей подобным требованиям, является одной из основных задач формирования государственно-правовой стратегии развития страны.

  Вместе с тем принципиально важно, что в существующем состоянии федеральное законодательство России не решает ни одну из вышеуказанных задач. Одна из основных причин - отсутствие в законодательной деятельности базового системообразующего элемента, назначением которого является: определение концепции и стратегии развития законодательства; координация субъектов законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях для реализации выработанных концептуальных представлений. Другими словами - отсутствие субъекта формирования и реализации вышеупомянутой стратегии.

  В качестве прототипа для выбора организационных форм существования подобного субъекта может служить Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, действовавшая при Государственной Думе 1-го и 2-го созывов. Однако деятельность этой Комиссии, не наделенной реальными полномочиями, не встроенной в законодательный процесс и к тому же не имеющей необходимого правового и аналитического обеспечения, оказалась абсолютно неэффективной. Реальные подвижки в необходимом направлении начались лишь в последнее время в связи с работой Комиссии при Президенте РФ по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Значительный импульс для решения данной проблемы придало учреждение по инициативе большинства регионов РФ и при согласии Президента России Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ (Совета законодателей) 21 мая 2002 г.

  Тем не менее, институциональная ниша федерального государственного органа, наделенного конституционными полномочиями и практически способного на формирование единой концепции и стратегии развития федерального и регионального законодательства страны, пока остается свободной.

  Основные задачи такого органа состоят в следующем:

  1) Концептуальная увязка в единый вектор двух базовых направлений стратегического развития России:

  - курса внешнеполитического и государственно-правового развития страны, определяемого Президентом РФ;

  - курса социально-экономического развития страны, предлагаемого Правительством РФ в соответствии с полномочиями, фактически делегированными ему Президентом РФ.

  2) Создание целостного представления о потребностях в развитии законодательства с позиций формирования как правовых рамок политического курса государства, так и правовой базы для его реализации.

  3) Выработка единой концепции и стратегии развития законодательства РФ.

  4) Содержательная координация в первую очередь законопроектной и, возможно, законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях для реализации единой концепции и стратегии развития законодательства РФ[40].

  Данный орган должен: действовать под эгидой Президента РФ в рамках его конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; быть способным к консолидированному выражению интересов и позиций, основных из 723 субъектов права федеральной законодательной инициативы; иметь необходимый уровень экспертной аналитической и правовой поддержки.

  Совет Федерации, наделенный, в отличие от Государственной Думы, конституционным правом (и обязанностью) законодательной инициативы, способный (в том числе через Совет законодателей) к консолидированному выражению интересов 89 субъектов Федерации и 178 своих членов, имеет правовые и фактические основания для выполнения головной роли в деятельности подобного органа.

  С переходом Совета Федерации к деятельности на постоянной и профессиональной основе появилась реальная возможность исполнения данной роли. Совет Федерации всегда проявлял способность к глубокому исследованию самых сложных социально-экономических и политических ситуаций и выработке собственных концептуальных представлений о путях их разрешения. Значительное число "новых старых" членов Совета Федерации и аппарат палаты могут обеспечить преемственность этой традиции.

  Вместе с тем для решения рассматриваемой "сверхзадачи" Совету Федерации, помимо сохранения своих сильных сторон, необходимо преодолеть ряд определенных недостатков:

  - концептуальные представления палаты о перспективных путях развития страны, как правило, ограничивались масштабными, но все же частными направлениями и проблемами; в новых условиях предстоит увязывать эти представления в единый системный комплекс;

  - концептуальные разработки в основной своей массе не доводились до формы конкретных законопроектов, т.е. той единственной формы, в которой они могут быть проведены в жизнь; как было показано выше, Совет Федерации как законодательный орган наделен двумя полномочиями - по оппонированию иным субъектам законодательного процесса и по проведению собственных законопроектов; выполнение этих функций в новых условиях нуждается в существенном совершенствовании.

  В подобной ситуации представляется целесообразной тактика последовательного освоения ролей - от эффективного (и конструктивного) оппонирования Правительству и Государственной Думе к инициативному формированию системообразующих основ законодательства, прежде всего через усиление взаимодействия с региональными парламентами.

  Ряд соответствующих мер осуществлено с принятием нового Регламента палаты. Однако самоорганизация Совета Федерации, в первую очередь в сфере законодательной деятельности, должна получить свое дальнейшее развитие.

