Тема: Формирование региональной системы бюджетного планирования

• Вид работы:
  Дипломная (ВКР) по теме: Формирование региональной системы бюджетного планирования
• Предмет:
  Другое
• Когда добавили:
  23.03.2012 12:42:09
• Тип файлов:
  MS WORD
• Проверка на вирусы:
  Проверено - Антивирус Касперского

Другие экслюзивные материалы по теме

• Полный текст:

  Содержание

  ВВЕДЕНИЕ 3

  ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО

  ПЛАНИРОВАНИЯ 9

  1.1. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 9

  1.2. КЛАССИФИКАЦИЯ МЕТОДОВ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 28

  1.3. ПРИНЦИПЫ ТРАНСФОРМАЦИИ МЕТОДОЛОГИЙ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 38

  ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕТОДОЛОГИЙ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 49

  2.1. АНАЛИЗ ЗАТРАТНОГО И РЕЗУЛЬТАТИВНОГО ПОДХОДОВ К БЮДЖЕТНОМУ

  ПЛАНИРОВАНИЮ 49

  2.2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТИВНЫХ МЕТОДОЛОГИЙ БЮДЖЕТНОГО

  ПЛАНИРОВАНИЯ 78

  ГЛАВА 3. МЕТОДИКА ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО

  ПЛАНИРОВАНИЯ В ФИНАНСОВОМ ОРГАНЕ РЕГИОНА И

  ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНОЕ ОБОСНОВАНИЕ ЕЁ ПРИМЕНИМОСТИ 109

  3.1. МЕТОДИКА ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В

  ФИНАНСОВОМ ОРГАНЕ РЕГИОНА, ОРИЕНТИРОВАННАЯ НА ИЗМЕНЕНИЕ УСЛОВИЙ

  ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ 109

  3.2. МЕТОДИКА ЭКСПРЕСС-ОЦЕНКИ ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В

  ФИНАНСОВОМ ОРГАНЕ РЕГИОНА 136

  3.3. РЕЗУЛЬТАТЫ ВНЕДРЕНИЯ МЕТОДИКИ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО

  ПЛАНИРОВАНИЯ В ФИНАНСОВЫХ ОРГАНАХ СВЕРДЛОВСКОЙ, КУРГАНСКОЙ И

  КИРОВСКОЙ ОБЛАСТЕЙ 144

  ЗАКЛЮЧЕНИЕ 159

  ЛИТЕРАТУРА 165

  ПРИЛОЖЕНИЯ 176

  Введение

  Эффективность процессов (регламентов) и методов бюджетного планирования

  на региональном уровне (для субъектов и муниципальных образований РФ) непо-

  средственно влияет на экономику Российской Федерации в части формирования

  консолидированного бюджета РФ и на экономику самих регионов.

  В настоящее время в Российской Федерации проводится реформа бюджетной

  системы, суть которой состоит в переходе от идеологии контроля над затратами к

  идеологии управления результатами путем оптимальной децентрализации управления

  общественными финансами. Первый уровень децентрализации будет достигнут за

  счет реформы межбюджетных отношений (с 2006 г.), второй – за счет реформы

  бюджетного процесса (с 2007 г.), а третий – за счет реструктуризации бюджетной

  сети (с 2008 г.).

  Регионы перешли на казначейское исполнение бюджета, что вызвало необхо-

  димость обработки и анализа больших объемов бюджетных данных. В финансовых

  органах стала обрабатываться информация не только в разрезе главных распорядите-

  лей бюджетных средств, но и в разрезе бюджетополучателей этих средств; значи-

  тельно увеличилась детализация данных в приложениях к бюджету. Все это сделало

  неприменимыми существующие методы расчета бюджета и потребовало их пере-

  смотра.

  Чрезвычайно высока потребность финансовых органов регионов в совершенст-

  вовании систем бюджетного планирования. Это выражается в необходимости быстро

  и достоверно формировать множество вариантов расчета бюджетного плана, анали-

  зировать информацию из различных источников, обеспечивать «прозрачность»

  бюджета (в том числе в отношении расчетов и влияния различных участников про-

  цесса согласования бюджетного плана).

  В финансовых органах регионов актуальна проблема перехода на новые мето-

  ды расчета бюджета. В соответствии с концепцией бюджетных реформ в РФ, в на-

  стоящее время активно ведутся исследования в области организации среднесрочного

  финансового планирования и бюджетного планирования, ориентированного на ре-

  зультат.

  В ближайшие годы ожидаются радикальные изменения в организации всего

  бюджетного процесса и его полная переориентация на достижение конечных, обще-

  ственно значимых и измеримых результатов. В этот период в связи с изменениями

  . 4

  методов бюджетного планирования значительно возрастет нагрузка на финансовые

  органы.

  В диссертации предложены методики, позволяющие подойти к решению пере-

  численных выше проблем с позиций научного подхода.

  Предметом исследования является организация бюджетного планирования в

  регионах Российской Федерации.

  В качестве объекта исследования выступали финансовые органы Свердлов-

  ской области и ряда других регионов Российской Федерации.

  Разработанность темы исследования

  Общие вопросы теории финансов и бюджета освещены в работах ученых

  С.В. Барулина, Г.Н. Белоглазовой, Д. Брюммерхоффа, Э.А. Вознесенского,

  О.В. Врублевской, Н.П. Грациановой, Л.А. Дробозиной, В.П. Дьяченко, А.Ю. Казака,

  Т.М. Ковалёвой, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Дж. Стиглица,

  Л.И. Якобсона, М.И. Яндиева и др.

  Проблемы логики и методологии системного исследования представлены в ра-

  ботах И.В. Блауберга.

  Известные методы бюджетного планирования освещены в исследованиях

  Центра Фискальной Политики (Г.В. Курляндская и др.). Основы среднесрочного

  планирования приведены авторским коллективом в рамках проекта «Финансовое

  планирование» ГП МЦСЭИ «Леонтьевский центр» (Л.Э. Лимонов, А.П. Заостровцев,

  Д.В. Кадочников и др.). Изложение концепции бюджетного планирования, ориенти-

  рованного на результат, проводилось также на основании материалов The Nelson A.

  Rockefeller Institute of Government, Fiscal Policies Studies Institute, The Urban Institute и

  др.

  Проблема расчета потребностей населения в бюджетных ресурсах с использо-

  ванием натуральных показателей наиболее полно освещена в исследовании коллек-

  тива авторов ГП МЦСЭИ «Леонтьевский центр» (Н.Ю. Одинг, Т.В. Власова и др.).

  Вопросы функционального назначения, возможности и необходимости использова-

  ния системы государственных минимальных социальных стандартов в практике

  межбюджетных отношений раскрыты в исследованиях В.П. Иваницкого и

  Э.В. Пешиной.

  Проблемы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, а также

  концепция бюджетной реформы освещена в работах В.В. Климанова, А.М. Лаврова и

  др.

  
  
  
  

  .Проблема обеспечения прозрачности бюджета освещаются в исследованиях

  Центра корпоративной конкурентоспособности Кендалла-Рассела Института Восток-

  Запад, а также во множестве других исследований, связанных с реформированием

  бюджетной системы РФ.

  Отдавая должное всем названным ученым и научным организациям, приходит-

  ся констатировать, что уровень разработанности проблематики формирования систем

  бюджетного планирования в финансовых органах регионов, включающей такие

  проблемы как организация совместной работы и взаимодействия сотрудников финан-

  сового органа региона, использование разрозненных бюджетных данных для плани-

  рования и анализа бюджета, обеспечение безболезненного перехода на новые методы

  планирования в ходе реформ бюджетной системы, представляется недостаточным.

  Целью исследования является разработка научно обоснованной системы ре-

  гионального бюджетного планирования и ее апробация в финансовых органах регио-

  нов Российской Федерации.

  Для достижения цели были поставлены и решены следующие задачи:

  − изучить теорию бюджетного планирования и раскрыть экономическую при-

  роду понятия «система бюджетного планирования»;

  − систематизировать методы бюджетного планирования, проанализировать

  опыт развития и применения различных методов бюджетного планирования, исследо-

  вать принципы трансформации методологий бюджетного планирования;

  − сформулировать рекомендации по переходу на результативное бюджетное

  планирование;

  − обобщить опыт организации процесса бюджетного планирования в финан-

  совых органах регионов, выявить наиболее характерные проблемы;

  − осуществить поиск и разработку комплексных решений по оценке и форми-

  рованию системы бюджетного планирования в финансовом органе региона.

  Методы исследования, использовавшиеся при подготовке диссертационной

  работы, включают с одной стороны серьезную эмпирическую часть, а с другой –

  подкреплены объемной теоретической и методологической базой.

  В основе эмпирической базы диссертационной работы лежит исследование

  бюджетного процесса в финансовых органах субъектов РФ. Для проведения исследо-

  вания использовался итерационный экспериментальный подход, который позволил

  постоянно улучшать его результаты. Также было проведено экспериментальное

  исследование применимости предложенной модели бюджетных данных и схем орга-

  низации расчетов к известным методам бюджетного планирования.

  Теоретической и методологической базой исследования являются труды отече-

  ственных и зарубежных ученых и специалистов, законодательные и нормативные

  акты РФ, методические и справочные материалы, данные периодических изданий.

  Научная новизна исследования заключается в теоретическом и методологи-

  ческом обосновании организации планирования бюджета региона с учетом изменчи-

  вости применяемых методов бюджетного планирования в контексте реформы бюд-

  жетной системы Российской Федерации.

  Основные положения, подтверждающие научную новизну, следующие:

  1. Разработана авторская позиция по экономической природе системы бюд-

  жетного планирования через конкретизацию системных понятий: «субъект», «объ-

  ект», «инструмент» и «конечная цель управления» путем последовательного анализа

  систем управления бюджетом, бюджетного планирования, регионального бюджетно-

  го планирования.

  2. Обоснован тезис об изменчивости методов бюджетного планирования;

  сформулированы принципы трансформации методологий бюджетного планирования

  с выделением в циклическом процессе трансформации пяти этапов: разработки

  метода, включения метода в состав методологии, применения метода, оценки резуль-

  татов применения метода, включения метода в кодексы лучшей практики.

  3. Выделены значимые элементы методологий бюджетного планирования и

  факторы, влияющие на эффективность применения методологий; выявлены зависи-

  мости между элементами методологий и факторами; проведена оценка текущего и

  требуемого реформой состояния факторов, на основании чего выработаны рекомен-

  дации по повышению эффективности проведения бюджетной реформы в РФ.

  4. Предложена методика формирования региональной системы бюджетного

  планирования, содержащая в себе модель бюджетных данных и схем организации

  расчетов, концепцию организации коллективной работы по расчету бюджета, шаблон

  организации решения задач планирования бюджета региона и методику внедрения

  системы бюджетного планирования в финансовом органе региона; теоретически

  обоснована применимость модели бюджетных данных и схем организации расчетов к

  известным методам бюджетного планирования.

  5. Предложена методика экспресс-оценки организации бюджетного планиро-

  вания в финансовом органе региона с использованием небольшого набора показате-

  
  

  . 7  по

  .

  лей, значения которых легко определяемы и характеризуют ключевые характеристики

  процессов, что выгодно отличает методику от существующих методик оценки.

  Указанные положения соответствуют пункту 2.5 паспорта специальности ВАК

  08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит.

  Достоверность полученных результатов определяется научной обоснованно-

  стью постановки проблемы и использовавшихся методов исследования, а также

  практическими результатами, полученными в ходе реализации результатов диссерта-

  ционного исследования.

  Теоретическая и практическая значимость работы

  В исследовании предложены пути совершенствования планирования бюджета

  региона, позволяющие: обеспечить повышение результативности и эффективности

  обслуживания граждан; повысить прозрачность бюджетного планирования и обеспе-

  чить надежную статистическую базу; укрепить бюджетную дисциплину; повысить

  технические возможности планирования, и как следствие – высвободить время и

  предоставить необходимые инструменты для более качественно решения экономиче-

  ских задач; оперативно перейти на новые методы бюджетного планирования (в

  частности, на технологию среднесрочного бюджетного планирования, ориентирован-

  ного на результат).

  Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования ор-

  ганизации бюджетного планирования в финансовых органах регионов. Предложенная

  методика содержит конкретные решения, которые позволяют максимально быстро

  получить полезный результат.

  Результаты исследования также могут быть использованы в образовательном

  процессе при подготовке специалистов экономического профиля.

  Апробация результатов исследования

  По проблемам диссертационного исследования автором опубликовано 7 печат-

  ных работ общим объемом 1,3 п.л.

  Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на

  семинарах и конференциях, проводимых Министерством финансов Свердловской

  области для представителей финансовых органов субъектов РФ и муниципальных

  образований (Екатеринбург, 2003-2004 гг.), а также на Второй ежегодной конферен-

  ции «Государство в XXI веке» (Москва, 2004 г.).

  Важным практическим результатом исследования является разработанный на

  его базе программный комплекс «САПФИР», позволяющий после внедрения с при-

  
  

  . 8  по

  .

  менением предложенных в диссертации методик получить эффект повышения каче-

  ства планирования бюджета.

  Результаты диссертационного исследования используются в финансовых орга-

  нах Свердловской, Курганской и Кировской областей (включая 44 муниципальных

  образования), Липецкой области (включая 20 муниципальных образований), Мурман-

  ской области, города Сургута, Сургутского района, Удмуртской республики и ряда

  других регионов РФ. Опыт внедрений показал, что использование результатов дис-

  сертационного исследования позволяет существенно улучшить организацию бюджет-

  ного планирования в региональных финансовых органах.

  Практическое внедрение подтверждается соответствующими документами.

  Структура и объем диссертации

  Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического

  списка, включающего 121 наименование, и приложений; содержит 164 страницы

  основного текста, 15 таблиц и 51 рисунок.

  
  

  . 9  по

  .

  Глава 1. Теоретико-методологические основы бюджетного

  планирования

  1.1. Экономическая сущность бюджетного планирования

  Теоретико-методологические основы бюджетного планирования мы последо-

  вательно раскроем через рассмотрение таких понятий как бюджет, бюджетная систе-

  ма, система управления бюджетом и система бюджетного планирования.

  = БЮДЖЕТ

  Уточним терминологию. Термин бюджет обозначает в экономической литера-

  туре различные объекты. Проблему определения сущности бюджета сформулировали

  М.В. Романовский, О.В. Врублевская, Б.М. Сабанти и другие: «Сложность выяснения

  сущности бюджета прежде всего связана с тем, что данный термин используется для

  обозначения различных по своей природе явлений. Одно из них выражает совокуп-

  ность особой сферы финансовых отношений, обусловленной существованием основ-

  ного централизованного денежного фонда страны. Другое же связано с формой

  практического использования бюджетных отношений, с законодательным оформле-

  нием соответствующего финансового документа потому относится к надстроечным

  отношениям»1.

  Как указано О.В. Врублевской2, термин бюджет следует понимать как сово-

  купность финансовых отношений; подразумевая под бюджетом документ (роспись

  государственных доходов и расходов), его логичнее называть бюджетным планом;

  если же под бюджетом понимается денежный фонд, его логичнее называть бюджет-

  ным фондом (рис. 1). С целью конкретизации понятий далее мы будем придерживать-

  ся этой терминологии.

  В соответствии с определением Б.М. Сабанти «государственный бюджет…

  представляет систему денежных отношений, имеющих императивную форму, выра-

  жающих движение главным образом чистого дохода общества, в процессе которого

  образуется и используется централизованный фонд государства в целях выполнения

  им своих функций»3.

  1 Финансы / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти.

  2 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской,

  М.В. Романовского. – 3-е изд., испр. и перераб. – С. 34.

  3 Б.М. Сабанти. Теория финансов: Учебное пособие. 2-е изд. – М.: Издательство «Менеджер», 2000. – С. 99.

  
  

  . 10  по

  .

  Рис. 1. Конкретизация термина «бюджет» в рамках единого методологического подхода4

  О.В. Врублевская приводит следующее определение. «Бюджет – это система

  императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется

  бюджетный фонд»5.

  Рассматривая бюджет как звено системы финансов и придерживаясь единого

  методологического подхода, вносящего некоторые уточнения, автор диссертации

  придерживается достаточно традиционного определения. Бюджет – это система

  императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и использует-

  ся централизованный денежный фонд государства (бюджетный фонд) с целью

  выполнения государством своих функций.

  Далее рассмотрим определение понятия бюджетная система, которое отража-

  ет сложную организацию, обусловленную существованием большого количества

  элементов и связей между ними в бюджете, как совокупности денежных отношений.

  В.М. Родионова, например, считает, что бюджетная система – «это основанная

  на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех видов

  бюджетов страны»6.

  М.В. Романовская, О.В. Врублевская и другие определяют бюджетную систему

  как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве стра-

  ны, регулируемую нормами права совокупность видов бюджетов и государственных

  внебюджетных фондов7.

  4 Адаптировано автором из источника: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник /

  О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. – 3-е изд., испр. и перераб. – С. 34.

  5 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской,

  М.В. Романовского. – 3-е изд., испр. и перераб. – С. 32.

  6 Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. – М.: Финансы

  и статистика, 1993. – С. 278.

  7 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / М.В. Романовский и др.; Под ред.

  М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М.: ЮРАЙТ, 1999.

  
  

  . 11  по

  .

  Т.М. Ковалёва дает следующее определение: «бюджетная система как органи-

  зационно-финансовая категория – это организованная на определенных принципах и

  управляемая органами законодательной и исполнительной власти страны система

  бюджетов и государственных внебюджетных фондов, выражающая отношения их

  формирования по расходами доходам, взаимодействия, исполнения и контроля,

  закрепленные нормами бюджетно-налогового права»8.

  А.Ю. Казак под бюджетной системой понимает «совокупность бюджетов раз-

  ных уровней, основанную на социально-экономических взаимоотношениях и бюд-

  жетном законодательстве»9.

  Следуя логике единого методологического подхода, автор считает правильным

  следующее определение: бюджетная система – это совокупность бюджетов

  разных уровней.

  В зависимости от государственного устройства у бюджетной системы может

  быть различное количество уровней. Если у государства один уровень бюджетной

  системы, оно является централизованным. Чем больше у государства автономно

  действующих субнациональных элементов, тем в большей степени оно является

  федеративным.

  Х. Циммерманн приводит10 распространенное определение, в соответствии с

  которым для федеративного государственного устройства характерно наличие авто-

  номного среднего звена власти (федеральные земли, кантоны, штаты). Если это звено

  отсутствует, то говорят об унитарных государствах.

  Выделение различных уровней бюджетной системы позволяет реализовать

  алокационную (размещения ограниченных ресурсов) цель государственной деятель-

  ности. Х. Циммерманн указывает, что аллокационная цель (размещения ограничен-

  ных ресурсов) реализуется тогда, когда для конечного результата (сумма произведен-

  ных товаров и услуг) выполняются два условия11:

  1. Результат соответствует предпочтениям потребителей. Иными словами,

  предложение общественных благ соответствует предпочтениям их потребителей.

  8 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,

  С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 53.

  9 Финансы, денежное обращение и кредит: уч. пособие / А.Ю083 {.Казак и др.; Под ред. А.Ю.Казака. – Екатерин-

  бург: РИФ «Солярис», 2001. – С. 66.

  10 Циммерманн Х. Муниципальные финансы: Учебник / Пер. с нем. – М.: Издательство «Дело и Сервис». –

  2003. – С. 18.

  11 Там же. – С. 19.

  
  

  . 12  по

  .

  В рыночной системе в этом случае говорят о максимально возможном суверенитете

  потребителей.

  2. Товары и услуги предоставляются с минимальными затратами.

  Х. Циммерманн доказывает, что «децентрализованная форма государственно-

  го устройства, и в особенности ее ключевой элемент – муниципальный уровень

  власти, в наиболее полной степени соответствует требованию о необходимости

  реализации предпочтений граждан (говоря экономическим языком, принципу сувере-

  нитета потребителей)»12.

  Настоящая диссертация посвящена теме регионального бюджетного планиро-

  вания, поэтому после рассмотрения экономической сущности понятий «система

  управления государственным бюджетом» и «система бюджетного планирования» мы

  перейдем на региональный уровень и рассмотрим содержание понятия «система

  регионального бюджетного планирования».

  В качестве отступления сначала приведем несколько определений управления

  бюджетом (или бюджетирования) зарубежных ученых.

  А. Вилдавский13 дает следующее определение бюджетирования: «разработка

  бюджета (budgeting) – это перевод финансовых средств на язык человеческих целей».

  Для Дж. Майкселла14: бюджетирование – это «формализованный процесс, ох-

  ватывающий как законодательную, так и исполнительную власть», который ведет к

  определению того, какие общественные услуги будут предоставляться, кто будет их

  получателем, и каким образом эти услуги будут предоставляться.

  Видно, что в определениях обнаруживается некоторая неоднозначность, кото-

  рая в работах зарубежных авторов часто обусловлена контекстом и целью изложения.

  Далее мы приведем некоторую систематизацию понятий и определений.

  Определение управления в широком смысле приводят В.М. Родионова,

  Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и другие, понимая под управлением «совокупность

  12 Циммерманн Х. Муниципальные финансы: Учебник / Пер. с нем. – М.: Издательство «Дело и Сервис». –

  2003. – С. 24.

  13 Wildavsky A. Budgeting: a Comparative Theory of Budgetary Process, Little Brown and Company: Boston⎯

  Toronto, 1975. – С. 3.

  14 Mikessel J.L. Fiscal Administration: Analysis and Applications for the Public Sector, The Dorsey Press: Chicago,

  1982. – С. 25.

  
  

  . 13  по

  .

  приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения опре-

  деленного результата»15.

  Вне зависимости от уровня и направления воздействия процесс управления

  любой системой может быть разделен на отдельные этапы, представленные и харак-

  теризуемые определенными видом управленческой деятельности; условный цикл

  осуществления управленческих действий состоит из следующих этапов процесса

  управления: прогнозирование, планирование, регулирование, контроль и анализ16.

  Перечисленные этапы характерны для любой системы управления. Тем не ме-

  нее, следует заметить, что существует множество вариантов выделения этапов про-

  цесса управления, которые часто обусловлены особенностями тех или иных систем

  управления. В литературе можно встретить как более, так и менее детальное разбие-

  ние процесса управления на этапы. Не вступая в терминологическую дискуссию по

  вопросам, находящимся за границами теории финансов, рассмотрим специфику

  управления бюджетом.

  Управление бюджетом производится в соответствии с бюджетным процессом,

  поэтому далее мы приведем варианты определения термина «бюджетный процесс».

  Б.М. Сабанти предлагает следующее определение: «Бюджетный процесс пред-

  ставляет регламентированную деятельность государственных органов по составле-

  нию, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета»17.

  В более свободной форме определение бюджетного процесса может иметь сле-

  дующий u1079 __вид: «Бюджетный процесс включает в себя деятельность по разработке,

  внедрению и оценке плана по предоставлению услуг и основных средств»18.

  Т.к. бюджетный процесс – это деятельность по управлению государственным

  бюджетом, его этапы должны соответствовать этапам процесса управления в общем

  смысле. Этапы стандартного процесса управления – прогнозирование, планирование,

  регулирование, контроль и анализ.

  Соответственно, бюджетный процесс мы считаем логичным представить сле-

  дующими этапами, которые, как известно, накладываются друг на друга:

  15 Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. – М.: Финансы

  и статистика, 1993. – С. 68.

  16 См., например, источник: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.;

  Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. – 3-е изд., испр. и перераб. – М.: Юрайт-Издат, 2004. – С. 234.

  17 Б.М. Сабанти. Теория финансов: Учебное пособие. 2-е изд. – М.: Издательство «Менеджер», 2000. – С. 106.

  18 Рекомендации по совершенствованию практики регионального и местного бюджетно-финансового управле-

  ния. / Москва: Фонд социальных проектов, 1999. – С. 10.

  
  

  . 14  по

  .

  − бюджетное прогнозирование (разрабатывается прогноз экономического раз-

  вития государства);

  − бюджетное планирование (составляется и утверждается бюджетный план);

  − исполнение бюджетного плана (обеспечивается выполнение бюджетного

  плана – собираются доходы и производятся расходы);

  − контроль бюджета (финансовый аудит и аудит эффективности управления

  бюджетом);

  − анализ бюджета (сравнение бюджетного плана с отчетом об исполнении

  бюджета, анализ полученных результатов).

  Приведенного выше разделения бюджетного процесса на этапы мы будем при-

  держиваться в настоящей работе, в частности, при раскрытии экономической сущно-

  сти управления бюджетом и бюджетного планирования. Но анализ системы управле-

  ния бюджетом следует начать с более общего понятия – системы управления финан-

  сами.

  В вопросах управления финансами мы разделяем позиции Уральской финансо-

  вой школы, положения которой и будем использовать при раскрытии экономической

  сущности системы управления бюджетом и системы бюджетного планирования.

  В соответствии с формулировкой А.Ю. Казака, «управление финансами – это

  целенаправленное воздействие финансовых органов – субъекта финансовой системы,

  на ее объект – финансовые отношения. Сам процесс данного воздействия осуществ-

  ляется посредством функционирования финансового механизма. …финансовая

  политика – это конечная цель управления финансами, его конкретный результат»19.

  Схема управления финансами, которую приводит А.Ю. Казак, представлена на

  рис. 2.

  При переходе к рассмотрению системы управления бюджетом, который явля-

  ется одним из звеньев системы финансов, мы осуществляем декомпозицию системы

  управления финансами и выделяем один из ее элементов – систему управления

  бюджетом.

  В системе управления бюджетом (рис. 3) в качестве субъекта управления мы

  выделяем бюджетный аппарат, в качестве объекта управления – бюджетную систему,

  в качестве инструмента воздействия – бюджетный механизм. Конечная цель системы

  управления бюджетом – реализация бюджетной политики.

  19 Финансы, денежное обращение и кредит: уч. пособие / А.Ю.Казак и др.; Под ред. А.Ю.Казака. – Екатерин-

  бург: РИФ «Солярис», 2001. – С. 57.

  
  

  . 15  по

  .

  Рис. 2. Управление финансами20

  Рис. 3. Система управления бюджетом21

  20 Финансы, денежное обращение и кредит: уч. пособие / А.Ю.Казак и др.; Под ред. А.Ю.Казака. – Екатерин-

  бург: РИФ «Солярис», 2001. – С. 60.

  21 Составлено автором.

  
  

  . 16  по

  .

  Таким образом, с авторской позиции, система управления бюджетом – это

  система, обеспечивающая целенаправленное воздействие бюджетного аппарата на

  бюджетную систему (совокупность бюджетных отношений) посредством функ-

  ционирования бюджетного механизма, реализующего достижение целей бюджетной

  политики.

  Остановимся более подробно на компонентах системы управления бюджетом.

  = БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА

  Сначала мы рассмотрим экономическое содержание термина «бюджетная по-

  литика» и предварительно приведем определение термина «политика» без привязки к

  бюджету: «политика (от греч. politiko) – это управление государством или общест-

  венная деятельность, направленная на защиту социальных или групповых интересов;

  завоевание и укрепление государственной власти; задачи государства и средства,

  пути их достижения»22.

  Переформулируем это определение применительно к бюджету: бюджетная

  политика – это деятельность по управлению бюджетом, направленная на дости-

  жение государственных целей.

  Здесь мы не конкретизируем цели государства, так как они в большой степени

  зависят от политического строя государства. Цели тоталитарного государства совер-

  шенно не совпадают с целями государства социального. Важно, что цели бюджетной

  политики определяются целями государства.

  Рассмотрим существующие альтернативные варианты определения термина

  «бюджетная политика».

  В соответствии с определением Н.П. Грациановой, «бюджетная политика – это

  совокупность принимаемых решений, осуществляемых органами законодательной

  (представительной) и исполнительной власти, связанных с определением основных

  направлений развития бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их

  использования в интересах граждан, общества и государства.»23.

  Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин считают, что бюджетная политика как организа-

  ционно-финансовая категория «…представляет собой систему мер и действий орга-

  нов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции разви-

  22 Бункина М.К., Семенов А.М., Семенов А.М. Макроэкономика, 2003.

  23 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики

  региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран

  Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –

  Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 48.

  
  

  . 17  по

  .

  тия бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленную

  на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном

  этапе экономического и социального эффекта»24.

  Приведенные выше определения несомненно более полно отражают содержа-

  ние бюджетной политики, но, с другой стороны, носят оттенок нормативной теории,

  так как отражают некоторый вариант целей бюджетной политики25. Поэтому мы и

  предложили более строгую формулировку, которую, как и все авторские определе-

  ния, мы постарались изложить в традиции позитивной теории.

  Интересную классификацию типов бюджетной политики приводят

  Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин. В зависимости от приоритетов целевой направленно-

  сти мер в области управления бюджетным процессом они выделяют следующие типы

  бюджетной политики26:

  − доходный (цель – максимально возможное увеличение любыми средствами

  доходов бюджета);

  − расходный (цель – «доставлять обществу максимум благ (услуг)»);

  − контрольно-регулирующий (цель – «…поиск способов искусственного вме-

  шательства в экономику для поддержания равновесия доходов и расходов»);

  − комбинированный (цель – «…создание необходимых и достаточных усло-

  вий для развития рыночной экономики, …увеличение количества и качества предос-

  тавляемых государством (муниципалитетами) услуг, …обеспечение органов власти

  всех уровней достаточными и стабильными собственными доходами на основе роста

  легальных объемов производства, потребления и доходов субъектов, активизации

  инвестиционной деятельности и повышения контрольно регулирующей эффективно-

  сти бюджетного механизма»).

  В зависимости от стратегической направленности Т.М. Ковалёва и

  С.В. Барулин выделяют сдерживающую бюджетную политику (цель – предотвраще-

  ние кризисов перепроизводства отдельных видов продукции, недопущение переинве-

  24 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,

  С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 91-92.

  25 Это объясняется тем, что авторы в данном случае были заинтересованы в практической стороне вопроса –

  формулировке наиболее приемлемых целей бюджетной политики для Российской Федерации.

  26 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,

  С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 94-97.

  
  

  . 18  по

  .

  стирования отдельных отраслей экономики и т.д.) и стимулирующую бюджетную

  политику27.

  В соответствии с авторской позицией, цель бюджетной политики определяет

  приоритеты государства в отношении:

  − сбора доходов (вводимые налоги, процентные ставки и т.д.);

  − предоставления обществу услуг (благ) и равномерности их распределения;

  − стабилизации (обеспечения равномерного протекания экономического раз-

  вития).

  = БЮДЖЕТНЫЙ АППАРАТ

  Под бюджетным аппаратом мы понимаем совокупность всех организацион-

  ных структур, осуществляющих управление бюджетом.

  Бюджетный аппарат имеет следующую структуру:

  − Правительство, территориальные руководящие органы исполнительной вла-

  сти;

  − Министерство финансов и территориальные финансовые органы;

  − Парламент и территориальные органы законодательной власти (как пред-

  ставители интересов населения);

  − Федеральная налоговая служба и территориальные налоговые органы.

  = БЮДЖЕТНЫЙ МЕХАНИЗМ

  Бюджетный аппарат осуществляет управление бюджетом посредством бюд-

  жетного механизма, на котором мы остановимся подробнее. Приведем сначала

  существующие определения бюджетного механизма.

  Н.В. Гаретовский, например, считает, что бюджетный механизм создается го-

  сударством «как совокупность конкретных форм бюджетных отношений, специфиче-

  ских методов мобилизации и использования бюджетных средств,… является реаль-

  ным воплощением бюджетной политики и отражает конкретную нацеленность бюд-

  жетных отношений на решение экономических и социальных задач каждого этапа

  развития страны»28.

  В соответствии с формулировкой В.М. Родионовой, бюджетный механизм

  «…является реальным воплощением бюджетной политики, отражает конкретную

  нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач.

  27 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,

  С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 97.

  28 Финансы социалистического общества: Учебное пособие / Под ред. Н.В. Гаретовского. М.: Финансы и

  статистика, 1985. – С. 217.

  
  

  . 19  по

  .

  С помощью бюджетного механизма можно практически использовать бюджет в

  качестве инструмента государственного регулирования экономики, стимулирования

  производственных и социальных процессов»29.

  По мнению Н.П. Грациановой, «бюджетный механизм – составная часть фи-

  нансового механизма, представленная совокупностью видов и форм организации

  бюджетных отношений, специфических методов мобилизации и использования

  бюджетных средств, принципов планирования и финансирования, условий и методов

  осуществления финансового контроля»30.

  Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин считают, что «бюджетный механизм представля-

  ет собой комплекс элементов управления, предназначенных для реализации бюджет-

  ной политики»31. По их мнению «бюджетный механизм… конструируется и органи-

  зуется… для решения трех групп задач»32:

  − построения, функционирования и управления доходным механизмом

  (включая налоговый);

  − построения, функционирования и управления расходным механизмом;

  − построения и реализации механизма межбюджетного взаимодействия.

  Н.П. Грацианова в зависимости от экономического содержания разных групп

  бюджетных отношений выделяет в структуре бюджетного механизма три звена33:

  1) мобилизация денежных средств в федеральный, региональные и местные

  бюджеты;

  2) расходование бюджетных средств путем их предоставления юридическим и

  физическим лицам;

  3) межбюджетное распределение и перераспределение финансовых ресурсов.

  29 Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. – М.: Финансы

  и статистика, 1993. – С. 236.

  30 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики

  региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран

  Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –

  Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 51.

  31 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,

  С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 59.

  32 Там же. – С. 61.

  33 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики

  региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран

  Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –

  Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 51.

  
  

  . 20  по

  .

  По мнению Н.П. Грациановой перечисленные выше звенья бюджетного меха-

  низма функционируют с помощью методов, способов, условий, определяющих объем

  и движение бюджетных ресурсов34.

  Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин выделяют в структуре бюджетного механизма

  следующие элементы: «бюджетное планирование (прогнозирование), организацию

  бюджетного процесса, бюджетное регулирование и бюджетный контроль»35.

  Н.П. Грацианова выделяет в структуре бюджетного механизма следующие бло-

  ки, обусловленные функциональными особенностями управления бюджетными

  отношениями36:

  а) бюджетного планирования и бюджетного прогнозирования;

  б) исполнения бюджета;

  в) бюджетного контроля.

  Н.П. Грацианова также указывает, что «каждому из блоков присущи специфи-

  ческие методы, с помощью которых решаются задачи, возникающие на каждой

  стадии бюджетного процесса»37.

  Объединение существующих наработок и результаты настоящего исследования

  позволили нам следующим образом охарактеризовать бюджетный механизм.

  1. Бюджетный механизм состоит из элементов (блоков), которые обеспечива-

  ют выполнение этапов бюджетного цикла. Таким образом, из бюджетного механиз-

  ма можно выделить, например, механизм бюджетного планирования, который обла-

  дает своим предназначением, организацией и методами.

  2. Бюджетный механизм часто делится на звенья в соответствии с группами

  решаемых задач (формирование доходов, осуществление расходов, межбюджетное

  распределение ресурсов).

  34 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики

  региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран

  Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –

  Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 51.

  35 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,

  С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 60.

  36 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики

  региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран

  Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –

  Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 52.

  37 Там же. – С. 52.

   

  . 21  по

  .

  3. Бюджетный механизм распределен между различными уровнями бюджет-

  ной системы.

  4. Бюджетный механизм характеризуется связями управления между подраз-

  делениями бюджетного аппарата, т.е. сложившимися способами взаимодействия

  между подразделениями бюджетного аппарата и внутри этих подразделений, сущест-

  вующими регламентами работы (определяющими области ответственности и сроки

  выполнения работ), утвержденными процессами (подробным описанием выполнения

  задач).

  5. Функционирование бюджетного механизма определяет набор методов

  управления бюджетом, которые разрешается и/или требуется использовать для

  достижения целей бюджетной политики.

  6. Эффективность функционирования бюджетного механизма определяется

  состоянием внутренних и внешних факторов, среди которых можно выделить квали-

  фикацию кадров бюджетного аппарата, применяемые инструменты (например, ин-

  формационные системы), финансовую дисциплину и стабильность финансовой

  политики государства.

  Таким образом, мы приходим к следующему авторскому определению: бюд-

  жетный механизм – это инструмент бюджетного аппарата по управлению бюд-

  жетом в соответствии с целями бюджетной политики, состоящий из подсистем,

  обеспечивающих выполнение различных этапов бюджетного процесса, распределен-

  ный по всем уровням бюджетной системы, обеспечивающий выполнение задач

  формирования доходов, осуществления расходов и межбюджетного распределения

  ресурсов, характеризующийся связями управления между подразделениями бюджет-

  ного аппарата. Функционирование бюджетного механизма определяется применяе-

  мыми методами управления бюджетом и зависит от внутренних и внешних факто-

  ров.

  = ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

  Перед тем, как раскрыть авторскую позицию по экономической сущности

  бюджетного планирования сначала приведем различные мнения ученых по этому

  вопросу.

  Г.К. Шеховцев утверждал, что «составление и исполнение бюджета… – две

  стороны единого процесса бюджетного планирования»38. В соответствии с его мне-

  38 Шеховцев Г.К. Сводное бюджетное планирование. М.: Финансы, 1974. – С. 37.

   

  . 22  по

  .

  нием, «выделение вопросов исполнения бюджета в самостоятельный подраздел…

  вряд ли оправдано»39.

  С точки зрения А.М. Александрова и Э.А. Вознесенского «содержанием бюд-

  жетного планирования является составление, рассмотрение и утверждение и испол-

  нение бюджета»40.

  В соответствии с определением Л.А. Дробозиной, «бюджетное планирование –

  это планомерное распределение и перераспределение совокупного общественного

  продукта и национального дохода в процессе составления, рассмотрения, утвержде-

  ния и исполнения бюджета»41.

  Мы считаем, что приведенные выше определения неоправданно расширяют

  сферу бюджетного планирования на другие этапы бюджетного процесса (отражающе-

  го этапы управленческого цикла), в частности, включают в состав бюджетного пла-

  нирования исполнение бюджета.

  Определение, более строго ограничивающее сферу бюджетного планирования

  формулируют, например, Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин: «бюджетное планирование –

  это инструмент управления бюджетной системой и межбюджетными отношениями

  при составлении бюджетов на основе принципов и методов, исходящих из бюджет-

  ной политики государства»42.

  Автор диссертации считает наиболее отражающим экономическую сущность

  понятия следующее определение: бюджетное планирование – это один из элементов

  системы управления бюджетом, предназначение которого состоит в составлении и

  утверждении бюджетного плана на основании прогнозируемых данных и в соответ-

  ствии с целями бюджетной политики.

  = СИСТЕМА БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

  Далее мы рассмотрим бюджетное планирование с позиций системного подхода,

  анализируя состав системы бюджетного планирования. Схема системы бюджетного

  планирования приведена на рис. 4.

  39 Шеховцев Г.К. Сводное бюджетное планирование. М.: Финансы, 1974. – С. 37.

  40 Александров А.М., Вознесенский Э.А. Финансы социализма. М.: Финансы, 1974. – С. 186.

  41 Дробозина Л.А. Финансы и кредит в СССР: Учебник. М.: Финансы и статистика, 1998. – С. 198.

  42 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,

  С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 166.

   

  . 23  по

  .

  Субъект

  управления

  Инструмент

  управления

  Объект

  управления

  Конечная цель

  управления

  Система

  бюджетного

  планирования

  Бюджетный план в

  соответствии с

  целями бюджетной

  политики

  Аппарат

  бюджетного

  планирования

  Механизм

  бюджетного

  планирования

  Бюджетная система

  Законодательные

  органы;

  Правительство и

  территориальные

  органы

  исполнительной

  власти;

  Министерство

  финансов и его

  территориальные

  финансовые органы

  Связи управления

  между

  подразделениями

  бюджетного

  аппарата;

  Набор методов

  бюджетного

  планирования

  Федеральный

  бюджет;

  Региональные

  бюджеты;

  Местные бюджеты

  (в зависимости от

  количества уровней

  бюджетной

  системы)

  Бюджетный план,

  соответствующий

  приоритетам

  бюджетной

  политики в

  отношении:

  - сбора доходов;

  - предоставления

  обществу услуг;

  - стабилизации

  Рис. 4. Система бюджетного планирования

  В соответствии с авторской позицией, система бюджетного планирования –

  это система, обеспечивающая целенаправленное воздействие аппарата бюджетно-

  го планирования на бюджетную систему (совокупность бюджетных отношений)

  посредством функционирования механизма бюджетного планирования для формиро-

  вания и утверждения бюджетного плана, реализующего достижение целей бюд-

  жетной политики.

  Под аппаратом бюджетного планирования мы понимаем совокупность всех

  организационных структур, осуществляющих бюджетное планирование.

  Аппарат бюджетного планирования имеет следующую структуру:

  − Парламент и территориальные органы законодательной власти;

  − Правительство, территориальные органы исполнительной власти;

  − Министерство финансов и его территориальные финансовые органы.

  Основываясь на авторском определении бюджетного механизма автор характе-

  ризует механизм бюджетного планирования следующим образом.

  1. Механизм бюджетного планирования предназначен для выполнения одного

  из этапов бюджетного цикла – бюджетного планирования. Непосредственным

  результатом бюджетного планирования является составленный исполнительными

  органами и утвержденный законодательными органами бюджетный план, благодаря

  выполнению которого реализуются цели бюджетной политики.

   

  . 24  по

  .

  2. Механизм бюджетного планирования состоит из звеньев в соответствии с

  группами решаемых задач (формирование доходов, осуществление расходов, меж-

  бюджетное распределение ресурсов).

  3. Механизм бюджетного планирования распределен между различными уров-

  нями бюджетной системы.