  Выполнение перечисленных задач обеспечивает необходимые условия для последовательного выхода на качественно новый уровень развития деятельности Совета Федерации и освоения им роли активного субъекта государственно-правовой стратегии, идеологического и системообразующего лидера в формировании федерального и регионального законодательства.

  Особенности взаимоотношений членов Совета Федерации с законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ определяются прямой нормой Конституции и развивающими ее положениями текущего законодательства о порядке формирования Совета Федерации. Институциональные же отношения между палатами Федерального Собрания и теми же структурами субъектов РФ как органами власти возникают в рамках законодательных процедур на основании положений ст.136 Конституции РФ и ряда федеральных законов. Например, при внесении поправок в гл.3-8 Конституции РФ, рассмотрении законопроектов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, при рассмотрении проектов двусторонних договоров между Российской Федерацией и ее субъектами.

  Усиление этих отношений и перевод их со спорадической на системную основу должны произойти в процессе становления Совета председателей законодательных органов субъектов Федерации (Совета законодателей). Хотя прямой законодательной базы для этого нет, по сути, речь идет о делегировании этому органу части конституционных полномочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, установленных частью 2 ст.80 Конституции РФ.

  И здесь можно опираться на прецедент, созданный Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", в соответствии с положениями которого федеральное Правительство рассматривает внесенные в Правительство предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений; направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

  Следуя конституционному предназначению Совета Федерации, можно утверждать, что именно эта палата федерального парламента призвана во взаимодействии с законодательными органами субъектов РФ обеспечить гармонизацию федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также учет региональных интересов при принятии федеральных законов. Для чего, собственно, и был создан Совет законодателей[41].

  Задачи этого органа непосредственно вытекают из существующих проблем состояния и совершенствования правового поля России.

  Во-первых, это недостаточная эффективность участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе. Основными факторами, порождающими эту проблему, являются: сложность выражения консолидированной позиции регионов, трудности в обеспечении необходимого содержательного и юридического качества подготовки законодательных инициатив, в первую очередь их финансово-экономического обоснования, организационные проблемы сопровождения законопроектов при их прохождении в Государственной Думе, своевременного и полного информирования о планах и ходе законопроектной работы в федеральных органах государственной власти.

  Эти проблемы могут быть в значительной степени устранены, если наиболее значимые инициативы регионов, возможно - в форме законодательных предложений, выносить на обсуждение Совета законодателей. В случае их согласованной поддержки значительным числом регионов целесообразно оформлять такие разработки в качестве совместных законодательных инициатив Совета Федерации и региональных парламентов. Совет Федерации мог бы взять на себя сопровождение таких законопроектов на всех этапах федерального законодательного процесса. Очевидно, что отношение к законопроектам, прошедшим такую процедуру и получившим такой статус, будет заведомо иным и в Правительстве, и в Государственной Думе.

  Во-вторых, это решение проблемы неудовлетворительного качества общей системы регионального и федерального законодательства, в первую очередь в сфере совместной компетенции РФ и ее субъектов.

  Подходы к гармонизации уровней законодательства РФ отнюдь не должны сводиться к одностороннему приведению региональных актов в соответствие с федеральными нормами. Предпринятые в этом направлении, по сути административные, усилия явились вынужденными мерами антикризисного управления. Корни же проблемы находятся не в целенаправленном нарушении региональными властями федеральных норм в собственных политических интересах, а в систематическом воспроизводстве несовершенного законодательства на всех уровнях, и в том числе на федеральном, из-за принципиальных недостатков организации законодательной деятельности.

  Исходя из этого, можно определить соответствующие направления работы Совета законодателей:

  1. Систематизация не нашедших своего разрешения спорных ситуаций, возникших по поводу противоречия региональных и федеральных норм, и выработка консолидированной позиции по устранению коллизий оптимальным образом. Результатом может быть изменение не только региональных, но, при необходимости, и федеральных актов. В последнем случае, как указывалось выше, целесообразно использовать возможность разработки совместной законодательной инициативы Совета Федерации и законодательных органов власти субъектов РФ.

  В случае же необходимости сохранения существующего положения вещей, для защиты этой позиции, в зависимости от предмета разногласий, может быть направлен совместный запрос в Конституционный Суд РФ или иск в суд общей юрисдикции.

  2. Проведение анализа регионального законодательства и объективных потребностей в унификации законодательных решений. В необходимых случаях может быть предусмотрена разработка методических рекомендаций либо модельных актов, направленных на совершенствование общего массива законов субъектов РФ.

  3. Осуществление координационного планирования законотворческой деятельности законодательных органов государственной власти всех уровней. В его основу должна быть положена концептуальная проработка потребностей в совершенствовании и развитии законодательства, вытекающих из:

  - потребностей в законодательном обеспечении актуальных мер государственной политики, определенных в посланиях Президента страны, других политических программных документах;

  - результатов обобщения правоприменительной практики в регионах с учетом, в том числе проблем, возникающих при исполнении федеральных законов.

  При таком подходе может быть реализована программа направленности государства на решение в первую очередь стратегических задач. Для законодательных органов это означает, что ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленному, поставленному на плановую основу. В этом случае может быть обеспечена адекватность формируемой системы законодательства реальным проблемам развития страны, ее содержательная согласованность и юридическая непротиворечивость, устойчивость от необходимости внесения изменений, дестабилизирующих социально-экономическую и политическую ситуацию.

  
  

  3.3. Рекомендации по усовершенствованию законодательной деятельности Федерального Собрания

  
  

  В целях усиления законодательной функции палат Федерального Собрания[42], совершенствования работы всего конституционного механизма России необходимо, с нашей точки зрения, осуществить следующие меры:

  1. Предоставить правительству равные с Государственной Думой и Советом Федерации права по определению повестки дня их заседаний. Иными словами, повестку дня половины заседаний палат парламента должны устанавливать не они сами, а правительство. Пятьдесят процентов своего рабочего времени парламентариям следует уделять рассмотрению законопроектов, исходящих от высшего органа исполнительной власти.

  На первый взгляд может показаться, что это предложение идет вразрез с демократическими принципами, особенно в реалиях нашей страны, где исполнительные структуры и так располагают весьма широкими властными полномочиями. Однако при внимательном рассмотрении данное предложение представляется вполне обоснованным и рациональным. Ведь очевидно, что именно правительство (в значительно большей степени, чем другие государственные институты) располагает необходимыми возможностями для подготовки на высоком профессиональном уровне, "со знанием дела" качественных законопроектов. Неудивительно поэтому, что в Западной Европе от 70 до 90% законопроектов исходят от правительства[43]. Последнее к тому же лучше всех других государственных органов представляет себе, какие вопросы общественного развития должны быть урегулированы законодательным путем в первую очередь, а какие могут быть несколько отложены.

  Кроме этого, как известно, Государственная Дума, согласно ч.3 ст.117 Конституции РФ, может выразить Правительству недоверие. Мировая парламентская практика показывает, что основной причиной для принятия столь ответственного решения, как правило, служит ненадлежащее, с точки зрения депутатов, выполнение намеченной правительством программы. Однако совершенно ясно, что, учитывая вероятность такого развития ситуации, правительство должно иметь достаточные возможности самым активным и непосредственным образом участвовать в формировании законодательной базы для претворения в жизнь этой программы. Более того, только при условии создания такой базы совместными усилиями высших органов законодательной и исполнительной ветвей власти, депутаты получат политическое основание и моральное право отказать правительству в доверии в случае невыполнения им своей программы.

  2. Учредить институт специальных комиссий, т.е. комиссий, специально создаваемых по решению Государственной Думы и Совета Федерации из числа парламентариев, входящих в различные комитеты, с целью углубленного рассмотрения и подготовки к обсуждению на заседании палаты отдельных законопроектов. Такие комиссии имеет смысл образовывать в случаях, когда необходимо подвергнуть тщательному анализу законопроекты, относящиеся к компетенции сразу нескольких комитетов, или же законопроекты, регулирующие весьма специфические, может быть даже узкопрофессиональные, но вместе с тем чрезвычайно общественно значимые вопросы.

  Заинтересованность и профессионализм членов специальных комиссий стали бы дополнительной гарантией серьезной и квалифицированной подготовки законодательных текстов для их последующей передачи на "суд" палаты. К тому же применение данной процедуры позволило бы снизить чрезмерную загруженность некоторых комитетов.