  4. Механизм бюджетного планирования характеризуется связями управления

  между подразделениями аппарата бюджетного планирования, т.е. сложившимися

  способами взаимодействия между подразделениями аппарата бюджетного планиро-

  вания и внутри этих подразделений, существующими регламентами работы (опреде-

  ляющими области ответственности и сроки выполнения работ), утвержденными

  процессами (подробным описанием выполнения задач).

  5. Функционирование механизма бюджетного планирования определяет набор

  методов бюджетного планирования, которые разрешается и/или требуется использо-

  вать для достижения целей бюджетной политики.

  6. Эффективность функционирования механизма бюджетного планирования

  определяется состоянием внутренних и внешних факторов, среди которых можно

  выделить квалификацию кадров аппарата бюджетного планирования, применяемые

  инструменты (например, информационные системы), финансовую дисциплину и

  стабильность финансовой политики государства.

  Таким образом, мы приходим к следующему авторскому определению: меха-

  низм бюджетного планирования – это инструмент аппарата бюджетного планиро-

  вания по бюджетному планированию в соответствии с целями бюджетной полити-

  ки, состоящий из подсистем, обеспечивающих составление и утверждение бюджет-

  ного плана, распределенный по всем уровням бюджетной системы, обеспечивающий

  выполнение задач формирования доходов, осуществления расходов и межбюджетно-

  го распределения ресурсов, характеризующийся связями управления между подразде-

  лениями аппарата бюджетного планирования. Функционирование механизма бюд-

  жетного планирования определяется применяемыми методами бюджетного плани-

  рования и зависит от внутренних и внешних факторов.

  При переходе на региональный уровень мы уже рассматриваем систему регио-

  нального бюджетного планирования, в которой субъектом управления выступает

  аппарат регионального бюджетного планирования, объектом управления – региональ-

  ный бюджет, инструментом управления – механизм регионального бюджетного

  планирования, а конечной целью – реализация региональной бюджетной политики

  (рис. 5).

   

  . 25  по

  .

  Рис. 5. Региональная система бюджетного планирования

  Таким образом, региональная система бюджетного планирования – это сис-

  тема, обеспечивающая целенаправленное воздействие аппарата регионального

  бюджетного планирования на региональный бюджет посредством функционирова-

  ния механизма регионального бюджетного планирования для формирования и ут-

  верждения бюджетного плана региона, реализующего достижение целей региональ-

  ной бюджетной политики.

  = РБ

  В свою очередь, региональный бюджет – это система денежных отношений,

  в процессе которых образуется и используется региональный бюджетный фонд с

  целью выполнения регионом своих функций в соответствии с целями региональной

  бюджетной политики.

  Цели региональной бюджетной политики логично следуют из целей бюджет-

  ной политики государства. В общем случае цели региональной бюджетной политики

  складываются из подмножества целей государственной бюджетной политики, кон-

  кретизированных на уровне региона, и специфических целей региона, которые, тем не

  менее, не должны противоречить целям бюджетной политики государства.

  Таким образом, региональная бюджетная политика – это деятельность по

  управлению региональным бюджетом, направленная на достижение целей бюджет-

  ной политики государства и не противоречащих им целей региона.

   

  . 26  по

  .

  Под аппаратом регионального бюджетного планирования мы понимаем сово-

  купность всех организационных структур, осуществляющих региональное бюджетное

  планирование.

  Аппарат регионального бюджетного планирования состоит из региональных

  органов законодательной власти, Правительства региона и финансового органа ре-

  гиона.

  Основываясь на авторском определении механизма бюджетного планирования

  автор характеризует механизм регионального бюджетного планирования следующим

  образом.

  1. Механизм регионального бюджетного планирования предназначен для осу-

  ществления бюджетного планирования на уровне региона. Непосредственным ре-

  зультатом регионального бюджетного планирования является составленный исполни-

  тельными органами и утвержденный законодательными органами региона бюджет-

  ный план региона, благодаря выполнению которого реализуются цели региональной

  бюджетной политики.

  2. Механизм регионального бюджетного планирования состоит из звеньев в

  соответствии с группами решаемых задач (формирование доходов региона, осуще-

  ствление расходов региона, межбюджетное распределение ресурсов региона).

  3. Механизм регионального бюджетного планирования характеризуется свя-

  зями управления между подразделениями аппарата регионального бюджетного

  планирования, т.е. сложившимися способами взаимодействия между подразделения-

  ми регионального аппарата бюджетного планирования и внутри этих подразделений,

  существующими регламентами работы (определяющими области ответственности и

  сроки выполнения работ), утвержденными процессами (подробным описанием вы-

  полнения задач).

  4. Функционирование механизма регионального бюджетного планирования

  определяет набор методов бюджетного планирования, которые разрешается и/или

  требуется использовать для достижения целей региональной бюджетной политики.

  5. Эффективность функционирования механизма регионального бюджетного

  планирования определяется состоянием внутренних и внешних факторов, среди

  которых можно выделить квалификацию кадров аппарата регионального бюджетного

  планирования, применяемые инструменты (например, информационные системы),

  финансовую дисциплину и стабильность финансовой политики государства в целом и

  региона в частности.

   

  . 27  по

  .

  Таким образом, мы приходим к следующему авторскому определению: меха-

  низм регионального бюджетного планирования – это инструмент аппарата регио-

  нального бюджетного планирования по бюджетному планированию в соответствии

  с целями региональной бюджетной политики, состоящий из подсистем, обеспечи-

  вающих составление и утверждение бюджетного плана региона, обеспечивающий

  выполнение задач формирования доходов, осуществления расходов и межбюджетно-

  го распределения ресурсов региона, характеризующийся связями управления между

  подразделениями аппарата регионального бюджетного планирования. Функциониро-

  вание механизма регионального бюджетного планирования определяется применяе-

  мыми методами бюджетного планирования и зависит от внутренних и внешних

  факторов.

  Итак, мы последовательно раскрыли термины бюджет (как звено системы фи-

  нансов), бюджетная система, бюджетное планирование (как часть бюджетного про-

  цесса) система бюджетного планирования, региональная система бюджетного плани-

  рования (как система бюджетного планирования на уровне региона).

  Система управления рассматривалась нами в классическом виде через понятия

  субъект управления, инструмент воздействия, объект управления и конечная цель.

  Изменение содержания этих элементов системы управления при движении от систе-

  мы управления бюджетом к региональной системе бюджетного планирования приве-

  дено на рис. 6

  Рис. 6. Изменение содержания элементов системы управления при движении от системы

  управления бюджетом к региональной системе бюджетного планирования

   

  . 28  по

  .

  1.2. Классификация методов бюджетного планирования

  В настоящем параграфе диссертации приведены известные методы бюджетного

  планирования, которые описаны в различных обзорах российского и зарубежного

  опыта, посвященных планированию бюджета, и произведено сравнение этих методов.

  = INCREMENTAL THEORY

  Финансовое планирование в свете теории малых изменений (incremental

  theory)43 основывается на предположении, что принципиальные изменения в струк-

  туре бюджета невозможны, и что политики, как правило, не в состоянии провести

  глубокий анализ осуществляемой стратегии. Вследствие этого разрабатываемый

  бюджет преимущественно определяется прошлогодним бюджетом, т.е. принятыми

  ранее решениями. Большая часть бюджета никем не контролируется и повторяется из

  года в год. Изменения в бюджет являются не очень значительными и возникают в

  результате некоторых внешних обстоятельств.

  Теория малых изменений, сформулированная А. Вилдавским, является одной

  из наиболее общих теорий, описывающих разработку бюджета. Она не имеет норма-

  тивного характера и в своем первоначальном виде не содержала рекомендаций о том,

  как должно выглядеть финансовое планирование.

  В соответствии с этой теорией в процессе разработки бюджета решающую роль

  играют органы исполнительной власти. Члены представительной власти не могут

  посвятить вопросам бюджета достаточно времени, а также не обладают необходимы-

  ми навыками, что не позволяет им оказывать полностью осознанное воздействие на

  бюджет. На первом этапе разработки бюджета типичным является массовое поступ-

  ление «бюджетных пожеланий» от разнообразных ведомств, относящихся к местному

  самоуправлению. Руководство местной администрации и местное казначейство

  играют при этом роль «стражей бюджета». Такое распределение ролей оказывается

  необычайно устойчивым – отделы местной администрации и другие группы давления

  могут требовать очень большого роста расходов, поскольку знают, что существуют

  «стражи», которые будут стараться свести эти требования к минимуму. Те, кто отве-

  чает за окончательную форму бюджета, пытаясь ограничить требования роста расхо-

  дов, в свою очередь, считают, что все требования бюджетных средств являются по

  43 Теория в своем первоначальном виде сформулирована в Wildavsky A. Budgeting: a Comparative Theory of

  Budgetary Process, Little Brown and Company: Boston⎯Toronto, 1975. В диссертации в сжатом виде приводятся

  основные положения теории на основании источника: Региональное финансовое планирование: обзор зарубеж-

  ного и российского опыта / Сер. «Проект „Финансовое планирование“». – СПб.: ГП МЦСЭИ «Леонтьевский

  центр», 2003.

   

  . 29  по

  .

  определению завышенными, и поэтому их можно сокращать без особого ущерба для

  дела. Согласования проводятся в рабочем порядке. В ходе споров одним из главных

  аргументов является уровень прежних расходов, и в результате окончательный бюд-

  жет нового года становится очень похожим на прошлогодний.

  В соответствии с теорией получатели бюджетных средств используют следую-

  щие шаги для защиты прошлогоднего уровня финансирования: использование под-

  держки со стороны лиц, извлекающих выгоду из получаемых средств; установление

  хороших отношений с политиками, оказывающими влияние на составление планов;

  утверждение, что какое-либо сокращение расходов приведет к полной остановке

  реализуемых программ; отказ от принятия решения по сокращению средств, направ-

  ляемых в ведомство.

  А. Вилдавский также указывает на типичные методы, с помощью которых

  осуществляется борьба за увеличение (по сравнению с нынешним уровнем) ассигно-

  ванных средств: утверждение, что новые задачи являются всего лишь продолжением

  предыдущих; округление «вверх» запланированных затрат; сохранение бюджета на

  нынешнем уровне при одновременном уменьшении количества статей расходов;

  запуск небольших программ, а затем увеличение финансирования по этим програм-

  мам; согласие на временный статус начинающихся программ в надежде, что затем

  они станут постоянными; утверждение, что новая программа со временем начнет

  самофинансироваться.

  Автор теории, А. Вилдавский, выделяет следующие факторы, которые могут

  способствовать либо препятствовать ходу процесса планирования в соответствии с

  теорией малых изменений (для муниципалитета): зажиточность – чем богаче город,

  тем больше вероятность отхода от рутинного воспроизведения бюджета; прогнози-

  руемость (степень неуверенности) – когда прогнозируемость невелика, появляется

  тенденция считать, что ничего менять не надо; в крупных муниципалитетах, имею-

  щих больший бюджет, труднее провести достоверный анализ, а финансовое планиро-

  вание в большей степени основывается на рутинных административных процедурах;

  сложность политических процедур, связанных с финансовым планированием; мест-

  ная политическая культура.

  = НОРМАТИВНЫЙ

  Нормативный подход к планированию расходов бюджета основывается на

  выделении понятия нормативов расходов, благодаря чему расходы могут быть рас-

  считаны путем перемножения нормативов на количественные показатели (числен-

  ность различных категорий населения, состав сети учреждений и т.д.).

   

  . 30  по

  .

  Нормы и нормативы, используемые в нормативном подходе к планированию

  расходов бюджета, классифицированы в исследованиях В.П. Иваницкого и

  Э.В. Пешиной следующим образом44:

  − по форме выражения: натуральные, абсолютные, относительные, стоимост-

  ные;

  − по степени детализации: индивидуальные, комбинированные, укрупненные;

  − по уровню применимости: народнохозяйственные, отраслевые;

  − по методам установления: государственные, муниципальные__________;

  − по мере удовлетворения потребностей: минимальные, оптимальные.

  В тех же исследованиях приводятся следующие «конкретные методы» норма-

  тивного подхода применительно к расчету минимальной бюджетной обеспеченности

  на предоставление услуг СГМСС45:

  − метод прямого счета;

  − метод структуризации (составные компоненты затрат социального показа-

  теля);

  − метод структуризации (составные компоненты финансирования социально-

  го показателя).

  В рамках применения нормативного подхода в регионах используются норма-

  тивные подходы бюджетного планирования минимальных расходов местных бюдже-

  тов на основе нормативов подушевого финансирования потребителей бюджетных

  услуг. Однако проблема состоит в том, что сам этот норматив рассчитывается «от

  достигнутого», то есть затратным методом, и не может служить объективной оценкой

  необходимых финансовых затрат. Часто сами попытки реорганизации системы пре-

  доставления бюджетных услуг рассматриваются органами местного самоуправления,

  как реформирование сети бюджетных учреждений в рамках финансовых ограниче-

  ний.

  В РФ нормативный подход к расчету расходов в большой степени определяется

  наличием системы государственных минимальных социальных стандартов, которые

  определяют минимальный уровень финансирования социальных расходов регионов.

  Вопросы функционального назначения, возможности и необходимости исполь-

  зования системы государственных минимальных социальных стандартов в практике

  44 Иваницкий В.П., Пешина Э.В. Становление российской системы государственных минимальных социальных

  стандартов / Отв. ред. акад. В.П.Иваницкий. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2000. – С. 8.

  45 Там же. – С. 77.

   

  . 31  по

  .

  межбюджетных отношений рассматриваются в исследованиях В.П. Иваницкого и

  Э.В. Пешиной Как развитие концепции государственных социальных стандартов

  изложены модель механизма бюджетного регулирования социально ориентирован-

  ных расходов региона46 и методические основы анализа механизма бюджетного

  регулирования социально ориентированных расходов региона47. С точки зрения

  практического применения системы социальных стандартов полезны приведенные в

  этих исследованиях методические рекомендации по расчету нормативов финансиро-

  вания показателей системы социальных стандартов из бюджетов субъектов РФ48.

  Тем не менее, в последнее время озвучивается серьезная критика нормативного

  подхода и использования системы государственных минимальных социальных стан-

  дартов при расчете расходов бюджета.

  В тематическом отчете «Оценка потребности регионов-участников второго

  этапа в ресурсах, необходимых для обеспечения прогнозируемых потребностей

  населения территории в бюджетных услугах, в натуральных показателях на срок до

  10 лет» анализируются требования федерального законодательства к использованию

  натуральных нормативов в процессе финансового планирования49. В этом отчете

  делаются следующие выводы.

  Предложенная законопроектом система формирования и исполнения мини-

  мальных государственных социальных стандартов, предусматривающая исключи-

  тельные полномочия федеральных органов государственной власти по определению

  уровня финансирования бюджетных услуг из бюджетов нижестоящих уровней,

  практически исключает участие региональных и местных органов государственной

  власти в процессе формирования собственных бюджетов, что противоречит самой

  сути федеративных отношений.

  В советской бюджетной системе натуральные нормативы использовались для

  количественного определения минимального объема финансирования, требуемого

  46 Пешина Э.В. Социальные расходы регионального бюджета: механизм регулирования / Научн. ред.

  Г.А. Ковалева. – Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2002. – С. 67-81.

  47 Там же. – С. 81-92.

  48 Иваницкий В.П., Пешина Э.В. Становление _______российской системы государственных минимальных социальных

  стандартов / Отв. ред. акад. В.П.Иваницкий. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2000. – С. 76-134.

  49 Оценка потребности регионов-участников второго этапа в ресурсах, необходимых для обеспечения прогно-

  зируемых потребностей населения территории в бюджетных услугах, в натуральных показателях на срок до

  10 лет. Тематический отчет в рамках контракта №RFTAP/QCBS/3.1.1 от 19.09.2002 г. Санкт-Петербург,

  2003 г. – С. 7-11.

   

  . 32  по

  .

  для выполнения конкретных задач. Поскольку необходимо было ограничить возмож-

  ность маневра для ведомств по конкретному расходованию выделенных им средств,

  то бюджетные нормы при советской системе не только облегчали составление бюд-

  жета, но и обеспечивали механизм контроля в процессе его исполнения.

  В мировой практике крайне ограниченное число стран помимо СНГ использу-

  ют натуральные нормативы для целей формирования бюджетов, поскольку данный

  подход является очень дорогостоящим и трудоемким.

  Проводимая в настоящее время реформа бюджетной системы, особенно в части

  внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, очевидно, заставит в

  значительной степени отказаться от системы минимальных государственных соци-

  альных стандартов. Тем не менее, значительные наработки в области расчетов расхо-

  дов с применением нормативного подхода, могут быть полезны при расчете затрат на

  реализацию программ, направленных на достижение конечных результатов (в том

  числе и в социальной сфере).

  = СФП

  Многолетнее (среднесрочное) планирование50 является техникой финансово-

  го планирования, которая расширяет горизонт планирования на несколько лет, что

  позволяет соотносить планируемый бюджет со стратегическими и тактическими

  целями государства.

  Как показано в публикациях Центра Фискальной Политики51, многолетнее фи-

  нансовое планирование и/или бюджетирование является важнейшим инструментом

  финансовой и экономической стабилизации, а также позволяет решать другие задачи,

  к которым относятся:

  − проверка правительственных и законодательных решений на предмет соот-

  ветствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;

  − обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышения фискаль-

  ной дисциплины;

  − повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса;

  − экономия времени и иных ресурсов, расходуемых на составление проектов

  бюджетов.

  50 В диссертации в сжатом виде приводятся основные положения теории на основании источника: Внедрение

  среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс Российской Федерации – М.: Центр Фис-

  кальной Политики, 2002.

  51 Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс Российской Федерации – М.:

  Центр Фискальной Политики, 2002.

   

  . 33  по

  .

  Недостаток этого метода – его определенная негибкость. Преодолеть этот не-

  достаток можно следующим комплексом решений:

  − создание стабилизационного фонда на случай непредвиденного ухудшения

  обстоятельств, перспективное планирование формирования и средств этого фонда;

  − возможность пересмотра показателей перспективных планов по мере при-

  ближения будущих периодов (в частности, составление скользящих планов и сколь-

  зящих бюджетов).

  Отличительной особенностью многолетнего планирования (в частности, ис-

  пользования многолетних финансовых планов и бюджетов) является возможность

  пересмотра (коррекции) плана на последующие годы по мере их приближения.

  Рассмотрим для примера процесс трехлетнего планирования. Он показан схе-

  матически на рис. 7.

  План 3

  Плановые периоды

  (будущее время)

  0 1 2 3 4 5 6

  1

  2

  3

  План 1

  План 2

  Моменты планирования

  (историческое время)

  Рис. 7. Процесс трехлетнего планирования52

  Вертикальная ось задает моменты планирования, сменяющие друг друга в ходе

  исторического (физического, календарного) времени. Горизонтальная ость описывает

  будущее время по отношению к моментам планирования, как оно представляется

  планирующему субъекту (государству, фирме, отдельному человеку и т.д.).

  Трехлетние планы на рис. 7 представлены полужирными непрерывными отрез-

  ками. План 1 охватывает три плановых периода: {1-2}, {2-3}, {3-4}, иными словами,

  52 Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс Российской Федерации – М.:

  Центр Фискальной Политики, 2002. – С. 11.

   

  . 34  по

  .

  отрезок времени {1-4}. Отрезки, описывающие последующие трехлетние планы,

  получаются сдвигом первого по диагонали вниз. Это обусловлено тем, что момент

  планирования после окончания очередного года смещается вниз на одну единицу; при

  этом прошедший год перестает быть плановым периодом, но справа (в удаленном

  будущем) добавляется еще один плановый период.

  Тонкими непрерывными стрелками показаны действия по пересмотру планов

  на более удаленные (второй и третий) плановые периоды, а пунктирными стрелками

  выполнение плана (например, исполнение бюджета) на ближайший (первый) плано-

  вый период. Таким образом, планы, относящиеся ко всем плановым периодам, кроме

  первых двух ({1-2} и {2-3}) подвергаются пересмотру дважды.

  Схема, изображенная на рис. 7 ярко демонстрирует исключительную роль, ко-

  торую играет процесс пересмотра планов по мере приближения соответствующих

  плановых периодов. Именно коррекция придает процессу многолетнего планирова-

  ния необходимую связность и согласованность во времени.

  Конкретные процедуры пересмотра могут быть чрезвычайно разнообразными.

  Можно представить себе два крайних (вырожденных) случая: полный отказ от кор-

  рекции или полный пересмотр планов на весь горизонт планирования в каждый

  новый момент планирования. На практике процедуры коррекции, используемые в

  различных системах многолетнего финансового планирования, как правило, занима-

  ют промежуточное положение между этими крайними случаями.

  Как и однолетние, многолетние бюджеты должны порождать иерархические

  отношения между субъектом (органом), принимающим их и контролирующим их

  исполнение, и субъектами (органами), их исполняющими. Однако в многолетнем

  случае эти отношения усложняются, так как помимо присутствующих в однолетнем

  бюджетном процессе институционально-иерархических, возникают два новых типа

  отношений53:

  − временная иерархия – последствия решений принимающего органа, приня-

  тых в предшествующие моменты планирования, для его же решений, принимаемых в

  текущий момент планирования (то есть, вопрос о том, в какой степени прежние

  решения принимающего органа ограничивают его же последующие решения).

  − институционально-временная иерархия – последствия решений принимаю-

  щего органа, принятых в предшествующие моменты планирования, для действий

  53 Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс Российской Федерации – М.:

  Центр Фискальной Политики, 2002.

   

  . 35  по

  .

  исполняющего органа в очередной плановый период (иными словами, вопрос о том, в

  каких случаях исполняющий орган руководствуется решениями принимающего

  органа, принятыми в ходе многолетнего планирования в предыдущие годы);

  Структура иерархических отношений в бюджетном процессе в случае годового

  и многолетнего бюджетного планирования схематически показана на рис. 8 и рис. 9

  соответственно. Стрелками показаны иерархические отношения (обязательность

  __________решений). Использованные в схеме наименования «парламент» и «правительство»

  являются условными, замещающими соответственно выражения «орган, принимаю-

  щий бюджет» и «орган, исполняющий бюджет».

  Вопрос о том, в какой степени финансовые решения, принятые по поводу уда-

  ленных плановых периодов, должны приниматься во внимание в ходе процедуры

  пересмотра, является одним из ключевых в многолетнем бюджетном планировании.

  Здесь возможны два крайних случая. Первый – когда ранее принятые решения никак

  не связывают орган, утверждающий бюджет; соответствующие показатели юридиче-

  ски не имеют никакого значения. Другой крайний случай – когда бюджетные назна-

  чения, принятые в предыдущие моменты планирования, являются обязательными и

  не подлежат пересмотру.

  Рис. 8. Годовое бюджетное планирование54

  54 Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс Российской Федерации – М.:

  Центр Фискальной Политики, 2002. – С. 15.

   

  . 36  по

  .

  Парламент

  Правительство

  Парламент

  Правительство

  Парламент

  Правительство

  Историческое

  время

  1 2 3

  Условные обозначения:

  отношения институциональной иерархии

  отношения временной иерархии

  отношения институционально-временной иерархии

  Рис. 9. Многолетнее бюджетное планирование55

  Между этими крайними случаями находится все многообразие промежуточных

  решений. Например, может действовать правило, согласно которому пересмотр

  конкретных назначений в любую сторону допускается только в пределах определен-

  ного отклонения, заданного в процентах, причем величина этого отклонения зафик-

  сирована в рамочном законе о бюджетном процессе (бюджетном кодексе). Другой

  гипотетический пример: орган принимающий бюджет, имеет право на любой пере-

  смотр бюджетных назначений, но обязан в законе о бюджете формально обосновать

  причины такого пересмотра.

  = ZBB

  Метод составления бюджета с нуля56 предполагает ежегодную верификацию

  и необходимость защиты всех программ, осуществляемых органами самоуправления.

  Процесс планирования начинается с описания «пакета решений», подготовленных

  руководителями подразделений местной администрации. Это описание содержит

  классификацию важности отдельных заданий, размер финансирования, описание

  проводимой деятельности, обоснование связи осуществляемых действий с целями

  организации. Оно содержит также анализ последствий возможного отказа от осуще-

  ствления отдельных видов деятельности. Руководители отделов собирают описания

  деятельности, ранжированные по степени важности, проводят их повторное ранжиро-

  вание и передают необходимую информацию лицам, ответственным за подготовку

  бюджета. Этот метод заставляет ясно формулировать иерархию приоритетов на

  55 Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс Российской Федерации – М.:

  Центр Фискальной Политики, 2002. – С. 15.

  56 Региональное финансовое планирование: обзор зарубежного и российского опыта / Сер. «Проект „Финансо-

  вое планирование“». – СПб.: ГП МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2003. – С. 27-28.

   

  . 37  по

  .

  каждом уровне организационной структуры местной администрации; если он после-

  довательно реализуется, то бюджет будет составляться по принципу «снизу вверх», а

  не «сверху вниз» организационной иерархии.

  = БЮДЖЕТ ЦЕЛЕЙ И ЭФФЕКТИВНОСТИ

  Бюджет, основанный на показателях эффективности («Бюджет целей и

  эффективности»)57 – это финансовый план органа местного самоуправления, подго-

  товленный таким образом, что, прежде чем в него будут внесены расходы, админист-

  рация должна подготовить декларацию результатов программы и план оказания

  услуг, содержащие цели, способы __________их достижения и объективные показатели, позво-

  ляющие оценить ход реализации. Этот метод предполагает, что основным показате-

  лем, характеризующим выполнение бюджета, является достижение заданных изме-

  римых параметров. Таким образом, бюджет играет роль источника средств и форму-

  лировки целей (показателей эффективности), что должно вести к повышению качест-

  ва услуг при более низких ценах.

  Данный метод тесно связан с методом управления, называющимся «управлени-

  ем по задачам» (management by objectives).

  = БЮДЖЕТ, ОСНОВАННЫЙ НА ЗАДАНИЯХ

  Бюджет, основанный на заданиях58 – это финансовый план органа местного

  самоуправления, подготовленный таким образом, что, прежде чем расходы будут

  внесены в план, администрация должна подготовить в виде бюджетных заданий

  подробные планы (в финансовом и натуральном выражении) того, что должны осу-

  ществить получатели бюджетных средств. Форма бюджета, основанного на заданиях,

  позволяет описать расходы с точки зрения их вклада в достижение целей, поставлен-

  ных органами самоуправления.

  При составлении бюджета основной акцент сделан на результаты, которые не-

  обходимо достигнуть, а не на освоение бюджетных средств. Программы, ведущие к

  сходным целям, расположены в таком бюджете рядом друг с другом, и конкуренция в

  борьбе за получение бюджетных средств способствует тому, чтобы проанализировать

  реально существующие альтернативы.

  Осуществление отдельных программ часто требует более одного года, в связи с

  чем планирование должно осуществляться на более длительную, чем один год, пер-

  спективу.

  57 Региональное финансовое планирование: обзор зарубежного и российского опыта / Сер. «Проект „Финансо-

  вое планирование“». – СПб.: ГП МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2003. – С. 26.

  58 Там же. – С. 26-27.

   

  . 38  по

  .

  = ПОДХОД ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОГО РАЗДЕЛЕНИЯ ТЕКУЩЕГО И ИНВЕСТИЦИОННОГО БЮДЖЕТОВ

  Подход последовательного разделения текущего и инвестиционного бюд-

  жетов имеет следующие достоинства59:

  − задолженность может быть позитивным явлением, но она должна быть свя-

  зана только с финансирование капиталовложений, а не текущей деятельности;

  − степень соответствия текущих доходов текущим расходам становится более

  прозрачной;

  − улучшаются условия наблюдения за тенденциями изменений текущих рас-

  ходов;

  − инвестиционные программы становятся более ясными;

  − все перечисленные выше преимущества облегчают осуществление долго-

  срочного финансового планирования (прежде всего инвестиционного) и контроль за

  реализацией инвестиционной программы.

  = РЕЗУЛЬТАТЫ СРАВНЕНИЯ МЕТОДОВ

  В настоящем разделе проанализированы различные методы бюджетного пла-

  нирования. Результаты сравнения этих методов приведены в Приложении 1

  в табл. 16, составленной автором на основании различных независимых исследова-

  ний.

  1.3. Принципы трансформации методологий бюджетного плани-

  рования

  Цель этого параграфа диссертации – показать, что систему финансов следует

  рассматривать как органичную систему, следовательно, необходимо учитывать ее

  свойства, вытекающие из этого факта. Свойства системы бюджетного планирования,

  являющейся по отношению к системе финансов системой более нижнего уровня,

  также вытекают из ее органичной природы. Далее, основываясь на этом выводе, мы

  последовательно перейдем к формулированию принципов трансформации методоло-

  гий60 бюджетного планирования.

  59 Региональное финансовое планирование: обзор зарубежного и российского опыта / Сер. «Проект „Финансо-

  вое планирование“». – СПб.: ГП МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2003.

  60 Согласно определению Л.П. Владимировой, например, «методология планирования – это учение о совокуп-

  ности основных принципов, методов, о системе применяемых показателей, мер (и действий), необходимых для

  выполнения плана, а также его мониторинга». См. источник: Владимирова Л.П. Прогнозирование и планирова-

  ние в условиях рынка: Учебное пособие. М.: Дом «Дашков и Кº», 2000. – С. 134.

   

  . 39  по

  .

  = СВОЙСТВА СФ КАК ОРГАНИЧНОЙ СИСТЕМЫ

  Перед началом выявления свойств системы финансов мы приведем ряд опреде-

  лений понятия «система».

  В соответствии с определением Р. Акоффа, система представляет собой любую

  сущность, которая состоит из взаимосвязанных частей61; по Л. Берталанфи система –

  это комплекс элементов, находящихся во взаимодействии62; по В. Гослингу система –

  это собрание простых частей63. В.В. Мыльник дает следующее определение: систе-

  ма – это «целенаправленный комплекс взаимосвязанных элементов любой природы и

  отношений между ними»64.

  Различные определения понятия «система» проанализированы В.Н. Садовским.

  В результате этого анализа он делает вывод, что многочисленные попытки устано-

  вить некоторое стандартное значение этого понятия пока не привели к успеху и что в

  принципе такая задача, по-видимому, неразрешима на строгом формальном уровне, в

  силу чего правильнее говорить об определенном семействе понятий «система»,

  относящихся к разным классам системных объектов. С методологической точки

  зрения перспективным представляется содержательный путь определения значения

  понятия системы через взаимосвязанную последовательность признаков, когда до-

  бавление каждого нового признака все более ограничивает класс объектов, попадаю-

  щих под определение, но вместе с тем остающиеся объекты получают все более

  развернутую содержательную характеристику65.

  Таким образом, с целью определения экономической сущности понятия «сис-

  тема финансов», сначала необходимо выделить признаки, которые позволят постро-

  ить более содержательную характеристику этой системы. Для этой цели мы восполь-

  зуемся результатами исследований И.В. Блауберга, который все существующие в

  действительности совокупности объектов (и всякая система представляет собой

  такую совокупность, хотя не всякая совокупность есть система) разбивал на три

  61 Акофф Р. Планирование в больших экономических системах. – М.: Советское радио, 1972.

  62 Bertalanfy L. von. General System Theory. Foundations, Development Applications. – N.Y.: Braziller, 1969.

  63 Gosling W. The Design of Engineering Systems. – London: Heywood, 1962.

  64 Мыльник В.В., Титаренко Б.П., Волочиенко В.А. Исследование систем управления: Учебное пособие для

  вузов. – 3-е изд. – М.: Академический Проект; Трикста – 2004.

  65 Выводы В.Н. Садовского приведены на основании источника: И.В. Блауберг Проблема целостности и

  системный подход. – М.: Эдиториал УРСС, 1997. – с. 240-241. Первоисточник: Садовский В.Н. Методологиче-

  ские проблемы исследования объектов, представляющих собой системы // Социология в СССР, т. 1. М.: 1965.

   

  . 40  по

  .

  больших класса: неорганизованные совокупности, неорганичные системы, органич-

  ные системы66.

  Любая экономическая система (в том числе и система финансов) попадает в

  разряд органичных систем67, т.е. ее можно охарактеризовать как

  «…саморазвивающееся целое, которое в процессе своего индивидуального развития

  проходит последовательные этапы усложнения и дифференциации»68.

  И.В. Блауберг приводит следующие основные специфические особенности ор-

  ганичных систем, отличающие их от систем неорганичных69:

  1) «наличие в системе не только структурных, но и генетических связей»;

  2) «наличие не только связей координации (взаимодействие элементов), но и

  связей субординации, обусловленных происхождением одних элементов из других,

  возникновением новых связей и т.п.»;

  3) «наличие особых управляющих механизмов, через которые структура цело-

  го воздействует на характер функционирования и развития частей»;

  4) «в органичном целом основные свойства частей определяются закономер-

  ностями, структурой целого»; таким образом, «зависимость между системой и ее

  компонентами столь тесна, что элементы системы лишены способности к самостоя-

  тельному существованию»;

  5) «если в неорганичных системах элемент зачастую активнее целого…, то с

  усложнением организации активность нередко все в большей мере передается от

  частей к целому»;

  6) «в ходе развития органичной системы происходит качественное преобразо-

  вание частей вместе с целым»;

  7) «устойчивость неорганичных систем обусловлена стабильностью элемен-

  тов; напротив, необходимым условием устойчивости органичных систем является

  постоянное обновление их элементов»;

  8) «внутри органичного целого существуют своеобразные блоки (подсистемы).

  Их гибкая приспособленность к выполнению команд управляющей системы основана

  66 И.В. Блауберг Проблема целостности и системный подход. – М.: Эдиториал УРСС, 1997. – С. 244.

  67 И.В. Блауберг включает в разряд органичных систем биологические, психологические, социальные, экономи-

  ческие и сложные технические системы, а также комплексные образования типа географических, геологиче-

  ских и т.п. систем. См. И.В. Блауберг Проблема целостности и системный подход. – М.: Эдиториал УРСС,

  1997. – С. 246.

  68 И.В. Блауберг Проблема целостности и системный подход. – М.: Эдиториал УРСС, 1997. – С. 244.

  69 Там же. – С. 244-245.

   

  . 41  по

  .

  на том, что элементы подсистем функционируют вероятностным образом и имеют

  определенное число степеней свободы. Следовательно, жесткая детерминированность

  связи подсистем между собой и с целым реализуется через отсутствие однозначной

  детерминации в поведении элементов и подсистем».

  Спроецируем названные выше особенности органичных систем на систему фи-

  нансов.

  Наличие генетических связей в системе финансов обусловлено свойствами на-

  следственности и изменчивости при изменении системы с течением времени. При

  изменении системы финансов часть характеристик системы меняется, а другая часть

  остается. Именно вследствие этого в ходе реформ мы всегда наблюдаем постепенное

  (эволюционное) изменение звеньев, элементов системы финансов и связей между

  ними.

  Связи субординации явно проявляют себя в процессе эволюции системы фи-

  нансов. Один из ярких примеров – переход от централизованной к рыночной эконо-

  мике, который вызвал сначала выделение из системы финансов подсистемы частных

  финансов (происхождение одних элементов из других), а затем возникновение в

  подсистеме государственных финансов автономно действующих уровней бюджетной

  системы (возникновение новых связей).

  Наличие особых управляющих механизмов, влияющих на характер функциони-

  рования и развития частей целого проявляется, например, при изменении финансо-

  вой политики, когда сначала меняется роль звеньев системы финансов, а затем с

  целью более эффективного выполнения новых ролей перестраиваются и сами звенья

  системы финансов.

  По этой же причине свойства частей (звеньев системы финансов) определя-

  ются структурой целого (системы финансов).

  Далее, система финансов как целое активнее частей, из которых состоит. На-

  пример, бюджет не сможет самостоятельно функционировать, если не работает

  подсистема частных финансов, которая предоставляет денежные средства для форми-

  рования бюджетного фонда.

  В ходе развития системы финансов происходит качественное преобразование

  ее частей. Особенно это заметно при переходе от социалистической к капиталисти-

  ческой идеологии, когда коренным образом меняется распределение ответственности

  между различными звеньями финансов. Централизованная система финансов, харак-

  терная для социалистической системы, испытала качественное преобразование, так

   

  . 42  по

  .

  как произошло разделение политических и экономических полномочий, при котором

  возникла (выделилась) подсистема частных финансов в результате чего произошло

  преобразование всех звеньев системы финансов (как частных, так и государствен-

  ных).

  Приведем цитату Л.И. Якобсона, который показывает, что в переходный пери-

  од механизмы функционирования экономики общественного сектора должны быть

  переформированы. «Наследуются ресурсы, но не институциональное устройство

  общественного сектора. Предприятия и организации, сохраняющиеся в собственности

  государства, постепенно адаптируются к рыночным условиям. Создается новая

  налоговая система. Меняются структура и механизмы расходования общественных

  средств»70.

  Необходимым условием устойчивости финансовой системы является обновле-

  ние ее элементов в соответствии с потребностями экономической системы. Связа-

  но это с тем, что та или иная страна находится в условиях конкуренции с другими

  странами. Внешняя среда постоянно меняется, и финансовая система должна адапти-

  роваться к этим изменениям. Длительная неизменность принципов функционирова-

  ния той или иной финансовой системы неминуемо приведет к кризису, что мы на-

  блюдаем на множестве примеров из истории.

  Игнорирование необходимости обновления и качественного преобразования

  элементов системы финансов приводит серьезным негативным последствиям. Осо-

  бенно явно это проявилось пи переходе России к рыночной экономике. Вновь приве-

  дем цитату Л.И. Якобсона. «Отечественный опыт 1990-х гг. со всей убедительностью

  показал, что построение рыночной экономики не сводится к предоставлению индиви-

  дам и предприятиям права свободно заключать сделки. Отсутствие отвечающего

  современным требованиям общественного сектора… обрекло частный сектор на

  деформации и неэффективность , а экономику в целом – на застой. Реформирование

  общественного сектора в нашей стране в значительной мере подменялось его сокра-

  щением. Между тем вопрос об оптимальных масштабах общественного сектора, по

  сути, имеет смысл лишь в контексте вопроса о его качестве. Именно качественное

  70 Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика: Учебник для вузов. –

  М.: ГУ ВШЭ, 2000. – С. 34.

   

  . 43  по

  .

  состояние общественного сектора имеет определяющее значение для хода российских

  реформ»71.

  Элементы подсистем финансов функционируют вероятностным образом и

  имеют определенное число степеней свободы, что выражается, например, в различ-

  ном уровне развития, организации и тенденций развития бюджетных систем в регио-

  нах; весьма важную роль, например, имеет кадровый состав финансовых органов

  регионов, особенно состав руководства, что определяет либо активную деятельность

  по осуществлению преобразований и поддержке реформ, либо сохранение устояв-

  шихся принципов работы и медленное реагирование на новые концепции работы.

  = ПРОЦЕСС ИЗМЕНЕНИЙ

  Итак, система финансов является органичной системой, и имеет набор свойств,

  которые мы характеризуем как изменчивость системы, или ее способность эволюцио-

  нировать. Это свойство присуще и системам более низкого уровня, в том числе,

  системе управления бюджетом, системе государственного и регионального бюджет-

  ного планирования.

  Цель этого параграфа – рассмотреть планирование бюджета в направлении

  анализа принципов трансформации методологий бюджетного планирования. Здесь же

  мы некоторым образом систематизируем научные разработки, чтобы выявить пер-

  спективные области их дальнейшего развития, а также обозначить место настоящей

  диссертации в их числе.

  В научной среде поддерживается идея о необходимости изменения методоло-

  гий в зависимости от некоторых условий. Л.П. Владимирова, например, приводит

  следующую точку зрения: «Методология планирования как научная рекомендация по

  осуществлению процесса планирования не является раз и навсегда данной, незыбле-

  мой. Она может совершенствоваться с появлением новых знаний в области экономи-

  ки и планирования»72.

  Далее мы приводим авторское понимание принципов трансформации методо-

  логий бюджетного планирования. Процесс трансформации состоит из следующих

  этапов (рис. 10): дополнительно к существующим методам бюджетного планирования

  разрабатываются новые методы (1); органы исполнительной власти в процессе обсу-

  ждений и на основе определенных критериев выбирают некоторый набор методов,

  71 Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика: Учебник для вузов. –

  М.: ГУ ВШЭ, 2000. – С. 35.

  72 Владимирова Л.П. Прогнозирование и планирование в условиях рынка: Учебное пособие. М.: Дом «Дашков

  и Кº», 2000. – С. 134.

   

  . 44  по

  .

  которые затем внедряются в жизнь после проработки, выпуска методических реко-

  мендаций, законодательных и нормативных актов73 (2); в финансовом органе региона

  происходит реорганизация управления с применением этих новых методов (3); после

  использования на практике новых методов производится их оценка (4); по результа-

  там этой оценки, во-первых, разрабатываются кодексы лучшей практики для приме-

  нения в других регионах (если опыт этого региона признан удачным) (5), а во-вторых,

  на основании произведенных оценок анализируется недостатки применения методов,

  что естественным образом вызывает разработку новых методов (или, например,

  заимствование их из опыта других стран) (1).

  Рис. 10. Процесс трансформации методологий бюджетного планирования74

  Следует обратить внимание на тот факт, что изложенная последовательность

  трансформации методологий бюджетного планирования отражает главным образом

  изменчивость применяемых методов. Это и подтверждается на практике различных

  стран, которые большинство времени находятся в процессе реформы бюджетной

  системы.

  = ОБЪЕКТЫ

  Рассмотрим подробнее объекты, создаваемые и используемые на каждом этапе

  трансформации методологий бюджетного планирования (рис. 11).

  73 На практике в большинстве случаев часть старых методов не изменяются, а другая часть замещается новыми

  методами. Т.е. не бывает единовременной смены всех применяемых методов финансового управления.