  3. Изменить ч.3 ст.107 Конституции РФ. Согласно этой статье, отклоненный Президентом закон подлежит новому рассмотрению палатами Федерального Собрания. Если при повторном рассмотрении такой закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы, он подлежит подписанию главой государства в течение семи дней и обнародованию. Таким образом, Основной закон ставит палаты российского парламента в условия, когда преодоление президентского вето оказывается делом весьма непростым. При этом глава государства, располагающий огромными властными полномочиями, получает в свое распоряжение дополнительное мощнейшее средство воздействия на высшее представительное учреждение страны. Абсурдность ситуации заключается в том, что теоретически Президент может, по сути, заблокировать законодательную процедуру, вынуждая парламент либо постоянно соглашаться со своим мнением, либо принимать законы квалифицированным большинством голосов, т.е. не менее чем двумя третями голосов общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Опасения эти, надо сказать, отнюдь не беспочвенны, учитывая очевидную непредсказуемость действий бывшего главы нашего государства и тот факт, что за время работы Федерального Собрания в 1993-1995 гг. он отклонял каждый четвертый принятый закон[44].

  Принимая во внимание сказанное, необходимо изменить названную конституционную норму таким образом, чтобы для обязательного подписания Президентом и обнародования отклоненного им закона было достаточно при повторном рассмотрении этого закона его одобрения в ранее принятой редакции большинством голосов от общего числа членов каждой из палат парламента.

  4. Пересмотреть внутреннее устройство Государственной Думы и Совета Федерации в том, что касается наименований и компетенции комитетов и комиссий. Это необходимо для того, чтобы решить проблему неравномерной загруженности работой данных структурных подразделений.

  5. Упростить порядок лишения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации неприкосновенности, предоставив, в частности, право решать этот вопрос не самим палатам (согласно ч.2 ст.98 Конституции РФ, вопрос о лишении парламентариев неприкосновенности решается по представлении Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания), а их руководящим инстанциям: Совету Государственной Думы и Председателю Совета Федерации совместно со своими заместителями. Правом лишения депутата или сенатора парламентской неприкосновенности наделены, в частности, руководящие органы палат французского парламента - Бюро Сената и Бюро Национального Собрания. Причем это их право закреплено конституционно. Статья 26 (абзац 2) Основного закона Франции устанавливает, что член парламента может быть арестован или в отношении него могут быть применены любые другие меры, лишающие его свободы или ограничивающие таковую, только с разрешения Бюро палаты, членом которой он является, за исключением случаев, когда он застигнут на месте преступления или когда он окончательно осужден.

  Предлагаемая мера, разумеется, наряду с целым комплексом других мер, позволит не допустить криминализации российского парламента.

  6. Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои функции, возложить обязанность по их временному исполнению не на Председателя правительства (как это ныне предусмотрено частью 3 ст.92 Конституции РФ), а на Председателя Совета Федерации. Это позволит избежать опасности чрезмерного усиления обладающей и без того огромными полномочиями исполнительной власти в ущерб законодательной.

  Также установить порядок, согласно которому лицо, временно исполняющее функции главы государства, не вправе участвовать в президентских выборах.

  Если же лицо, временно исполняющее функции главы государства, заявит о своем намерении участвовать в таких выборах, то обязанность по временному исполнению полномочий Президента РФ незамедлительно и автоматически переходит к следующему по иерархии должностному лицу: от Председателя Совета Федерации к Председателю Государственной Думы, от Председателя Государственной Думы к Председателю Конституционного Суда и т.д.

  Принятие этого предложения будет способствовать обеспечению равных условий и возможностей для кандидатов на пост Президента РФ в ходе избирательной кампании.

  Для повышения эффективности законодательного процесса и качества принимаемых законов новому составу Совета Федерации целесообразно предпринять ряд организационных мер:

  а) Повышение качества рассмотрения Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой.

  В данном направлении может быть полезным:

  - при вынесении на заседание Совета Федерации предложений по отклонению рассматриваемого закона проводить заседание палаты по процедуре, аналогичной процедуре второго чтения в Государственной Думе, с оформлением предлагаемых поправок постановлением Совета Федерации;

  - согласовать регламенты палат Федерального Собрания в части, регулирующей повторное рассмотрение отклоненных законов (включая федеральные конституционные законы и законы РФ о поправках к Конституции РФ), устранить пробелы и противоречия, приводящие либо к различным действиям палат в одной и той же ситуации, либо к "зависанию" закона;

  - установить структуру и содержание заключения ответственного комитета по рассматриваемому закону, определить порядок предоставления и учета заключений и предложений иных комитетов, обеспечивающий системный характер экспертизы закона;

  - усилить экспертную (правовую и аналитическую) поддержку подготовки законов к рассмотрению комитетами и палатой, в том числе установить требования к структуре и содержанию заключения Правового управления и аналитических материалов и предусмотреть их обязательное предоставление.

  б) Повышение эффективности участия Совета Федерации в рассмотрении проектов законов Государственной Думой.

  В этом направлении необходимо установить процедуры подготовки, утверждения и представления от имени Совета Федерации замечаний, предложений и поправок к законопроектам, рассматриваемым Государственной Думой в первом и втором чтениях, а также порядок сопровождения и защиты этих документов в Государственной Думе.

  После практической отработки эффективных форм участия Совета Федерации на начальных стадиях рассмотрения проектов законов можно будет рассмотреть вопрос о целесообразности их нормативного закрепления. Речь идет о том, чтобы, используя уже созданные прецеденты, изменить процедуры рассмотрения и принятия наиболее важных законов "Сюда могут быть отнесены: законы РФ о поправках к Конституции РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров РФ, о федеральном бюджете и иные федеральные законы, подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст.106 Конституции РФ, а также федеральные законы по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.".

  в) Повышение качества подготовки законодательных инициатив Совета Федерации.

  Для решения этой задачи в первую очередь необходимо:

  - Установить порядок инициирования и одобрения палатой законодательных предложений, разработки законопроектов и их утверждения в качестве законодательных инициатив Совета Федерации.

  Данный порядок должен гарантировать правовую проработку текста законопроекта и сопровождающих его документов (в качестве аналога может быть взят порядок законопроектной деятельности Правительства, установленный рядом правительственных постановлений и нормативно-методических документов Минюста РФ).

  - Усилить экспертно-аналитическое обеспечение законотворческой деятельности палаты за счет привлечения на этот заказ: аналитических обзоров действующего законодательства; обзоров материалов правоприменительных органов, обобщающих правоприменительную практику с точки зрения качества и действенности законов; аналитических данных по содержательным и формально-юридическим проблемным ситуациям, требующим законодательного разрешения; разработок по направлениям и приоритетам развития законодательства; обзоров зарубежного опыта законодательного регулирования; данных по финансово-экономической обоснованности законопроектов.

  - Максимально использовать экспертный потенциал сторонних организаций, в том числе предоставляемый на основе федеральных законов "О Счетной палате Российской Федерации"[45], "О Центральном Банке России"[46] и т.п.

  г) Создание системы управления эффективностью законодательного процесса.

  Эта мера должна поставить процесс совершенствования и развития законодательной деятельности Совета Федерации на регулярную основу. Подобная система должна включать в себя следующие основные элементы:

  - мониторинг прохождения законопроектов и законов, принятых Государственной Думой;

  - оценку эффективности законодательной деятельности в целом, Совета Федерации и его комитетов в частности, включая оценку качества принимаемых законов и системности формируемого законодательства;

  - подготовку и обоснование решений по совершенствованию организации, процедуры и обеспечения законодательного процесса.

  В заключение хотелось бы подчеркнуть, что скорейшее воплощение в жизнь изложенных и многих других предлагаемых отечественными юристами мер по совершенствованию работы Федерального Собрания РФ приблизит нас к достижению благородной цели - формированию в нашей стране развитого парламентаризма.

  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  

  ЗАКЛЮЧЕНИЕ

  
  

  Парламент – Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Законодательная деятельность - прерогатива Федерального Собрания, в ее осуществлении принимают активное участие Президент Российской Федерации, Правительство Российской Феде­рации, Конституционный Суд Российской Федерации, дру­гие высшие суды Российской Федерации, органы законо­дательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации.

  Конституция Российской Федерации определяет осно­вы правового статуса, места и роли каждой из палат, спе­цифику их предметов ведения, особенности взаимоотно­шений друг с другом, с другими органами государствен­ной власти в части порядка осуществления предоставлен­ных полномочий. Именно в круге задач, функций и конкретных полно­мочий проявляются специфические место и роль каждой из палат в системе Федерального Собрания. Под общим порядком работы палат Федерального Собра­ния РФ следует понимать формы проявления их жизнедеятельно­сти, выявления коллективной и индивидуальной воли парламен­тариев с целью принятия законов и других решений, в рамках которых реализуется компетенция Государственной Думы и Со­вета Федерации.

  Парламент играет важнейшую роль, особенно в настоящий период, когда идет процесс формирования правового демократического государства.