  74 Составлено автором.

   

  . 45  по

  .

  Рис. 11. Объекты, создаваемые и используемые на каждом этапе процесса трансформации

  методологий бюджетного планирования 75

  Методы бюджетного планирования могут включать в себя методики расчета,

  процессы (регламенты), ограничения на формат бюджета, положения теории и т.д.

  В диссертации, методы бюджетного планирования в контексте бюджетного процесса

  региона представлены:

  − методами финансового планирования: финансовое планирование в свете

  теории малых изменений (incremental theory); планирование с использованием нату-

  ральных нормативов; многолетнее (среднесрочное) планирование; бюджет, основан-

  ный на показателях эффективности («Бюджет целей и эффективности»); бюджет,

  основанный на заданиях; составление бюджета с нуля (zero-base budgeting, ZBB);

  метод анализа затрат и результатов (cost benefit analysis); последовательное разделе-

  ние текущего и инвестиционного бюджетов;

  − методами финансового прогнозирования: экспертное прогнозирование; де-

  терминистическое прогнозирование; прогнозирование, основанное на анализе вре-

  менных рядов; эконометрическое прогнозирование;

  − методами разграничения полномочий между уровнями власти.

  − прочими методами, которые выходят за рамки настоящего диссертационно-

  го исследования (например, методами мониторинга результативности расходов,

  технологией аутсорсинга государственных услуг и так далее).

  75 Составлено автором.

   

  . 46  по

  .

  Разработка законодательных и нормативных актов, а также методических

  рекомендаций по методам бюджетного планирования является результатом работы

  исполнительных органов власти в сотрудничестве с законодательными органами.

  Здесь можно выделить множество проблем, которые находятся за пределами сферы

  финансов.

  Методы оценки (или методы оценивания) длительное время применяются в за-

  падных странах, и в научном смысле эта тема достаточно хорошо проработана.

  Вообще, оценивание может производиться из двух перспектив: как внутреннее и как

  внешнее76. Внутреннее оценивание осуществляется органом государственной власти,

  реализующим программу, либо его специальным подразделением, либо самим под-

  разделением, реализующим программу. Внутреннее оценивание в органах государст-

  венной власти известно также как внутренний аудит реализации программ (действий)

  органа государственной власти. Субъектами оценивания выступают также Парла-

  мент, Счетная палата и т.д. Внутреннее оценивание задействуется, как правило, там,

  где необходима постоянная информация о меняющейся ситуации либо там, где

  издержки на процедуру внешнего оценивания выше, чем неточности в силу полити-

  ческой ангажированности органа оценивания. К примеру, типичным случаем внут-

  реннего оценивания является текущий мониторинг реализации ведомственных целе-

  вых программ. Внешнее оценивание осуществляется независимыми (по крайне мере

  формально) экспертами (ученые в университетских центрах, нанятые по контракту

  внешние консультанты). Внешнее оценивание предполагает больший объем работ, а

  также большую объективность результатов. Внешнее оценивание зачастую является

  частью процедуры внешнего консультирования заказчика (например, по вопросам

  развития какой-либо стратегии либо корректировки политики).

  В настоящее время западными учеными выделяются следующие оценочные

  структуры (assessment frameworks)77: оценивание результата (outcomes view), оцени-

  вание процесса (process view), отслеживающее оценивание (monitoring view) и сиг-

  нальное оценивание (signaling view).

  Разработка кодексов лучшей практики получила широкое распространение в

  западной практике. В российской практике в последние годы также было разработано

  множество документов подобного рода.

  76 Цыганков Д.Б., Беляев А.Н. Оценивая эффективность реформы: новые технологии оптимизации государст-

  венной и отраслевой политики // Политанализ.Ру. 30 сентября 2004 (http://www.politanaliz.ru/articles_389.html).

  77 Kenneth A. Smith, Rita H. Cheng. Assessing Reforms of Government Accounting and Budgeting. November 5, 2004.

   

  . 47  по

  .

  Существует множество кодексов и подобных документов, разработанных в

  других странах и содержащие разделы, посвященные бюджетному планированию, в

  том числе: GFOA Recommended Practices for State and Local Governments; Local Government

  Finance Concepts and Practices; A new framework of financial reporting and

  accountability in local government (CIPFA); Managing Public Expenditure: a reference

  book for transition countries (OECD); Public Expenditure Management Handbook by

  World Bank; Various documents collected by US Council of Mayors; Governance of the

  Public Sector: A governing body respective. International Public Sector Study (IFAC);

  Code Général des Collectivités Territoriales (France) Local government code78.

  Примеры кодексов лучшей практики, затрагивающих тему государственного

  бюджетного планирования в РФ: Кодекс лучшей практики среднесрочного финансо-

  вого планирования («Леонтьевский центр»)79; Кодекс лучшей практики в сфере

  управления региональными финансами с пояснениями (Standard&Poors)80.

  Рассмотрим подробнее существующие лучшие практики, посвященные теме

  бюджетного планирования (или бюджетные практики).

  Национальный консультативный совет по бюджетному планированию в штатах

  и органах местного самоуправления (NACSLB) дает следующее определение бюд-

  жетной практики: «Бюджетная практика представляет собой процедуру, которая

  помогает осуществлять принцип и элемент бюджетного процесса; бюджетная практи-

  ка подходит для всех видов управления, всех обстоятельств и ситуаций»81. Для бюд-

  жетной практики предусматривается определенный формат, который включает; 1)

  Название, 2) Принцип и элемент бюджета, 3) Компонент практики, 4) Описание, 5)

  Логическое обоснование, 6) Результат, 7) Примечания, 8) Примеры82.

  Тезис об изменчивости применяемых методов бюджетного планирования пере-

  носится и на кодексы лучшей практики (бюджетные практики): «Со временем, в

  78 Аналитический обзор международного опыта применения принципов Кодекса лучшей практики. Возможно-

  сти их использования в Российской Федерации – М.: МБРР, 2002. – С. 24.

  79 Заостровцев А.П. Кодекс лучшей практики среднесрочного финансового планирования // Материалы конфе-

  ренции «Среднесрочное финансовое планирование в субъектах Федерации и муниципальных образованиях». –

  СПб., МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 18-19 ноября 2004 г.

  80 Кодекс лучшей практики в сфере управления региональными финансами (для субъектов Российской Федера-

  ции) с пояснениями / Тематический отчет в рамках контракта №RFTAP/QCBS/2.2: Москва: Standard&Poors,

  2004.

  81 Рекомендации по совершенствованию практики регионального и местного бюджетно-финансового управле-

  ния. / Москва: Фонд социальных проектов, 1999. – С. 12.

  82 Там же. – С. 6, 13.

   

  . 48  по

  .

  соответствии с изменением условий и практики работы, эти методы83 могут меняться

  по мере необходимости, и их рекомендуется периодически пересматривать и допол-

  нять»84.

  Методы внедрения различных практик управления бюджетом следует признать

  мало изученными.

  В области внедрения различных методов бюджетного планирования (в частно-

  сти, регионального бюджетного планирования) существуют проблемы организации

  совместной работы и взаимодействия сотрудников финансового органа региона,

  использования разрозненных бюджетных данных для планирования и анализа бюд-

  жета, обеспечения безболезненного перехода на новые методы планирования в ходе

  реформ бюджетной системы РФ.

  Решению этих проблем и посвящена настоящая диссертация. Изложенные вы-

  ше положения обозначили существующие проблемы в организации регионального

  планирования и позволяют нам логично перейти к изложению конкретных решений,

  которые позволят решить перечисленные проблемы.

  В заключение следует привести высказывание М. Брауна, которое он сделал в

  предисловии к своей книге «Модели в политической экономии»: «…большинство

  различий между экономистами и между экономическими моделями вытекает из

  политических расхождений, которые предопределяют и фундаментальные культур-

  ные ценности, и философские аргументы. За каждой моделью стоит особая идеоло-

  гия, о которой можно судить уже по самому набору ценностей»85.

  83 Здесь имеются в виду методы составления бюджета, рекомендуемые бюджетными практиками.

  84 Рекомендации по совершенствованию практики регионального и местного бюджетно-финансового управле-

  ния. / Москва: Фонд социальных проектов, 1999. – С. 7.

  85 Brown, Michael Barratt, 1995 Model of Political Economy, Second Edition, London: Penguin Book.

   

  . 49  по

  .

  Глава 2. Анализ методологий бюджетного планирования

  2.1. Анализ затратного и результативного подходов к бюджет-

  ному планированию

  В этой главе в первую очередь мы проведем анализ двух различных методоло-

  гий: затратной (которая имела место последнее время в России) и результативной (к

  которой мы постепенно движемся в ходе реформы бюджетной системы РФ).

  Далее мы проанализируем опыт США по переходу на внедрению различных

  методологий бюджетного планирования, ориентированных на результат, системати-

  зируем наиболее значимые элементы этих методологий и определяем факторы,

  влияющие на успешность внедрения этих методологий. Затем мы формальным обра-

  зом оценим план реформы в РФ, выявим слабые стороны реформы и сформулируем

  рекомендации по переходу на среднесрочное бюджетное планирование, ориентиро-

  ванное на результат, в РФ.

  = ЗАТРАТНЫЙ И РЕЗУЛЬТАТИВНЫЙ

  Итак, проанализируем два существующих подхода к бюджетному планирова-

  нию: затратный и результативный. В затратном подходе основное внимание уделяет-

  ся управлению и детальному контролю затрат, при неявно заданных результатах. В

  результативной методологии предполагается контроль и управление результатами

  при установлении лишь верхних границ затрат86.

  Страны, где ранее существовала централизованная система управления эконо-

  микой, так же, как, впрочем, и многие западные страны, используют затратный

  подход к составлению бюджета (input budgeting)87. Смысл затратного подхода изо-

  бражен на рис. 12. Этот подход характеризуется таким методом планирования и

  распределения ресурсов, при котором связь между ресурсами и прямыми результата-

  ми их использования, включая результаты деятельности государственных учрежде-

  ний, очень слаба, т.е. затратное бюджетное планирование ориентировано в первую

  очередь на имеющиеся ресурсы.

  86 Новые экономические механизмы административной реформы // Сборник материалов по бюджетированию,

  ориентированному на результат. – Москва: Министерство финансов РФ, Департамент бюджетной политики,

  2003. – С. 76-77.

  87 Бюджетирование, ориентированное на результат: цели и принципы // Сборник материалов по бюджетиро-

  ванию, ориентированному на результат. – Москва: Министерство финансов РФ, Департамент бюджетной

  политики, 2003. – С. 7.

   

  . 50  по

  .

  Рис. 12. Затратный подход к бюджетному планированию (Input Based Budgeting)88

  В свою очередь, бюджетное планирование, ориентированное на результат, ос-

  нованное на результативном подходе (output budgeting), во главу угла ставит страте-

  гические цели и тактические задачи, ожидаемые социально-экономические результа-

  ты деятельности министерств и ведомств (см. рис. 13). Это осуществляется посредст-

  вом мобилизации ресурсов через соответствующие программы. Кроме того, отправ-

  ной точкой бюджетного планирования, ориентированного на результат, является

  определение прямых и конечных результатов расходования бюджетных средств и

  показателей, на основании которых можно судить о степени достижения поставлен-

  ных целей.

  Рис. 13. Результативный подход к бюджетному планированию (Output Based Budgeting)89

  88 Адаптировано из Hon David Butcher. Global and Regional Experiences in Public Sector Reform (Good Governance

  in Politics, Government and Corporate Sectors in the Republic of Korea).

  89 Адаптировано из того же источника.

   

  . 51  по

  .

  По сравнению с затратным подходом, бюджетное планирование, ориентиро-

  ванное на результат (result-based budgeting), предполагает принципиально иной

  подход к определению потребностей населения в услугах бюджетного сектора и

  оценке ресурсов, необходимых для их удовлетворения, по сравнению с тем, который

  можно назвать нормативным.

  Далее мы объединим и прокомментируем критику в адрес сложившейся «тра-

  диционной» системы бюджетного планирования90, которая подвергается критике по

  следующим основным вопросам91:

  − Годовые бюджеты. Из-за того, что бюджет составлялся строго на двена-

  дцать месяцев, невозможно было осуществить долгосрочное планирование, и возни-

  кало желание потратить все средства к концу финансового года92.

  − Централизованный и сдерживающий контроль. Зачастую это означало, что

  департаменты должны были расходовать средства на конкретные вещи, несмотря на

  то, что эти средства можно было бы эффективнее использовать на что-нибудь дру-

  гое93.

  − Дифференцированный подход к составлению бюджета. Такой подход ведет

  к малоэффективным или несвоевременным расходам бюджетных средств94

  − Акцент на затратах, а не результатах. Это означало, что был установлен

  контроль над надлежащем использованием средств, в соответствии с определенными

  правилами и процедурами; и при этом почти не учитывались реально достигнутые

  результаты95. При этом конечные результаты деятельности оказываются вторичными

  по сравнению с соблюдением самодовлеющей финансовой дисциплины96.

  − Ответственность за принятие финансовых решений концентрируется на

  самых верхних уровнях управления, оказывающихся перегруженными и зачастую

  неспособными адекватно воспринимать поступающую информацию. Процесс приня-

  90 Т.е. основанная на затратном подходе.

  91 Стюарт Маклеод. Справочное пособие по теме «Государственное бюджетирование» / Программа Европей-

  ского Союза EUROPEAID 113768/D/SV/RU. – С. 6.

  92 Там же.

  93 Там же.

  94 Там же.

  95 Там же.

  96 Новые экономические механизмы административной реформы // Сборник материалов по бюджетированию,

  ориентированному на результат. – Москва: Министерство финансов РФ, Департамент бюджетной политики,

  2003. – С. 78.

   

  . 52  по

  .

  тия решений, требующий массы согласований, затягивается. Сами решения иногда

  становятся не актуальными97.

  − Снижается уровень ответственности и сдерживается инициатива ниж-

  него звена государственного управления. Отсутствует заинтересованность в эконо-

  мии средств, эффективном использовании локальных ресурсов. Статус и уровень

  зарплаты определяется количеством подчиненных, стажем, объемом исполняемых

  предписаний, т.е. параметрами не связанными с конечными результатами98.

  − Постоянно действуют стимулы роста расходов на единицу работ и услуг,

  поскольку чиновники, не имея иных возможностей улучшить себе жизнь, периодиче-

  ски обращаются с требованиями увеличить расходы на содержание, не проводя при

  этом внутренней рационализации99.

  Приведем список наиболее важных моментов, которые привносит в бюджетное

  планирование нормативный подход100:

  1. Не отличает ресурсы (затраты) от результатов. Фактически выполнение

  норматива становится критерием достижения результата, тогда как на самом деле его

  выполнение может даже говорить о низком качестве услуг той или иной отрасли

  бюджетного сектора. Например, не дотягивающее до норматива число посещений

  амбулаторно-поликлинических учреждений может свидетельствовать о высоком

  качестве врачебных услуг.

  2. Не в состоянии учесть специфические обстоятельства оказания услуг в той

  или иной местности, тем или иным учреждением. Однако даже региональные норма-

  тивы (когда таковые имеют место) страдают тем же недостатком. Кроме того, если

  руководитель бюджетного учреждения будет соблюдать все нормативы (а их, как

  было показано в первом разделе, сотни, если не тысячи), то это учреждение будет

  лишено какого-либо маневра.

  3. Ограничивает перспективное финансовое планирование сроком действия

  нормативов. Если (как это прописано в проекте федерального закона «О минималь-

  97 Новые экономические механизмы административной реформы // Сборник материалов по бюджетированию,

  ориентированному на результат. – Москва: Министерство финансов РФ, Департамент бюджетной политики,

  2003. – С. 78.

  98 Там же.

  99 Там же.

  100 Оценка потребности регионов-участников второго этапа в ресурсах, необходимых для обеспечения

  прогнозируемых потребностей населения территории в бюджетных услугах, в натуральных показателях на

  срок до 10 лет. Тематический отчет в рамках контракта №RFTAP/QCBS/3.1.1 от 19.09.2002 г. Санкт-Петербург,

  2003. – С. 155.

   

  . 53  по

  .

  ных государственных социальных стандартах») эти стандарты (нормативы) будут

  устанавливаться на период в 4 года, то и перспективное финансовое планирование не

  сможет выйти за пределы этого срока.

  4. Не улавливает происходящих изменений: закрывает возможности оператив-

  ного вовлечения в процесс оказания той или иной услуги новых ресурсов, серьезного

  изменения их структуры и т.п. Особенно большой вред такая регламентация наносит

  сфере здравоохранения.

  Следуя логике изложения, рассмотрим отличия бюджетного планирования,

  ориентированного на результат, от нормативного подхода. Отличие бюджетного

  планирования, ориентированного на результат, состоит в том, что планируется ре-

  зультат, а уже затем определяются ресурсы, необходимые для его достижения. При

  этом цели могут быть долгосрочными, а учреждения общественного сектора имеют

  возможность принимать самостоятельные решения в рамках выделенных бюджетных

  средств. Нормативный подход, напротив, трактует затраты ресурсов как результат.

  В тематическом отчете «Оценка потребности регионов-участников второго

  этапа в ресурсах, необходимых для обеспечения прогнозируемых потребностей

  населения территории в бюджетных услугах, в натуральных показателях на срок до

  10 лет» приведены следующие выводы по экономическому аспекту использования

  нормативов бюджетной обеспеченности101:

  1. Использование бюджетных нормативов может проводиться в нескольких

  целях. Во-первых, чтобы определить объем финансирования, который должен быть

  заложен в годовом бюджете для каждой организации или учреждения. Во-вторых,

  чтобы контролировать минимальный объем расходов на конкретные виды услуг в

  ходе исполнения бюджета. В-третьих, чтобы рассчитывать объем финансовой помо-

  щи, передаваемой центром в бюджеты нижестоящих уровней.

  2. Одна из главных проблем использования детальных натуральных нормати-

  вов состоит в том, что их нельзя отождествлять с качеством предоставляемых услуг.

  3. Проведенные расчеты так называемых «потребностей» на 10 лет вперед (на

  2004-2013 гг.) на основе Методических рекомендаций по порядку формирования и

  экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий

  оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи показали: использование

  101 Здесь мы в усеченном виде приводим выводы, сформулированные в источнике: Оценка потребности

  регионов-участников второго этапа в ресурсах, необходимых для обеспечения прогнозируемых потребностей

  населения территории в бюджетных услугах, в натуральных показателях на срок до 10 лет. Тематический

  отчет в рамках контракта №RFTAP/QCBS/3.1.1 от 19.09.2002 г. Санкт-Петербург, 2003. – С. 162-166.

   

  . 54  по

  .

  неизменных натуральных нормативов (а предвидеть их изменения на 10 лет вперед

  невозможно) отражает зависимость рассчитываемых показателей только от измене-

  ний численности и структуры населения при прочих равных условиях; натуральные

  нормативы федерального уровня не учитывают и не могут учесть специфику россий-

  ских регионов; существует разрыв между соблюдением норматива и качеством

  услуги; федеральные нормативы финансовых затрат на услугу чаще всего есть просто

  «административная фикция», а прогнозирование изменения стоимости на 10 лет

  вперед с разбивкой по годам представляется абсолютно нереальной задачей.

  4. Поведение учреждений – поставщиков бюджетных услуг не нейтрально к

  установленным натуральным нормативам, так как порождает стремление выполнить

  норматив даже в ущерб здравому смыслу и качеству услуги. В целом же можно

  утверждать, что тенденция строить перспективное бюджетное планирование на базе

  множества натуральных нормативов воспроизведет все провалы и недостатки социа-

  листического планирования.

  5. Для международной практики характерно, что расходные потребности или

  нормативные расходы устанавливают или предписывают в процессе исполнения

  бюджета. Данные нормы, применяемые в ходе исполнения бюджета, имеют другую

  форму, и вменяться они могут по-разному, однако основная цель таких норм - обес-

  печить оказание определенных видов услуг органами власти на местах хотя бы на

  таком уровне, который считается приемлемым в общенациональном масштабе. Ис-

  пользование бюджетных норм для целей формирования бюджета предполагает, что

  потребность в средствах для финансирования расходов или, по крайней мере, мини-

  мальные расходные потребности могут быть определены и выражены в денежной

  форме.

  6. Необходимо составлять прогнозы основных статей бюджетных расходов,

  исходя из ожидаемых доходных поступлений. Перспективное финансовое планиро-

  вание, основанное на использовании множества натуральных нормативов, слишком

  сложно, трудоемко и малореалистично. К тому же оно вводит в заблуждение его

  участников, создавая у них впечатление, что бюджетным процессом двигают исклю-

  чительно потребности, а не реальные доходы. Рассмотрение альтернативных вариан-

  тов расходования средств при данном подходе не предусматривается, а убежденность

  в том, что центр или регион по-прежнему должен обеспечивать нижестоящие уровни

  власти средствами для осуществления минимальных расходов, отрицательно сказы-

  вается на эффективности расходования средств и способности органов власти на

  местах увеличивать объем доходных поступлений.

   

  . 55  по

  .

  7. Если перспективное финансовое планирование будет основываться на нор-

  мативах, не соответствующих фактическому объему финансирования, то вполне

  естественно ожидать, что региональные и местные органы власти будут постоянно

  жаловаться на нехватку фактических средств. Любые нормативы будут подвергаться

  критике либо потому, что их будут считать необоснованно завышенными и вследст-

  вие этого постоянно недофинансируемыми, либо потому, что они не основаны на

  реальной оценке стоимости предоставления услуг по «соответствующим» стандартам.

  8. Одной из главных проблем перспективного финансового планирования яв-

  ляется определение эффективности расходов бюджета на длительный временной

  период. Упор на натуральные нормативы не позволяет определить эффективность

  расходования бюджетных средств (их «окупаемость» с учетом полезного обществен-

  ного __________эффекта) и удовлетворенность предоставляемыми услугами потребителей, а,

  следовательно, ослабляет внимание к результативности работы общественного секто-

  ра и качеству финансового планирования.

  9. При разработке социальных, образовательных и других программ очень

  важно четко сформулировать цели, которые должны быть постигнуты при их реали-

  зации. Цели программы должны определять, кто получит пользу от ее реализации.

  Описание задач аналогично описанию целей, только за основу должны быть взяты

  конкретные результаты, которые планируется достичь. По каждому направлению

  деятельности необходимо указать, по крайней мере, одну задачу и несколько плани-

  руемых результатов, для каждого из которых определяются показатели мониторинга

  (услуга или выпущенная продукция, результаты, результативность и эффективность).

  Для разных этапов предоставления услуги или реализации программы должны быть

  сформулированы свои задачи.

  10. Бюджетное планирование, ориентированное на результат, может служить

  базой для перспективного финансового планирования. Зная цели и примерные бюд-

  жетные ограничения, можно определить необходимые ресурсы на перспективу, гибко

  реагируя на внешние изменения. Нормативный подход (натуральный норматив –

  оценка его в стоимостном выражении – бюджетные расходы) представляется далеко

  не лучшим механизмом перспективного финансового планирования. В то же время

  сейчас стала явно заметна тенденция к абсолютизации минимальных социальных

  стандартов (в том числе множества натуральных), неправомерному отождествлению

  их с потребностями. В случае ее укрепления (например, принятия упоминавшегося

  проекта Закона РФ «О минимальных государственных социальных стандартах» без

  радикального его изменения) апробированные в мире методы перспективного финан-

   

  . 56  по

  .

  сового планирования на основе программно-целевого бюджетного планирования не

  получат в России сколько-нибудь заметного развития.

  Далее мы приведем общую характеристику организации процесса бюджет-

  ного планирования, ориентированного на результат, и покажем, каким образом

  этот процесс влияет на процедуру составления бюджета.

  Бюджетное планирование, ориентированное на результат, обеспечивает непре-

  рывный кругооборот «планирование-выпуск-результат-планирование» (рис. 14).

  Стратегическое

  планирование:

  цель (миссия), стратегии,

  задачи

  Оценка результатов:

  опрос общественности, анализ

  индикаторов, бенчмаркинг

  Перспективное финансовое

  планирование и программы:

  определение целей,

  тактических задач и

  индикаторов оценки

  Выпуск:

  продукция и услуги

  общественного сектора

  Рис. 14. Кругооборот «планирование-выпуск-результат-планирование»102

  Оценка результативности бюджетных расходов является замыкающим звеном

  и исходной информационной базой стратегического и среднесрочного финансового

  планирования.

  Наряду с опросами общественности и анализом индикаторов для оценки ре-

  зультативности расходов используется процедура бенчмаркинга – сопоставления

  определенных финансовых и социально-экономических индикаторов развития терри-

  тории с характеристиками территорий со схожим количеством населения, структурой

  экономики и природно-климатическими условиями.

  В исследованиях Fiscal Policy Studies Institute приводится следующая концеп-

  туальная схема принятия решений, ориентированных на результат (рис. 15).

  102 Заостровцев А.П. Кодекс лучшей практики среднесрочного финансового планирования // Материалы

  конференции «Среднесрочное финансовое планирование в субъектах Федерации и муниципальных образова-

  ниях». – СПб., МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 18-19 ноября 2004 г. – С. 14.

   

  . 57  по

  .

  Рис. 15. Принятие решений, ориентированное на результат103

  103 Адаптировано из Results and Performance Accountability, Decision-making and Budgeting / Fiscal Policy Studies

  Institute. – New Mexico, 2003.

   

  . 58  по

  .

  Процесс принятия решения состоит из следующих шагов:

  1. В первую очередь необходимо определить ту часть населения, на которую

  нацелена предлагаемая программа.

  2. Далее определяются результаты, которые планируется достичь. Дополни-

  тельно можно определить каким образом население почувствует этот результат.

  3. Для измерения результативности программы необходимо выбрать несколь-

  ко индикаторов.

  4. На основании выбранных индикаторов можно построить графики отслежи-

  вания, в которых выделяются существующая тенденция (тренд) и цель (каким обра-

  зом будет выглядеть кривая, если программа достигает поставленной цели).

  5. Для каждого графика отслеживания проводится анализ, какие факторы

  влияют на существующую негативную тенденцию, в чем заключается ее причина.

  6. Следующим этапом необходимо определить партнеров для решения про-

  блемы.

  7. Далее определяются пути достижения поставленной цели. На этом этапе

  важную роль играют существующие лучшие практики решения проблем.

  8. Для разработки плана действий необходимо выработать критерии, на осно-

  вании которых можно расставить приоритеты.

  9. В результате составляется план действий и бюджет программы.

  10. Цикл планирования завершает оценка результатов программы, которая по-

  зволяет проанализировать степень достижения результатов. Фактически это переход к

  3-му этапу планирования.

  = ! БЮДЖЕТ, ОРИЕНТИРОВАННЫЙ НА РЕЗУЛЬТАТ

  Построенный в рамках изложенной концепции бюджет, ориентированный на

  результат, имеет две части (рис. 16). Первая часть представляет картину по результа-

  там, и что было сделано государством и его партнерами для улучшения качества

  жизни населения. Вторая часть бюджета содержит данные по эффективности депар-

  таментов и программ. Фактически бюджет имеет вложенную структуру, которая

  повторяется на каждом его уровне.

   

  . 59  по

  .

  Рис. 16. Бюджет, ориентированный на результат104

  104 Адаптировано из Results and Performance Accountability, Decision-making and Budgeting / Fiscal Policy Studies

  Institute. – New Mexico, 2003.

   

  . 60  по

  .

  = ПРОЦЕДУРА СОСТАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТА, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ

  Рассмотрим более подробно процедуру составления бюджета, ориентиро-

  ванного на результат.

  Стандартная (до перехода на программно-целевое бюджетное планирование)

  процедура составления проекта бюджета состоит из шести этапов105.

  1. Производится определение общей суммы расходов: составление макроэко-

  номического прогноза на планируемый год. На основании макроэкономического

  прогноза бюджетный департамент определяет общую сумму доходов. Уменьшение

  этой суммы на отчисления в резервные фонды и другие обязательные платежи дает

  общую сумму непроцентных расходов.

  2. Общая сумма расходов распределяется между министерствами и ведомст-

  вами (проект).

  3. Бюджетный департамент готовит и рассылает министерствам инструкцию,

  из которой министерства узнают объемы выделенного им бюджетного финансирова-

  ния (лимиты) на очередной финансовый год, приоритеты государственной политики

  на предстоящий год, основные параметры макроэкономического развития – прогноз

  динамики цен, заработной платы и валютного курса.

  4. Министерства и ведомства подают в бюджетный департамент свои бюджет-

  ные заявки – обоснования потребности в финансировании. Так как четких инструк-

  ций по порядку составления бюджетных заявок министерства, как правило, не полу-

  чают, составление таких заявок обычно сводится к корректировке финансирования

  предыдущего года на рекомендуемый дефлятор ВВП.

  5. Происходит согласование бюджетных заявок министерств с бюджетным

  департаментом на двусторонней и многосторонней основе.

  6. Правительство рассматривает проект бюджета, подготовленный министер-

  ством финансов/бюджетным департаментом, утверждает его и вносит на рассмотре-

  ние в парламент.

  105 Приведено с незначительными корректировками автора из источника: Бюджетирование, ориентированное

  на результат: международный опыт и возможности применения в России – М.: Центр Фискальной Политики,

  2002. – С. 42-43.

   

  . 61  по

  .

  Рассмотрим теперь, какие изменения вносит в этот процесс переход на бюд-

  жетное планирование, ориентированное на результат106.

  1 – Определение общей суммы расходов

  Изменяется порядок определения общей суммы расходов. Переход к бюджет-

  ному планированию, ориентированному на результат, предполагает переход на

  многолетнее (среднесрочное) планирование. Метод учета расходов по начислению107,

  который также обычно используется при использовании бюджетного планирования,

  ориентированного на результат, также влияет на определение конкретных величин

  лимитов расходов по годам и за весь период в целом.

  2 – Распределение расходов между министерствами и ведомствами

  Общий лимит расходов трансформируется в лимиты бюджетного финансиро-

  вания по основным направлениям государственной политики, которые в дальнейшем

  служат основой для обоснования расходов в на реализацию программ, подпрограмм и

  видов деятельности министерств.

  3-4 – Формирование министерствами своих бюджетных заявок

  Одно из самых существенных изменений, которые вносит в бюджетный про-

  цесс бюджетное планирование, ориентированное на результат, касается подготовки

  министерствами своих бюджетных заявок. Заявки на получение бюджетного финан-

  сирования и обоснование расходов в условиях бюджетного планирования, ориенти-

  рованного на результат, составляются в разрезе целей и программ.

  Бюджетные заявки министерств составляются по единой форме и состоят из

  нескольких частей.

  В первой части документа дается описательная информация о министерстве,

  его роли, целях, задачах, а также о реализуемых им программах.

  Роль министерства/ведомства (миссия) – краткое определение важнейшей це-

  ли государственной политики, за достижение которой отвечает министерство, ради

  достижения которой оно создано и работает.

  106 Процедура составления проекта бюджета с использованием бюджетного планирования, ориентированного

  на результат, в значительной степени изложена нами на основании источника Бюджетирование, ориентиро-

  ванное на результат: международный опыт и возможности применения в России – М.: Центр Фискальной

  Политики, 2002. – С. 43-50. Взяв за базу материалы этого исследования, мы внесли собственные дополнения и

  комментарии. Некоторые формулировки источника были переработаны с позиций теории финансов.

  107 Метод учета по начислению может вестись параллельно с методом учета расходов по кассовому исполне-

  нию, однако при этом технология учета значительно усложняется.

   

  . 62  по

  .

  Цели министерства/ведомства – развернутое описание конечных результатов,

  которые намеревается достичь министерство/ведомство за планируемый (средне-

  срочный) период.

  Задачи министерства/ведомства – объем производства услуг, объем выпуска,

  которого министерство/ведомство намеревается достичь за планируемый период.

  Задачи должны соотноситься с основными целями (социально значимыми результа-

  тами) и миссией министерства/ведомства.

  Стратегия достижения поставленных целей – развернутое описание страте-

  гии (комплекса мероприятий), которые будут проводиться в планируемом периоде

  (году) для реализации поставленных целей.

  Программы на предстоящий год – группы однородных услуг или деятельности.

  Услуги, предоставляемые каждой конкретной программой – описание дея-

  тельности и услуг, предоставляемые программой, определение группы потребителей

  или получателей этих услуг.

  Цели и задачи программы – описание целей и задач программы, способов их

  достижения, ожидаемых результатов (в количественных показателях выпуска и

  социально значимых результатов), а также методов оценки социальной и экономиче-

  ской эффективности программ. Должна быть описана технология предоставления,

  требуемые ресурсы и т.д.

  Используемые в методе измерители результатов деятельности общественного

  сектора должны строиться на основе выбранных приоритетов и отражать конкретный

  вклад учреждений общественного сектора в удовлетворение потребностей граждан.

  Они должны быть ясными, понятными, ориентированными на результат, обоснован-

  ными, точными и поддающимися проверке108.

  Типы показателей эффективности и их примеры приведены в табл. 1.

  108 Заостровцев А.П. Кодекс лучшей практики среднесрочного финансового планирования // Материалы

  конференции «Среднесрочное финансовое планирование в субъектах Федерации и муниципальных образова-

  ниях». – СПб., МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 18-19 ноября 2004 г. – С. 11.

   

  . 63  по

  .

  Табл. 1. Показатели эффективности109

  Показатель Определение Пример Комментарий

  Индикаторы

  затрат (Input

  Indicators)

  Количественная

  оценка требуемых

  ресурсов (обычно

  расходы и затраты

  времени)

  − финансовые

  ресурсы

  − общие операционные

  издержки;

  − общие капитальные

  расходы;

  Некоторые бюджет-

  ные данные сложно

  разложить в нату-

  ральном выражении

  − прочие

  __________ресурсы

  − общий полновремен-

  ной эквивалент;

  − оборудование.

  Индикаторы

  выпуска (Output

  Indicators)

  Объем предостав-

  ленных товаров и

  услуг (выполнен-

  ных работ)

  Измерители

  процесса

  (Process

  Measures)

  Промежуточные

  задачи, выполнен-

  ные в рамках

  программы

  − оценки, полученные

  учащимися для спе-

  циального классифи-

  цирования уровня

  обучения

  Важны для руководи-

  телей исполнитель-

  ных органов власти,

  но населению и

  контролирующим

  органам более инте-

  ресны показатели

  эффективности.

  Измерители

  объема работ

  (Workload

  measures)

  Произведенная

  продукция или

  предоставленные

  сервисы

  − уменьшение количе-

  ства прогулов;

  − количество студентов,

  окончивших обуче-

  ние;

  − количество выпол-

  ненных услуг;

  − число обслуженных

  потребителей;

  − количество проведен-

  ных кардиологиче-

  ских операций.

  Важны для руководи-

  телей исполнитель-

  ных органов власти,

  но в меньшей степе-

  ни, чем показатели

  эффективности.

  109 Таблица составлена автором на основании следующих источников: 1. Заостровцев А.П. Кодекс лучшей

  практики среднесрочного финансового планирования // Материалы конференции «Среднесрочное финансовое

  планирование в субъектах Федерации и муниципальных образованиях». – СПб., МЦСЭИ «Леонтьевский

  центр», 18-19 ноября 2004 г. – С. 11-12. 2. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный

  опыт и возможности применения в России – М.: Центр Фискальной Политики, 2002. – С. 14,23. 3. Local

  Government Budgeting Toolkit / Materials to Accompany Remarks of Michael Schaeffer, Sudan Budget Workshop,

  August 6, 2003. – С. 16. 4. Dall Forsythe. Performance Management Comes to Washington: A Status Report on the

  Government Performance and Results Act. The Nelson A. Rockefeller Institute of Government, 2000. – С. 50-51.

   

  . 64  по

  .

  Показатель Определение Пример Комментарий

  Результат

  (Outcome

  Indicators)

  Результат – это

  событие (или

  ситуация), чрез-

  вычайно важное

  для граждан, и

  являющееся

  внешним для

  исполнительного

  органа власти и

  самой программы.

  − Промежу-

  точный ре-

  зультат (Intermediate

  Outcomes110)

  Ожидается, что

  промежуточный

  результат ведет к

  достижению

  поставленной

  цели. Часто

  встречаются

  индикаторы

  измерения удовле-

  творенности

  граждан, своевре-

  менности оказа-

  ния услуги или

  других измерите-

  лей качества.

  − Тестовые баллы

  студентов.

  − Процент студентов,

  вовремя завершивших

  обучение.

  − Уровень удовлетво-

  рения студентов или

  родителей.

  Может быть важен

  для оценки хода

  выполнения про-

  грамм. Возможны

  сложности при

  определении сколько

  программа внесла в

  результат в сравнении

  с другими факторами.

  − Окончатель-

  ный разуль-

  тат (End Outcomes111)

  Степень достиже-

  ния общественно-

  значимых целей,

  связанных с

  предоставлением

  услуги / осущест-

  влением расходов.

  − Процент студентов,

  принятых в универси-

  теты.

  − Готовность выпуск-

  ников вузов к поступ-

  лению на работу.

  Не смотря на то, что

  окончательные

  результаты важны

  населению, они не

  всегда полностью

  находятся под кон-

  тролем государствен-

  ных органов.

  Сбор информации об

  окончательных

  результатах может

  потребовать специ-

  альных методов,

  таких как опросы

  населения, подготов-

  ленных экспертов,

  технологий.

  Приведенные

  показатели

  (Unit-Cost

  Ratios)

  Выделение всех

  подходящих ресурсов

  для определенных

  исполнительных

  110 Иногда применяется термин «цель программы» (program goals).

  111 Иногда применяется термин «стратегические цели» (policy goals) или «долгосрочный результат» (long-term

  outcomes).

   

  . 65  по

  .

  Показатель Определение Пример Комментарий

  групп и видов дея-

  тельности не может

  проводиться без

  детального учета

  стоимости.

  − Измерители

  экономиче-

  ской эффек-

  тивности (Efficiency

  measures)

  Затраты делятся

  на количество

  выпуска или

  результаты.

  Стоимость на одного

  выпускника вуза, завер-

  шившего обучение.

  Измерители экономи-

  ческой эффективно-

  сти, использующие

  количество выпуска, а

  не результат, не

  предоставляют

  информации о реаль-

  ной эффективности.

  Также большая

  эффективность часто

  достигается при

  осуществлении

  расходов на повыше-

  ние качества предос-

  тавляемого сервиса.

  − Измерители

  продуктив-

  ности (Productivity

  measures)

  Количество

  выпуска или

  результатов

  делится на затра-

  ты.

  Оценка специального

  обучения в расчета на

  психолога.

  Измерители продук-

  тивности, исполь-

  зующие количество

  выпуска, а не резуль-

  тат, не предоставляют

  информации о реаль-

  ной эффективности.

  Важнейшим измерителем социальной эффективности (конечных результатов)

  является оценка гражданами необходимости и качества услуг общественного сектора.

  Регулярные обследования мнений граждан, как конечных потребителей услуг обще-

  ственного сектора, являются ничем не заменимым инструментом обратной связи

  между гражданами и политиками (администрациями). Они обеспечивают информа-

  цией учреждения и организации общественного сектора не только об уровне удовле-

  творенности их услугами, но и о путях улучшения их работы112.

  Результаты обследований позволяют определить относительные приоритеты

  граждан в отношении услуг общественного сектора. На основании приоритетов и

  информации об обеспеченности различных программ финансовыми ресурсами можно

  составить матрицу «важность-обеспеченность» (рис. 17).

  112 Заостровцев А.П. Кодекс лучшей практики среднесрочного финансового планирования // Материалы

  конференции «Среднесрочное финансовое планирование в субъектах Федерации и муниципальных образова-

  ниях». – СПб., МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 18-19 ноября 2004 г. – С. 13.

   

  . 66  по

  .

  Рис. 17. Матрица «важность-обеспеченность»113

  A – обеспеченность высокая и отвечает запросам граждан. Удалось определить

  запросы граждан и полностью удовлетворить их.

  B – обеспеченность низкая, а граждане нуждаются в этой услуге. Следователь-

  но, больше внимания должно быть уделено приведению в соответствие потребности и

  степени ее удовлетворения. Хорошая __________возможность открыть конкурс на ее предостав-

  ление или прибегнуть к аутсорсингу.

  C – обеспеченность высокая, но граждане не нуждаются в таком объеме услу-

  ги. Ресурсы должны быть перемещены в те сектора, услуги которых более соответст-

  вуют приоритетам граждан (например в B).

  D – обеспеченность низкая, но и граждане в услуге не нуждаются. Ситуация

  предоставляет «возможность для выхода», то есть необходимо прекратить предостав-

  ление услуги, сэкономив финансы и высвободив ресурсы для тех услуг, которые

  отвечают приоритетам граждан.

  На основе того, в какой квадрат матрицы попала та или иная программа, можно

  скорректировать бюджет (см. рис. 18, где стрелками показано перераспределение

  финансовых ресурсов с низкоприоритетных программ на более важные для граждан

  программы).

  Внебюджетные источники доходов – описание внебюджетных источников

  формирования доходов, направляемых на осуществление программ.

  Примечания – комментарии по любым вопросам, которые могут прояснить от-

  дельные стороны программы.

  113 Заостровцев А.П. Кодекс лучшей практики среднесрочного финансового планирования // Материалы

  конференции «Среднесрочное финансовое планирование в субъектах Федерации и муниципальных образова-

  ниях». – СПб., МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 18-19 ноября 2004 г. – С. 13.

   

  . 67  по

  .

  Рис. 18. Перераспределение финансовых ресурсов на программы

  в соответствии с приоритетами граждан

  Во второй части документа приводится финансовая информация о доходах и

  расходах министерства/ведомства за три года:

  − фактические данные о доходах и расходах (по источникам финансирования

  и видам расходов, по программам и статьям экономической классификации) за пред-

  шествующий год;

  − оценочные данные о расходах по программам и статьям экономической

  классификации и всем источникам финансирования на текущий финансовый год;

  − обоснование расходов по программам и внутри программ – по статьям эко-

  номической классификации и всем источникам финансирования на следующий

  финансовый год.

  Таким образом, финансовая информация министерства/ведомства представляет

  собой смету его расходов и доходов, или бюджет, в котором планируемые расходы

  покрываются доходами из всех источников. После утверждения эти сметы целиком

  включаются в бюджет правительства, формируя его доходную и расходную части.

  Кроме этого, во вторую часть документа может включаться информация о юридиче-

  ских основаниях деятельности программ министерства/ведомства (законы, указы

  президента, постановления правительства и др.).

  Определение расходных потребностей

  Определяя свои цели, задачи, а также технологию достижения целей и решения

  задач, министерства и ведомства фиксируют свои расходные потребности.

  Цели, поставленные в начале года, сравниваются с результатами их выполне-

  ния в конце финансового года, и оценки социальной и экономической эффективности

  деятельности министерства служат исходной базой для определения расходных

   

  . 68  по

  .

  потребностей будущего периода. Если министерству не удается достичь установлен-

  ных в программе целей, это может служить основанием для сокращения ее финанси-

  рования и переводе высвободившихся средств в более успешные программы, т.е.

  уровень расходных потребностей министерства может колебаться от года к году. В

  таком случае министерства теряют право не только на увеличение финансирования,

  но и на финансирование в прежних объемах.

  При таком подходе физические показатели (кв. м, численность персонала и др.

  характеристики инфраструктурной сети) перестают быть базой для определения

  расходных потребностей. Такой базой становится стоимость предоставления услуг,

  направленных на реализацию поставленных перед министерством задач (хотя стои-

  мость услуг зависит от параметров инфраструктурной сети).

  Важным компонентом определения расходных потребностей при бюджетном

  планировании, ориентированном на результат, становится анализ затрат и резуль-

  татов по каждой программе. Он включает в себя три элемента: 1) обоснование

  необходимости предлагаемых мероприятий; 2) определение возможных альтернатив;

  3) сравнение затрат и результатов по выявленным альтернативам.

  Основным принципом анализа является учет всех затрат и результатов, связан-

  ных с реализацией программы.

  5 - Согласование проекта бюджета

  Согласование показателей проекта бюджета между представителями мини-

  стерств и бюджетным департаментом на двусторонней и многосторонней основе

  облегчается благодаря единому формату представления министерствами бюджетных

  заявок. Кроме того, процесс согласования облегчается благодаря тому, что в распо-

  ряжение бюджетного департамента поступает достаточно детальная информация,

  позволяющая судить об обоснованности заявок, видов деятельности, на которые

  запрашиваются средства, и соответствующем кадровом обеспечении.

  Бюджетное планирование, ориентированное на результат, предполагает суще-

  ственную корректировку процесса согласования показателей проекта бюджета путем

  активного включения в процесс представителей законодательной власти уже на

  ранних стадиях бюджетного процесса.

  Формат, в котором предоставляются бюджетные документы в парламент (на-

  личие описательной информации, привязка расходов к определенным программам,

  оценки конечных результатов программ и т.д.), делает эти документы гораздо более

  доступными для понимания законодателями, чем аналогичные документы, представ-

   

  . 69  по

  .

  ленные в традиционном «бухгалтерском» формате. Кроме того, такая форма пред-

  ставления существенно облегчает внесение корректив в уже составленные проекты

  бюджетов и планируемые ассигнования.

  Указанные выше преимущества проявляются только при последовательном

  применении принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат.

  При попытках министерства финансов или законодателей прибегнуть к приемам

  сокращения расходов, которые успешно работали при традиционном подходе к

  планированию бюджета, эти преимущества теряются.

  В странах, осуществляющих бюджетное планирование, ориентированное на ре-

  зультат, уменьшение ассигнований при необходимости сокращения бюджетных

  расходов может производиться за счет использования механизмов ранжирования

  программ. В этом случае сокращению подлежат менее значимые с общественной

  точки зрения программы или программы, имеющие относительно низкую эффектив-

  ность и результативность.

  На стадии подготовки бюджета могут возникнуть следующие сложности:

  − одной из самых сложных проблем является выбор количественных показа-

  телей социальной и экономической эффективности;

  − существуют технические сложности при переводе программной структуры

  деятельности министерств/ведомств в формат бюджетного документа;

  − законодатели редко имеют единое мнение относительно того, как ранжиро-

  вать цели программ; более того, они могут по-разному трактовать цели одной и той

  же программы, что сказывается на выборе приоритетных направлений расходов;

  − серьезным препятствием на пути внедрения программно-целевого бюджет-

  ного планирования может стать отсутствие данных, необходимых для оценки соци-

  альной и экономической эффективности программ, с учетом которых должны состав-

  ляться бюджетные заявки на предстоящий год.

  6 - Рассмотрение и утверждение бюджета

  Бюджетное планирование, ориентированное на результат, предполагает изме-

  нение процесса рассмотрения и утверждения бюджетов, связанное с изменением роли

  законодателей в период подготовки проектов бюджетов. Учитывая их активную роль

  в согласовании приоритетов программ, процесс рассмотрения и утверждения бюдже-

  тов как правило занимает меньше времени, чем при традиционном подходе к плани-

  рованию бюджета, и проходит менее болезненно.

   

  . 70  по

  .

  Отчет об исполнении бюджета. Контроль над исполнением бюджета114.

  Контроль исполнения бюджета и контроль бюджетных расходов при про-

  граммно-целевых подходах (как неоднократно указывалось) смещается из внешней

  сферы во внутреннюю: от контроля за целевым использованием средств к контролю

  за достижением целевых показателей социальной и экономической эффективности.

  Важную роль в процессе контроля исполнения бюджета при программно-

  целевом подходе играют два документа – отчет об исполнении бюджета и отчет о

  результатах деятельности министерств. Данные, содержащиеся в этих отчетах, слу-

  жат основой для принятия политических решений и для составления проектов бюд-

  жета на будущий период.

  Необходимость контроля привела к разработке различных механизмов и про-

  цедур оценки и мониторинга социальной и экономической эффективности реализуе-

  мых программ.

  Существует несколько видов оценок, из сочетания которых складывается об-

  щая оценка программы: оценка управленческих процессов; оценка социального

  (конечного) результата; оценка вклада программы в достижение социального (конеч-

  ного) результата; анализ «затраты-результаты» и анализ «затраты - эффективность».

  Как показала практика разных стран, сбор и анализ информации, необходимой

  для бюджетного планирования, ориентированного на результат, – очень сложный и

  трудоемкий процесс. Создание и развитие соответствующих информационных систем

  занимает обычно несколько лет. Решением является единый банк данных по целевым

  показателям, ограничениям, бюджетным лимитам, конечным результатам и бухгал-

  терская отчетность; с этим банком данных должны взаимодействовать пользователи

  информации и ее поставщики – общественность, парламент, правительство, мини-

  стерства и ведомства.

  Необходимость совместного анализа управленческой и финансовой информа-

  ции требует особых навыков. В министерствах и ведомствах должны быть созданы

  специальные подразделения, отвечающие за мониторинг информации о государст-

  венных расходах и анализ поступающих данных, а также разрабатывающие предло-

  жения по повышению эффективности бюджетных расходов. Работники этих подраз-

  делений должны отслеживать эффективность бюджетных расходов по различным

  секторам экономики и отраслями социальной сферы на постоянной основе. Кроме

  114 Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в

  России – М.: Центр Фискальной Политики, 2002. – с. 55-57.

   

  . 71  по

  .

  высококвалифицированного персонала, подразделения должны иметь определенный

  административный ресурс, позволяющий использовать полученные результаты для

  корректировки государственной политики в области расходов и бюджетного процес-

  са.

  = ОТКРЫТОСТЬ БЮДЖЕТА

  Принцип гласности бюджетной информации, означающий обязательную пуб-

  ликацию в открытой печати бюджетов и отчетов об их исполнении, используется как

  странами, придерживающимися традиционного подхода к планированию бюджета,

  так и странами, использующими программно-целевой подход. Однако при бюджет-

  ном планировании, ориентированном на результат, и исполнении бюджета данный

  принцип трактуется шире, чем при традиционном подходе. При программно-целевом

  подходе правительство обязано информировать общественность:

  − о достигнутых показателях (количественных и качественных) предоставле-

  ния государственных услуг, а также о социальной и экономической эффективности

  деятельности министерств;

  − о результатах анализа социальной и экономической эффективности госу-

  дарственных расходов, полученных в течение года;

  − о методологии оценки, а также о мерах, которые будут предприняты по ре-

  зультатам проведенного анализа;

  − об изменениях в законодательстве и государственной политике, предложен-

  ных в результате анализа эффективности бюджетных расходов, о том, как эти изме-

  нения будут способствовать достижению поставленных правительством целей.

  На этом этапе исполнения программно-целевого бюджета возможны следую-

  щие сложности:

  − бюджетный департамент (Минфин) может не захотеть уменьшать контроль

  за целевым (постатейным) расходованием бюджетных средств из-за боязни злоупот-

  реблений со стороны министерских чиновников, получивших большую свободу

  распоряжения государственными средствами;

  − руководители министерств могут оказаться психологически не готовыми к

  раскрытию информации о социальной и экономической эффективности деятельности

  своих министерств, и результатах анализа.

  Тем не менее, прозрачность общественных финансов является для России чрез-

  вычайно важным ресурсом повышения эффективности работы государственных

  органов и местного самоуправления, а также средством ускорения экономического

  развития.

   

  . 72  по

  .

  Под термином «прозрачность» применительно к общественным финансам мы

  понимаем115:

  − открытость, полноту, достоверность и доступность для граждан и бизнеса

  информации о состоянии общественных финансов;

  − гласность и предсказуемость налогово-бюджетной политики, проводимой

  всеми ветвями и уровнями власти в регионе;

  − создание возможностей для участия граждан и структур гражданского об-

  щества во всех стадиях бюджетного процесса;

  − расширение возможностей контроля за бюджетным процессом со стороны

  самих городских финансовых органов;

  − контролируемость бюджета извне – со стороны Министерства финансов,

  внешних инвесторов, деловых кругов, законодателей, общественности.

  Прозрачность общественных финансов является неотъемлемой чертой демо-

  кратического устройства общества, поскольку последнее предполагает не только

  общественный консенсус относительно уровня налогообложения и структуры бюд-

  жета, но и контроль граждан за действиями власти по расходованию бюджетных

  средств.

  В таблице представлена вся совокупность потребителей налогово-бюджетной

  информации на уровне субъекта РФ116.

  Табл. 2. Потребители налогово-бюджетной информации на уровне субъекта РФ

  Группа потре-

  бителей

  Состав группы Особенности

  Представители

  органов власти

  − депутаты региональных и муници-

  пальных законодательных (предста-

  вительных) органов;

  − органы власти и управления региона

  и муниципальных образований;

  − федеральные структуры в регионе,

  включая аппарат представителя

  Президента РФ в федеральных окру-

  гах, налоговую службу, Федераль-

  ное казначейство и т.д.

  − контрольные органы и внешние

  аудиторы, включая федеральную

  Счетную палату и областную кон-

  трольно-счетную палату.

  Группа порождает важней-

  шие потоки налогово-

  бюджетной информации,

  определяет структуру и

  степень открытости инфор-

  мации, осуществляет мони-

  торинг и проверку достовер-

  ности информации.

  115 Общественные финансы Калининградской области: российско-европейская перспектива / Институт Восток-

  Запад. – М.: МАКС Пресс, 2004.

  116 Там же.

   

  . 73  по

  .

  Группа _________потре-

  бителей

  Состав группы Особенности

  Бенефициары

  (пользователи)

  информации

  − граждане, объединения граждан и

  неправительственные организации

  (НПО);

  − корпоративные структуры, рабо-

  тающие на территории региона;

  − инвесторы (кредиторы) региональ-

  ных проектов и держатели ценных

  бумаг;

  − профессиональные участники рынка

  региональных (муниципальных)

  ценных бумаг.

  Группа заинтересована в

  активном использовании

  налогово-бюджетной ин-

  формации как в повседнев-

  ной жизни (граждане и

  НПО), так и в бизнесе,

  включая планирование и

  инвестирование в проекты и

  региональные ценные

  бумаги.

  Информацион-

  ные посредники

  − независимые финансовые аналитики

  и ученые;

  − СМИ.

  Группа собирает налогово-

  бюджетную информацию,

  перерабатывает в понятную

  бенефициарам форму,

  анализирует и доводит до

  потребителей.

  Наличие информационного портала региона существенно повышает откры-

  тость бюджета, а, следовательно, и повышает качество всего бюджетного процесса в

  регионе.

  Согласно современным принципам построения информационной инфраструк-

  туры организации, взаимодействие государственного учреждения с гражданами,

  бизнесом и другими органами управления должно быть организовано через информа-

  ционный портал (порталы), представляющий «единую точку доступа» ко всем необ-

  ходимым ресурсам.

  Объединение ресурсов органа государственного управления в портал имеет

  следующие существенные преимущества117:

  − позволяет полно и объективно информировать граждан о том, какой объем

  услуг, сервисов и социального обеспечения им предоставляется;

  − вовлекает граждан и организации в активную работу по поддержке курса,

  инициатив и программ Правительства;

  − обеспечивает прозрачное, постоянное и оперативное взаимодействие госу-

  дарственного органа с хозяйствующими субъектами, причем может быть достигнута

  существенная экономия времени и средств как субъектов, так и бюджета. Портал

  позволяет воплотить на практике концепцию «единого окна» для решения широкого

  117 Портал как инструмент государственного управления. Информационный бюллетень Microsoft. Специаль-

  ный выпуск. 2002. – С. 3.

   

  . 74  по

  .

  круга вопросов регулирования хозяйственной деятельности (регистрация, лицензиро-

  вание, налоги, субсидии и пр.);

  − обеспечивает оптимизацию взаимодействия государственных структур при

  решении как повседневных, так и сложных и оперативных вопросов.

  Далее приведены конкретные методические рекомендации по организации ин-

  формационного портала финансового управления субъекта РФ или муниципального

  образования.

  В соответствии с классификацией типов Web-проектов118, сайт финансового

  органа субъекта РФ или муниципального образования оптимально должен быть

  порталом.

  Согласно общепринятой классификации119, различают порталы следующих ти-

  пов:

  − Интранет-порталы позволяют создавать персонализированные рабочие

  места сотрудников учреждения с учетом их служебных обязанностей, прав доступа и

  поставленных задач. Такие рабочие места позволяют практически мгновенно полу-

  чать доступ ко всем необходимым внутренним и внешним информационным источ-

  никам, давать и получать поручения, контролировать исполнение, назначать и прово-

  дить совещания и многое другое.

  − Интернет-порталы позволяют широкому кругу пользователей находить

  необходимую информацию наиболее удобным способом, обращаться с вопроса-

  ми/просьбами и получать ответы организации-владельца портала в режиме

  «365х24х7» (365 дней в год, 24 часа в сутки, 7 дней в неделю). Современные Интер-

  нет-порталы способны «подстраиваться» под каждого пользователя, доставляя ему в

  первую очередь ту информацию, которая его наиболее интересует, и помогая избегать

  ошибок и недоразумений.

  По нашему мнению, Интранет-портал финансового управления региона дол-

  жен обеспечивать:

  − организацию архива финансовых документов с возможностью задания

  стандартных параметров, характеризующих документы, хранения и обеспечения

  поиска и извлечения этих документов;

  118 Косяков И.А. Создание бизнес-сайта компании. Журнал "Управление компанией" (Издательский дом РЦБ)

  №6(07) (декабрь 2001). – С. 21-23.

  119 Портал как инструмент государственного управления. Информационный бюллетень Microsoft. Специаль-

  ный выпуск. 2002. – С. 3.

   

  . 75  по

  .

  − максимально простое и прозрачное для сотрудников финансового управле-

  ния отображение избранных финансовых документов на внешнем сайте (Интернет-

  портале);

  − обеспечение контролируемого обмена документами с внешними организа-

  циями (например, распорядителями, финансовыми органами муниципальных образо-

  ваний, налоговой инспекцией и т.д.).

  Приведем рекомендации по организации сайта, выполняющего функции Ин-

  тернет-портала с целью обеспечения прозрачности бюджета и усиления контроля за

  бюджетным процессом со стороны общественности.

  Применительно к финансовому органу региона, сайт должен выполнять сле-

  дующие основные функции:

  1. Предоставлять общую информацию о финансовом органе (реквизиты, орга-

  низационная структура, история, предоставляемые услуги и т.д.).

  2. Предоставлять следующую финансовую информацию:

  − бюджет.

  − отчет об исполнении бюджета.

  − стратегический план развития региона.

  3. Отвечать на запросы граждан и организаций

  4. Поддерживать среду для обсуждения вопросов, интересующих граждан и

  организации (форум).

  5. Формировать списки ответов на наиболее часто задаваемых вопросы по те-

  мам.

  6. Озвучивать позицию исполнительной власти субъекта РФ или муниципаль-

  ного образования по важным политическим и экономическим вопросам с целью

  обеспечения согласия в обществе.

  7. Обеспечивать обмен данными с МО и главными распорядителями в ходе

  бюджетного процесса.

  В табл. 3 приведены примеры реализации наиболее важных аспектов портала

  для сайта финансового органа региона.

   

  . 76  по

  .

  Табл. 3. Примеры реализации аспектов портала для сайта финансового органа региона

  Аспект портала Как реализуется

  Визитка Предоставление общей информации

  Каталог Финансовая и законодательная база, в том числе:

  − основные нормативные документы, опреде-

  ляющие функции и порядок работы учрежде-

  ния;

  − документы или ссылки на документы выше-

  стоящих учреждений;

  Промо-сайт Публикация позиции государственных органов по

  различным экономическим и политическим

  вопросам. Продвижение государственных ини-

  циатив.

  B2B (применительно к правительству

  это будет синтетический термин

  G2G)

  Обмен данными с распорядителями бюджетных

  средств, финансовыми органами МО и прочими

  организациями.

  Информационный сайт Статьи, обзоры, исследования; ответы на часто

  задаваемые вопросы

  Форум Среда для вовлечения граждан в обсуждение

  политических и экономических вопросов. Созда-

  ние диалога граждан и государственных структур.

  Применение бюджетного планирования, ориентированного на результат, тре-

  бует дополнительно информировать общественность:

  − о достигнутых показателях (количественных и качественных) предоставле-

  ния государственных услуг, а также о социальной и экономической эффективности

  деятельности министерств;

  − о результатах анализа социальной и экономической эффективности госу-

  дарственных расходов, полученных в течение года;

  − о методологии оценки, а также о мерах, которые будут предприняты по ре-

  зультатам проведенного анализа;

  − об изменениях в законодательстве и государственной политике, предложен-

  ных в результате анализа эффективности бюджетных расходов, о том, как эти изме-

  нения будут способствовать достижению поставленных правительством целей.

  = ДОСТОИНСТВА БОР

  Еще раз перечислим достоинства бюджетного планирования, ориентирован-

  ного на результат120:

  − программно-целевое бюджетное планирование обеспечивает финансирова-

  ние тех общественных благ и услуг, количество, качество, стоимость, время и место

  предоставления которых в наибольшей мере отвечает потребностям общества и

  120 Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в

  России – М.: Центр Фискальной Политики, 2002. – С. 41.

   

  . 77  по

  .

  характеризуется наивысшими показателями социальной эффективности при заданных

  ресурсных ограничениях;

  − переход на бюджетное планирование, ориентированное на результат, позво-

  ляет критически осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отка-

  заться от многих видов расходов, осуществляемых «по инерции», без надлежащего

  социально-экономического обоснования необходимости этих расходов;

  − выбор решений производится с учетом не только сиюминутных, но более

  отдаленных последствий;

  − усиливается ответственность государственных министерств за конечный ре-

  зультат, под которым имеется в виду не просто предоставление определенного объе-

  ма услуг или выполнение определенного объема работ, но и достижение определен-

  ных качественных показателей. Регулярная публикация отчетов о достигнутых ре-

  зультатах деятельности министерств позволяет обществу реально оценивать деятель-

  ность правительства;

  − повышается обоснованность решений о государственных расходах за счет

  повышения информационной базы принимаемых правительством бюджетных реше-

  ний, в частности, благодаря наличию информации о том, как могут повлиять разные

  уровни финансирования программ на социальную и экономическую эффективность

  государственных расходов, появилась возможность сокращать расходы, не сокращая

  программы;

  − появляется возможность реально оценивать финансовое состояние государ-

  ства благодаря более полной картине имеющихся в его распоряжении ресурсов, что

  имеет особо важное значение для управления будущими рисками, прежде всего

  риском того, что на будущие поколения будет возложен непомерный груз финансо-

  вых обязательств, образовавшихся в результате принятия неявных или неучтенных

  обязательств.

  = ВЫВОДЫ

  Анализ исследований в области бюджетного планирования, ориентированного

  на результат, позволяет сделать следующие выводы, которые могут оказаться полез-

  ными при внедрении результативного подхода в РФ:

  1. В тех странах, где последовательно реализуются принципы БОР правитель-

  ство, законодатели и общественность получают эффективный инструмент распреде-

  ления ресурсов по видам услуг, которые государство обязуется предоставить своим

  гражданам.

   

  . 78  по

  .

  2. Все основные приемы бюджетного планирования, ориентированного на ре-

  зультат, основаны на управленческих принципах частного бизнеса (формулировка

  миссии и стратегий, бюджетное планирование от нуля, применение метода учета по

  начислению, использование индикаторов социальной и экономической и эффектив-

  ности как аналогов результатов хозяйственной деятельности, учет рисков и др.),

  поэтому переход на бюджетное планирование, ориентированное на результат, требует

  одновременного реформирования принципов управления в государственном секторе

  и изменения бюджетного процесса.

  3. Внедрение инструментов частного бизнеса в деятельность государства, в

  том числе в бюджетный процесс, сопряжено с большими трудностями. Эти трудности

  связаны с тем, что масштабы деятельности государственных министерств и ведомств

  несопоставимы с масштабами деятельности даже самых крупных фирм, с тем, что

  мотивация чиновников отличается от мотивации менеджеров частных компаний, с

  тем, что у государственных учреждений отсутствует универсальный индикатор

  результатов работы, который имеется у частных фирм, и потому для них приходится

  разрабатывать различные искусственные заменители такого показателя, с необходи-

  мостью учета бюджетного цикла, с изменением законодательства и др.

  4. Внедрение бюджетного планирования, ориентированного на результат, в

  РФ будет производиться поэтапно путем перевода на него отдельных пилотных

  министерств и ведомств, адаптации новых технологий к существующей бюджетной

  практике с последующим распространением полученного опыта на остальные госу-

  дарственные министерства. В связи с этим можно ожидать, что в ближайшие годы

  методики расчета бюджета и регламенты работы в финансовых органах будут чрез-

  вычайно нестабильны; потребуется быстро реагировать на изменения.

  2.2. Сравнительный анализ результативных методологий бюд-

  жетного планирования

  В этом параграфе диссертации мы проанализируем опыт Соединенных Штатов

  Америки по проведению бюджетных реформ и концепцию проведения реформы

  бюджетной системы в Российской Федерации. Далее мы систематизируем различные

  аспекты организации бюджетного планирования, которые характеризуют суть прово-

  димых реформ, и выделим факторы, которые по нашему мнению влияют на степень

  успеха реформ.

  На основании сформированного списка аспектов бюджетного планирования и

  списка факторов, влияющих на степень успеха реформ, мы дадим характеристику

   

  . 79  по

  .

  этапов реформ в США и России, экспертным образом оцениваем требуемое состояние

  факторов для успеха тех или иных аспектов реформ, а также влияние аспектов бюд-

  жетного планирования на изменение факторов.

  На основании произведенных оценок мы спрогнозируем трудности (слабые

  стороны) концепции проведения бюджетной реформы в Российской Федерации. В

  заключении параграфа мы сделаем рекомендации по проведению реформы бюджет-

  ной системы в РФ.

  = ОПЫТ США

  Опыт Соединенных Штатов дает неоценимую информацию по вариантам

  применения концепции программно-целевого бюджетирования121, так как позволяет

  определить трудности, возникающие при попытке внедрения различных модифика-

  ций этого подхода.

  Применительно к США можно выделить следующие этапы развития концеп-

  ции и практики применения программно-целевого бюджетирования на федеральном

  уровне122:

  − программно-целевой бюджет (Performance Budget – PB, 1949-1962);

  − система «планирование – программирование – бюджетирование» –

  (Planning-Programming-Budgeting System – PPBS, 1962-1971);

  − управление по целям (Management by Objectives – MBO, 1972- 1975);

  − планирование бюджета от нуля (Zero-Based Budgeting – ZBB, 1977-1981);

  − бюджетное планирование, основанное на результативности (Performance-

  Base Budgeting – PBB, 1993-1999);

  − бюджетное планирование, основанное на методе начисления (Accrual-Based

  Budgeting – ABB, 2000 г.).

  Рассмотрим подробнее ключевые концепции каждой из этих инициатив.

  = PB, 1949-1962

  Программно-целевой бюджет (Performance Budget – PB, 1949-1962) постро-

  ен на базе следующих принципов123:

  121 При изложении опыта США в некоторых случаях мы используем сложившийся в западной традиции и менее

  строгий термин – «бюджетирование», подразумевая под ним бюджетное планирование.

  122 В диссертации опыт США приводится преимущественно на основании источника Бюджетирование,

  ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России – М.: Центр

  Фискальной Политики, 2002.

   

  . 80  по

  .

  − формат бюджета переносил акцент с затрат государственных ресурсов на

  исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение

  результатов;

  − все данные о суммах, предлагаемых к финансированию, представляемые в

  разрезе министерств и ведомств, по каждому министерству или ведомству следовало

  представлять в разрезе программ, подпрограмм и видом деятельности;

  − данные о структуре расходов в разрезе видов затрат также требовалось ука-

  зывать, но в качестве элементов программ;

  − в первую очередь ставилась задача структуризации деятельности в разрезе

  программ, ориентированных на достижение качественных целее, а во вторую оче-

  редь – подбора адекватных количественных показателей для измерения степени

  достижения этих целей.

  В результате внедрения описанной выше методологии бюджетного планирова-

  ния были получены следующие результаты124.

  Что удалось:

  − представление проекта федерального бюджета конгрессу в разрезе про-

  грамм/видов деятельности значительно повысило «читаемость» и обозримость бюд-

  жетной информации, способствовало превращению бюджета федерального прави-

  тельства в политический документ, связывающий цели государственной политики с

  затратами и показывающий, каким образом планируемые государственные расходы

  связаны с достижением целей государственной политики;

  − включение в проект бюджета информации об ожидаемых социальных и

  экономических результатах деятельности министерств позволяет усилить ответствен-

  ность министерств за достижение поставленных целей, повысить эффективность

  государственных расходов;

  − включение в бюджет межведомственных программ позволяет усилить коор-

  динацию деятельности различных министерств;

  − подключение к работе над проектом федерального бюджета представителей

  законодательной власти на стадии формирования целей государственной политики

  123 Здесь мы делаем подборку основных положений методологии PB в соответствии с источником: Бюджети-

  рование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России – М.:

  Центр Фискальной Политики, 2002. – С. 23-24.

  124 Бюджетирование, ориентированное _______на результат: международный опыт и возможности применения в

  России – М.: Центр Фискальной Политики, 2002. – С. 25.

   

  . 81  по

  .

  позволяет ввести обоюдную ответственность за составление бюджета исполнитель-

  ной и законодательной ветвей, облегчает прохождение проекта бюджета в конгрессе.

  Что не удалось:

  − информация о суммарных затратах на реализацию программ, в разрезе ко-

  торых представлялись расходы министерств, в большинстве случаев была недоста-

  точной и неполной, что давало искаженную картину истинной стоимости достижения

  намеченных результатов;

  − данные, содержащиеся в отчетах об исполнении программ, оказались не

  вполне сопоставимыми вследствие того, что не были выработаны единые принципы

  организации управления программами и отражения управленческих и иных косвен-

  ных расходов в бюджетной классификации;

  − реализация программ и предоставление отчетности об их исполнении не

  были синхронизированы. Вывод комиссии и состоял в том, что необходимо согласо-

  вать бюджетную классификацию, организационную структуру программ и процедуры

  представления отчетности.

  = PPBS, 1962-1971

  Система «планирование – программирование – бюджетирование» –

  (Planning-Programming-Budgeting System – PPBS, 1962-1971) построена на базе

  следующих принципов125:

  − объем бюджетного финансирования на будущий год не служит лимитом для

  выбора одной из альтернатив, а, наоборот, определяется выбором одной из альтерна-

  тив;

  − предусмотрена возможность выбора горизонта планирования произвольным

  образом;

  − используется иерархия программ «программы – подпрограммы – программ-

  ные элементы»;

  − необходимо разработать несколько разных вариантов достижения целей и

  соответствующие им варианты финансирования;

  − предусмотрено применение программной структуры многолетнего плани-

  рования (применительно к проектам капитального строительства и программам,

  реализация которых рассчитана на несколько лет);

  125 Здесь мы делаем подборку основных положений методологии PPBS в соответствии с источником: Бюдже-

  тирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России – М.:

  Центр Фискальной Политики, 2002. – С. 26-28.

   

  . 82  по

  .

  − для принятия оптимальных бюджетных решений необходимо сравнивать

  ожидаемые затраты и результаты, для чего требуется измерять социальную эффек-

  тивность, что предполагает использование достаточно сложных аналитических

  инструментов.

  Методология PPBS выставляла высокие требования к уровню квалификации

  персонала. Для решения этой проблемы были внесены изменения в бюджетный

  календарь, увеличена численность персонала, проведено обучение служащих.

  В результате использования PPBS были созданы следующие наработки126:

  − сформулированы миссии и функции министерств и ведомств;

  − возросло качество информационной поддержки принятия решений: в мини-

  стерствах и ведомствах была накоплена ценная информация о нормативах затрат,

  объемах предоставления услуг, о целях и способах измерения степени их достижения;

  − появился опыт использования системного анализа для сравнения различных

  альтернатив и принятия оптимальных бюджетных решений.

  Среди проблем, помешавшим успешно внедрить систему, специалисты (в том

  числе специалисты из министерств и ведомств, в которых внедрялась система) назы-

  вали следующие127:

  − несовершенство методологии оценки результатов исполнения программ;

  − трудности интегрирования полученных оценок в процесс принятия реше-

  ний;

  − отсутствие доступа к документам PPBS со стороны конгрессменов;

  − невозможность с помощью PPBS полностью формализовать процесс приня-

  тия решений по распределению бюджетных средств между главными приоритетами

  государственной политики (например, между образованием и здравоохранением);

  существование определенных сфер государственной деятельности (например, внеш-

  неполитической деятельности), в которых системный анализ не применим;

  − отсутствие механизма преодоления разногласий;

  − организационные сложности (большая численность служащих и сложная

  организационная структура федеральных органов исполнительной власти, необходи-

  мость координации действий министерств).

  126 Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в

  России – М.: Центр Фискальной Политики, 2002. – С. 28.

  127 Там же. – С. 28-29.

   

  . 83  по

  .

  = MBO, 1972-1975

  Управление по целям (Management by Objectives – MBO, 1972- 1975) по-

  строено на базе следующих принципов128:

  − повышение ответственности всех сотрудников министерств за достижение

  целей (для начальников министерств и ведомств) и отдельных задач (для сотрудни-

  ков);

  − необходимо было оценить социальную (outcomes) и экономическую (output)

  эффективность федеральных программ;

  − цели министерств должны были быть социально значимыми, количественно

  измеримыми, реализуемыми без дополнительных ресурсов, рассчитанными на испол-

  нение в течение одного года;

  − необходимо было выделить подцели, реализация которых ведет к выполне-

  нию основных целей129.

  Положительные стороны MBO:

  − выработка целей;

  − персональная ответственность за достижение целей.

  Основной причиной отказа от MBO принято считать слабую связь этого метода

  с процессом подготовки бюджета и трудности, возникшие при выработке целей и их

  измерении. Предлагаемые цели нередко были не достижимыми в рамках планируемо-

  го горизонта, либо формулировки этих целей были слишком общими, неконкретны-

  ми. Кроме того, в качестве целей своей деятельности некоторые министерства выдви-

  гали задачи, решение которых выходило за пределы их компетенции.

  = ZBB, 1977-1981

  Планирование бюджета от нуля (Zero-Based Budgeting – ZBB, 1977-1981)

  построено на базе следующих принципов130:

  − для каждой цели министерства должны предложить несколько вариантов ее

  достижения, причем затраты по крайней мере по одной из программ должны быть

  ниже текущего уровня;

  128 Здесь мы делаем подборку основных положений методологии MBO в соответствии с источником: Бюдже-

  тирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России – М.:

  Центр Фискальной Политики, 2002. – С. 29-32.

  129 То есть по существу построить иерархию целей, аналогичную программным иерархиям PPBS.

  130 Здесь мы делаем подборку основных положений методологии ZBB в соответствии с источником: Бюджети-

  рование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России – М.:

  Центр Фискальной Политики, 2002. – С. 32-35.

   

  . 84  по

  .

  − каждое министерство должно было построить иерархию целей, начиная с

  нижнего звена организации и до министерства/ведомства в целом, и оценить объем

  ресурсов, требуемый для их достижения;

  − при составлении бюджета распределение средств между статьями начинает-

  ся «с чистого листа» (без учета плановых и фактических данных прошедших перио-

  дов);

  − необходимо совместить программную структуру с организационной, указав

  в ней центры принятия решений;

  − нужно было подготовить «пакеты решений» – пакеты программ, соответст-

  вующих альтернативным способам достижения целей, включающие сведения о

  требуемых затратах и об ожидаемой социально-экономической эффективности реали-

  зации программ;

  − требовалось провести обсуждение программ, входящих в «пакет решений» с

  участием руководителей разного уровня;

  − необходимо было составить обоснование затрат (программ), ранжирован-

  ных по приоритетности.

  Далее представлены выводы по результатам использования методологии ZBB.

  Положительные стороны:

  − концептуально устанавливает самую четкую и ясную связь между бюджет-

  ными ресурсами и результатами реализации программ.

  Отрицательные стороны:

  − объем бумажной работы вырос в несколько раз;

  − обнаружился недостаток времени для программного планирования;

  − часто отсутствовала информация для принятия решений в соответствии с

  требованиями ZBB;

  − в некоторых случая рассмотрение альтернативных вариантов не имело

  смысла при подготовке заявок по программам, уровень расходов по которым был вне

  контроля министерств.

  = PBB, 1993-1999

  Бюджетное планирование, основанное на результативности (Performance-

  Base Budgeting – PBB, 1993-1999) введено законом США «Об оценке результатов

  деятельности государственных учреждений» – Government Performance and Results

  Act, 1993 г.

   

  . 85  по

  .

  Далее приведены базовые принципы методологии PBB131:

  − готовились отчеты, ориентированные на население, от федеральных мини-

  стерств о ходе реализации исполняемых ими программ и о достигнутых результатах;

  − проводилось совершенствование процедур выработки программных целей,

  измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, со-

  вершенствование отчетности о их выполнении;

  − предполагалось усиление социальной эффективности программ и усиление

  ответственности государственных органов за результаты их осуществления; повыше-

  ние качества услуг населению;

  − требовалась формулировка целей в виде системы количественных и качест-

  венных показателей с планом достижения поставленных целей;

  − проводилось предоставление конгрессменам объективной информации о

  произведенных затратах, степени достижения поставленных целей, сравнительной

  эффективности федеральных программ;

  − составлялся ежегодный отчет о результатах деятельности в который вклю-

  чены данные сравнения достигнутых показателей социальной эффективности с

  запланированными (program performance); мероприятия по достижению целей, кото-

  рых не удалось достичь, либо объяснения, почему эти цели недостижимы; основные

  выводы по оценке результатов исполнения программ (program evaluations) за отчет-

  ный год.

  = ABB, 2000

  Бюджетное планирование, основанное на методе начисления (Accrual-

  Based Budgeting – ABB, 2000 г.)132 является инструментом для поддержки управле-

  ния, основанного на показателях результативности, так как в некоторых случаях оно

  более четко связывает общую стоимость ресурсов, используемых для достижения

  некоторого результата. Этот метод выявляет все стоимости событий и операций в тот

  момент, когда их влияние становится вероятным и измеримым.

  = ПЛАН РЕФОРМЫ В РФ

  После анализа опыта США в проведении реформ бюджетной системы мы пере-

  ходим к анализу реформы бюджетной системы в Российской Федерации. Суть

  131 Здесь мы делаем подборку основных положений методологии PBB в соответствии с источником: Бюджети-

  рование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России – М.:

  Центр Фискальной Политики, 2002. – С. 35-37.

  132 Методология ABB подробно описана в документе: Accrual Budgeting. Experiences of Other Nations and

  Implications for the United States. GAO, 2000.

   

  . 86  по

  .

  реформы заключается в переходе от идеологии контроля над затратами к идеологии

  управления результатами (рис. 19).

  Рис. 19. Логика реформы бюджетной системы РФ133

  А.М. Лавров характеризует исходное состояние управления общественными

  финансами следующим образом134:

  − формальная централизация – неформальная автономия;

  − детальность планирования – аморфность исполнения и отчетности;

  − контроль над соответствием факта плану – несоответствие плана целям и

  результатам;

  − неопределенность полномочий – неопределенность ответственности;

  − недостаток финансирования – избыток персонала и ресурсов;

  − мягкие бюджетные ограничения – бюджетная рента.

  Проводимая в 2001-2007 гг. бюджетная реформа характеризуется следующими

  положениями135:

  Цель реформы: создание полномочных и ответственных администраторов

  бюджетных средств.

  Средство проведения реформы: разграничение полномочий и ресурсов:

  − макроуровень: Федерация – субъекты Российской Федерации – местное са-

  моуправление (реформа межбюджетных отношений);

  − мезоуровень: Правительство – финансовые органы – министерства (реформа

  бюджетного процесса);

  133 А.М. Лавров Бюджетная реформа 2001-2007 годов: от управления затратами к управлению результата-

  ми // Принципы управления общественными финансами на субнациональном уровне: Сборник докладов. Под

  ред. А.М. Лаврова. – М.: КомКнига, 2005. – С. 8.

  134 Там же. – С. 9.

  135 Положения реформы приведены на основании источника: А.М. Лавров Бюджетная реформа 2001-2007

  годов: от управления затратами к управлению результатами // Принципы управления общественными

  финансами на субнациональном уровне: Сборник докладов. Под ред. А.М. Лаврова. – М.: КомКнига, 2005. –

  С. 12.

   

  . 87  по

  .

  − микроуровень: министерства – службы – учреждения (реструктуризация

  бюджетной сети).

  Для проведения реформы предполагается создать следующие внешние условия:

  − субсидиарность: разграничение полномочий «снизу вверх»;

  − формализация: замена традиций выполняемыми правилами;

  − жесткие бюджетные ограничения: «заработанное» не изымается, «незарабо-

  танное» не раздается;

  − конкурентная среда: мобильность ресурсов, пресечение недобросовестной

  конкуренции;

  − управление рисками: стабилизационные фонды и страхование.

  = РЕФОРМА МБО (2003-2005)

  Реформа межбюджетных отношений (первый уровень децентрализации)

  будет проводиться в соответствии с положениями, приведенными на рис. 20.

  Рис. 20. Первый уровень децентрализации: реформа межбюджетных отношений136

  В соответствии с формулировками А.М. Лаврова основная идея реформы меж-

  бюджетных отношений состоит в том, чтобы не изымать ресурсы у нижестоящих

  бюджетов ни через нормативы отчислений (которые должны жестко закрепляться на

  долгосрочной основе), ни через возложение дополнительных расходных обязательств,

  не обеспеченных источниками финансирования. Формулы распределения финансовой

  помощи должны строиться так, чтобы сохранять стимулы к наращиванию собствен-

  ных ресурсов и экономии бюджетных средств.

  Перечислим принципы организации межбюджетных отношений в субъектах

  Российской Федерации, декларируемые во временных методических рекомендациях

  субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений137:

  136 А.М. Лавров Бюджетная реформа 2001-2007 годов: от управления затратами к управлению результата-

  ми // Принципы управления общественными финансами на субнациональном уровне: Сборник докладов. Под

  ред. А.М. Лаврова. – М.: КомКнига, 2005. – С. 15.

   

  . 88  по

  .

  − самостоятельность местных бюджетов;

  − равенство бюджетных прав муниципальных образований;

  − равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетом субъекта

  Российской Федерации;

  − оптимальное и четкое разграничение расходных полномочий между бюдже-

  тами субъекта Российской Федерации и муниципальных образований;

  − разграничение доходных источников между региональным и местным уров-

  нем в соответствии с характером налоговой базы;

  − объективное, прозрачное и эффективное распределение финансовых средств

  между местными бюджетами

  В части разграничения расходных полномочий вводится следующий принцип:

  уровень власти, устанавливающий расходные обязательства, должен их финансово

  обеспечивать либо непосредственно за счет средств своего бюджета, если это входит

  в его полномочия, либо передавая субвенции нижестоящим органам власти в рамках

  схемы делегированных полномочий (табл. 4).