  В целях усиления законодательной функции палат Федерального Собрания, совершенствования работы всего конституционного механизма России в работе разработаны следующие направления:

  1. Предоставить Правительству РФ равные с Государственной Думой и Советом Федерации права по определению повестки дня их заседаний. Иными словами, повестку дня половины заседаний палат Парламента должны устанавливать не они сами, а Правительство. Пятьдесят процентов своего рабочего времени парламентариям следует уделять рассмотрению законопроектов, исходящих от высшего органа исполнительной власти.

  2. Учредить институт специальных комиссий, т.е. комиссий, специально создаваемых по решению Государственной Думы и Совета Федерации из числа парламентариев, входящих в различные комитеты, с целью углубленного рассмотрения и подготовки к обсуждению на заседании палаты отдельных законопроектов. Такие комиссии имеет смысл образовывать в случаях, когда необходимо подвергнуть тщательному анализу законопроекты, относящиеся к компетенции сразу нескольких комитетов, или же законопроекты, регулирующие весьма специфические, может быть даже узкопрофессиональные, но вместе с тем чрезвычайно общественно значимые вопросы.

  3. Изменить ч.3 ст.107 Конституции РФ. Согласно этой статье, отклоненный Президентом закон подлежит новому рассмотрению палатами Федерального Собрания. Если при повторном рассмотрении такой закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы, он подлежит подписанию главой государства в течение семи дней и обнародованию. Таким образом, Основной закон ставит палаты российского парламента в условия, когда преодоление президентского вето оказывается делом весьма непростым. При этом глава государства, располагающий огромными властными полномочиями, получает в свое распоряжение дополнительное мощнейшее средство воздействия на высшее представительное учреждение страны.

  4. Пересмотреть внутреннее устройство Государственной Думы и Совета Федерации в том, что касается наименований и компетенции комитетов и комиссий. Это необходимо для того, чтобы решить проблему неравномерной загруженности работой данных структурных подразделений.

  5. Упростить порядок лишения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации неприкосновенности, предоставив, в частности, право решать этот вопрос не самим палатам (согласно ч.2 ст.98 Конституции РФ, вопрос о лишении парламентариев неприкосновенности решается по представлении Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания), а их руководящим инстанциям: Совету Государственной Думы и Председателю Совета Федерации совместно со своими заместителями. Предлагаемая мера позволит не допустить криминализации российского парламента.

  6. Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои функции, возложить обязанность по их временному исполнению не на Председателя правительства (как это ныне предусмотрено частью 3 ст.92 Конституции РФ), а на Председателя Совета Федерации. Это позволит избежать опасности чрезмерного усиления обладающей и без того огромными полномочиями исполнительной власти в ущерб законодательной.

  Также установить порядок, согласно которому лицо, временно исполняющее функции главы государства, не вправе участвовать в президентских выборах.

  Принятие этого предложения будет способствовать обеспечению равных условий и возможностей для кандидатов на пост Президента РФ в ходе избирательной кампании.

  Для повышения эффективности законодательного процесса и качества принимаемых законов новому составу Совета Федерации целесообразно предпринять ряд организационных мер:

  а) Повышение качества рассмотрения Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой.

  б) Повышение эффективности участия Совета Федерации в рассмотрении проектов законов Государственной Думой.

  в) Повышение качества подготовки законодательных инициатив Совета Федерации.

  г) Создание системы управления эффективностью законодательного процесса.

  БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

  
  

  Нормативные акты

  1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. // Российская газета от 25 декабря 1993 г. N 237

  2. Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп. от 16 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. – 2000. - N 32. - Ст. 3336

  3. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп. от 16 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. – 1994. - N 2. - Ст. 74

  4. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с изменениями от 7 июня 2004 г.) // СЗ РФ. – 1994. - N 13. - Ст. 1447

  5. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изменениями от 3 ноября 2004 г.) // СЗ РФ. – 1997. - N 51. - Ст. 5712

  6. Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (с изм. и доп. от 1 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. – 1995. - N 3. - Ст. 167

  7. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (с изм. и доп. от 29 июля 2004 г.) //  СЗ РФ. – 2002. - N 28.-  Ст. 2790

  8. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изменениями от 10 ноября 2004 г.) // СЗ РФ. –1998. - N 7. - Ст. 801

  9. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания (с изменениями от 29 марта, 29 мая, 11 декабря 2002 г., 12 февраля, 26 марта 2003 г., 26 мая 2004 г.) // СЗ РФ. – 2002. - N 7. - Ст. 635

  10.   Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (с изменениями от 10 ноября 2004 г.) // СЗ РФ. –1998. - N 7. - Ст. 801

  
  

  Научная литература

  11.   Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. - М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1999.