  Табл. 4. Разграничение расходных обязательств в РФ в результате реформы МБО138

  Органам МСУ РФ/СФ СФ СФ МСУ

  3б. Делегирование полномочий субъектами РФ

  Органам МСУ РФ РФ РФ МСУ

  Субъектам РФ РФ РФ РФ СФ

  3а. Делегирование полномочий Федерацией

  Полномочий МСУ РФ МСУ МСУ МСУ

  Полномочий СФ РФ СФ СФ СФ

  2. Рамочное федеральное регулирование

  Органы МСУ МСУ МСУ МСУ МСУ

  Субъекты РФ СФ СФ СФ СФ

  Федерация РФ РФ РФ РФ

  1. Собственные полномочия

  Введение Установление

  Исполнению

  обязательств

  (осуществле-

  нию расходов)

  Финансо-

  вому

  обеспечению

  обязательств

  Нормативно-правовому

  регулированию обязательств

  Полномочия по:

  137 Временные методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджет-

  ных отношений. Одобрены постоянно действующей при Минфине России Рабочей группой по реформирова-

  нию межбюджетных отношений в Российской Федерации (протокол № 5-мф от 22-23 июня 2000 г.)

  138 А.М. Лавров Бюджетная реформа 2001-2007 годов: от управления затратами к управлению результата-

  ми // Принципы управления общественными финансами на субнациональном уровне: Сборник докладов. Под

  ред. А.М. Лаврова. – М.: КомКнига, 2005. – С. 17.

   

  . 89  по

  .

  В части разграничения доходов между региональным и местным уровнем были

  внесены изменения в перераспределении федеральных налогов между уровнями

  бюджета (табл. 5). Налицо перераспределение налогов с целью обеспечения налого-

  вой автономии, хотя еще рано говорить, что удалось полностью реализовать этот

  принцип.

  Табл. 5. Нормативы отчислений от федеральных налогов в РФ в 2004-2006 гг., в %139

  Бюджеты

  Налог Год Федеральный Субъектов в т.ч.

  РФ Местные Район-

  ные

  Поселен-

  ческие

  Прибыль 2004 5 17 2 - -

  (ставка) 2005 6,5 17,5 - - -

  Упрощенный 22000046 3-0 4950 1-5 -- --

  ЕНВД 22000046 3-0 4-5 9105 9-0 --

  Водный 22000054 10- 0 10- 0 -- -- --

  НДПИ 2004 86 14 - - -

  (нефть) 2005 95 5 - - -

  Доходы 2004 - 50 50 - -

  физлиц 2006 - 60 40 20 10

  В результате реформы межбюджетных отношений предполагается закрепить

  нормативы отчислений, установленные от федеральных налогов, бюджетным кодек-

  сом, а не ежегодным законом о бюджете. Таким образом, нормативы отчислений

  будет на порядок сложнее изменить. Регулирующие налоги также будут сведены к

  минимуму (рис. 21).

  В части формализации процесса распределения финансовой помощи законода-

  тельно закрепляются общие принципы выравнивания бюджетной обеспеченности:

  формула расчетов в соответствии с четкими критериями, отказ от «расчетного дефи-

  цита» (создающего стимулы для завышения расходов и занижения доходов), согласо-

  вания бюджетов и изменения параметров финансовой помощи при рассмотрении

  проектов бюджетов. Сравнение методов выравнивания бюджетной обеспеченности,

  предложенных на уровне Правительства РФ, приведено в Приложении 1 в табл. 17.

  139 А.М. Лавров Бюджетная реформа 2001-2007 годов: от управления затратами к управлению результата-

  ми // Принципы управления общественными финансами на субнациональном уровне: Сборник докладов. Под

  ред. А.М. Лаврова. – М.: КомКнига, 2005. – С. 22.

   

  . 90  по

  .

  0

  500

  1000

  1500

  2000

  2500

  3000

  2004 год (оценка) 2005 год (план)

  млрд. руб.

  субвенции на исполнение

  федеральных полномочий

  финансовая помощь

  регулирующие налоговые

  доходы

  закрепленные налоговые

  доходы

  собственные налоговые

  доходы

  неналоговые доходы

  Рис. 21. Структура доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2004-2005 гг.140

  = РЕФОРМА БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА (2005-2006)

  Реформа бюджетного процесса (второй уровень децентрализации) будет

  проводиться в соответствии с положениями, приведенными на рис. 22.

  Рис. 22. Второй уровень децентрализации: реформа бюджетного процесса141

  Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и

  предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муни-

  ципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

  Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управле-

  140 А.М. Лавров Бюджетная реформа 2001-2007 годов: от управления затратами к управлению результата-

  ми // Принципы управления общественными финансами на субнациональном уровне: Сборник докладов. Под

  ред. А.М. Лаврова. – М.: КомКнига, 2005. – С. 23.

  141 Там же. – С. 27.

   

  . 91  по

  .

  ния бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем

  повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетно-

  го процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных

  ориентиров142.

  Основные направления реформы бюджетного процесса143:

  − реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

  − выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

  − совершенствование среднесрочного финансового планирования;

  − совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых

  методов бюджетного планирования;

  − упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

  Новая бюджетная классификация должна быть направлена на:

  − переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том

  числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетно-

  го процесса и администраторов бюджетных средств;

  − приведение структуры функциональной классификации расходов в соответ-

  ствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти

  (органами местного самоуправления);

  − согласование бюджетной классификации с международными стандартами

  финансовой отчетности и статистики государственных финансов.

  Введение действующих ____________и принимаемых обязательств позволит:

  − существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения

  бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив

  процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязатель-

  ствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

  − поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделе-

  ние ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения

  бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаго-

  временного их сокращения (отмены);

  142 Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах. Одобрена

  постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249.

  143 Список направлений и их детализация приводится на основании источника: Концепция реформирования

  бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах. Одобрена постановлением Правительства

  РФ от 22 мая 2004 г. № 249.

   

  . 92  по

  .

  − удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного пла-

  нирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих

  обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных

  средств);

  − ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении

  между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направ-

  ления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

  После накопления практического опыта среднесрочного бюджетного планиро-

  вания может быть поставлена задача утверждения перспективного финансового плана

  законом (т.е. придания ему статуса трехлетнего укрупненного бюджета) по одному из

  следующих вариантов:

  − утверждение укрупненных показателей бюджета на второй и третий год

  бюджетного цикла законом о бюджете на очередной финансовый год;

  − утверждение перспективного финансового плана отдельным законом, при-

  нимаемым до внесения закона о бюджете (с возможностью отклонения в установлен-

  ных пределах параметров проекта бюджета от среднесрочных проектировок без

  внесения изменений в этот закон).

  Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых

  методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:

  − предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов

  о результатах и основных направлениях своей деятельности;

  − совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (ре-

  гиональных, муниципальных) целевых программ;

  − использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

  − распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной

  основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных

  программ;

  − расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе

  исполнения бюджета.

  В части упорядочения составления и утверждения федерального бюджета

  предлагается перейти к системе, при которой бюджетный процесс будет начинаться в

  апреле-мае с бюджетного доклада правительства и перспективного финансового

  плана, распределенного по ведомствам. Суть бюджетного процесса состоит в том,

  чтобы честно рассчитать действующие обязательства, предусмотреть средства на их

   

  . 93  по

  .

  исполнение и организовать конкуренцию субъектов бюджетного планирования за

  новые ресурсы144.

  = БЮДЖЕТНАЯ СЕТЬ (2005-2007)

  Реструктуризация бюджетной сети (третий уровень децентрализации) бу-

  дет проводиться в соответствии с положениями, приведенными на рис. 23.

  Рис. 23. Третий уровень децентрализации: реструктуризация бюджетной сети145

  В части реформы бюджетных учреждений существует предложение перейти к

  активной политике разгосударствления бюджетного сектора, преобразования некото-

  рых государственных унитарных предприятий и бюджетных учреждений в новые

  организационно-правовые формы146.

  Перечислим основные направления реформы бюджетного сектора147:

  1. В рамках реформы бюджетного сектора предполагается провести системные

  преобразования, направленные на устранение существующих недостатков. Так,

  например, одним из недостатков является реализация функций распорядителя бюд-

  жетных средств организациями, подведомственным органам исполнительной власти

  других уровней. В ходе реформы сети бюджетных учреждений предполагается про-

  вести инвентаризацию таких распорядителей и прекратить существующую практику

  путем передачи функций распорядителей бюджетных средств организациям, подве-

  домственным соответствующим главным распорядителям средств федерального

  бюджета.

  144 А.М. Лавров Бюджетная реформа 2001-2007 годов: от управления затратами к управлению результата-

  ми // Принципы управления общественными финансами на субнациональном уровне: Сборник докладов. Под

  ред. А.М. Лаврова. – М.: КомКнига, 2005. – С. 36.

  145 Там же. – С. 39.

  146 Там же. – С. 14-15.

  147 Приведены с незначительными сокращениями на основании источника: Концепция реформирования

  бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах. Одобрена постановлением Правительства

  РФ от 22 мая 2004 г. № 249.

   

  . 94  по

  .

  2. На следующем этапе реструктуризации бюджетного сектора предполагается

  провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособ-

  ности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной

  предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения

  качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

  3. Также должна быть предусмотрена возможность преобразования государст-

  венных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной

  среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразо-

  вания состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения

  таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их

  обязательствам.

  = СИСТЕМАТИЗАЦИЯ

  Итак, мы рассмотрели концепцию реформы бюджетной системы в РФ, а перед

  этим – ключевые этапы реформ по переходу на программно-целевое бюджетное

  планирование в США. На основании этой информации, а также проведенного анализа

  методов бюджетного планирования мы переходим к выделению и систематизации

  наиболее значимых элементов методологий бюджетного планирования.

  = ФОРМАТ

  Формат бюджета бывает линейный и программный.

  Линейный формат бюджетного плана подразумевает подробную роспись ста-

  тей затрат в разрезе выполняемых функций, экономических статей и государственных

  подразделений.

  Программный формат бюджетного плана подразумевает роспись затрат в раз-

  резе иерархии программ.

  = СТЕПЕНЬ ПЕРЕСМОТРА

  По степени пересмотра предыдущих планов при бюджетном планировании

  мы выделяем три похода:

  − инкрементарный подход;

  − планирование на нулевой основе;

  − планирование принимаемых обязательств.

  Инкрементарный подход к бюджетному планированию – сохраняется структу-

  ра расходов предыдущего бюджетного периода;

  Бюджетное планирование на нулевой основе – все расходы полностью (заново,

  без учета данных предыдущего бюджетного периода) рассчитываются, обосновыва-

  ются, обсуждаются и принимаются.

   

  . 95  по

  .

  Бюджетное планирование действующих и принимаемых обязательств пред-

  полагает, что объектом бюджетного планирования являются принимаемые обязатель-

  ства, т.е. «ассигнования для исполнения в плановом периоде расходных обязательств,

  предусмотренных новыми нормативными правовыми актами (поправками к дейст-

  вующим нормативным правовым актам), договорами и соглашениями, которые

  вступают в силу или планируются (предлагаются) к вступлению в силу в плановом

  периоде»148.

  Действующие обязательства, или «ассигнования для исполнения в плановом

  периоде расходных обязательств, предусмотренных действующими нормативными

  правовыми актами, договорами и соглашениями за исключением обязательств, дейст-

  вие которых истекает, приостановлено или предлагается к отмене в плановом перио-

  де»149 не требуют доказывания их обоснованности. Достаточно лишь проверить и

  показать законодательным органам правильность расчетов для действующих обяза-

  тельств.

  = ОРГАНИЗАЦИЯ СФП

  Способы организации среднесрочного финансового планирования пред-

  ставлены тремя вариантами:

  − СФП с полной коррекцией;

  − скользящее СФП;

  − СФП без коррекции.

  Среднесрочное финансовое планирование с полной коррекцией предполагает,

  что сформированный финансовый план в следующем году будет полностью пере-

  смотрен. Это означает, что нет жесткой связи среднесрочного бюджетного плана с

  годовым бюджетным планом, который составляется практически независимо. В этом

  случае среднесрочный финансовый план носит справочный характер.

  «Скользящее» среднесрочное финансовое планирование подразумевает внесе-

  ние незначительных корректировок в показатели бюджета, спланированные ранее.

  При этом внесенные корректировки необходимо обосновать, объяснить причину

  изменений в планах, возможно, внести изменения в методики планирования.

  148 Лавров А.М. Бюджетная реформа в России: От управления затратами к управлению результатами. – М.:

  КомКнига, 2005. – С. 283. (Общественные финансы; Вып. 10.)

  149 Там же.

   

  . 96  по

  .

  Среднесрочное финансовое планирование без коррекции не предполагает внесе-

  ние изменений в запланированные ранее показатели. Другими словами, это внесение

  изменений носит чрезвычайный характер.

  = МЕТОДЫ РАСЧЕТА РАСХОДОВ БЮДЖЕТА

  Методы расчета расходов бюджета представлены далее следующими мето-

  дами:

  − методом расчета «от базы»;

  − нормативным методом «от существующей сети учреждений»;

  − нормативным методом экспертных оценок;

  − нормативным методом факторных оценок.

  Расчет от базы (или метод индексации расходов) основывается на факте рас-

  ходов прошлых лет. Для планирования средств, необходимых для выполнения рас-

  ходного обязательства используется факт расходов прошлого года, и индекс, опреде-

  ленный для данного обязательства.

  При нормативном подходе «от существующей сети учреждений» расходы мо-

  гут быть рассчитаны путем перемножения нормативов на количественные показатели

  (численность различных категорий населения, состав сети учреждений и т.д.). Норма-

  тивы в данном случае имеют исторически сложившиеся величины. Процесс измене-

  ния нормативов носит политический характер.

  Экспертный метод определения нормативов расходов основан на определении

  необходимых стандартов услуг с помощью экспертной оценки.

  Факторный метод определения нормативов расходов150 предполагает расчет

  удельной себестоимости минимального, или стандартного, объема конкретных бюд-

  жетных услуг в репрезентативном регионе. В этом случае считается, что норматив

  зависит от различных территориальных особенностей или факторов, в частности

  таких, как численность определенных групп населения или количество объектов

  инфраструктуры. Этим факторам присваивается вес, отражающий их относительную

  значимость.

  Норматив расходов по статье i можно считать зависящим от множества факто-

  ров Xij, которым присваивается вес wij, так что норматив Ni в расчете на душу населе-

  ния будет равен Πi

  ij ij w X . Данный норматив будет также скорректирован на стоимо-

  150 Эффективность бюджетных расходов на региональном уровне / Под ред. А.М. Лаврова. — М.: Издательст-

  во «Весь Мир», 2003. — С. 70. (Региональные финансы; Вып. 5).

   

  . 97  по

  .

  стные различия. Здесь необходимо принять нелегкое решение о выборе факторов Xij и

  их веса wij

  151.

  = АНАЛИЗ

  По методу подготовки и анализа программ мы выделили следующие мето-

  ды:

  − бюджет целей и эффективности;

  − бюджет, основанный на заданиях;

  − анализ затрат и результатов.

  Подробно суть этих методов изложена в параграфе 1.3 диссертации.

  = ОРИЕНТАЦИЯ БЮДЖЕТА

  Ориентация бюджета возможна в следующих направлениях:

  − затраты (input);

  − выпуск (output);

  − результат (outcome).

  Ориентация на затраты (input) предполагает количественную оценку требуе-

  мых ресурсов на выполнение бюджетных обязательств.

  Ориентация на выпуск (output) предполагает оценку объемов предоставленных

  товаров и услуг.

  Ориентация на результат (outcome) подразумевает оценку степени достиже-

  ния общественно значимых целей, связанных с предоставлением услуги / осуществ-

  лением расходов.

  = ОТКРЫТОСТЬ РЕЗУЛЬТАТОВ

  Открытость результатов, т.е. их доступность и наглядное представление, мо-

  жет осуществляться для законодательной власти и для населения.

  = КАДРЫ

  Среди методов управления кадрами мы выделили следующие:

  − персональная ответственность за достижение целей;

  − оплата за результат.

  Персональная ответственность за достижение целей предполагает ответст-

  венность всех сотрудников министерств за достижение целей; при этом глава мини-

  стерства/ведомства отвечает за достижение целей уровня министерства, а сотрудни-

  ки – за реализацию отдельных задач, сформулированных ими совместно с руководи-

  телями и направленных на достижение целей.

  151 Эффективность бюджетных расходов на региональном уровне / Под ред. А.М. Лаврова. — М.: Издательст-

  во «Весь Мир», 2003. — С. 70. (Региональные финансы; Вып. 5).

   

  . 98  по

  .

  Оплата за результат предполагает, что зарплата сотрудника рассчитывается

  на основании результатов его труда по выполнению программ (заданий), сформули-

  рованных в бюджете. Оценка работника может складываться из различных элементов

  (например, из оценки успеха программы, выполнения специальных заданий и работы

  в коллективе) и может отражаться в оплате его труда посредством как ежегодного

  определения величины заработной платы, так и с помощью системы премий.

  = РАСХОДНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА

  Подходы к регулированию расходных обязательств мы разделили на две

  группы пересекающиеся и разграниченные расходные обязательства.

  Пересекающиеся расходные обязательства помимо того, что распределены по

  различным уровням бюджетной системы, как следствие, в большой части являются не

  обеспеченными обязательствами.

  Распределенные расходные обязательства закреплены за одним определенным

  уровнем бюджетной системы, и как следствие, в процессе их закрепления предусмот-

  рены ресурсы для их обеспечения.

  = НАЛОГОВЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ

  Подходы к регулированию налоговых полномочий мы разделили на две

  группы:

  − распределение налогов одновременно по нескольким уровням бюджета;

  − налоговая автономия.

  Распределение налогов одновременно по нескольким уровням бюджета не

  предполагает четкого разделения налогов между определенными уровнями бюджета;

  налоги распределяются в различных пропорциях между федеральным, региональным

  и местным бюджетами.

  Налоговая автономия предусматривает формирование федерального бюджета

  только за счет федеральных налогов, регионального – только за счет региональных, а

  местного – только за счет местных.

  = РАСЧЕТ ТРАНСФЕРТОВ

  Методы расчета финансовой помощи мы разделили на неформальные и фор-

  мальные.

  Неформальные методы расчета финансовой помощи подразумевают отсутст-

  вие четких алгоритмов ее расчета, а также отсутствие фиксации этих алгоритмов на

  длительный промежуток времени. В результате объемы финансовой помощи ниже-

  стоящим уровням бюджета определяются преимущественно путем переговоров и

  принятия политических решений.

   

  . 99  по

  .

  Формальные методы расчета финансовой помощи предполагают наличие чет-

  ких алгоритмов ее расчета и закрепление этих алгоритмов на длительный промежуток

  времени.

  = ЛИМИТЫ

  Элементом, влияющим на процесс составления бюджета, является отношение к

  лимитированию уровня финансирования, которые представлена двумя взаимоис-

  ключающими вариантами: существует лимит на выбор альтернатив или альтернатива

  определяет уровень финансирования.

  При установлении лимита на выбор альтернатив (как правило на уровне фи-

  нансирования прошлого года) размер финансирования программы не может превы-

  шать значения этого лимита.

  Противоположным решением является отказ от лимитов, когда альтернатива

  определяет уровень финансирования.

  = УЧЕТ

  Существуют следующие методы учета, которые могут применяться одновре-

  менно, это учет кассовым методом и учет по методу начисления.

  Учет кассовым методом позволяет отследить потоки денежных средств.

  Учет по начислению предусматривает отслеживание не только расходов, но и

  поступлений в бюджет. В отчетность, составленную на основе учета по методу на-

  числений, включается баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результа-

  тах деятельности и отчет о движении денежных средств.

  = ВЫДЕЛЕНИЕ ФАКТОРОВ

  При последующем сравнении методов планирования расходов и прогнозирова-

  ния доходов мы будем концентрировать свое внимание на наиболее значимых фак-

  торах, влияющие на возможность применения того или иного метода. Рассмотрим

  подробнее эти факторы:

  − затраты времени – сколько времени требует применение того или иного

  метода;

  − объем документации – насколько большой объем требуемой документации

  предполагает методология бюджетного планирования;

  − квалификация персонала – насколько высоки требования к квалификации

  персонала в части знания экономики, методов анализа, процессов и т.д.;

  − информационное обеспечение – насколько сложные требуются программные

  (информационные) системы для поддержки методологии бюджетного планирования;

  − качество данных – достоверность исходных данных, используемых для рас-

  четов;

   

  . 100  по

  .

  − процессы – проработанность и формализованность используемых процессов

  расчета бюджета, анализа программ, отслеживания результативности и т.д.;

  − инфраструктура – существуют ли дополнительные требования к подразде-

  лениям, осуществляющим расчеты и способствующим расчету (например, оказы-

  вающим информационные или консалтинговые услуги);

  − стабильность бюджетной политики – насколько важна стабильность

  бюджетной политики, другими словами, насколько высока чувствительность к изме-

  нению бюджетной политики;

  − стабильность межбюджетных отношений (МБО) – насколько важна ста-

  бильность МБО, другими словами, насколько высока чувствительность к изменению

  межбюджетных отношений;

  − финансовая дисциплина – насколько высокие требования предъявляются к

  финансовой дисциплине;

  − подготовленность населения – насколько высокая требуется готовность на-

  селения к предлагаемой методологии бюджетного планирования в части выполнения

  функций по отслеживанию ее работы и осуществления обратной связи с законода-

  тельной и исполнительной властью;

  − внешний контроль – насколько высоки требования к осуществлению внеш-

  него контроля (государственными или внешними организациями);

  − процедуры согласования – насколько велика необходимость проведения

  процедур согласования в законодательной и исполнительной власти;

  − открытость бюджета – насколько открытым должен быть бюджет.

  = СРАВНИТЕЛЬНЫЕ ТАБЛИЦЫ

  Итак, мы классифицировали различные элементы методологий бюджетного

  планирования и выделили интересующие нас факторы, которые оказывают влияние

  на успешность проведения реформ бюджетной системы.

  Далее мы приводим следующие аналитические таблицы:

  − состав элементов для различных методологий бюджетного планирования;

  − требуемые значения факторов для элементов методологий бюджетного пла-

  нирования;

  − влияние методологий бюджетного планирования на изменение значений

  факторов;

  − оценка текущего состояние факторов и его требуемого состояние (на при-

  мере бюджетной реформы в РФ).

   

  . 101  по

  .

  = ТАБЛ. СИСТЕМА И СООТВЕТСТВУЮЩИЕ МЕТОДЫ

  При разложении методологий бюджетного планирования США и России на

  элементы (табл. 6) автор диссертации проставил для каждой методологии баллы

  («0» – элемент преимущественно не используется в методологии, «1» – элемент

  активно используется в методологии) на основании доступной информации. В случае,

  если информация была недоступна, автор проставлял символ «~».

  Несмотря на субъективность данного метода (детализация элементов слишком

  укрупненная, используется только два уровня оценки, существуют различия в ис-

  пользовании элементов методологи в различных министерствах и на различных

  уровнях бюджетной системы) нам удалось достаточно наглядно представить эволю-

  цию методологий бюджетного планирования в США и направление реформ в РФ.

  Следует также отдельно обратить внимание, что в строке «СБОР152 – текущие

  сведения» указано состояние на основе концепций бюджетной реформы и сущест-

  вующих законодательных актов (утвержденных и проектов), а в строке «СБОР –

  законченное состояние» – вероятное состояние в соответствии с законодательными

  актами 2008 года153.

  = ТАБЛ. ОЦЕНКА ФАКТОРОВ ДЛЯ МЕТОДОВ

  Далее на основании опыта США мы оценили требуемые значения факторов,

  предъявляемые элементами методологий (табл. 7) и влияние элементов методологий

  на факторы (табл. 8). Здесь автор диссертации выступил в роли эксперта, преобразо-

  вавшего описания результатов реформ в формальную форму.

  Для оценки требуемых значений факторов мы использовали только три уровня

  значений факторов, так как большее количество значений не имеет смысла. Для более

  детальной оценки необходимо использовать более строгие методы.

  Для оценки влияние элементов на факторы мы использовали только направле-

  ние влияния: в сторону увеличения или в сторону уменьшения. Степень влияния не

  оценивалась.

  152 СБОР – среднесрочное бюджетирование (бюджетное планирование), ориентированное на результат.

  153 Здесь автор привел собственное мнение по решениям, которые, вероятно, будут приняты в ближайшие годы.

   

  . 102  по

  .

  Табл. 6. Разложение методологий бюджетного планирования США и России на элементы154

  МБО

  Формат бюджета

  Степень пересмотра

  Организация СФП

  Расчет

  Подготовка и анализ

  Ориентация бюджета

  Открытость результа-

  тов

  Кадры

  Расходные

  обязательства

  Налоговые

  полномочия

  Расчет транс-

  фертов

  Лимиты

  Учет

  Линейный

  Программный

  Инкрементальный

  Составление «с нуля»

  Принимаемые обязательст-

  ва

  С полной коррекцией

  Скользящее

  Без коррекции

  От базы

  Нормативный (от сети,

  физические)

  Нормативный (экспертный)

  Нормативный ______(факторный)

  Целей и эффективности

  Основанный на заданиях

  Затрат и результатов

  Затраты (input)

  Выпуск (output)

  Результат (outcome)

  Для законодательной

  власти

  Для населения

  Оплата за результат

  Персональная ответствен-

  ность за результат

  Пересекающиеся

  Распределенные

  Распределение налогов

  Налоговая автономия

  Неформальный

  Формальный

  Лимит на выбор альтерна-

  тив

  Альтернатива определяет

  уровень финансирования

  Кассовым методом

  По методу начислений

  PB, 1949-1962 0 1 0 0 1 0 0 0 ~ ~ ~ ~ 0 0 0 1 0 0 0 0 ~ 0 ~ ~ 0 1 ~ ~ 1 0 1 0

  PPBS, 1962-1971 0 1 0 0 1 1 0 0 ~ ~ ~ ~ 0 0 1 0 1 0 0 0 1 0 ~ ~ 0 1 ~ ~ 0 1 1 0

  MBO, 1972-1975 0 1 0 0 1 1 0 0 ~ ~ ~ ~ 1 0 0 0 1 1 0 0 1 1 ~ ~ 0 1 ~ ~ 1 0 1 0

  ZBB, 1977-1981 0 1 0 1 0 1 0 0 ~ ~ ~ ~ 1 1 0 0 0 1 0 0 1 1 ~ ~ 0 1 ~ ~ 1 0 1 0

  PBB, 1993-1999 0 1 0 0 1 0 1 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 ~ ~ 0 1 ~ ~ 0 1 1 0

  США

  ABB, 2000 0 1 0 0 1 0 1 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 ~ ~ 0 1 ~ ~ 0 1 1 1

  Затратный,

  1991-2000 1 0 1 0 0 1 0 0 1 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 1 0 ~ ~ 1 0

  СБОР – текущие

  сведения, 2008 0 1 0 0 1 0 1 0 0 0 1 Россия 1 ~ ~ ~ 1 1 1 1 ~ 0 1 0 1 0 1 0 1 ~ ~ 1 1

  СБОР – закончен-

  ное состояние 0 1 0 0 1 0 1 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 1 1

  154 В таблице мы используем следующую нотацию: «1» – элемент активно используется в методологии, «0» – элемент преимущественно не используется в методоло-

  гии, «~» – нет данных, либо не применимо к методологии.

   

  . 103  по

  .

  Табл. 7. Требуемые значения факторов, предъявляемые элементами методологий155

  Линейный

  Программный

  Инкрементальный

  Составление "с нуля"

  Принимаемые обязательства

  С полной коррекцией

  Скользящее

  Без коррекции

  От базы

  Нормативный (от сети,

  физические)

  Нормативный (экспертный)

  Нормативный (факторный)

  Целей и эффективности

  Основанный на заданиях

  Затрат и результатов

  Затраты (input)

  Выпуск (output)

  Результат (outcome)

  Для законодательной власти

  Для населения

  Оплата за результат

  Персональная ответствен-

  ность за достижение целей

  Пересекающиеся

  Распределенные

  Распределение налогов

  Налоговая автономия

  Неформальный

  Формальный

  Лимит на выбор альтернатив

  Альтернатива определяет

  уровень финансирования

  Кассовым методов

  По методу начислений

  затраты времени ~ ~ ~ 3 ~ ~ ~ ~ 1 2 2 2 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

  объем документации ~ ~ ~ 3 ~ ~ ~ ~ 1 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

  квалификация персонала ~ ~ 1 ~ 2 2 ~ ~ ~ 1 3 3 3 3 3 ~ ~ 3 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

  информационное обеспечение ~ ~ 1 3 2 ~ ~ ~ 1 3 3 3 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ 1 3

  качество данных ~ ~ 1 ~ ~ ~ 3 3 ~ 3 ~ 3 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

  процессы 1 2 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ 3 3 3 1 2 2 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

  инфраструктура ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ 1 3 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ 2 3

  стабильность бюджетной

  политики ~ ~ 3 ~ 2 ~ 1 3 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ 3 ~ ~ ~

  стабильность МБО ~ ~ 3 ~ ~ ~ 2 3 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

  финансовая ______дисциплина ~ ~ 1 ~ ~ ~ 2 3 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ 3 3 3 3 ~ ~ ~ ~ ~ 3 ~ 2 ~ 2 ~ ~

  подготовленность населения ~ ~ 1 ~ ~ 1 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ 3 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

  внешний контроль ~ ~ ~ ~ ~ 1 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

  процедуры согласования ~ ~ 1 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ 1 3 3 ~ ~ ~ ~ 3 ~ 3 ~ 3 ~ ~ ~ ~ ~

  открытость бюджета ~ ~ ~ ~ ~ 1 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ 3 3 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

  155 Составлено автором. «1» - требуется низкий уровень фактора, «2» - требуется средний уровень фактора, «3» - требуется высокий уровень фактора, «~» - влияние

  фактора незначительно или не определено.

   

  . 104  по

  .

  Табл. 8. Влияние элементов методологий на факторы156

  Линейный

  Программный

  Инкрементальный

  Составление "с нуля"

  Принимаемые обязательства

  С полной коррекцией

  Скользящее

  Без коррекции

  От базы

  Нормативный (от сети,

  физические)

  Нормативный (экспертный)

  Нормативный (факторный)

  Целей и эффективности

  Основанный на заданиях

  Затрат и результатов

  Затраты (input)

  Выпуск (output)

  Результат (outcome)

  Для законодательной власти

  Для населения

  Оплата за результат

  Персональная ответствен-

  ность за достижение целей

  Пересекающиеся

  Распределенные

  Распределение налогов

  Налоговая автономия

  Неформальный

  Формальный

  Лимит на выбор альтернатив

  Альтернатива определяет

  уровень финансирования

  Кассовым методов

  По методу начислений

  затраты времени ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

  объем документации ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

  квалификация персонала ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ↑ ↑ ↑ ↑ ↑ ~ ↑ ↑ ↑ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

  информационное обеспече-

  ние ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ↑

  качество данных ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ↑

  процессы ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

  инфраструктура ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

  стабильность бюджетной

  политики ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ↑ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ↑ ~ ↑ ~ ↑ ~ ~ ~ ~

  стабильность МБО ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ↓ ~ ↓ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

  финансовая дисциплина ~ ~ ~ ~ ~ ↓ ↑ ↑ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ↑ ↑ ↓ ↑ ↓ ~ ↓ ↑ ~ ~ ~ ~

  подготовленность населения ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ↑ ↑ ~ ↑ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

  внешний контроль ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

  процедуры согласования ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ↑ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

  открытость бюджета ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ↑ ↑ ↑ ↑ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ↑

  156 Составлено автором. «↑» - элемент методологии в перспективе повышает значение фактора, «↓» - элемент методологии в перспективе понижает значение фактора,

  «~» - влияние элемента методологии на значение фактора в перспективе незначительно или не определено.

  = ТАБЛ. ОЦЕНКА СБОР_2008 – ТРЕБОВАНИЯ, ФАКТ, ОТКЛОНЕНИЕ

  Путем сопоставления данных в разработанных нами аналитических таблицах

  мы получили следующие результаты (табл. 9).

  При оценке текущего состояния факторов автор использовал собственное субъ-

  ективное мнение, которое основывается на анализе материалов Министерства финан-

  сов РФ, исследовательских организаций и собственного опыта по поддержке бюд-

  жетного процесса в регионах.

  Табл. 9. Результаты оценки требований и влияния целевой методологии реформы бюджетной

  системы Российской Федерации

  затраты времени

  объем документации

  квалификация персонала

  информационное обеспечение

  качество данных

  процессы

  инфраструктура

  стабильность бюджетной политики

  стабильность МБО

  финансовая дисциплина

  подготовленность населения

  внешний контроль

  процедуры согласования

  открытость бюджета

  Текущее состояние (2005) 1 1 1 2 2 1 1 1 2 2 1 1 2 1

  СБОР – текущие Требования 2 ~ 3 3 3 2 3 2 2 3 ~ ~ 3 3

  сведения, 2008 Влияние ~ ~ ↑↑↑↑ ↑ ↑ ~ ~ ↑↑↑ ~ ↑↑↑↑ ↑↑ ~ ↑ ↑↑↑↑

  СБОР – завершен- Требования 2 ~ 3 3 3 3 3 2 2 3 3 ~ 3 3

  ный вариант Влияние ~ ~ ↑↑↑↑↑↑↑↑ ↑ ↑ ~ ~ ↑↑↑ ~ ↑↑↑↑↑ ↑↑↑ ~ ↑ ↑↑↑↑↑

  Из анализа таблицы можно сделать следующие выводы:

  1. Затраты времени на составление бюджета увеличатся. Тем не менее, разра-

  ботчики концепции реформы избежали ошибки внедрения методов планирования с

  нуля, предпочитая принимать во внимание только вновь принимаемые обязательства.

  К тому же, внесены изменения в бюджетный календарь.

  2. Реформа бюджетной системы в РФ предполагает значительное увеличение

  требований к квалификации сотрудников, которые принимают участие в составлении

  бюджета. Это обусловлено необходимостью выделения желаемых результатов дея-

  тельности государственных органов, разработки программ для достижения результа-

  тов, анализа программ и сравнения альтернативных программ, отслеживания резуль-

   

  . 106  по

  .

  тативности программ. При этом влияние факторов показывает, что в перспективе

  квалификация сотрудников может улучшиться157.

  3. В результате реформы возрастают требования к информационному обеспе-

  чению.

  4. В результате реформы возрастают требования к качеству данных

  5. В результате реформы возрастают требования к организации процессов.

  6. Реформа предполагает значительное изменение инфраструктуры. Тем не

  менее, в самой реформе заложена реструктуризация бюджетной сети, следовательно

  при успехе реструктуризации значение фактора перейдет в требуемое состояние.

  7. В результате реформы потребуется выработать более стабильную бюджет-

  ную политику. Тем не менее, в реформе заложены решения в этом направлении.

  8. Проведение реформы может повысить подготовленность населения к более

  активному влиянию на бюджетную политику и содержание бюджета. Но и сама

  бюджетная система в целевом состоянии может работать только при активном уча-

  стии (контроле) со стороны населения.

  9. В ходе реформы в целом повысятся требования к объему согласительных

  процедур. При этом согласительные процедуры должны измениться качественным

  образом – должен обсуждаться конечный результат, а не только статьи затрат.

  10. Реформа значительно повысит требования к открытости бюджета. При этом,

  открытость неизбежно будет увеличиваться в процессе реформ. В противном случае

  будут деградировать прочие элементы целевой методологии реформы.

  = РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПЕРЕХОДУ НА СБОР

  Результаты проведенного нами анализа позволили обоснованно сформулиро-

  вать следующие рекомендации по переходу на СБОР:

  1. Целевое состояние бюджетной системы содержит такие компоненты, как

  формулировка целей, желаемых результатов и эффективности программ, разработка

  индикаторов результативности, среднесрочное финансовое планирование. Перечис-

  ленные выше компоненты подразумевают высокие требования прежде всего к квали-

  фикации управляющего звена министерств и финансовых аналитиков. Расхождение в

  2 балла между текущим и требуемым уровнем квалификации показывает, что это

  один из наиболее крупных рисков реформы. По мнению автора диссертации будет

  157 Следует заметить, что квалификация улучшится не только в результате неизбежного самообучения сотруд-

  ников, но и вследствие того, что при текущем уровне квалификации многие из них не смогут выполнять свою

  работу, поэтому будут либо заменены, либо не будут достигнуты цели реформы.

   

  . 107  по

  .

  чрезвычайно сложно организовать обучение сотрудников финансовых органов и

  министерств, которое сможет довести их квалификацию до необходимого уровня. В

  то же время, обновление кадрового состава министерств также может вызвать про-

  блемы, например по причине недостаточно высокой зарплаты государственных

  служащих. В части управления кадрами предусмотрена ответственность сотрудников

  за результат, но не предусмотрено премирование сотрудников в зависимости от

  результативности программ.

  В качестве решения в направлении контрактного способа работы организовать

  пилотные проекты по внедрению контрактного способа работы в избранных мини-

  стерствах РФ и регионов, которые позволят оценить целесообразность такого подхо-

  да, а затем внедрить этот подход на уровне РФ.

  2. В соответствии с проведенным нами анализом, в процессе реформы возрас-

  тут требования к информационному обеспечению бюджетного планирования. В

  первую очередь это коснется систем автоматизации бюджетного планирования. При

  этом к система предъявляются требования прежде всего по быстрой настраиваемости

  на новые методы планирования. С учетом недостаточной проработанности методик

  планирования и анализа в РФ следует ожидать, ощутимый период времени уйдет на

  апробацию различных методик расчета и анализа на уровне РФ, регионов, муници-

  пальных образований.

  В качестве решения можно порекомендовать финансовым органам как можно

  скорее переходить на новые гибкие решения по автоматизации бюджетного плани-

  рования и анализа. При этом не следует жестко закреплять автоматизированные

  решения на уровне РФ в качестве обязательных для всех регионов. Вместо этого

  следует выработать общие требования по открытым форматам бюджетных данных

  с целью обеспечения интеграции различных систем.

  3. Следует ожидать увеличения требований к качеству бюджетных данных.

  В первую очередь это касается необходимости параллельно ведения кассового учета

  и учета по методу начисления. Еще один важный фактор – необходимость использо-

  вания в анализе данных из разнородных источников бюджетной информации, что

  обусловлено необходимостью мониторинга результатов исполнения бюджетных

  программ.

  В качестве решения предлагается разработать на уровне РФ методические ре-

  комендации по ведению учета по методу начисления. Регионам же следует позабо-

   

  . 108  по

  .

  титься о внедрении решений, позволяющих объединять разнородные данные в единое

  информационное пространство.

  4. В состоянии реформы необходимо иметь подробные формализованные опи-

  сания процессов расчета бюджета, анализа программ, отслеживания результативности

  и т.д.

  Рекомендуется организовать разработку описаний процессов на уровне РФ158,

  привлекая при этом регионы в рамках пилотных проектов.

  5. На законодательном уровне не прописываются четкие требования по обес-

  печению прозрачности бюджета и открытости информации о результатах. Тем не

  менее, этот фактор является одним из ключевых при переходе на технологию бюд-

  жетного планирования, ориентированного на результат.

  В качестве решения предлагается сформировать подробные требования и мето-

  дические рекомендации по обеспечению открытости бюджета, в том числе требо-

  вания к организации информационных порталов финансовых органов, форме пред-

  ставления информации и взаимодействию с населением.

  158 В некоторой степени эту задачу решают разрабатываемое на уровне РФ руководство по управлению

  региональными и муниципальными финансами. Но описание процессов должно содержать более глубокий

  уровень детализации.

   

  . 109  по

  .

  Глава 3. Методика формирования системы бюджетного

  планирования в финансовом органе региона и экспери-

  ментальное обоснование её применимости

  3.1. Методика формирования системы бюджетного планирова-

  ния в финансовом органе региона, ориентированная на изменение

  условий функционирования бюджетной системы

  Проводимая в стране бюджетная реформа наряду с административной рефор-

  мой влечет за собой введение новых форм взаимоотношений между региональной

  властью и органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений,

  предполагает особый подход к организации бюджетного процесса и межбюджетных

  отношений. Законодательство требует от бюджетных отношений прозрачности,

  четкости и контроля, скорости и удобного доступа к большому объему бюджетных

  данных.

  Существующие методики формирования бюджетного планирования ориенти-

  рованы на описание конкретных методов и подходов к бюджетному планированию.

  Не смотря на то, что эти методики могут содержать подробное описание используе-

  мых методов бюджетного планирования, на практике требуются значительные усилия

  для внедрения описанных методов в финансовом органе региона. Кроме этого, они не

  дают ответ на вопросы о разграничении ответственности работников финансовых

  органов и об оптимальном выделении базовых сущностей и структур расчета, устой-

  чивых к изменениям используемой методологии бюджетного планирования.

  В диссертации предложено решение перечисленных выше задач и проблем бла-

  годаря применению авторской методики формирования системы бюджетного плани-

  рования в финансовом органе региона, ориентированной на изменение условий

  функционирования бюджетной системы. Предлагаемая методика решает проблемы

  обеспечения прозрачности бюджета, результативности расходов, совершенствования

  организации расчетов, поддержки трансформации методологии бюджетного планиро-

  вания, повышения качества бюджетных данных. Методика автора позволяет форма-

  лизовать методологию бюджетного планирования, представить используемые методы

  в единых формализованных терминах, разграничить области ответственности, под-

  держать и спланировать изменения.

   

  . 110  по

  .

  = ПРОЗРАЧНОСТЬ БЮДЖЕТА

  Проблему обеспечения прозрачности бюджета мы сформулируем следующим

  образом. Руководству региона (законодательной и исполнительной власти) необхо-

  димо иметь наиболее полную картину расходов, доходов, заимствований региона.