  12.   Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. - М., 1998.

  13.   Булаков О. Регламентное регулирование статуса парламента (сравнительный анализ) // Российская юстиция. – 2004. - № 1. – С. 18-19.

  14.   Глушко Е.К. К вопросу о парламентаризме в дореволюционной России // Разделение властей и парламентаризм. - М., 1992.

  15.   Горобец В.Д. Парламент РФ. – М., 1998.

  16.   Гранкин И.В. Парламент России. – М., 2001.

  17.   Грацианский П.С. Конституционные идеи и проекты в России // История буржуазного конституционализма XVII-XVIII вв. - М., 1983.

  18.   Ефимов В.И. Власть в России. - М.: РАГС при Президенте РФ, 1996.

  19.   Законодательный процесс в России: граждане и власть. - М., 1996.

  20.   К вопросу о формировании в России гражданского общества // Гражданин и право. - 2002. - № 3. - С.9-11.

  21.   Керимов А.Д. Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России // Гражданин и право. – 2002. - № 7. – С. 13-15.

  22.   Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. - 2001. - № 9. – С. 19.

  23.   Кириченко П.Н. Парламент как орган представительной власти // Адвокат. –2002. - № 8. – С. 17.

  24.   Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале ХХ века: Учебное пособие. - М.; Новосибирск, 2000.

  25.   Лысенко В.Н. Десять лет современного Российского Парламента. – М., 2000.

  26.   Мальцев Г. Новый российский Парламент. // Российская федерация. – 1993. - № 1. – С.25.

  27.   Овсепян Ж.И. Становление Парламента в России. – Ростов-на-Дону, 2000.

  28.   Онишко Н.В. Парламентаризм как конституционно-правовой институт // Журнал российского права. – 2003. - № 4. – С. 12.

  29.   Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. - М.: Юрист, 1999.

  30.   Постников А. Статус Федерального Собрания как он определен в новой Конституции РФ. // Российская федерация. – 1994. - № 1. – С. 27.

  31.   Романов Р.М. Российский парламентаризм. История и современность. - М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2000.

  32.   Романов Р.М. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. - 1998. - № 4. – С. 16.

  33.   Румянцева Т.С. Федеральное Собрание: конституционно-правовой статус // Конституционный строй России. – М., 1995. – Вып. 2.

  34.   Селезнев Г.Н. Перспективы развития российской государственности // Российская Федерация сегодня. - 1999. - № 24. - С.13.

  35.   Федеральное Собрание России: опыт первых выборов. / Под ред. Т.А. Васильева. – М., 1994.

  36.   Федеральное Собрание ¾ Парламент РФ. – М., 1998.

  37.   Федосеев В.М. Россия выстрадала право иметь полноценный Парламент // Журнал российского права. – 1998. - № 3. – С. 11.

  38.   Чехарина В.И. Федеральное Собрание: законодательный процесс.// Конституционный строй России. – М., 1995. – Вып. 2.

  
  
  
  

  
  

  ---

  [1] Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп. от 16 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. – 2000. - N 32. - Ст. 3336; Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп. от 16 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. – 1994. - N 2. - Ст. 74

  [2] Регламент Совета Федерации Федерального Собрания (с изменениями от 26 мая 2004 г.) // СЗ РФ. – 2002. - N 7. - Ст. 635; Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (с изменениями от 10 ноября 2004 г.) // СЗ РФ. –1998. - N 7. - Ст. 801

  [3] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т.2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. - М., 1995. - С.96.

  [4] Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. - М., 1996. - С.505.

  [5] Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М.Степанова, Т.Я. Хабриевой. - М., 1999. - С.5.

  [6] Конституционное право зарубежных стран: Учебник / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л. М. Энтина. - М., 2000. - С.235.

  [7] Баглай М.В., Туманов В.А. Указ. соч. - С.301.

  [8] Романов Р.М. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. - 1998. - № 4. -                С. 9.

  [9] Гранкин И.В. Парламент России. - М., 2001. - С.19.

  [10] Авакьян С.А. Федеральное собрание - Парламент России. - М., 1999. - С.26-29.

  
  

  [11] Онишко Н.В. Парламентаризм как конституционно-правовой институт // Журнал российского права. – 2003. - № 4. – С. 12.

  [12] Конституционное право: Учебник / Отв. ред. В.В. Лазарев. - М., 1999. - С.410.

  [13] например: Глушко Е.К. К вопросу о парламентаризме в дореволюционной России // Разделение властей и парламентаризм. - М., 1992. - С.86-102; Грацианский П.С. Конституционные идеи и проекты в России // История буржуазного конституционализма XVII-XVIII вв. - М., 1983. - С.239-274.

  
  

  [14] Онишко Н.В. Парламентаризм как конституционно-правовой институт // Журнал российского права. – 2003. - № 4. – С. 13.

  [15] Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. - М.: Юрист, 1999. – С. 5.

  [16] Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. - М., 1998. - С.300.

  
  

  [17] Кириченко П.Н. Парламент как орган представительной власти // Адвокат. –2002. - № 8. – С. 17.

  [18] Романов Р.М. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. - 1998. - № 4. – С. 18.

  [19] Кириченко П.Н. Парламент как орган представительной власти // Адвокат. –2002. - № 8. – С. 18.

  [20] Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале ХХ века: Учебное пособие. - М.; Новосибирск, 2000. - С.10.

  [21] Горобец В.Д. Парламент РФ. – М., 1998. – С. 4-5.

  [22] Гранкин И.В. Парламент России. – М., 2001. – С. 22-23.

  
  

  [23] Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп. от 16 декабря 2004 г.)

  [24] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изменениями от 10 ноября 2004 г.) // СЗ РФ. –1998. - N 7. - Ст. 801.

  [25] Регламент Совета Федерации Федерального Собрания (с изменениями от 29 марта, 29 мая, 11 декабря 2002 г., 12 февраля, 26 марта 2003 г., 26 мая 2004 г.) // СЗ РФ. – 2002. - N 7. - Ст. 635.

  [26] Булаков О. Регламентное регулирование статуса парламента (сравнительный анализ) // Российская юстиция. – 2004. - № 1. – С. 19.

  [27] Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп. от 16 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. – 2000. - N 32. - Ст. 3336.

  [28] Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп. от 16 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. – 1994. - N 2. - Ст. 74.

  [29] Кириченко П.Н. Парламент как орган представительной власти // Адвокат. –2002. - № 8. – С. 19.

  [30] Мальцев Г. Новый российский Парламент. // Российская федерация. – 1993. - № 1. – С.25.

  [31] Гранкин И.В. Парламент России. – М., 2001. – С. 178.

  [32] Гранкин И.В. Парламент России. – М., 2001. – С. 179.

  [33] Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с изменениями от 7 июня 2004 г.) // СЗ РФ. – 1994. - N 13. - Ст. 1447

  [34] Постников А. Статус Федерального Собрания как он определен в новой Конституции РФ. // Российская федерация. – 1994. - № 1. – С. 27.

  [35] Румянцева Т.С. Федеральное Собрание: конституционно-правовой статус // Конституционный строй России. – М., 1995. – Вып. 2. – С. 87.

  [36] Комментарий к Конституции Российской Федерации. / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. – М., 2001. – С. 101.

  [37] Федеральное Собрание ¾ Парламент РФ. – М., 1998. – С. 17-19.

  [38] Кириченко П.Н. Парламент как орган представительной власти // Адвокат. –2002. - № 8. – С. 17.

  [39] Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изменениями от 3 ноября 2004 г.) // СЗ РФ. – 1997. - N 51. - Ст. 5712.

  [40] Кириченко П.Н. Парламент как орган представительной власти // Адвокат. –2002. - № 8. – С. 17-18.

  [41] Керимов А.Д. Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России // Гражданин и право. – 2002. - № 8. – С. 18.

  
  

  [42] К вопросу о формировании в России гражданского общества // Гражданин и право. - 2002. - № 3. - С.9-11.

  [43] Интервью главного редактора журнала с М. Лесажем, профессором Университета Париж-1 // Государство и право. - 1999. – № 1. - С. 14.

  [44] Законодательный процесс в России: граждане и власть. - М., 1996. - С.71.

  [45] Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (с изм. и доп. от 1 декабря 2004 г.)

  [46] Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (с изм. и доп. от 29 июля 2004 г.)

  
  
Скачать дипломную работу