  Правительство региона при согласовании бюджета должно иметь непротиворе-

  чивую и объективную картину состояния субъекта РФ и находящихся на его террито-

  рии муниципальных районов и поселений. В настоящее время этой информации нет,

  или она не учитывается. Например, часто нет полной информации по расходам мест-

  ных бюджетов в среднесрочной и долгосрочной перспективе, обусловленных уже

  существующими обязательствами.

  Законодательная власть региона при принятии бюджета должна обладать наи-

  более полной информацией по принимаемому бюджету и бюджетам предыдущих

  периодов. Нужна возможность детализации произвольных статей бюджета и возмож-

  ность анализа сценариев «что-если» (например, как будет выглядеть бюджет, если

  увеличить зарплату бюджетникам на 10%, и за счет каких ресурсов можно покрыть

  эти расходы).

  Проблема обеспечения прозрачности бюджета еще более актуальна на феде-

  ральном уровне, т.к. существует проблема отсутствия у руководства страны инфор-

  мации о состоянии дел на нижних уровнях бюджетной системы РФ.

  Предлагаемая методика позволяет представить данные из разнородных бюд-

  жетных источников в единой структуре расчета, что позволит обеспечить необходи-

  мую прозрачность бюджета для принятия исполнительной и законодательной вла-

  стью региона обоснованных управленческих решений.

  = РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ РАСХОДОВ

  Результативность расходов. Еще одна актуальная проблем бюджетного пла-

  нирования состоит в том, что в настоящее время при расчете бюджета часто не при-

  нимается во внимание соответствие производимых затрат и соответствующих им

  результатов. Не определены желаемые результаты и связи между ними, соответст-

  вующие показатели экономической эффективности и результативности. При плани-

  ровании не анализируются альтернативные варианты выполнения программ и их

  вклад в достижение конечных целей.

  В результате в бюджетном плане региона часто содержатся расходы, которые

  осуществляются по инерции, хотя реальной потребности в них может не существо-

  вать, либо можно было бы решить существующие проблемы альтернативными спосо-

  бами, предусматривающими более экономное использование бюджетных средств.

   

  . 111  по

  .

  Результативные подходы в планировании бюджета позволили бы сэкономить

  бюджетные средства, либо использовать их более эффективно, однако внедрение

  результативного подхода к планированию налагает дополнительные требования на

  организацию расчетов и анализа.

  Предлагаемая методика содержит в шаблоне организации расчетов различные

  методы результативного бюджетного планирования, что позволит с ее использовани-

  ем реализовать подходы в части бюджетирования, ориентированного на результат:

  управление бюджетными программами (региональными и ведомственными); расчет

  на основе перечня бюджетных услуг и нормативов затрат на услуги; подготовку

  докладов распорядителей о результатах и основных направлениях деятельности;

  мониторинг результативности принятых программ.

  Благодаря использованию единой модели данных и базового набора объектов

  (классификаторов и рабочих таблиц), в практике бюджетного планирования в финан-

  совом органе региона с использованием методики можно осуществить безболезнен-

  ный переход на новые результативные методы планирования.

  = ОРГАНИЗАЦИЯ РАСЧЕТОВ

  Организация расчетов и технические аспекты. Используемые в настоящее

  время способы организации планирования бюджета региона имеют недостатки в

  плане надежности и скорости расчета бюджета, способности получения идеально

  сбалансированного бюджета с учетом интересов всех участников бюджетного про-

  цесса.

  Перечислим наиболее критичные недостатки:

  − финансовые данные, требуемые для анализа и расчета бюджета, хранятся в

  разрозненных базах данных; данные часто теряются, к ним сложно получить качест-

  венный доступ;

  − отделы финансового органа, рассчитывающие различные части бюджета,

  испытывают сложности по взаимному обмену данным;

  − финансовый орган испытывает значительные сложности при обмене бюд-

  жетными данными с внешними организациями;

  − преобразования данных по причине постоянно изменяющихся бюджетных

  классификаторов приходится производить вручную;

  − невозможно быстро сформировать свод бюджета, т.к. в расчете участвует

  множество данных, которые нужно агрегировать по различным бюджетным класси-

  фикаторам.

   

  . 112  по

  .

  Перечисленные выше недостатки препятствуют эффективному осуществлению

  планирования и анализа бюджета. Финансовые аналитики вынуждены тратить значи-

  тельные усилия на сбор информации из различных источников, расчет и сведение

  бюджета вместо того, чтобы сконцентрировать усилия на экономических проблемах с

  целью получения идеально сбалансированного бюджета с учетом интересов всех

  участников бюджетного процесса.

  Существует также проблема постоянной смены применяемых в финансовых

  органах методов планирования бюджета. Это налагает на сотрудников финансовых

  органов дополнительную нагрузку по времени, что может оказать отрицательное

  влияние на процесс расчета бюджета.

  Методика формирования системы бюджетного планирования в финансовом ор-

  гане региона обладает следующими свойствами для решения перечисленных выше

  проблем:

  − разнородные финансовые данные представлены в едином модели данных в

  единых терминах (классификаторах и рабочих таблицах) и структуре расчета, что

  позволило разработать шаблон организации расчетов;

  − концепция организации коллективной работы по расчету бюджета в мето-

  дике позволяет четко разграничить функции сотрудников финансового органа, фор-

  мализовать расчеты, отделить процедуры сбора и хранения информации от процесса

  планирования;

  − в шаблоне организации расчетов предусмотрены и технические аспекты

  бюджетного планирования, в частности, обмен бюджетными данными с внешними

  организациями (например, с распорядителями бюджетных средств, бюджетополуча-

  телями), обеспечение преобразования данных между различными версиями бюджет-

  ных классификаторов.

  = МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ, ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ, ИЗМЕНЕНИЕ МЕТОДИК

  Методическое обеспечение. В соответствии с проведенным нами анализом, в

  процессе реформы возрастут требования к информационному обеспечению бюджет-

  ного планирования. В первую очередь это коснется систем автоматизации бюджетно-

  го планирования. При этом к системе предъявляются требования, прежде всего по

  быстрой настраиваемости на новые методы планирования. С учетом недостаточной

  проработанности методик планирования и анализа в РФ следует ожидать, ощутимый

  период времени уйдет на апробацию различных методик расчета и анализа на уровне

  РФ, регионов, муниципальных образований.

   

  . 113  по

  .

  Предлагаемая методика позволит финансовому органу региона самостоятельно

  вносить изменения в существующие и создавать новые структуры и методики расче-

  та. В шаблоне организации расчетов присутствуют следующие наиболее широко

  применяемые методы бюджетного планирования:

  − нормативный подход;

  − многолетнее (среднесрочное) планирование;

  − бюджет, основанный на показателях эффективности («бюджет целей и эф-

  фективности»);

  − бюджет, основанный на заданиях;

  − составление бюджета с нуля (zero-base budgeting, ZBB);

  − метод анализа затрат и результатов (cost benefit analysis);

  − метод последовательного разделения текущего и инвестиционного бюдже-

  тов.

  = КАЧЕСТВО БЮДЖЕТНЫХ ДАННЫХ

  Следует ожидать увеличения требований к качеству бюджетных данных.

  В первую очередь это касается необходимости параллельного ведения кассового

  учета и учета по методу начисления. Еще один важный фактор – необходимость

  использования в анализе данных из разнородных источников бюджетной информа-

  ции, что обусловлено необходимостью мониторинга результатов исполнения бюд-

  жетных программ.

  Предлагаемая методика позволяет объединять разнородные данные в единое

  информационное пространство благодаря использованию единой модели данных.

  Задача мониторинга результатов бюджетных программ отражена в шаблоне организа-

  ции расчетов.

  = СОСТАВ МЕТОДИКИ

  Таким образом, в настоящем разделе приведена концепция совершенствования

  организации планирования и анализа бюджета региона, содержащая в себе финансо-

  вые, организационные и технические методы. Концепция позволяет финансовому

  органу региона постепенно перейти к более совершенным технологиям планирования

  бюджета. В разделе также показано, что концепция применима к тем изменениям,

  которые будут привнесены в бюджетный процесс регионов проводимой в настоящее

  время бюджетной реформой.

  Рассмотрим состав предлагаемой методики формирования системы бюджет-

  ного планирования, ориентированной на изменение условий функционирования

  бюджетной системы (рис. 24).

   

  . 114  по

  .

  Рис. 24. Компоненты методики формирования системы бюджетного планирования

  в финансовом органе региона, ориентированной на изменение условий

  функционирования бюджетной системы

  Предлагаемая методика формирования системы бюджетного планирования в

  финансовом органе региона состоит из четырех базовых компонентов, которые

  обладают следующими свойствами:

  1. Модель бюджетных данных и схем организации расчетов позволяет фор-

  мировать произвольные структуры расчета с использованием произвольных методик

  расчета бюджета и произвольных бюджетных данных.

  2. Концепция организации коллективной работы по расчету бюджета позво-

  ляет отделить процедуры сбора и подготовки информации от процедур планирования

  бюджета; исключить из бизнес-процессов лишние действия по извлечению данных из

  разнородных систем и передаче между сотрудниками финансового органа данных и

  расчетов.

  3. Шаблон организации решения задач планирования бюджета региона со-

  держит в себе комплексную классификацию и формализованное описание вариантов

  решения задач бюджетного планирования.

  4. Методика внедрения системы бюджетного планирования в финансовом

  органе региона выгодно отличается от существующих методик высокой гибкостью

  (независимостью от применяемых методов планирования), а также четким описанием

  последовательности внедрения в финансовый орган региона.

  Чтобы составить представление о методике формирования системы бюджетно-

  го планирования в финансовом органе региона мы последовательно рассмотрим ее

  компоненты.

  Рассмотрим модель бюджетных данных и схем организации расчетов, пре-

  имущество и новизна которой состоит в том, что в понятных терминах классификато-

  ров, рабочих таблиц и расчетных листов она позволяет формировать произвольные

   

  . 115  по

  .

  структуры расчета с использованием произвольных методик расчета бюджета и

  произвольных бюджетных данных.

  Обобщенная модель классификатора выглядит следующим образом. Класси-

  фикатор состоит из дерева элементов. У классификатора есть определенное количест-

  во уровней. Под каждый уровень отведено определенное количество кодов. Элементы

  классификатора принадлежат определенному уровню и имеют определенный код.

  Для классификатора можно также задать определенное количество атрибутов; атри-

  бутам элементов классификаторов можно присваивать определенные значения.

  По уровню ответственности выделены следующие разновидности классифика-

  торов159:

  1. Бюджетные классификаторы (задаются на уровне РФ) – функциональная

  классификация расходов («ФКР»), целевые статьи («ЦС»), виды расходов («ВР»),

  экономическая классификация расходов («ЭКР»), классификация источников внут-

  реннего финансирования («ИВнуФ»), классификация источников внешнего финанси-

  рования («ИВнеФ»), классификатор получений кредитов и погашений долга («П/П»),

  бюджетная классификация доходов («БКД»).

  2. Классификаторы уровня субъекта РФ – распорядители («Расп»), бюджето-

  получатели («БП»), специальные программы («СП»), муниципальные образования

  («МО»).

  3. Служебные классификаторы финансового органа – статистические данные,

  нормативы, коэффициенты и т.д.

  Все приведенные выше бюджетные классификаторы кроме «П/П» являются

  суммируемыми. В классификаторе «П/П» элемент «получение (использование)

  кредитов» является суммируемым, а элемент «погашение основной суммы долга» -

  вычитаемым на верхнем уровне классификатора.

  Роль автора состояла в разработке модели классификатора и приведении клас-

  сификаторов к этой модели. При этом т.к. бюджетные классификаторы уже сформи-

  рованы, роль автора сводилась решению проблем нелогичности некоторых бюджет-

  ных классификаторов и выработке решений по работе с ними. Что касается класси-

  фикаторов уровня финансового органа, роль автора состояла в выделении самих

  классификаторов и разработке их иерархической структуры, с целью их эффективно-

  159 Здесь и далее приведены классификаторы, применявшиеся в начале 2004 года. В последующие годы состав

  классификаторов менялся.

   

  . 116  по

  .

  го использования при формировании методик расчета бюджета (постановка задачи

  производилась на базе Министерства финансов Свердловской области).

  Все бюджетные данные, будь то расходы, доходы, источники финансирования

  дефицита бюджета, данные по сети и т.д., можно представить как набор значений,

  привязанных к набору элементов классификаторов (рис. 25). Именованную совокуп-

  ность данных, удовлетворяющую данному ограничению, назовем рабочей таблицей.

  Название рабочей таблицы

  D

  К1 К2 ... KN

  Рис. 25. Модель рабочей таблицы

  Далее приведены структуры рабочих таблиц, предложенные автором160 для

  хранения доходов, расходов и прочих бюджетных данных.

  Доходы консолидированного бюджета, местных бюджетов и собственного

  бюджета субъекта РФ представлены на рис. 26. Доходы представлены в разрезе

  бюджетной классификации доходов (БКД). Так как доходы бюджета субъекта РФ

  собираются с территории муниципальных образований, в рабочих таблицах присут-

  ствует классификатор МО. Для тех доходов, которые поступают непосредственно в

  бюджет субъекта РФ (не собираются с территорий муниципальных образований),

  суммы доходов отражаются по верхнему уровню классификатора МО.

  Рис. 26. Рабочие таблицы для данных по доходам бюджета

  Рабочая таблица для хранения сумм расходов собственного бюджета субъекта

  РФ (расходы распорядителей) представлена в разрезе классификаторов «Расп» и

  «СП», которые задаются на уровне субъекта РФ, а также бюджетных классификато-

  ров – «ФКР», «ЦС», «ВР», «ЭКР» (рис. 27).

  В случае если в субъекте формируется фонд финансовой поддержки муници-

  пальных образований (МО), необходимо рассчитывать также расходы МО. Здесь

  160 Структуры сформулированы автором в процессе внедрения программного комплекса «САПФИР» в Мини-

  стерстве финансов Свердловской области и применимы для других субъектов РФ с учетом модификации

  некоторых специфичных классификаторов и незначительного пересмотра состава таблиц.

   

  . 117  по

  .

  данные могу рассчитываться со значительно меньшей детализацией, например, в

  разрезе ФКР по каждому МО.

  Расходы МО

  D Данные

  МО

  ФКР

  Расходы распорядителей

  Расп

  ФКР

  ЦС

  ВР

  D Данные

  ЭКР

  СП

  Рис. 27. Рабочие таблицы для данных по расходам бюджета субъекта РФ

  На рис. 28 представлены рабочие таблицы для представления информации по

  источникам финансирования дефицита бюджета. Классификатор «ИВнуФ» содержит

  как суммируемые, так и вычитаемые элементы.

  Рис. 28. Рабочие таблицы для данных по источникам финансирования дефицита бюджета

  Для извлечения данных из одних рабочих таблиц и расчета данных в другие

  рабочие таблицы служат расчетные листы. Структура расчетного листа приведена на

  рис. 29. Данные из рабочих таблиц привязываются к классификаторам, составляю-

  щим «базовые наборы классификаторов строк и столбцов» расчетного листа. Данные

  извлекаются из рабочих таблиц в виде «срезов данных» (указываются значения

  классификаторов, не входящих в базовые наборы кодов классификаторов строк и

  столбцов).

  Рис. 29. Структура расчетного листа

   

  . 118  по

  .

  В расчетном листе содержатся формулы расчета для определенных колонок

  данных. Таким образом, можно извлечь данные из одних рабочих таблиц и рассчи-

  тать данные в других рабочих таблицах (рис. 30).

  Рис. 30. Расчет с использованием расчетного листа

  Таким образом, с использованием терминов рабочих таблиц (как объектов для

  хранения данных) и расчетных листов (как объектов для извлечения данных из одних

  рабочих таблиц и расчета данных в другие рабочие таблицы) можно описать произ-

  вольную структуру расчета бюджета.

  В качестве примера применения модели бюджетных данных и схем организа-

  ции расчетов см. приложение 2, в котором в качестве примера приведены артефакты

  для задачи «Согласование расходов МО».

  = ОБОСНОВАНИЕ ПРИМЕНИМОСТИ МОДЕЛИ

  С целью обоснования применимости предложенной модели бюджетных дан-

  ных и схем организации расчетов к известным методам организации финансового

  планирования далее мы приводим вариант реализации этих методов в терминах

  модели.

  Считаем нелишним еще раз подчеркнуть, что, будучи внедренным, ни один из

  методов не дает гарантию, что сотрудники бюджетных организаций будут принимать

  оптимальные решения. Важно иметь возможность эффективно применять различные

  методы и анализировать различные варианты, которые помогут принять правильное

  окончательное решение.

  Финансовое планирование в свете теории малых изменений (incremental

  theory)161 предполагает составление бюджета планового периода путем внесения

  изменений в бюджет текущего периода, поэтому __________концепция не требует внесения

  дополнительных изменений в предложенную методику описания схем организации

  расчетов.

  161 Метод бюджетного планирования отражен в п. 1.1.1.3 из Дерева задач на стр. 126.

   

  . 119  по

  .

  Нормативный подход162 к планированию расходов бюджета в общем случае

  предполагает умножение различных нормативов на соответствующие количествен-

  ные данные (численность различных категорий населения, данные по сети, штатам и

  контингентам и т.д.). Таким образом, для описания схем организации расчетов нор-

  мативным способом необходимо описать структуру рабочих таблиц с нормативами и

  рабочих таблиц с соответствующими количественными данными. Результаты расчета,

  производимого в расчетном листе, будут заноситься в рабочую таблицу с расходами

  распорядителей или муниципальных образований (рис. 31).

  Рис. 31. Общая схема организации расчета при нормативном подходе

  Многолетнее (среднесрочное) планирование163 предусматривает разработку

  плана на несколько лет, что позволяет учесть влияние принятых решений в более

  длительной перспективе. Принцип многолетнего планирования используется во всех

  перечисленных далее методах планирования. Для реализации принципа достаточно

  добавить в структуру рабочих таблиц классификатор времени. При этом данные за

  первый год планирования могут быть представлены в более детальном виде, чем

  данные за последующие периоды среднесрочного плана. Среднесрочное планирова-

  ние вносит изменения преимущественно в организацию процессов расчета бюджета.

  При расчете бюджета, основанного на показателях эффективности («бюд-

  жет целей и эффективности»)164 наряду с расходами на осуществление программ

  рассчитывается также эффективность каждой программы.

  Предлагается следующий регламент работы (рис. 32):

  На этапе планирования бюджета:

  (1) Для каждой программы готовится декларация ее результатов и план оказа-

  ния услуг.

  (2) Производится расчет расходов на осуществление программ и расчет ожи-

  даемой эффективности программ. Планируемые расходы помещаются в рабочую

  таблицу «Расходы (план)». Ожидаемые показатели эффективности рассчитываются

  162 Метод бюджетного планирования отражен в п. 1.1.1.4 из Дерева задач на стр. 126.

  163 Метод бюджетного планирования отражен в п. 1.6 из Дерева задач на стр. 126.

  164 Метод бюджетного планирования отражен в п. 1.1.1.5 из Дерева задач на стр. 126.

   

  . 120  по

  .

  на основании ожидаемых (прогнозируемых) данных статистики, на которые должно

  повлиять выполнение различных бюджетных программ.

  (3) На этапе исполнения бюджета производится сбор информации по испол-

  нению бюджета и сбор статистических данных по результатам программ. В терминах

  дерева задач сбор данных является сервисной задачей. Данные помещаются в рабочие

  таблицы «Расходы (факт)» и «Статистика (факт)».

  На этапе анализа / контроля бюджета:

  (4) Для каждой программы производится расчет ее эффективности. При этом

  для расчета эффективности используются уже реальные данные, полученные в ходе

  исполнения бюджета (рабочие таблицы «Расходы (факт)» и «Статистика (факт)».

  (5) По каждой программе производится сравнение расходов на ее осуществле-

  ние и показателей эффективности с запланированными значениями. В расчетных

  листах «Сравнение расходов на осуществление и показателей эффективности про-

  грамм 1..N с запланированными» плановые данные из рабочих таблиц «Расходы

  (план)» и «Показатели эффективности в разрезе программ (ожидаемые)» сравнивают-

  ся с фактическими данными из рабочих таблиц «Расходы (факт)» и «Показатели

  эффективности в разрезе программ (факт)».

  Рис. 32. Особенности организации планирования бюджета с применением

  «бюджета целей и эффективности»

   

  . 121  по

  .

  При расчете бюджета, основанного на заданиях165, после расчета расходов на

  выполнение задания и его вклада в выполнение целей, необходимо проанализировать

  альтернативные варианты заданий и выбрать наиболее полно соответствующие

  целям.

  Регламент планирования бюджета, основанного на заданиях, выглядит сле-

  дующим образом (рис. 33):

  (1) Орган самоуправления составляет список целей.

  (2) Администрация готовит в виде бюджетных зданий подробные планы (в фи-

  нансовом и натуральном выражении) того, что должны осуществить получатели

  бюджетных средств.

  (3) Производится расчет расходов (при этом описывается их вклад в достиже-

  ние целей). Расходы рассчитываются с детализацией по функциональной и экономи-

  ческой классификации расходов в разрезе бюджетополучателей.

  (4) Описывается вклад планируемых расходов в достижение целей. Это может

  быть либо расчет, либо некоторая оценка.

  (5) Производится анализ альтернативных заданий, которые ведут к выполне-

  нию одних целей. На этом этапе происходит принятие одних заданий и отклонение

  других заданий. Принятые задания формируют расходную часть бюджета.

  Рис. 33. Особенности организации планирования бюджета, основанного на заданиях

  Метод составления бюджета с нуля (zero-base budgeting, ZBB)166 по структу-

  ре аналогичен методу составления бюджета, основанного на заданиях. Помимо

  анализа вклада в достижение целей в этом методе осуществляется анализ последствий

  165 Метод бюджетного планирования отражен в п. 1.1.1.6 из Дерева задач на стр. 126.

  166 Метод бюджетного планирования отражен в п. 1.1.1.7 из Дерева задач на стр. 126.

   

  . 122  по

  .

  возможного отказа от осуществления отдельных видом деятельности, а также исполь-

  зуется ранжирование заданий по степени важности на каждом уровне организацион-

  ной структуры местной администрации.

  Для реализации метода анализа затрат и результатов (cost benefit analysis)167

  необходимо ввести классификатор проектов. В рабочих таблицах к данным добавля-

  ется атрибут «выгода от реализации проекта», который рассчитывается для каждого

  проекта индивидуально в соответствующей расчетной таблице.

  Расходы на принятые

  бюджетные проекты

  Расходы

  Цели

  Проекты 1..N

  Расчет расходов

  на

  осуществление

  проектов 1..N

  Анализ альтернатив

  Цель Проект Расходы

  Расчет ожидаемой выгоды

  от осуществления проектов

  1..N

  Ожидаемая выгода

  Рис. 34. Особенности организации планирования бюджета с использованием метода анализа

  затрат и результатов

  Метод последовательного разделения текущего и инвестиционного бюдже-

  тов168 требует учитывать при планировании расходов источники, их которых эти

  расходы будут финансироваться. Необходимо ввести ограничения на финансирование

  текущей деятельности (сформулировать правило, запрещающее увеличивать задол-

  женность с целью финансирования текущей деятельности).

  = КОНЦЕПЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ КОЛЛЕКТИВНОЙ РАБОТЫ ПО РАСЧЕТУ БЮДЖЕТА

  Продолжая изложение составляющих методики формирования системы бюд-

  жетного планирования остановимся на концепции организации коллективной работы

  по расчету бюджета.

  Предлагаемая концепция организации коллективной работы по расчету

  бюджета позволяет отделить процедуры сбора и подготовки информации от проце-

  дур бюджетного планирования; исключить из бизнес-процессов лишние действия по

  извлечению данных из разнородных систем, передаче между сотрудниками финансо-

  167 Метод бюджетного планирования отражен в п. 1.1.1.8 из Дерева задач на стр. 126.

  168 Метод бюджетного планирования отражен в п. 1.1.6.2 из Дерева задач на стр. 126.

   

  . 123  по

  .

  вого органа данных и расчетов. Улучшение процессов происходит за счет исключе-

  ния ненужных действий, а также за счет формализации и сокращения количества

  способов работы с информацией.

  На рис. 35 в упрощенном виде приведен пример организации расчета областно-

  го бюджета в терминах рабочих таблиц и расчетных листов. Сотрудники отделов

  производят расчет расходов и доходов по методике расчета. Начальники отраслевых

  отделов и отдела доходов отслеживают рассчитанные итоговые суммы в сводных

  листах и могут попросить сотрудников внести изменения в расчеты. Сотрудники

  бюджетных отделов анализируют итоговые показатели бюджета, сверяют их со

  своими расчетами и автоматически формируют итоговые документы бюджета; в свою

  очередь они могут попросить начальников отделов внести корректировки в расчет

  некоторых показателей бюджета.

  Рис. 35. Пример организации расчета областного бюджета в терминах рабочих таблиц и рас-

  четных листов

  В расчете могут участвовать данные из различных внутренних программных

  систем (системы казначейского исполнения, бухгалтерских программ и т.д.). Все

  данные из этих источников в описываемой модели также содержатся в рабочих

  таблицах и могут быть подключены в любой расчетный лист.

  Суть концепции состоит в следующем.

  Во-первых, концепция предполагает разграничение функций сотрудников эко-

  номических отделов финансового органа на три уровня: сотрудников бюджетного

  отдела (анализируют итоговые показатели бюджета, сверяют их со своими расчетами

   

  . 124  по

  .

  и автоматически формируют итоговые документы бюджета; управляют расчетами),

  начальников экономических отделов (отслеживают рассчитанные итоговые суммы в

  сводных листах и управляют расчетами в своих отделах) и сотрудников экономиче-

  ских отделов (производят __________расчет расходов и доходов по методике расчета).

  Во-вторых, за счет структуризации и формализованного описания расчета, все

  методики расчета могут быть помещены в программную систему. При этом цепочка

  расчетов будет производиться системой автоматически при изменении любых дан-

  ных, влияющих на расчеты. За счет этого снимается нагрузка с сотрудников финансо-

  вого органа по передаче данных между отделами и организации последовательности

  многовариантных расчетов.

  В-третьих, концепция предусматривает отделение процедур сбора и подготовки

  (проверки на корректность и очистки) информации от процесса планирования. На-

  грузка по поддержке изменений классификаторов, закачке данных из разнородных

  источников, разработке стандартных отчетных форм переходит на отделы автомати-

  зации, высвобождая для сотрудников время на решение экономических задач.

  В качестве инструмента, реализующего изложенную концепцию организации

  расчета бюджета, может быть использован программный комплекс «САПФИР»

  (система анализа и планирования финансов региона)169.

  = ШАБЛОН ОРГАНИЗАЦИИ РЕШЕНИЯ ЗАДАЧ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В ФУ РЕГИОНА

  Рассматриваемая концепция организации коллективной работы по расчету

  бюджета региона основана на понятии шаблона организации расчетов170 (рис. 36),

  который содержит в себе ряд подготовленных артефактов: классификаторы, шаблоны

  вариантов расчета, рабочие таблицы, расчетные листы, отчеты; описания и инструк-

  ции по решению типичных задач; регламенты работы. Шаблон организации расчетов

  представляет собой дерево задач, для каждой из которых в шаблоне предусмотрен

  определенный набор артефактов. Дерево задач содержит в себе как экономические

  задачи (расчет вариантов бюджета, составление бюджетной росписи, подготовка

  поквартальных отчетов для Думы субъекта федерации), так и сервисные задачи

  (закачка источников данных и создание OLAP-кубов, поддержка изменения бюджет-

  ных классификаторов, администрирование базы данных, сопровождение системы).

  169 Программный комплекс «САПФИР» разработан компанией CIFT («Центр Информационных и Финансовых

  Технологий»), г. Екатеринбург. Первоначальным заказчиком системы является Министерство финансов

  Свердловской области.

  170 Полное название: шаблон организации решения задач бюджетного планирования.

   

  . 125  по

  .

  Общее описание процесса

  Регламент работы

  Инструкции

  Классификаторы

  Шаблон варианта

  Рабочие таблицы

  Расчетные листы

  ...

  ...

  Дерево задач

  Рис. 36. Структура шаблона организации расчетов

  Важнейшим свойством шаблона является возможность представить в формали-

  зованном виде рекомендации по организации внедрения, которые сформированы на

  основании практического опыта внедрения системы в регионах. Например, рекомен-

  довано начинать внедрение с закачки некоторых стандартных источников данных в

  хранилище и решения небольших задач на основании этих данных. Следующим

  шагом целесообразно избрать применение сквозного расчета бюджета с формирова-

  нием сводных документов; при этом в систему вводятся и корректируются заранее

  рассчитанные данные. Последним шагом является ввод в систему методик расчета и

  адаптация регламентов работы к потребностям региона.

  В предлагаемой методике формирования системы бюджетного планирования

  предполагается, что бюджетный процесс в финансовом органе региона состоит из

  различных задач: экономических, таких как расчет проекта бюджета, согласование

  параметров бюджета и т.д., и сервисных, таких как закачка и проверка финансовой

  информации из внутренних источников, администрирование базы данных и т.д. Как

  показано на рис. 37, результаты одних задач могут использоваться для выполнения

  других задач.

   

  . 126  по

  .

  Укрупнен-

  ный

  расчет

  Расчет по

  методике

  Согласование

  расх. и дох. МО

  Расчет

  фин.

  помощи

  Расчет проекта

  бюджета

  Полугодие 9 месяцев Год

  Внесение изменений в

  бюджет текущего года

  Составление

  поквартального отчета

  Сервисные

  Настройка

  Администрирование

  Согласование

  параметров бюджета с

  МО

  Согласование

  параметров бюджета с

  распорядителями

  Согласование

  расходов

  распорядителей

  Балан-

  сировка

  1-е

  чт.

  2-е

  чт.

  3-е

  чт.

  Закачка данных в

  хранилище

  Составление

  бюджетной росписи

  Анализ данных

  Рис. 37. Бюджетный процесс в финансовом органе региона и составляющие его задачи

  = СТРУКТУРА ДЕРЕВА ЗАДАЧ

  Далее приведена структура дерева задач, в которой отражены описываемые

  шаблоном организации расчетов экономические и сервисные задачи:

  1. Экономические задачи

  1.1. Расчет бюджета (планирование бюджета)

  1.1.1. Расчет расходов распорядителей

  1.1.1.1. Формирование реестра расходных обязательств

  1.1.1.2. Укрупненный расчет расходов распорядителей

  1.1.1.3. Инкрементарный расчет расходов распорядителей

  1.1.1.4. Расчет расходов распорядителей по нормативам

  1.1.1.5. «Бюджет целей и эффективности»

  1.1.1.6. «Бюджет, основанный на заданиях»

  1.1.1.7. Составление расходов «с нуля»

  1.1.1.8. Расчет затрат и результатов (по проектам)

  1.1.1.9. Получение смет распорядителей

  1.1.2. Расчет расходов МО

  1.1.2.1. Нормативный расчет расходов МО

  1.1.2.2. Ввод рассчитанных расходов МО (расчеты вне системы)

  1.1.3. Расчет доходов

  1.1.3.1. Ввод рассчитанных доходов

  1.1.3.2. Прогнозирование доходов

  1.1.4. Расчет ФФП

  1.1.5. Балансировка

   

  . 127  по

  .

  1.1.6. Расчет источников внутреннего и внешнего финансирования дефицита

  бюджета

  1.1.6.1. Традиционный подход

  1.1.6.2. Метод последовательного разделения текущего и инвестиционно-

  го бюджетов

  1.1.7. Среднесрочное финансовое планирование

  1.2. Согласование параметров бюджета

  1.2.1. Согласование расходов МО

  1.2.2. Согласование доходов МО

  1.2.3. Согласование расходов распорядителей

  1.3. Составление бюджетной росписи

  1.3.1. Составление бюджетной росписи доходов

  1.3.2. Составление бюджетной росписи расходов

  1.4. Составление поквартального отчета для думы Свердловской области

  1.4.1. Составление отчета за первый квартал.

  1.4.2. Составление отчета за 2-й, 3-й или 4-й квартал.

  1.5. Мониторинг результативности бюджетных расходов

  2. Сервисные задачи

  2.1. Закачка источников данных

  2.2. Создание OLAP-кубов

  2.3. Преобразование бюджетных данных между различными версиями бюджетных

  классификаторов

  2.4. Модификация структуры расчета

  2.5. Создание отчетных форм

  2.6. Администрирование базы данных

  2.7. Установка системы

  2.7.1. Установка авто-инсталлятора на компьютеры пользователей

  2.7.2. Установка новой версии системы на сервер

  2.8. Предоставление информации о бюджете через Internet для населения и законо-

  дательной власти

  Для решения каждой задачи из дерева задач в шаблоне организации расчетов

  могут быть предусмотрены следующие артефакты:

  1. Объекты системы.

   

  . 128  по

  .

  1.1. Классификатор – позволяет детализировать некоторые бюджетные дан-

  ные по определенным признакам;

  1.2. Рабочая таблица – позволяет хранить данные, необходимые для выполне-

  ния задачи;

  1.3. Расчетный лист – позволяет производить расчеты и прочие операции с

  данными;

  1.4. Вариант – объединяет в себе объекты для хранения данных и выполнения

  расчетов.

  2. Дополнительные объекты.

  2.1. Общее описание процесса – высокоуровневое описание задачи, содержа-

  щее цель ее выполнения и ожидаемый результат.

  2.2. Регламент работы - описание схемы расчета с детализацией на уровне

  рабочих таблиц, расчетных листов, вариантов, участников процесса. Рег-

  ламент работы содержит информацию по взаимодействию участников в

  ходе выполнения задачи.

  2.3. Инструкции по выполнению задачи (должностные инструкции) – руково-

  дство по выполнению действий в рамках решения задачи для конкретного

  участника.

  Рассмотрим технологию оценки степени сложности выполнения задач и мо-

  дификации структур шаблона.

  Важной особенностью шаблона организации расчетов является различие таких

  характеристик задач, как сложность выполнения задачи, вероятность модификации

  структур шаблона, сложность модификации структур шаблона и степень полезности

  варианта решения.

  Табл. 10. Важные характеристики задач из шаблона организации расчетов

  Характеристика Описание

  Сложность выполнения

  варианта решения задачи

  без модификации структур

  шаблона

  Низкая сложность выполнения варианта решения задачи

  подразумевает, что решение задачи не требует значитель-

  ных затрат времени и нестандартных (не строго формали-

  зованных) последовательностей действий от участника.

  При высокой сложности затраты времени могут быть

  велики, а решение задачи может требовать большого

  количества принимаемых участником не регламентирован-

  ных решений.

  Вероятность модификации

  структур шаблона

  Здесь подразумевается зависимость структур шаблона от

  внешних факторов. Чем больше можно перечислить собы-

  тий (таких, как изменение методик расчета, бюджетных

  классификаций, подходов к расчету и т.д.), которые заста-

  вят изменить структуры шаблона, тем выше вероятность

  модификации структур.

   

  . 129  по

  .

  Характеристика Описание

  Сложность модификации

  структур шаблона

  Чем больше затраты времени на модификацию структур

  шаблона и количество принимаемых в процессе модифика-

  ции не регламентированных решений, тем выше сложность

  модификации структур шаблона.

  Степень полезности вари-

  анта решения

  Чем больше можно перечислить дополнительных преиму-

  ществ, полученных от использования варианта решения,

  тем выше степень полезности.

  Пример различных характеристик двух вариантов решения одной задачи при-

  веден на рис. 38.

  Рис. 38. Различные уровни качества для различных по сложности вариантов решения

  одной задачи

  Таким образом, для решения одних и тех же задач существуют различные ва-

  рианты решения. Один из вариантов решения может иметь низкую сложность выпол-

  нения пользователем и низкую вероятность модификации структур шаблона, но при

  этом иметь меньшую степень полезности (по некоторому набору критериев) по

  сравнению с другим вариантом решения, который имеет большую сложность выпол-

  нения и вероятность модификации структур, но который обладает дополнительными

  преимуществами (степень полезности выше).

  Оценка сложности выполнения задач, вероятности и сложности модификации

  структур приведена в табл. 11.

   

  . 130  по

  .

  Табл. 11. Ранжирование задач по степени сложности выполнения и модификации структур шаблона

  № Задача Сложность

  выполнения

  задачи без моди-

  фикации струк-

  тур (пользова-

  тель)

  Вероятность моди-

  фикации структур

  шаблона

  Сложность модифи-

  кации структур

  шаблона (админист-

  ратор)

  1. Экономические задачи - - -

  1.1. Расчет бюджета (планирование бюджета) - - -

  1.1.1. Расчет расходов распорядителей - - -

  1.1.1.1. Формирование реестра расходных обязательств Средняя Средняя Средняя

  1.1.1.2. Укрупненный расчет расходов распорядителей Низкая Средняя Средняя

  1.1.1.3. Инкрементарный расчет расходов распорядителей Низкая Низкая Средняя

  1.1.1.4. Расчет расходов распорядителей по нормативам Низкая Высокая Высокая

  1.1.1.5. «Бюджет целей и эффективности» Высокая Высокая Высокая

  1.1.1.6. «Бюджет, основанный на заданиях» Высокая Высокая Высокая

  1.1.1.7. Составление расходов «с нуля» Средняя Высокая Высокая

  1.1.1.8. Расчет затрат и результатов (по проектам) Высокая Высокая Высокая

  1.1.1.9. Получение смет распорядителей Низкая Низкая Средняя

  1.1.2. Расчет расходов МО - - -

  1.1.2.1. Нормативный расчет расходов МО Низкая Высокая Высокая

  1.1.2.2. Ввод рассчитанных расходов МО (расчеты вне системы) Низкая Низкая N/A

  1.1.3. Расчет доходов - - -

  1.1.3.1. Ввод рассчитанных доходов Низкая Низкая Средняя

  1.1.3.2. Прогнозирование доходов Высокая Средняя Высокая

  1.1.4. Расчет ФФП Низкая Высокая Высокая

  1.1.5. Балансировка Низкая Средняя Высокая

  1.1.6. Расчет источников внутреннего и внешнего финанси-

  рования дефицита бюджета

  - - -

  1.1.6.1. Традиционный подход Низкая171 Средняя Средняя

  1.1.6.2. Метод последовательного разделения текущего и инвести-

  ционного бюджетов

  Средняя Средняя Средняя

  171 Только заведение данных

   

  . 131  по

  .

  № Задача Сложность

  выполнения

  задачи без моди-

  фикации струк-

  тур (пользова-

  тель)

  Вероятность моди-

  фикации структур

  шаблона

  Сложность модифи-

  кации структур

  шаблона (админист-

  ратор)

  1.1.7. Среднесрочное финансовое планирование Высокая Средняя Средняя

  1.2. Согласование параметров бюджета - - -

  1.2.1. Согласование расходов МО Низкая Средняя Средняя

  1.2.2. Согласование доходов МО Низкая Средняя Средняя

  1.2.3. Согласование расходов распорядителей Низкая Средняя Средняя

  1.3. Составление бюджетной росписи - - -

  1.3.1. Составление бюджетной росписи доходов Низкая Средняя Средняя

  1.3.2. Составление бюджетной росписи расходов Средняя Средняя Средняя

  1.4. Составление поквартального отчета для думы Сверд-

  ловской области

  - - -

  1.4.1. Составление отчета за первый квартал. Средняя Низкая Средняя

  1.4.2. Составление отчета за 2-й, 3-й или 4-й квартал. Низкая Низкая Средняя

  2. Сервисные задачи - - -

  2.1. Закачка источников данных Низкая Средняя Высокая

  2.2. Создание OLAP-кубов Низкая Средняя Низкая

  2.3. Преобразование бюджетных данных между различными

  версиями бюджетных классификаторов

  Средняя Средняя Высокая

  2.4. Модификация структуры расчета N/A Средняя Высокая

  2.5. Создание отчетных форм N/A Средняя Средняя

  2.6. Администрирование __________базы данных Средняя Низкая Высокая

  2.7. Установка системы - - -

  2.7.1. Установка авто-инсталлятора на компьютеры пользовате-

  лей

  Низкая Низкая Высокая

  2.7.2. Установка новой версии системы на сервер Низкая Низкая Высокая

  2.8. Предоставление информации о бюджете через Internet для

  населения и законодательной власти

  Низкая Средняя Средняя

  Пример набора артефактов из шаблона организации расчетов для задач балан-

  сировки, расчета ФФП и согласования расходов МО приведен в Приложении 2.

  В предложенном шаблоне организации расчетов в дереве задач присутствуют

  задачи разной степени сложности. Основная идея методики внедрения системы

  бюджетного планирования в финансовом органе региона состоит в том, чтобы в

  первую очередь внедрить в бюджетный процесс финансового органа региона те

  задачи, которые имеют низкую степень сложности, и низкую вероятность изменения

  структур. Это позволит получить преимущества непосредственно после начала вне-

  дрения. Далее рекомендуется постепенно внедрять более сложные задачи.

  Рекомендуемая последовательность внедрения в упрощенном виде приведена

  на рис. 39.

  Рис. 39. Последовательность внедрения шаблона организации расчетов

   

  . 133  по

  .

  Предлагается использовать следующую классификацию методов повышения

  качества организации планирования и анализа бюджета региона.

  1. Организационно-технические методы: организация проверки и закачки

  бюджетных данных в единое хранилище; организация сквозных расчетов; автомати-

  зация сбора нормативов, статистических данных, данных по сети, штатам и контин-

  гентам и т.д.

  2. Методология экономических расчетов: применение методик бюджетного

  планирования, ориентированного на результат.

  3. Политические решения: раскрытие бюджетной информации на сайте фи-

  нансового органа.

  Примеры методов повышения качества и их влияния на желаемые результаты

  приведены в табл. 12.

  Табл. 12. Влияние внедряемых в предложенном алгоритме повышения качества функций на

  желаемые результаты

  Желаемые результаты

  Надежность данных

  Повышение скорости расчетов

  Повышение экономической квалифи-

  кации сотрудников

  Повышение вероятности финансиро-

  вания наиболее важных расходов

  Исключение финансирования неваж-

  ных расходов

  Повышение результативности бюд-

  жетных расходов

  Контроль общества

  Повышение удобства оперирования с

  данными

  Повышение экономической обосно-

  ванности расчетов

  Проверка и закачка

  данных 􀀠 􀀠

  Сквозные расчеты 􀀠

  Автоматизация сбора

  нормативов, статисти-

  ческих данных, данных

  по сети, штатам и

  контингентам и т.д.

  􀀠

  Методики, ориентиро-

  ванные на результат 􀀠 􀀠 􀀠 􀀠

  Методы повышения качества

  Публикация бюджет-

  ной информации на

  сайте

  􀀠

   

  . 134  по

  .

  В заключение мы приводим направления совершенствования бюджетного про-

  цесса обеспечиваемые предлагаемой методикой (рис. 40).

  Совершенствование

  бюджетного

  планирования в

  финансовом органе

  региона

  Надежная

  статистиче

  ская база

  Постоянство и непрерывность

  получения информации

  Достоверность

  бюджетных

  данных

  Укрепление бюджетной

  дисциплины

  Обеспечение

  результативности и

  эффективности

  обслуживания граждан

  Повышение

  прозрачности

  бюджетного

  планирования

  Использование показателей

  (индикаторов) результативности

  Децентрализация и передача полномочий

  Беспрепятственный доступ

  общественности к финансовым

  данным и аналитическим

  заключениям

  Информация должна

  быть представлена в

  структурированном

  виде и понятна по

  содержанию

  Повышение

  технических

  возможностей

  Поддержка

  изменчивости

  методологий

  Прозрачность бюджетных

  документов и процесса

  Различные варианты

  решения задач

  Наличие шаблонных решений

  Высокая скорость перехода на новые решения

  Прозрачность, доступность, многовариантность

  Достоверность расчетов

  Гибкость расчетов

  Скорость и удобство работы

  Качество бизнес-процессов

  Качество управления данными

  Контроль за исполнением

  решений, проверка и оценка

  результатов работы

  Сопоставимость

  бюджетных

  данных

  Рис. 40. Направления совершенствования бюджетного планирования в финансовом органе

  региона с использованием предлагаемой методики

  В соответствии с продекларированными на рис. 40 направлениями совершенст-

  вования бюджетного планирования в финансовом органе региона в табл. 13 в качест-

  ве решения приведены соответствующие компоненты предлагаемой методики.

  Табл. 13. Направления совершенствования бюджетного планирования в финансовом органе

  региона и соответствующие компоненты предлагаемой методики в качестве решения

  Направление совершенствования

  бюджетного планирования

  Компонент авторской методики формирования

  системы бюджетного планирования в финансовом

  органе региона

  Обеспечение результативности и

  эффективности обслуживания

  граждан

  Использование показателей (инди-

  каторов) результативности

  Методики бюджетного планирования в шаблоне

  организации расчетов (см. п. 1.1.1.5-1.1.1.8, 1.5 из

  Дерева задач на стр. 126).

  Контроль за исполнением решений,

  проверка и оценка результатов

  работы

  Методики бюджетного планирования в шаблоне

  организации расчетов (см. п. 1.1.1.5-1.1.1.8, 1.5 из

  Дерева задач на стр. 126).

  Децентрализация и передача

  полномочий

  Методики расчета фонда финансовой поддержки в

  шаблоне организации расчетов (см. п. 1.1.4 из Дерева

  задач на стр. 126).

  Повышение прозрачности бюд-

   

  . 135  по

  .

  Направление совершенствования

  бюджетного планирования

  Компонент авторской методики формирования

  системы бюджетного планирования в финансовом

  органе региона

  жетного планирования

  Беспрепятственный __________доступ общест-

  венности к финансовым данным и

  аналитическим заключениям

  Модель бюджетных данных обеспечивает представ-

  ление разнородных бюджетных данных в терминах

  классификаторов и рабочих таблиц, что повышает

  наглядность и управляемость данных.

  Задача «Представление бюджетной информации

  через Интернет» (см. п. 2.8 из Дерева задач на

  стр. 126).

  Информация должна быть пред-

  ставлена в структурированном виде

  и понятна по содержанию

  Модель бюджетных данных обеспечивает представ-

  ление разнородных бюджетных данных в терминах

  классификаторов и рабочих таблиц, что повышает

  наглядность и управляемость данных.

  Надежная статистическая база

  Сопоставимость бюджетных

  данных из разнородных источников

  бюджетной информации

  Достоверность бюджетных данных

  Постоянство и непрерывность

  получения информации

  Задача закачки источников данных в шаблоне орга-

  низации расчетов (см. п. 2.1 из Дерева задач на

  стр. 126).

  Укрепление бюджетной дисцип-

  лины

  Прозрачность бюджетных докумен-

  тов и процесса

  Шаблон организации расчетов на базе дерева задач

  дает полное представление о составе задач бюджет-

  ного планирования.

  Поддержка изменчивости мето-

  дологий

  Различные варианты решения задач В шаблоне организации расчетов предусмотрены

  альтернативные варианты решения задач.

  Наличие шаблонных решений Шаблон организации расчетов

  Высокая скорость перехода на

  новые решения

  Альтернативные варианты решения задач в шаблоне

  организации расчетов, построенные на основании

  единой модели данных позволяют осуществить

  быстрый переход на новые методики.

  Повышение технических возмож-

  ностей

  Прозрачность, доступность, много-

  вариантность

  Достоверность расчетов

  Гибкость расчетов

  Скорость и удобство работы

  Качество бизнес-процессов

  Качество управления данными

  Автоматизированная система бюджетного планиро-

  вания, основанная на многомерной модели данных

  (например, программный комплекс «САПФИР»)

   

  . 136  по

  .

  В заключение следует подчеркнуть, что авторская методика формирования

  системы бюджетного планирования в финансовом органе региона учитывает как

  изменения в бюджетной системе на период с 2006 по 2008 год (методы бюджетного

  планирования, которые будут использоваться при проведении бюджетной реформы,

  заложены в дерево задач, а также проведено обоснование их применимости), так и на

  более поздние (предложенная методика учитывает изменчивость применяемых

  методов бюджетного планирования и построена таким образом, чтобы адаптировать-

  ся под любые изменения).

  3.2. Методика экспресс-оценки организации бюджетного плани-

  рования в финансовом органе региона

  Финансовые органы регионов РФ, осуществляющие планирование своих бюд-

  жетов, используют различные процедуры (бизнес-процессы) планирования172, имеют

  в своем распоряжении различные возможности по использованию бюджетных дан-

  ных, применяют различные методики расчета173.

  Существующие методики оценки управления бюджетом построены на базе сис-

  тем индикаторов, отражающих финансовое положение и качество управления финан-

  сами регионов. Исходными данными этих методик являются официальные статисти-

  ческие данные, финансовая отчетность субъектов РФ и т.д. Цель, которая ставится

  перед этими методиками, – осуществление мониторинга финансового состояния и

  качества управления финансами. Они используют большое количество рассчитывае-

  мых показателей, значения которых зависят от экономического положения региона,

  что не позволяет их использовать для проведения экспресс-оценки организации

  бюджетного планирования в финансовом органе региона.

  Далее приведена авторская методика экспресс-оценки организации бюджетно-

  го планирования в финансовом органе региона, позволяющая произвести анализ и

  выявить наиболее слабые места в организации бюджетного планирования. Основу

  методики составляет небольшой набор показателей, значения которых легко опреде-

  ляемы сотрудниками финансового органа или внешними консультантами в ходе

  первичного сбора данных о финансовом органе.

  172 Подходы к планированию бюджета регионов регламентированы законодательством РФ (Бюджетный кодекс

  РФ [94]), законодательными актами на уровне региона [106, 109, 112], а также внутренними административны-

  ми регламентами финансового органа региона.

  173 Методики расчета бюджета региона утверждаются соответствующими законодательными актами [111, 113,

  114].

   

  . 137  по

  .

  Методика позволяет не только сравнить уровень организации бюджетного пла-

  нирования в финансовых органах различных регионов, но и оценить степень положи-

  тельного влияния, оказанного внедрением в финансовом органе той или иной автома-

  тизированной системы планирования бюджета. В настоящем разделе диссертации

  приведены данные по программному комплексу «САПФИР» (система анализа и

  планирования финансов региона), внедренному в Министерстве финансов Свердлов-

  ской области174.

  Постановка задачи. Полная формализация критериев качества организации

  бюджетного планирования вряд ли возможна: в оценке интеллектуальной деятельно-

  сти слишком сильны неформализуемые аспекты. Известно, что качество математиче-

  ской модели определяется не столько ее возможностями отражать многообразие

  явлений и процессов в изучаемом объекте, сколько полезностью получаемых с помо-

  щью этой модели результатов. Поэтому при построении модели оценки качества

  бюджетного процесса автором была поставлена задача сформировать минимальный

  набор показателей, позволяющий достоверно оценить состояние организации бюд-

  жетного планирования, выявить наиболее слабые места, а значит и понять наиболее

  актуальные направления улучшения качества организации планирования.

  Показатели для оценки организации процесса расчета бюджета в финан-

  совом органе региона. Модель состоит из набора показателей. Каждый показатель

  характеризуется целым числом. Чем больше число, тем выше качество организации

  процесса планирования бюджета:

  1. Экономические показатели (финансовый аспект):

  1.1. Обеспечение результативности и эффективности обслуживания

  граждан, прозрачности бюджета

  Использование показателей (индикаторов) результативности: 1 – не ис-

  пользуются; 2 – иногда используются при анализе расходов бюджетного плана, но не

  обязательны; 3 – в процессе формулирования и формального ввода в процесс плани-

  рования; 4 – формально введены и используются.

  Контроль за исполнением решений, проверка и оценка результатов работ:

  1 – не производится; 2 – реализуется неформально; 3 – в процессе формулирования и

  формального ввода в процесс планирования; 4 – формально введены и используются.

  174 Грин Н.М., Косяков И.А., Сидоров М.А. Автоматизация управления бюджетным процессом региона //

  Архитектура информационных систем. Сборник. Выпуск №1/2004. Москва: Высшая школа экономики –

  стр. 40-48.

   

  . 138  по

  .

  Децентрализация и передача полномочий: 1 – неформальная методика рас-

  чета ФФП; 2 – методика расчета ФФП на базе бюджетной обеспеченности, не все

  данные учитываются, процесс частично неформальный; 3 – формальная методика

  расчета ФФП на базе бюджетной обеспеченности.

  Прозрачность процесса бюджетного планирования: 1 – процесс не формали-

  зован; 2 – процессы в стадии формализации, выполняются частично; 3 – процессы

  формализованы и выполняются.

  Бюджетный план представлен в сети Интернет: 1 – нет; 2 – в процессе раз-

  работки; 3 – да.

  Данные об исполнении бюджета представлены в сети Интернет: 1 – нет; 2 –

  в процессе разработки; 3 – да.

  Значения индикаторов результативности и история их изменения пред-

  ставлены в сети Интернет: 1 – нет; 2 – в процессе разработки; 3 – да.

  1.2. Качество экономических расчетов

  Проработанность методик. Степень проработанности собственных методик

  расчетов175: 1 – Расчет преимущественно производится от базы (бюджета текущего

  периода); 2 – Расчет с использованием методик на базе нормативов, выставленных

  неформализованным способом; 3 – При расчете применяются методики, в которых

  каждый норматив обоснован и рассчитывается на основании физических данных от

  бюджетополучателей и данных статистики.

  1.3. Поддержка изменчивости методологий бюджетного планирования

  Предусмотрены различные варианты решения задач: 1 – нет; 2 – частично;

  3 – да.

  Расчет бюджета описан в виде формального шаблонного решения: 1 – нет;

  2 – присутствует неформальное описание, либо расчет описан частично; 3 – присут-

  ствует формальное описание.

  2. Технические показатели (информационный аспект):

  2.1. Прозрачность расчета бюджета, доступность данных и методик,

  многовариантоность.

  175 Показатель актуален, пока не выработано стандарта расчета расходной части бюджета субъектов РФ или

  муниципальных образований. Представляется, что в настоящее время нет возможности разработки такого

  стандарта (до 2006 года в РФ производится перераспределение бюджетных полномочий между уровнями

  бюджета, поэтому до этого года стандарт не будет разрабатываться).

   

  . 139  по

  .

  Доступность методик расчета (версий расчетных листов): 1 – Версии расчет-

  ных листов хранятся у сотрудников финансового органа; 2 – Версии расчетных

  листов хранятся в центральном хранилище. В любой момент времени можно центра-

  лизованно получить доступ к любому расчетному листу в системе.

  Доступность вариантов расчета: 1 – Процесс формирования и хранения вари-

  антов расчета строго не регламентирован. Нет единого места хранения всех вариантов

  расчета. Части расчетов хранятся на компьютерах пользователей; 2 – Процесс форми-

  рования и хранения вариантов расчета строго регламентирован. В любой момент

  времени можно получить доступ к данным любого варианта расчета.

  Детализация сумм. Возможность детализации сумм (возможность получить

  роспись выбранной бюджетной суммы с требуемой степенью детализации): 1 –

  Требуется поднимать документы и готовить специальный отчет. При этом необходи-

  мо задействовать сотрудников отделов; 2 – Роспись бюджетной суммы можно полу-

  чить автоматически в любой момент времени.

  2.2. Достоверность расчетов.

  Фиксация расчетов. Возможность зафиксировать расчет на некотором уровне

  (1 – Нет; 2 – Есть)

  Журналирование. Возможность просмотреть, кто изменял, какие данные и в

  какой момент времени (1 – Нет; 2 – Есть).

  Разграничения доступа по областям бюджетных классификаторов (например,

  по подразделам ФКР) (1 – Нет; 2 – Есть).

  2.3. Гибкость расчетов

  Методики. Возможность создания и изменения пользовательских методик и

  отчетов: 1 – Не в рамках системы. Методики расчета разрабатываются в офисных

  приложениях (например, Excel и Word). Данные, рассчитанные с помощью методик,

  вручную перемещаются из них для получения свода; 2 – Разработаны методики

  расчета в рамках некоторой системы. Можно менять различные показатели в этих

  методиках. Структура методик жесткая – изменение ее требует переработки системы

  программистами; 3 – В системе сотрудники отделов могут самостоятельно создавать

  и изменять методики.

  Структура расчета. Возможность изменения структуры расчетов: 1 – Требует

  участия программистов; 2 – Может изменяться сотрудниками отделов без участия

  программистов (сотрудников отдела автоматизации).

   

  . 140  по

  .

  Доступность данных. Возможность использования в расчетах любых бюджет-

  ных данных: 1 – Финансовые данные хранятся в различных программах. Доступ к

  данным осуществляется с помощью этих программ. Необходимо производить допол-

  нительную обработку данных перед использованием; 2 - Финансовые данные хранят-

  ся в различных программах. Организована процедура закачки этих данных в единую

  базу с применением процедур проверки и очистки данных. Существует единый

  механизм доступа к данным.

  2.4. Скорость и удобство работы.

  Эволюция классификаторов. Возможность автоматического просмотра дан-

  ных за различные временные периоды с учетом эволюции классификаторов (1 – Нет;

  2 – Есть).

  Агрегаты. Возможность расчета итоговых показателей (агрегатов) в реальном

  времени при расчете бюджета: 1 – Нет. Требуется собрать информацию от отделов и

  сформировать соответствующие отчеты; 2 – Реализовано автоматизаторами. Требует-

  ся совершить ряд промежуточных действий; 3 – Агрегаты рассчитываются в реаль-

  ном времени при изменении данных.

  Связность расчетов: 1 – Расчеты производится в отдельных электронных таб-

  лицах (например, Excel); 2 – Расчеты производятся в отдельных электронных табли-

  цах, а впоследствии вручную заносятся в связанные таблицы Excel (на сетевых дис-

  ках); 3 – Расчеты производятся в рамках единой системы.

  2.5. Качество бизнес-процессов

  Взаимодействие. Качество взаимодействия между отделами финансового ор-

  гана: 1 – Обмен информации происходит исключительно на бумажных носителях.

  При необходимости использовать данные, рассчитанные другим отделом, их прихо-

  дится заводить заново; 2 – Обмен информации производится на цифровых носителях.

  Структуры данных не стандартизованы в пределах финансового органа; при необхо-

  димости использовать данные в расчетах, их часто приходится дополнительно обра-

  батывать; 3 – Обмен информацией производится по сети. Структуры данных не

  стандартизованы в пределах финансового органа; 4 – Доступ к расчетам и данным

  других отделов производится в единой системе.

  2.6. Качество управления данными.

  Хранение и поиск. Качество организации хранения и поиска разнообразной

  бюджетной информации, получаемой от внешних организаций, а также внутренних

  документов финансового органа: 1 – Процедура хранения информации не регламен-

   

  . 141  по

  .

  тирована. Данные хранятся локально на компьютерах пользователей; 2 - Процедура

  хранения информации не регламентирована. Данные могут храниться как локально на

  компьютерах пользователей, так и на общем сервере. Систематизация данных носит

  стихийный характер; 3 – Организована процедура централизованного хранения

  информации. Разработаны стандартные категории для назначения бюджетным доку-

  ментам признаков с целью осуществления их поиска.

  Применение модели для оценки качества организации бюджетного плани-

  рования в различных субъектах РФ. Предложенная модель оценки качества орга-

  низации планирования и анализа бюджета позволяет проводить анализ в финансовых

  органах различных регионов и выявлять болевые точки.

  На рис. 41 приведен график сравнения качества организации бюджетного пла-

  нирования в финансовых органах различных субъектов РФ (в министерстве финансов

  Свердловской области (МФСО) до (2002 год) и после (2005 год) внедрения; в Депар-

  таменте финансов Кировской области (ДФКО) до внедрения системы (2003 год)).

  Данные на графике приведены в процентах от максимального значения показателей.

  0

  20

  40

  60

  80

  100

  Индикаторы результативности

  Оценка результативности

  Децентрализация

  Прозрачность процесса

  Бюдетный план в Интернете

  Исполнение в Интернете

  Индикаторы в Интернете

  Проработанность методик

  Варианты решения задач

  Шаблонное решение

  Доступность методик

  Доступность вариантов

  Детализация сумм

  Фиксация расчетов

  Журналирование

  Разграничение доступа

  Методики

  Структура расчета

  Доступность данных

  волюция классификаторов

  Агрегаты

  Связность расчетов

  Взаимодействие

  Хранение и поиск

  МФСО 2002 (до)

  МФСО 2005 (после)

  ДФКО 2003 (до)

  Рис. 41. Сравнение качества организации планирования и анализа бюджета в различных

  субъектах РФ, в процентах от максимального значения показателей176

  Соответствующие графику оценочные значения приведены в табл. 14.

  176 Значения показателей определены на основании экспертной оценки автора.

   

  . 142  по

  .

  Табл. 14. Сравнение качества организации планирования и анализа бюджета в различных

  субъектах РФ, в процентах от максимального значения показателей

  Показатель max МФСО (до) МФСО (после) Курган

  балл балл % балл % балл %

  1. Экономические показатели

  (финансовый аспект)

  1.1. Результативность и эффек-

  тивность

  Индикаторы результативности 4 1 25 3 75 1 25

  Оценка результативности 4 1 25 3 75 1 25

  Децентрализация 3 1 33 3 100 1 33

  Прозрачность процесса 3 1 33 3 100 1 33

  Бюдетный план в Интернете 3 1 33 2 67 1 33

  Исполнение в Интернете 3 1 33 2 67 1 33

  Индикаторы в Интернете 3 1 33 2 67 1 33

  1.2. Качество экономических

  расчетов

  Проработанность методик 3 2 67 2 67 1 33

  1.3. Поддержка изменчивости

  методологий

  Варианты решения задач 3 1 33 3 100 1 33

  Шаблонное решение 3 1 33 3 100 1 33

  2. Технические показатели

  (информационный аспект)

  2.1. Прозрачность, доступность,

  многовариантность

  Доступность методик 2 1 50 2 100 1 50

  Доступность вариантов 2 1 50 2 100 1 50

  Детализация сумм 2 1 50 2 100 1 50

  2.2. Достоверность расчетов

  Фиксация расчетов 2 1 50 2 100 1 50

  Журналирование 2 1 50 2 100 1 50

  Разграничение доступа 2 1 50 2 100 1 50

  2.3. Гибкость расчетов

  Методики 3 1 33 3 100 1 33

  Структура расчета 2 1 50 2 100 1 50

  Доступность данных 2 1 50 2 100 1 50

  2.4. Скорость и удобство

  работы

  Эволюция классификаторов 2 1 50 2 100 1 50

  Агрегаты 3 2 67 3 100 1 33

  Связность расчетов 3 2 67 3 100 1 33

  2.5. Качество бизнес-процессов

  Взаимодействие 4 3 75 4 100 1 25

  2.6. Качество управления

  данными

  Хранение и поиск 3 2 67 3 100 1 33

  = АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТОВ

  Анализ результатов экспресс-оценки, проведенной в соответствии с авторской

  методикой, выявил следующие недостатки бюджетного планирования, существовав-

  шие в регионах (в частности, в Свердловской области):

  − технические недостатки: обнаружился предел по скорости формирования

  вариантов бюджета и принципиальное ограничение по количеству формируемых

  приложений к Закону о бюджете; технически сложно было осуществлять контроль за

   

  . 143  по

  .

  текущим состоянием расчета бюджета; процедура получения свода бюджета и при-

  ложений была слабо автоматизирована и неэффективна; выявились проблемы слож-

  ности взаимодействия отделов финансовых органов, получения достоверной бюджет-

  ной информации и т.д.;

  − экономические недостатки: выявлена недостаточная прозрачность бюд-

  жетного плана; обнаружена низкая формализация и высокая сложность выявления

  обоснованности используемых методик расчета бюджета; слабо прослеживалась

  зависимость между принимаемыми решениями и результирующим состоянием бюд-

  жетного плана; отсутствие единого формализованного описания расчетов, разделяе-

  мого сотрудниками финансовых органов, требовало дополнительных усилий по

  реализации методик расчета и т.д.

  Как видно из результатов анализа, подавляющая часть недостатков была устра-

  нена благодаря внедрению авторской методики с использованием программного

  комплекса «САПФИР». Использование программного комплекса в большей степени

  способствовало решению технических проблем, в то время, как внедрение методики

  автора позволило усовершенствовать экономические и организационные аспекты

  бюджетного планирования. Формализация структур расчета, выделение областей

  ответственности в концепции организации коллективной работы, использование

  дерева задач позволило сотрудникам финансовых органов увидеть общую картину

  процесса и взаимосвязи между используемыми методами бюджетного планирования.

  Следует также пояснить, почему не все показатели, приведенные в табл. 14,

  получили процентный уровень 100 % (для Министерства финансов Свердловской

  области в 2005 году). Часть показателей свидетельствуют о том, что на момент про-

  ведения оценки не внедрены некоторые методы бюджетного планирования, что

  связано не с самой методикой, а с целями и задачами, которые ставились и были

  решены в финансовом органе на момент оценки. Следует заметить, что авторская

  методика автоматически не повышает проработанность экономических расчетов,

  однако это происходит благодаря возможности использования единой формализован-

  ной структуры расчета, а также в процессе внедрения новых методов бюджетного

  планирования с использованием авторской методики.

  = ВЫВОДЫ

  На основе приведенных выше результатов можно сделать следующие выводы:

  1. Внедрение предложенного решения в короткой перспективе улучшает орга-

  низационные, технические и экономические аспекты бюджетного планирования.

   

  . 144  по

  .

  2. Внедрение предложенного решения не повышает автоматически прорабо-

  танность экономических расчетов, однако в результате улучшения качества организа-

  ции расчетов происходит стимуляция улучшения проработанности экономики расче-

  тов, что не может не проявить себя в среднесрочной перспективе.

  3.3. Результаты внедрения методики формирования системы

  бюджетного планирования в финансовых органах Свердловской,

  Курганской и Кировской областей

  В процессе разработки и внедрения региональной системы бюджетного плани-

  рования использовался итерационный экспериментальный подход, суть которого

  заключается в выполнении следующих шагов:

  1. Проведение предварительного обследования состояния и методологии рас-

  чета бюджета, в финансовом органе субъекта РФ или муниципального образования;

  сбор информации об организации бюджетного процесса (областях ответственности,

  методологии расчетов, используемых данных и т.д.).

  2. Формирование предложений по улучшению бюджетного процесса в финан-

  совом органе.

  3. Разработка (доработка на более поздних стадиях) системы планирования и

  анализа бюджета в расчете на потребности финансового органа.

  4. Внедрение системы в финансовом органе.

  5. Анализ результатов внедрения и сбор дополнительных требований к систе-

  ме во время расчета бюджета с применением системы.

  6. Переход к шагу 3.

  Итерационный характер исследования позволил постоянно улучшать его ре-

  зультаты.

  Министерство финансов Свердловской области (далее МФСО) является

  первым заказчиком системы «САПФИР», которая предоставляет технические воз-

  можности для реализации предлагаемых в диссертационном исследовании методов

  повышения качества планирования и анализа бюджета региона. Поэтому в начале

  экспериментального обоснования приводятся результаты внедрения именно в этом

  министерстве.

  Внедрение первой версии системы (администраторский модуль, прототип рас-

  четных листов) проводилось с июня 2002 по август 2002. В результате внедрения

  введены данные 2002 года и плана 2003 года. Собраны требования по расчетным

   

  . 145  по

  .

  листам. Состав внедренной версии: окно ввода данных; администраторские функции

  (права, управление объектами системы); прототип расчетных листов.

  Внедрение Excel-версии началось в апреле 2003 года. Группа внедрения 3-4 че-

  ловека. Результат: рассчитан бюджет Свердловской области на 2004 год.

  В апреле 2004 года произведено внедрение новой версии системы «САПФИР»

  с возможностями по заданию эволюции классификаторов и заведению расчетных

  листов самими пользователями. На этой версии системы был рассчитан бюджет 2005

  года, а также решены некоторые другие задачи.

  Специфика процесса бюджетирования приводит к тому, что при автоматизации

  возникает большой круг проблем, которые требуют весьма специфических решений.

  Разрабатываемая система относится к классу решений, которые условно можно

  поместить между готовыми системами и заказными разработками.

  В Систему заложена концепция аналитического инструмента для расчета

  бюджета и обеспечения доступа к разнообразной бюджетной информации, которую

  можно использовать при расчете бюджета. При этом система предоставляет сотруд-

  никам финансовых органов полную свободу в проведении расчетов и не накладывает

  на них никаких ограничений на методы и подходы при планировании.

  На первом этапе создания системы автоматизации ставились Задачи:

  − многовариантность расчета проекта бюджета;

  − повышение надежности и достоверности расчетов;

  − возможность удобного привлечения различных данных;

  − создание единого места хранения всех данных;

  − удобство работы пользователя.

  С Системой работают следующие отделы МФСО:

  1. Бюджетные отделы: Бюджетный отдел (БО) и отдел территориальных бюд-

  жетов (ОТБ) – выполняют работу по составлению сводов данных бюджета области и

  муниципальных образований. Формируют документы Закона о бюджете.

  2. Отдел прогнозирования доходов (ОПД) – выполняют аналитическую работу

  по прогнозированию доходов планового периода.

  3. Отраслевые отделы: отдел финансирования социальной сферы (ОФСС), от-

  дел финансирования сельского хозяйства (ОФСХ), отдел финансирования предпри-

  ятий областной и муниципальной собственности (ОФПОиМС), отдел финансирова-

  ния аппарата управления (ОФАУ) – выполняют работы по расчету и согласованию

  расходов областного и консолидированного бюджета.

   

  . 146  по

  .

  4. Отдел автоматизации систем финансовых расчетов – выполняет работы по

  информационной поддержке бюджетного процесса.

  Расчет бюджета является итеративным процессом, когда в результате очеред-

  ного этапа расчета бюджета возникает новый вариант расчета, представленный

  текстом закона и приложениями, этот вариант обсуждается, и предлагаются измене-

  ния в этот вариант, после чего расчет повторяется (часто формируются несколько

  вариантов расчета одновременно). Такой расчет мы назовем многовариантным

  расчетом.

  На рис. 42 и рис. 43 представлены варианты расчета, сформированные в период

  расчета бюджета Свердловской области на 2004 год и 2005 год соответственно.

  В процессе внедрения программного комплекса «САПФИР» и методов повы-

  шения качества планирования и анализа бюджета получены следующие результаты:

  1. Отлажена процедура составления вариантов бюджета и подготовки текста

  Закона о бюджете и приложений.

  2. В систему заведены методики расчета расходов МО (по большинству бюд-

  жетных статей), доходов (единая методика) и расходам распорядителей (по некото-

  рым статьям).

  3. Отлажена процедура подготовки поквартального отчета с помощью систе-

  мы.

  4. Отлажена процедура внесения изменений в бюджет.

  В процессе внедрения сформировано несколько вариантов структуры расчета

  бюджета, в процессе которых менялись классификаторы, изменялся состав рабочих

  таблиц и расчетных листов. Сформулированы рекомендации по выполнению подоб-

  ных действий.

   

  . 147  по

  .

  Бюджет 2003

  Бюджет 2004

  сентябрь 02

  Бюджет 2004

  Бюджет 2004

  июль 15

  Бюджет 2004

  август 26

  Бюджет 2004

  сентябрь 26

  Бюджет 2004

  октябрь 09

  Объединение

  вариантов

  Вариант для балансировки

  расходов МО, расходов

  распорядителей, доходов

  Б2003 (кл.2004)

  Б2004 1чт окт16

  Создание набора

  расчетных листов

  (преимущественно

  сводных) для расчета

  бюджета

  КО2003 (1+2+3 кв.)

  Квартальный отчет

  за 3 квартала 2003

  года для Думы СО

  КО2003 (1+2 кв.)

  Квартальный ___________отчет

  за 2 квартала 2003

  года для Думы СО

  Б2004 1чт

  Б2004 дек11

  Вариант бюджета,

  выданный на

  обсуждение в Думу СО

  на 2-е чтение и

  принятый во 2-м и 3-м

  чтении

  Бюджет 2004

  август 8

  Б2003(ГОдляДСО)

  Отчет по

  исполнению

  бюджета за 2003

  год для Думы СО

  Секвестирование

  бюджета 2003 года

  Данные бюджета

  2003 года

  Вариант бюджета,

  принятый в 1-м

  чтении

  Корректировка

  расходов

  распорядителей в

  разрезе ЭКР для

  представления в Думу

  СО

  Более детальный

  расчет расходов

  распорядителей

  Корректировка расходов

  распорядителей в

  разрезе ЭКР для

  представления в

  Правительство СО

  Вариант расчета для

  представления в Думу

  СО на 1-е чтение

  Создание единого

  варианта расчета

  Заведение заявок

  распорядителей и

  корректировка

  (расходы в разрезе

  ЭКР)

  Выполнение задания

  (увеличения з/п, топливно-

  энерг., прочих расходов)

  Рис. 42. Схема многовариантного расчета в МФСО (варианты, созданные в 2003 году)

   

  . 148  по

  .

  Расх МО

  Согласование

  расходов МО

  Зафиксированы

  изменения данных

  по расходам МО в

  процессе

  согласительной

  комиссии.

  Б2005 (согл с МО) -

  окончательный

  Расчет ФФП.

  Расходы МО по

  результатам

  согласительной

  комиссии.

  Б2005 (согл с МО) -

  текущий

  Б2005 (согл с МО) -

  промежуточный

  Кл3 - Б2005 -

  первый расчет

  Расчет расходов

  областного бюджета в

  новой классификации

  Б2005 (согл с МО) -

  ОПД

  Изменения по

  доходам

  (эксперимент).

  Б2005 (согл с МО) –

  ОТБ2

  Б2005 (согл с МО) -

  ОТБ

  Доходы

  Нормативы

  по Закону

  Б2004 май27

  Вариант внесения

  изменений в

  бюджет 2004 года.

  Б2004 (изменения)

  Изменения в

  бюджет 2004 года

  (утверждены у Думе

  СО)

  Б2005 май17

  Ввод методик

  расчета бюджета

  2005 года

  Б2005 июль5

  Кв отчет 2004 (1кв) Кв отчет 2004 (2кв) Кв отчет 2004 (3кв)

  Вариант расчета

  бюджета 2005 года

  Расчет ФФП (данные

  по МО пока полностью

  не были согласованы

  на комиссии)

  Расчет ФФП

  (некоторые нормативы

  не соответствуют

  Закону – для снижения

  профицита некоторых

  МО)

  Расчет ФФП по

  Закону (у некоторых

  МО слишком

  большой профицит)

  Экспериментальный

  расчет ОТБ

  Рис. 43. Схема многовариантного расчета в МФСО (варианты, созданные в 2004 году)

  На начальных этапах внедрения вводились существующие методики расчета,

  после чего были разработаны стандартные шаблоны расчетных листов, которые

  позволяют эффективно осуществлять расчет параметров бюджета. Шаблонные рас-

  четные листы позволили покрыть около половины расчетов.

  В процессе внедрения были значительно улучшены бизнес-процессы.

  В результате внедрения предложенных методов организации расчетов акцент смеща-

  ется с механических действий по проверке целостности данных и заведению методик

  в сторону аналитической деятельности, что, несомненно, повышает качество плани-

  рования бюджета. Снизилась нагрузка на проведение вариантных расчетов бюджета и

  формирование приложений к тексту Закона о бюджете.

   

  . 149  по

  .

  Решение задач планирования и

  анализа бюджета

  Формирование приложений к

  вариантам Закона о бюджете

  Организация работы по расчету

  вариантов бюджета

  Сбор данных, используемых для

  расчета бюджета

  Проверка целостности данных

  Преобразование данных для

  анализа в связи с изменением

  бюджетных классификаторов

  Высвобождение части времени на другие

  задачи вследствие внедрения методики

  формирования системы бюджетного

  планирования и ПК «САПФИР».

  Высвобождение части времени на другие

  задачи вследствие внедрения методики

  формирования системы бюджетного

  планирования и ПК «САПФИР», а также

  благодаря передачи части технических

  операций отделу автоматизации.

  Обозначения:

  Рис. 44. Высвобождение времени в результате внедрения

  методики формирования системы бюджетного планирования и ПК «САПФИР».

  Далее рассмотрим процесс планирования бюджета, как он проводится в Ми-

  нистерстве финансов Свердловской области.

  Общий цикл финансового планирования, используемый в регионах, может

  включать следующие этапы (рис. 45):

  1 Разработка среднесрочного финансового плана на 3 года177.

  2 Разработка контрольных цифр к проекту бюджета на следующий год на ос-

  нове данных среднесрочного финансового плана в разрезе главных распорядителей

  бюджетных средств.

  3 Постадийная разработка проекта бюджета до укрупненных экономических

  статей, в процессе которой происходит прогнозирование доходов областного бюдже-

  та и бюджетов муниципальных образований, расчет расходов бюджетов муниципаль-

  ных образований, расчет объема финансовой помощи муниципальным образованиям,

  расчет расходов распорядителей, формирование источников финансирования дефи-

  цита бюджета; параллельно идет процесс согласования параметров бюджета с муни-

  ципальными образованиями и главными распорядителями.

  4 Формирование росписи расходов до детальных экономических статей по

  принятому бюджету в поквартальной разбивке.

  177 На момент внедрения программного комплекса «САПФИР» разработка среднесрочного финансового плана

  не производилась. Однако в связи с реформой бюджетной системы, в структурах расчета этот процесс прописан

  с целью расчета бюджета в будущих плановых периодах.

   

  . 150  по

  .

  Согласование параметров

  бюджета

  Расчет бюджета

  Расходы обл. бюджета

  Расходы МО

  Доходы

  Балансировка бюджета

  ФФП

  Источники финансирования

  Расчет СФП

  Макропоказатели

  Доходы

  Расходы

  Расходы МО

  Расходы обл. бюджета

  Доходы

  Контрольные цифры

  Бюджетная роспись

  Доходы (кв)

  Расходы (кв)

  Исполнение бюджета Поквартальный отчет

  для Думы региона

  Рис. 45. Этапы процесса планирования бюджета региона

  В процессе исполнения бюджета для Думы региона составляются покварталь-

  ные отчеты, позволяющие контролировать бюджетный процесс региона. Информация

  по исполнению является основой для составления бюджета следующего года.

  Далее более подробно рассмотрим схему расчета бюджета, которая применя-

  лась в МФСО (на примере бюджета 2004 года).

  Расчет бюджета в МФСО состоит из следующих этапов:

   

  . 151  по

  .

  − расчет доходов консолидированного бюджета, выделение доходов бюдже-

  тов МО и областного бюджета для нормируемых доходов – производится отделом

  прогнозирования доходов (ОПД).

  − расчет расходов МО, находящихся на территории Свердловской области –

  производится отраслевыми отделами;

  − расчет прочих расходов и фонда финансовой поддержки (ФФП) МО – про-

  изводится отделом территориальных бюджетов178;

  − расчет расходов распорядителей (областного бюджета) – производится от-

  раслевыми отделами;

  − балансировка бюджета – производится бюджетным отделом.

  Схематически этот процесс изображен на рис. 46.

  Рис. 46. Схема расчета бюджета

  На рис. 47 изображены более детально расчеты расходов МО и участвующие

  в расчете отраслевые отделы.

  178 После проведения расчета ФФП становится известной точная сумма доходов, идущая в областной бюджет.

   

  . 152  по

  .

  Рис. 47. Расчет расходов МО по подразделам ФКР и участвующие в расчете отделы

  Следует обратить внимание, что у всех отраслевых отделов в расчете прини-

  мают участие расходы, отнесенные к подразделу ФКР 3004 – прочие расходы. Окон-

  чательный свод расходов МО производит отдел территориальных бюджетов, допол-

  няя их суммами по следующим подразделам: обслуживание государственного долга

  (ФКР=1901), Расходы на выплату денежной компенсации приобретения книгоизда-

  тельской продукции (ФКР=1494), ФОЦ транспорт (ФКР=1000), ФОЦ здравоохране-

  ние (ФКР=1701, ФОЦ ЖКХ (ФКР=1200), прочие расходы (ФКР=3004)

  Расчет доходов производится ОПД. При этом различные сотрудники отвечают

  за различные типы налогов. Единственное исключение – расчет регулирующих

  доходов (а точнее – процент отчислений от регулирующих доходов области в бюдже-

  ты муниципальных образований) производит ОТБ.

  Основные типы налогов и отделы, производящие их расчет, изображены на

  рис. 48.

   

  . 153  по

  .

  Рис. 48. Расчет доходов консолидированного бюджета (бюджетов МО, областного бюджета,

  бюджета области) в разрезе бюджетной классификации доходов

  Процесс расчета доходов179 в Министерстве финансов Свердловской области

  на момент внедрения имеет следующий вид.

  Ключевой составляющей процедуры планирования доходов является процесс

  сведения воедино и изучения ведомствами, принимающими участие в составлении

  плана налоговых доходов бюджета, информации о действующем налоговом законо-

  дательстве, нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюдже-

  тов других уровней бюджетной системы.

  Укрупненная схема расчета доходов приведена на рис. 49.

  {1} Процесс расчета доходов начинается с определения расчетной базы, для

  которого используются следующие данные, имеющиеся в распоряжении финансового

  органа региона180:

  − «Доходы областного бюджета» текущего или предыдущих периодов;

  − «Годовой отчет» по исполнению бюджета текущего или предыдущих пе-

  риодов;

  − «Форма 1 НМ» текущего или предыдущих периодов;

  − «Утвержденный план» текущего периода;

  {2} В качестве исходной информации для расчета могут быть получены коэф-

  фициенты роста некоторых налогов от Министерства экономики и труда. Если какие-

  то коэффициенты не предоставлены, они рассчитываются самостоятельно. Также на

  основании данных от МНС и прочих достоверных источников могут быть сформиро-

  ваны поправки к прогнозу доходов.

  {3} Далее производится приблизительный расчет доходов бюджета путем при-

  менения рассчитанных коэффициентов и поправок к расчетной базе.

  179 Метод бюджетного планирования отражен в п. 1.1.3 из Дерева задач на стр. 126.

  180 Здесь перечисляются названия программ, предоставляющих соответствующие данные.

   

  . 154  по

  .

  Рис. 49. Процесс расчета доходов

  Расчет расходов областного бюджета также производится отраслевыми отде-

  лами по соответствующим отраслям (рис. 50). На ранних этапах расчета бюджета

  производится расчет по методикам, а на более поздних – заводятся сметы распоряди-

  телей.

  Бюджетный отдел отслеживает итоговые показатели бюджета, а отдел финан-

  сирования государственного долга заводит в бюджет источники финансирования

  государственного долга.

  3004 - Прочие расходы

  1701 - Здравоохранение

  1703 - Физическая культура

  и спорт

  1400 - Образование

  1800 - Социальная

  политика

  1500 - Культура, искусство

  и кинематография

  1201, 1001, 1601

  1302 - Предупреждение и

  ликвидация последствий

  чрезвычайных ситуаций

  0802 - Земельные ресурсы

  1304 - Государственная

  противопожарная служба

  0501 - Органы внутренних

  дел

  Государственное

  управление

  ОФПОиМС

  ОФСС ОФСХ

  ОФАУ

  Спец. отдел

  1901 - Обслуж. гос. долга,

  3003 - Бюдж. кредиты

  ОФГД

  Рис. 50. Расчет расходов областного бюджета в разрезе главных распорядителей

   

  . 155  по

  .

  Процесс расчета расходов распорядителей181, как он производился в Мини-

  стерстве финансов Свердловской области, приведен на рис. 51.

  {1} Данные для произведения расчета (статистика по численности населения,

  коэффициенты индексации расходов в зависимости от экономических статей и т.д.)

  собираются от различных министерств и ведомств региона (минэкономразвития РФ,

  отраслевых министерств и ведомств РФ и региона, экономического органа региона)

  {2} Орган исполнительной власти региона соответствующей отрасли предос-

  тавляет информацию по статьям расходов, которые на плановый период уже извест-

  ны (их не нужно рассчитывать исходя из индексации расходов по экономическим

  статьям).

  {3} Производится расчет расходов по отрасли. При этом из бюджета текущего

  года берется общая сумма по отрасли, и из нее вычитаются известные суммы расхо-

  дов на плановый период. Оставшаяся сумма расходов рассчитывается исходя из

  индексации расходов по экономическим статьям (коэффициенты индексации расхо-

  дов предоставляются министерством экономики региона).

  {4} Рассчитанная сумма расходов доводится до органа исполнительной власти

  региона по соответствующей отрасли.

  {5} Орган исполнительной власти региона по соответствующей отрасли полу-

  чает сметы от бюджетополучателей, корректирует сметы с учетом предоставленной

  министерством финансов суммы расходов на культуру и формирует заявку на финан-

  сирование.

  {6} На основании собранных заявок на финансирование формируются расходы

  бюджета региона на плановый год.

  Как уже было указано ранее, необходимость переработки методов организации

  планирования и анализа бюджета в Министерстве финансов Свердловской области

  было вызвано увеличением количества разрезов бюджетных данных в приложениях к

  тексту Закона о бюджете. В качестве подтверждения в табл. 15 приведено сравнение

  приложений к тексту Закона о бюджете Свердловской области на 2002 и 2004 годы со

  сводами расходов областного бюджета (формы приложений со сводами расходов

  областного бюджета 2004 года в урезанном виде приведены в Приложении 5 диссер-

  тации).

  181 Метод бюджетного планирования отражен в п. 1.1.1.4 из Дерева задач на стр. 126.

   

  . 156  по

  .

  Орган

  исполнительной

  власти региона по

  соответствующей

  отрасли

  Заявка на финансирование

  {5}

  Данные из бюджета

  текущего периода

  Данные и показатели для

  расчетов

  Расходы планового

  периода

  {3}

  {4}

  Закон о бюджете планового

  {6} года

  БП по

  соответствующей

  отрасли

  {5}

  {5}

  Сметы

  {2}

  МНС региона

  Минэкономразвития

  РФ

  Органы гос.

  статистики региона

  Отраслевые

  министерства и

  ведомства РФ

  Экономический

  орган региона

  Отраслевые органы

  исполнительной

  власти региона Прочие

  достоверные

  источники

  {1}

  {3}

  Рис. 51. Процесс расчета расходов распорядителей

  Табл. 15. Сравнение разрезов бюджетных данных в приложениях к Закону о бюджете со свода-

  ми расходов областного бюджета Свердловской области на 2002 и 2004 годы.

  Номер приложения Бюджет 2002 года Бюджет 2004 года

  Приложение 2 Функциональная класси-

  фикация расходов,

  Целевые статьи,

  Виды расходов

  Функциональная класси-

  фикация расходов,

  Целевые статьи,

  Виды расходов

  Приложение 3 Экономическая классифи-

  кация расходов

  Экономическая классифи-

  кация расходов

  Приложение 4 – только

  для бюджета 2004 года

  - Главные распорядители,

  Экономическая класси-

  фикация расходов

  Приложение 4 – для

  бюджета 2002 года

  Приложение 5 – для

  бюджета 2004 года

  Главные распорядители,

  Функциональная класси-

  фикация расходов,

  Целевые статьи,

  Виды расходов

  Главные распорядители,

  Функциональная класси-

  фикация расходов,

  Целевые статьи,

  Виды расходов

   

  . 157  по

  .

  Из таблицы видно, что в бюджете 2004 года добавилось приложение 4 с роспи-

  сью расходов областного бюджета по главным распорядителям бюджетных средств и

  экономической классификации расходов. Такое увеличение количества разрезов

  бюджетных данных сделало невозможным формирование вариантов бюджета по

  старой технологии, которая ранее применялась в Министерстве финансов Свердлов-

  ской области.

  В 2004 году при расчете проекта бюджета Свердловской области на 2005 год на

  практике была разработана и опробована концепция дерева задач. Реальное примене-

  ние шаблона внедрения показало, что предлагаемый алгоритм внедрения реально

  работает, модель данных позволяется описывать структуры расчета для организации

  различных подходов к расчету бюджета.

  = КУРГАНСКАЯ ОБЛАСТЬ

  Внедрение изложенной концепции организации планирования и анализа бюд-

  жета в Финансовом управлении Курганской области началось в мае 2004 года.

  Первый этап работ состоял в настройке и загрузке в хранилище данных ин-

  формации по исполнению бюджета из систем «АРМ Бюджет», «Ежемесячные отчеты

  по МО (Финтех)» и «Годовой отчет по МО (Финтех)».

  На втором этапе была проведена настройка процесса планирования бюджета в

  программном комплексе «САПФИР» под потребности Финансового управления

  Курганской области.

  На третьем этапе внедрения проводился расчет и подготовка документов

  бюджета Курганской области на 2005 г., а также отчетных и аналитических докумен-

  тов в программном комплексе «САПФИР».

  Структура расчета на начало 2005 года содержала в себе объекты для расчета

  доходов и расходов областного бюджета.

  = КИРОВСКАЯ ОБЛАСТЬ

  Внедрение в Финансовом управлении Кировской области проходило по

  иному сценарию. Внедрение началось в сентябре 2004 года. В первую очередь была

  проведена настройка процесса планирования бюджета в программном комплексе

  «САПФИР». Далее расчет и подготовка документов бюджета Кировской области на

  2005 г. производились с использованием программного комплекса «САПФИР».

  Структура расчета в финансовом управлении Кировской области в начале 2005

  года содержала в себе объекты для расчета доходов, расходов областного бюджета,

  расходов бюджетов муниципальных образований, фонда финансовой поддержки

  муниципальных образований.

   

  . 158  по

  .

  Дальнейшее внедрение в Финансовом управлении Кировской области позволи-

  ло детализировать в шаблоне организации расчетов задачи по внесению изменений в

  бюджетный план и организации работы по составлению бюджетного плана с распо-

  рядителями, бюджетополучателями и муниципальными образованиями.

  = ВЫВОДЫ

  В результате анализа внедрений предложенной автором методики формирова-

  ния региональной системы бюджетного планирования в Свердловской, Курганской и

  Кировской областях можно сделать вывод, что предложенная методика в связке с

  автоматизированной системой бюджетного планирования соответствующего уровня

  позволяет формализовать, упорядочить и оптимизировать существующие в финансо-

  вом органе структуры расчета, поддерживать процесс изменения применяемых мето-

  дик расчета, что позволит применяющим ее финансовым органам безболезненно

  перейти на технологию среднесрочного бюджетного планирования, ориентированно-

  го на результат, и внести прочие изменения в структуры и организацию бюджетного

  планирования в соответствии с концепцией бюджетной реформы в РФ.

  Описанный выше итерационный подход к диссертационному исследованию и

  практические результаты, полученные в ходе внедрений в регионах, позволили

  дополнить и конкретизировать задачи в шаблоне организации расчетов в составе

  методики формирования системы бюджетного планирования в финансовом органе

  региона.

   

  . 159  по

  .

  Заключение

  Резюмируя результаты проведенного исследования, их можно представить

  обоснованием следующих ключевых положений.

  1. Экономическая сущность системы бюджетного планирования раскрыта

  в диссертации через последовательное изложение авторской позиции по эконо-

  мической природе бюджета, бюджетной системы, системы бюджетного планиро-

  вания (через системные понятия субъект, объект, инструмент и конечная цель

  управления), а также региональной системы бюджетного планирования.

  С целью раскрытия сущности бюджетного планирования в диссертации пред-

  варительно приводится позиция автора по экономической природе бюджета (как

  системы императивных денежных отношений) и бюджетной системы (как совокупно-

  сти бюджетов разных уровней).

  С целью обеспечения логики теоретической части автор приводит структуру

  системы управления бюджетом, состав бюджетного аппарата как субъекта управле-

  ния бюджетом, анализ определений бюджетной политики, характеристики бюджетно-

  го механизма (элементы обеспечения этапов бюджетного цикла, звенья в зависимости

  от решаемых задач, распределение по уровням бюджетной системы, связи управления

  бюджетом, наборы методов управления бюджетом, внутренние и внешние факторы).

  Система бюджетного планирования рассматривается автором как один из эле-

  ментов системы управления бюджетом. Автор применяет последовательный методо-

  логический подход при анализе субъекта, инструмента, объекта и конечной цели

  управления для системы бюджетного планирования и региональной системы бюд-

  жетного планирования, указывая на сходные и отличительные черты элементов

  анализируемых систем.

  2. Систему финансов, а также её подсистемы, в том числе систему бюджет-

  ного планирования, следует рассматривать как органичные системы, то есть

  системы, способные эволюционировать; следовательно важной задачей является

  изучение изменчивости систем и методологий управления этими системами, в

  том числе и методологий бюджетного планирования, принципы трансформации

  которых сформулированы в диссертации.

  В диссертации система финансов рассматривается как органичная система, и

  соответствующим образом обосновываются ее особенности. Принадлежность к

  органичным системам сохраняют и системы более низкого уровня, в том числе и

   

  . 160  по

  .

  система бюджетного планирования. Из этого положения в диссертации обосновыва-

  ется вывод о необходимости исследования изменчивости применяемых методов

  бюджетного планирования.

  Сформулированные автором диссертации принципы трансформации методоло-

  гий бюджетного планирования представлены в виде последовательности этапов

  (разработки метода, включения метода в состав методологии, применения метода,

  оценки результатов применения метода, включения метода в кодексы лучшей прак-

  тики). Для каждого из этапов выделены соответствующие ему объекты, для каждого

  из которых проведен обзор научных разработок.

  Доказан тезис об изменчивости применяемых методов бюджетного планирова-

  ния. Показано, что тема внедрения различных практик бюджетного планирования

  мало изучена. В частности, применительно к расчету бюджета в финансовом органе

  региона существуют проблемы организации совместной работы и взаимодействия

  сотрудников финансового органа, использования разрозненных бюджетных данных

  для расчета бюджета, обеспечения безболезненного перехода на новые методы бюд-

  жетного планирования в ходе реформ бюджетной системы РФ.

  3. В результате исследования проведена систематизация применяемых ме-

  тодов бюджетного планирования, выделены значимые элементы методологий

  бюджетного планирования и факторы, влияющие на эффективность применяе-

  мых методологий, что позволило выявить зависимости между применяемыми

  элементами методологий и факторами, влияющими на их эффективность, а

  затем выработать рекомендации по успешному завершению реформы бюджет-

  ной системы в РФ.

  В диссертации проведена систематизация методов бюджетного планирования,

  выявлены их достоинства и недостатки. Также проанализированы другие вопросы,

  связанные с планированием бюджета: применение методов финансового прогнозиро-

  вания, расчет межбюджетных трансфертов, обеспечение открытости бюджета.

  Выделены значимые элементы методологий бюджетного планирования, сгруп-

  пированные автором по набору признаков, и факторы, влияющие на эффективность

  применяемых методологий.

  Приведенный в диссертации анализ опыта США по внедрению бюджетного

  планирования, ориентированного на результат, позволил выявить зависимости между

  применяемыми элементами методологий и факторами, влияющими на эффективность

  применяемых методологий. Результаты были формализованы в виде набора таблиц и

   

  . 161  по

  .

  использованы для анализа реформы бюджетной системы в РФ и выработки рекомен-

  даций по успешному завершению реформы.

  В рекомендациях предложены решения по повышению квалификации управ-

  ляющего звена и финансовых аналитиков министерств путем внедрения контрактного

  способа работы, улучшению информационного обеспечения бюджетного планирова-

  ния путем перехода на более гибкие решения по автоматизации бюджетного плани-

  рования и анализа, улучшению качества бюджетных данных путем создания методи-

  ческих рекомендаций по ведению учета методов начисления и внедрения решений по

  объединению разнородных данных в единое информационное пространство, созда-

  нию формализованных описаний процессов расчета бюджета путем организации их

  разработки на уровне РФ, обеспечению прозрачности бюджета и открытости инфор-

  мации о результатах путем формулировки четких рекомендаций и требований для

  финансовых органов регионов.

  4. Предложенная методика формирования системы бюджетного планиро-

  вания в финансовом органе региона, состоящая из четырех компонентов, по-

  строена на строгой формализованной модели данных и содержит концепцию

  организации коллективной работы, классификацию и формализованное описа-

  ние вариантов решения задач бюджетного планирования, а также четкое описа-

  ние последовательности внедрения в финансовом органе региона.

  Предлагаемая методика формирования системы бюджетного планирования в

  финансовом органе региона состоит из четырех базовых компонентов: модели бюд-

  жетных данных и схем организации расчетов, концепции организации коллективной

  работы по расчету бюджета; шаблона организации решения задач бюджетного плани-

  рования; методики внедрения системы бюджетного планирования в финансовом

  органе региона.

  Преимущество и новизна модели бюджетных данных и схем организации рас-

  четов состоит в том, что в понятных терминах классификаторов, рабочих таблиц и

  расчетных листов она позволяет формировать произвольные структуры расчета с

  использованием произвольных методик расчета бюджета и бюджетных данных.

  Применимость предложенной модели бюджетных данных и схем организации

  расчетов обоснована экспериментальным путем на примере известных методов

  бюджетного планирования: финансовое планирование в свете теории малых измене-

  ний (incremental theory); нормативный подход; многолетнее (среднесрочное) плани-

  рование; бюджет, основанный на показателях эффективности; бюджет, основанный

   

  . 162  по

  .

  на заданиях; составление бюджета с нуля; метод анализа затрат и результатов; разде-

  ление инвестиционного и текущего бюджетов.

  Суть концепции организации коллективной работы по расчету бюджета со-

  стоит в трех основных положениях.

  Во-первых, концепция предполагает разграничение функций сотрудников эко-

  номических отделов финансового органа на три уровня: сотрудников бюджетного

  отдела (анализируют итоговые показатели бюджета, сверяют их со своими расчетами

  и автоматически формируют итоговые документы бюджета; управляют расчетами),

  начальников экономических отделов (отслеживают рассчитанные итоговые суммы в

  сводных листах и управляют расчетами в своих отделах) и сотрудников экономиче-

  ских отделов (производят расчет расходов и доходов по методике расчета).

  Во-вторых, за счет структуризации и формализованного описания расчета, все

  методики расчета могут быть помещены в программную систему. При этом цепочка

  расчетов будет производиться системой автоматически при изменении любых дан-

  ных, влияющих на расчеты. За счет этого снимается нагрузка с сотрудников финансо-

  вого органа по передаче данных между отделами и организации последовательности

  многовариантных расчетов.

  В-третьих, концепция предусматривает отделение процедур сбора и подготовки

  (проверки на корректность и очистки) информации от процесса бюджетного планиро-

  вания. Нагрузка по поддержке изменений классификаторов, закачке данных из разно-

  родных источников, разработке стандартных отчетных форм переходит на отделы

  автоматизации, высвобождая для сотрудников время на решение экономических

  задач.

  В качестве инструмента, реализующего изложенную концепцию организации

  расчета бюджета, может быть использован программный комплекс «САПФИР».

  Разработанный шаблон организации решения задач планирования бюджета ре-

  гиона, содержит в себе ряд подготовленных артефактов для каждой из задач: класси-

  фикаторы, шаблоны вариантов расчета, рабочие таблицы, расчетные листы, отчеты;

  описания и инструкции по решению типичных задач; регламенты работы. Дерево

  задач, являющееся основой шаблона, содержит в себе как экономические задачи

  (расчет вариантов бюджета, составление бюджетной росписи, подготовка поквар-

  тальных отчетов для законодательного органа субъекта Федерации и т.д.), так и

  сервисные задачи (закачка источников данных, поддержка изменения бюджетных

  классификаторов, сопровождение системы и т.д.).

   

  . 163  по

  .

  Важной особенностью шаблона организации расчетов является различие таких

  характеристик задач, как сложность выполнения задачи, вероятность модификации

  структур шаблона и сложность модификации структур шаблона. Для решения одних

  и тех же задач существуют различные варианты решений, характеризующиеся раз-

  личными наборами оценок сложности, что позволяет в некоторый момент времени

  принять решение о возможности внедрения конкретного варианта решения задачи

  или необходимости его отложить.

  Основная идея методики внедрения системы бюджетного планирования в фи-

  нансовом органе региона состоит в том, чтобы в первую очередь внедрить в бюджет-

  ный процесс финансового органа те задачи, которые имеют низкую степень сложно-

  сти, и низкую вероятность изменения структур. Это позволит получить преимущества

  непосредственно после начала внедрения. Далее рекомендуется постепенно внедрять

  более сложные задачи.

  5. Предложенная методика экспресс-оценки организации бюджетного пла-

  нирования в финансовом органе региона построена с использованием небольшо-

  го набора показателей, значения которых легко определяемы и характеризуют

  ключевые характеристики процессов, что выгодно отличает методику от суще-

  ствующих методик оценки.

  Методика экспресс-оценки организации бюджетного планирования в финансо-

  вом органе региона построена с использованием небольшого набора показателей,

  значения которых легко определяемы сотрудниками финансового органа или внеш-

  ними консультантами в ходе первичного сбора данных о финансовом органе. Показа-

  тели методики характеризуют ключевые характеристики уровня организации процес-

  сов и представимы в виде круговой диаграммы, что позволяет анализировать резуль-

  таты оценки на основе визуального сравнения.

  Методика позволяет не только сравнить качество планирования в финансовых

  органах различных регионов, но и оценить степень положительного влияния, оказан-

  ного внедрением в финансовом органе той или иной системы бюджетного планиро-

  вания.

  Оценка результатов внедрений с помощью разработанной в рамках исследова-

  ния методики экспресс-оценки уровня организации бюджетного планирования пока-

  зала, что формирование системы бюджетного планирования с использованием пред-

  ложенной комплексной методики в короткой перспективе улучшает различные эко-

  номические, технические и организационные аспекты: прозрачность, достоверность,

   

  . 164  по

  .

  гибкость, скорость и удобство расчетов, логичность бизнес-процессов и управляе-

  мость данных. Также показано, что внедрение предложенного решения не повышает

  автоматически проработанность экономических расчетов, однако в результате улуч-

  шения качества организации расчетов происходит стимуляция улучшения прорабо-

  танности экономики расчетов, что не может не проявить себя в среднесрочной пер-

  спективе.

  =О ВНЕДРЕНИЯХ

  Результаты диссертационного исследования используются в финансовых орга-

  нах Свердловской, Курганской, Кировской (включая 44 муниципальных образова-

  ния), Липецкой (включая 20 муниципальных образований) и Мурманской областей,

  города Сургута, Сургутского района, Удмуртской республики и ряда других регионов

  РФ. Опыт внедрений показал, что использование результатов исследования позволяет

  существенно улучшить организацию бюджетного планирования в региональных

  финансовых органах.

  Результаты диссертационной работы могут быть использованы для формиро-

  вания системы бюджетного планирования в финансовых органах субъектов РФ и

  муниципальных образований, а также в образовательном процессе при подготовке

  специалистов экономического профиля.

   

  . 165  по

  .

  Литература

  = КНИГИ

  1. Финансы: учебник для вузов / Под ред. проф. М.В. Романовского, проф.

  О.В. Врублевской, проф. Б.М. Сабанти. – М.: Юрайт-М, 2004.

  2. Финансы и кредит / Под ред. А.Ю. Казака. Екатеринбург, 1994.

  3. Б.М. Сабанти. Теория финансов: Учебное пособие. 2-е изд. – М.: Издательство

  «Менеджер», 2000.

  4. Финансы, денежное обращение и кредит: уч. пособие / А.Ю.Казак и др.; Под

  ред. А.Ю.Казака. – Екатеринбург: РИФ «Солярис», 2001.

  5. Финансы и кредит: Учебник / Под ред. проф. М.В. Романовского, проф.

  Г.Н. Белоглазовой. – М.: Юрайт-Издат, 2004.

  6. Основы теории финансов / Под ред. Л.А. Дробозиной. М., 1995.

  7. Шеховцев Г.Л. Бюджет социалистического государства: на примере бюджета

  СССР. М., 1983.

  8. Финансы: Учеб. пособие / Под ред. проф. А.М. Ковалевой. – 4-е изд., перераб. и

  доп. – М.: Финансы и статистика, 2003.

  9. Общая теория финансов: Учебник / Л.А. Дробозина, Ю.Н. Константинова,

  Л.П. Окунева и др.; Под ред. Л.А. Дробозиной. – М.: Банки и биржи, ЮНИТИ,

  1995.

  10. Финансы. Денежное обращение. Кредит / Под ред. Л.А. Дробозиной. М., 1997.

  11. Государственные и территориальные финансы / Под ред. Л.И. Сергеева. Кали-

  нинград, 2000.

  12. Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред.

  В.М. Родионовой. – М.: Финансы и статистика, 1993.

  13. Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учеб-

  ное пособие / Т.М. Ковалёва, С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005.

  14. Вознесенский Э.А. Финансы социалистических государств. – М., 1982.

  15. Вознесенский Э.А. Финансы как стоимостная категория. – М.: Финансы и

  статистика, 1985.

  16. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и

  политика: Учебник для вузов. – М.: ГУ ВШЭ, 2000.

   

  . 166  по

  .

  17. Брюммерхофф Д. Теория государственных финансов / Пер. седьмого немецко-

  го издания / Под общей ред. А.Л. Кудрина, В.Д. Дзгоева – Владикавказ: Пио-

  нер-Пресс, 2001.

  18. Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора / Пер. с англ. – М.: Изд-

  во МГУ: ИНФРА-М, 1997.

  19. Циммерманн Х. Муниципальные финансы: Учебник / Пер. с нем. – М.: Изда-

  тельство «Дело и Сервис». – 2003.

  20. Государственые финансы: теория и практика центрально-европейских стран на

  переходном этапе развития. – Б.: Фонд «Сорос-Кыргызстан», 1999.

  21. Wildavsky A. Budgeting: a Comparative Theory of Budgetary Process, Little Brown

  and Company: Boston⎯Toronto, 1975.

  22. Mikessel J.L. Fiscal Administration: Analysis and Applications for the Public Sector,

  The Dorsey Press: Chicago, 1986.

  23. И.В. Блауберг Проблема целостности и системный подход. – М.: Эдиториал

  УРСС, 1997.

  24. Мыльник В.В., Титаренко Б.П., Волочиенко В.А. Исследование систем управ-

  ления: Учебное пособие для вузов. – 3-е изд. – М.: Академический Проект;

  Трикста – 2004.

  25. Яндиев М.И. Финансы региональных органов власти – М.: Финансовый изда-

  тельский дом «Деловой экспресс», 1999.

  26. Методическое обеспечение среднесрочного финансового планирования в

  регионах и муниципальных образованиях / Сер. «Проект «Финансовое плани-

  рование»». – СПб., ГП МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2004.

  27. Межбюджетные отношения и экономический рост в муниципальных образова-

  ниях. Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ», №152.

  М.: Московский общественный научный фонд; Институт реформирования об-

  щественных финансов, 2004.

  28. Бюджетные системы Беларуси, Казахстана, России и Украины: сравнительный

  анализ / под ред. В. В. Климанова. – М.: Едиториал УРСС, 2004. (Обществен-

  ные финансы; Вып. 4)

  29. Принципы управления общественными финансами на субнациональном уров-

  не: Сборник докладов / Под ред. А.М. Лаврова. – М.: КомКнига, 2005. (Обще-

  ственные финансы; Вып. 8.)

   

  . 167  по

  .

  30. Лавров А.М. Бюджетная реформа в России: От управления затратами к управ-

  лению результатами. – М.: КомКнига, 2005. (Общественные финансы;

  Вып. 10.)

  31. Финансовая помощь местным бюджетам: региональное законодательство / Под

  ред. В.В. Климанова. – М.: Едиториал УРСС, 2004. (Общественные финансы;

  Вып. 3)

  32. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.;

  Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. – 3-е изд., испр. и перераб. –

  М.: Юрайт-Издат, 2004.

  33. Общественные финансы Калининградской области: российско-европейская

  перспектива / Институт Восток-Запад. – М.: МАКС Пресс, 2004.

  34. Бушмин Е.В., Плиева В.И. Методика казначейского исполнения субфедераль-

  ных и местных бюджетов. Порядок проведения оценки при выборе технологии

  казначейского исполнения бюджета и формирования государственного зака-

  за. – М.: Лесарарт, 2002.

  35. Данилин А.В. Электронные государственные услуги и административные

  регламенты: от политической задачи к архитектуре «электронного правитель-

  ства». – М.: ИНФРА-М, 2004.

  36. Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Феде-

  рации / Под. ред. В.И. Дрожжинова, Е.З. Зиндера. – М.: Эко-Трендз, 2004.

  37. История Министерства финансов России: В 4 т. – Т. IV / Авторский коллектив.

  – М.: ИНФРА-М, 2002.

  38. Цыгичко В. Основы прогнозирования систем. – М.: Финансы и статистика,

  1986.

  39. Черников Д. Макроэкономическая теория // Российский Экономический Жур-

  нал. – 1995. - №9.

  40. Иваницкий В.П., Пешина Э.В. Становление российской системы государствен-

  ных минимальных социальных стандартов / Отв. ред. акад. В.П.Иваницкий.

  Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2000.

  41. Пешина Э.В. Социальные расходы регионального бюджета: механизм регули-

  рования / Научн. ред. Г.А. Ковалева. – Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон.

  ун-та, 2002.

  42. Толковый словарь современных бюджетных терминов. М., 1999.

  43. Финансово-экономический словарь / Под ред. М.Г. Назарова__________. М., 1995.

   

  . 168  по

  .

  44. Большой экономический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна. – 5-е изд. доп. и

  перераб. М.: Институт новой экономики, 2002.

  45. Словарь аудитора и бухгалтера / Л.Ш. Лозовский и др. М., 2003.

  46. Краткое пособие по бюджету Российской Федерации и основным моментам

  бюджетного процесса / Центр Фискальной Политики, 2004.

  (http://www.fpcenter.ru/themes/basic/materialsdocument.

  asp?folder=1586&matID=2590)

  = ОТЧЕТЫ, ИССЛЕДОВАНИЯ, ПРОЕКТЫ

  47. Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс

  Российской Федерации – М.: Центр Фискальной Политики, 2002.

  48. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в

  2004-2006 годах / «Российская газета» № 113 (3490) 1 июня 2004 г.

  49. Региональное финансовое планирование: обзор зарубежного и российского

  опыта / Сер. «Проект „Финансовое планирование“». – СПб.: ГП МЦСЭИ «Ле-

  онтьевский центр», 2003.

  50. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и

  возможности применения в России – М.: Центр Фискальной Политики, 2002.

  51. Аналитический обзор международного опыта применения принципов Кодекса

  лучшей практики. Возможности их использования в Российской Федерации –

  М.: МБРР, 2002.

  52. Обзоры расходов и качество управления бюджетами субъектов Российской

  Федерации: Методические рекомендации / Под ред. В.В. Онищенко и

  В.В. Климанова. — М.: Эдиториал УРСС, 2001. (Региональные финансы / Ред.

  А.М. Лавров; Вып. 1).

  53. Программы реформирования региональных финансов: первые результаты / Под

  ред. А.М. Лаврова. Составитель В.В. Климанов. — М.: Эдиториал УРСС, 2001.

  (Региональные финансы; Вып. 2).

  54. Эффективность бюджетных расходов на региональном уровне / Под ред. А.М.

  Лаврова. — М.: Издательство «Весь Мир», 2003. (Региональные финансы;

  Вып. 5).

  55. Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-

  налоговой сфере (пересмотрен 28 февраля 2001 года) / Международный валют-

  ный фонд, 2004. (http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm)

  56. Методические рекомендации и проекты методик в виде типовых инструкций,

  регламентирующие планирование соответствующего вида (тематический от-

   

  . 169  по

  .

  чет) / Сер. «Проект «Финансовое планирование»». – СПб., ГП МЦСЭИ «Леон-

  тьевский центр», 2004.

  57. Заостровцев А.П. Кодекс лучшей практики среднесрочного финансового

  планирования // Материалы конференции «Среднесрочное финансовое плани-

  рование в субъектах Федерации и муниципальных образованиях». – СПб.,

  МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 18-19 ноября 2004 г.

  58. Local Government Budgeting Toolkit / Materials to Accompany Remarks of Michael

  Schaeffer, Sudan Budget Workshop, August 6, 2003

  59. Dall Forsythe. Performance Management Comes to Washington: A Status Report on

  the Government Performance and Results Act. The Nelson A. Rockefeller Institute of

  Government, 2000.

  60. Judd Metzgar and Rowan A. Miranda. Technology for Financial Planning and

  Forecasting // ERP and Financial Management Systems, Chapter 12.

  61. Типовой закон «О государственных (муниципальных) закупках субъекта

  федерации». Тематический отчет консорциума «ПРОСПЕКТ» - «ПАКК» (за-

  казчик – «Фонд реструктуризации предприятий») в рамках контракта

  № RFTAP/QCBS/3.5. «Региональная система бюджетных закупок». Москва,

  Июль 2004.

  62. Кодекс лучшей практики закупок. Тематический отчет консорциума «ПРО-

  СПЕКТ» - «ПАКК» (заказчик – «Фонд реструктуризации предприятий») в рам-

  ках контракта № RFTAP/QCBS/3.5. «Региональная система бюджетных заку-

  пок». Москва, Июль 2004.

  63. Оценка потребности регионов-участников второго этапа в ресурсах, необходи-

  мых для обеспечения прогнозируемых потребностей населения территории в

  бюджетных услугах, в натуральных показателях на срок до 10 лет. Тематиче-

  ский отчет в рамках контракта №RFTAP/QCBS/3.1.1 от 19.09.2002 г. Санкт-

  Петербург, 2003.

  64. Results and Performance Accountability, Decision-making and Budgeting / Fiscal

  Policy Studies Institute. – New Mexico, 2003.

  65. Кодекс лучшей практики в сфере управления региональными финансами (для

  субъектов Российской Федерации) с пояснениями / Тематический отчет в рам-

  ках контракта №RFTAP/QCBS/2.2: Москва: Standard&Poors, 2004.

   

  . 170  по

  .

  66. Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами

  (проект) / Институт Восток-Запад, Институт Реформирования Общественных

  Финансов, Институт Финансово-Экономического Мониторинга. Апрель 2005 г.

  67. Концепция распределения финансовых трансфертов органам местного само-

  управления (концепция бюджетного сотрудничества) / Москва, Центр фис-

  кальной политики, 2003.

  68. Модель расчета индекса бюджетных расходов муниципальных районов (город-

  ских округов) / Москва, Центр фискальной политики, 2005.

  69. Модель расчета дотаций из регионального фонда финансовой поддержки

  муниципальных районов (городских округов) / Москва, Центр фискальной по-

  литики, 2005.

  70. Методика установления единых нормативов отчислений в местные бюджеты от

  федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджет

  субъекта федерации / Москва, Центр фискальной политики, 2005.

  71. Модели расчета подушевых дотаций бюджетам поселений и оценки расходных

  обязательств (пояснительная записка) / Москва, Центр фискальной политики,

  2005.

  72. Стюарт Маклеод. Справочное пособие по теме «Государственное бюджетиро-

  вание» / Программа Европейского Союза EUROPEAID 113768/D/SV/RU.

  73. Brown, Michael Barratt, 1995 Model of Political Economy, Second Edition, London:

  Penguin Book.

  74. Hon David Butcher. Global and Regional Experiences in Public Sector Reform

  (Good Governance in Politics, Government and Corporate Sectors in the Republic of

  Korea).

  75. Kenneth A. Smith, Rita H. Cheng. Assessing Reforms of Government Accounting

  and Budgeting. November 5, 2004.

  = СТАТЬИ

  76. Станислав Прокофьев. Казначейская система исполнения бюджета Франции –

  Журнал «Бюджет», июнь 2003 – С. 58-60

  77. Наша цель – стабильность финансовой системы (интервью с Татьяной Несте-

  ренко). Журнал «Бюджет» октябрь, 2003. С. 38-40

  78. Российская модель бюджетного федерализма – интервью с Алексеем Лавро-

  вым. Журнал «Бюджет». Август 2003 – стр. 4-8; сентябрь 2003 – С. 10-14

   

  . 171  по

  .

  79. Г.В. Курляндская Межбюджетное регулирование на региональном уровне в

  условиях реформы местного самоуправления. Доклад на конференции в Кисло-

  водске. 30 июль 2004 года.

  80. А.М. Лавров Стратегия и тактика реформы межбюджетных отношений в

  Российской Федерации // Совершенствование межбюджетных отношений в

  России. Научные труды. №24Р. Москва: Институт экономики переходного пе-

  риода. – С. 7-82.

  81. А.М. Лавров Бюджетная реформа 2001-2007 годов: от управления затратами к

  управлению результатами // Принципы управления общественными финансами

  на субнациональном уровне: Сборник докладов. Под ред. А.М. Лаврова. – М.:

  КомКнига, 2005. – С. 7-52.

  82. Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной

  бюджетной политики региона // Проблемы совершенствования бюджетной по-

  литики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы: Мате-

  риалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции.

  Кн. 1. – Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005.

  83. Новые экономические механизмы административной реформы // Сборник

  материалов по бюджетированию, ориентированному на результат. – Москва:

  Министерство финансов РФ, Департамент бюджетной политики, 2003. – с. 76-

  83.

  84. Бюджетирование, ориентированное на результат: цели и принципы // Сборник

  материалов по бюджетированию, ориентированному на результат. – Москва:

  Министерство финансов РФ, Департамент бюджетной политики, 2003. – С. 6-

  16.

  85. Рекомендации по совершенствованию практики регионального и местного

  бюджетно-финансового управления. / Москва: Фонд социальных проектов,

  1999.

  = БЮЛЛЕТЕНИ

  86. Портал как инструмент государственного управления. Информационный

  бюллетень Microsoft. Специальный выпуск. 2002 г.

  87. Влияние сектора информационных технологий на национальную экономику и

  перспективы создания «электронного правительства». Информационный бюл-

  летень Microsoft. Выпуск № 15.

   

  . 172  по

  .

  88. Совершенствование деятельности органов государственной власти и местного

  самоуправления на основе использования информационных технологий. Часть

  2. Информационный бюллетень Microsoft. Выпуск № 13.

  89. Интернет-порталы органов государственной власти как ключевая составляю-

  щая «электронного правительства». Информационный бюллетень Microsoft.

  Выпуск № 10.

  = ПОСЛАНИЯ ПРЕЗИДЕНТА

  90. Бюджетное послание Президента РФ на 2001 год

  91. Бюджетное послание Президента РФ на 2003 год.

  92. Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию (18

  апреля 2002 г.).

  93. Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2005

  году»

  = ЗАКОНЫ, КОНЦЕПЦИИ, МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

  94. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (с изм.

  и доп. от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря

  2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 г., 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря

  2003 г.)

  95. Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» (в

  редакции Федерального закона от 5 августа 2000 года N 115-ФЗ) с изменения-

  ми, внесенными федеральным закон N53-ФЗ от 6 мая "О внесении изменений и

  дополнений в закон "О бюджетной классификации РФ"

  96. ФЦП «Электронная Россия»

  97. Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспече-

  нии доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных

  органов исполнительной власти».

  98. Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципаль-

  ным образованиям по регулированию межбюджетных отношений. Утверждены

  приказом Министерства финансов РФ №243 от 27 августа 2004 года.

  99. План действий на 2001 - 2003 годы по реализации Программы развития бюд-

  жетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одоб-

  ренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа

  2001 г. № 584, утвержденного распоряжением Правительства Российской Фе-

  дерации от 30 августа 2001 г. № 1167-р (с изменениями, внесенными распоря-

  жением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2002 г. № 1220-р)

   

  . 173  по

  .

  100. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и

  дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законо-

  дательных (представительных) и исполнительных органов государственной

  власти субъектов Российской Федерации»

  101. Федеральный закон от 6 октября 2004 года № 131-ФЗ «Об общих принципах

  организации местного самоуправления в Российской Федерации»

  102. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 27 августа 2004 года

  № 72н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной класси-

  фикации Российской Федерации при составлении и исполнении бюджетов всех

  уровней, начиная с бюджетов на 2005 год»

  103. Конституция Российской Федерации (с изм., внесенными Указами Президента

  РФ от 09.01.1996 N 20, от 10.02.1996 N 173, от 09.06.2001 N 679, от 25.07.2003

  N 841, Федеральным конституционным законом от 25.03.2004 N 1-ФКЗ)

  104. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в

  2004-2006 годах. Одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая

  2004 г. № 249.

  105. Временные методические рекомендации субъектам Российской Федерации по

  регулированию межбюджетных отношений. Одобрены постоянно действую-

  щей при Минфине России Рабочей группой по реформированию межбюджет-

  ных отношений в Российской Федерации (протокол № 5-мф от 22-23 июня

  2000 г.)

  = ЗАКОНЫ И АКТЫ СУБЪЕКТОВ РФ

  106. Закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Курганской области (в

  ред. Законов Курганской области N 99 от 31.10.2001, N 152 от 27.02.2002, N

  290 от 31.03.2003)

  107. Постановление Администрации (Правительства) Курганской области от 17

  июля 2001 года N 291-1 «Об утверждении Положения о финансовом управле-

  нии Курганской области»

  108. Закон Кировской области «О бюджетном процессе в Кировской области»

  (принят Законодательным Собранием Кировской области 29 апреля 2004 года).

  109. Закон Кировской области «О межбюджетных отношениях в Кировской облас-

  ти» (в ред. Законов Кировской области от 06.11.2003 N 206-ЗО, от 01.03.2004 N

  224-ЗО) – принят Законодательным Собранием Кировской области 11 сентября

  2003 года

   

  . 174  по

  .

  110. Положение о финансовом управлении Кировской области (утверждено поста-

  новлением Правительства Кировской области)

  111. Методика расчета сумм дотаций (трансфертов), выделяемых из областного

  фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований Курган-

  ской области на 2004 год

  112. Областной закон от 25.11.1994 N 8-ОЗ (в ред. от 28.05.2002) «О бюджетном

  процессе в Свердловской области» (принят Областной Думой 17.11.1994)

  113. Методика расчета проекта областного бюджета на 2004 год (утверждена поста-

  новлением правительства Свердловской области от 05.08.2003 № 489-ПП «О

  нормативных актах Свердловской области по подготовке проекта областного

  бюджета на 2004 год»)

  114. Методика расчета финансовой помощи муниципальным образованиям Сверд-

  ловской области (утверждена постановлением правительства Свердловской об-

  ласти от 05.08.2003 № 489-ПП «О нормативных актах Свердловской области по

  подготовке проекта областного бюджета на 2004 год»)

  = ЛИЧНЫЕ СТАТЬИ

  115. Грин Н.М., Косяков И.А., Сидоров М.А. Автоматизация управления бюджет-

  ным процессом региона // Архитектура информационных систем. Сборник.

  Выпуск №1/2004. Москва: Высшая школа экономики – С. 40-48.

  116. Косяков И.А. Совершенствование процесса планирования бюджета региона //

  Актуальные проблемы современной науки: Сб. трудов 5-й Международной

  конференции молодых ученых и студентов. Естественные науки. Часть 31.

  Секция: Экономика (от А до К) – Самара: Изд-во СамГТУ, 2004. – С. 109-112.

  117. Косяков И.А., Клюев Ю.Б. Оценка качества планирования бюджета региона //

  Социально-экономические аспекты реформ в России: проблемы, пути их реше-

  ния (в Сибирском и Дальневосточном регионах): Матер. междунар. науч.-

  практ. конф. – Улан-Удэ: Изд-во ВСГТУ, 2004. – С. 65-69.

  118. Косяков И.А. Комплексный подход к организации процесса планирования

  бюджета региона // Сборник трудов Всероссийской конференции молодых

  ученых по институциональной экономике. – Екатеринбург: Институт экономи-

  ки УрО РАН, 2004. – С. 178-182.

  119. Косяков И.А. Методика формирования региональной системы бюджетного

  планирования // Антикризисный менеджмент в XXI веке: достижения, пробле-

  мы, перспективы: Сборник статей международной научно-практической кон-

  ференции. – Пенза, 2005 год. – С. 55-59.

   

  . 175  по

  .

  120. Косяков И.А. Свойства системы финансов как органичной системы // Основ-

  ные направления, опыт и проблемы инновационного, финансового и экономи-

  ческого развития субъектов хозяйствования: материалы межрегиональной на-

  учно-практической конференции. – Киров: Изд-во ВятГТУ, 2005. – С. 42-45.

  121. Косяков И.А. Систематизация элементов методологий бюджетирования и

  выработка рекомендаций по проведению бюджетной реформы в РФ на основа-

  нии опыта США // Современный российский менеджмент: состояние, пробле-

  мы, развитие: сборник статей IV международной конференции. – Пенза, 2005. –

  С. 129-138.

   

  . 176  по

  .

  Приложения

  Приложение 1. Таблицы

  Табл. 16. Стратегические цели повышения качества планирования и анализа бюджета и

  практические рекомендации и решения по их достижению182.

  Стратегические цели

  повышения качества

  планирования и анализа

  бюджета

  Направления реформирова-

  ния бюджетного процесса

  Практические рекомен-

  дации и решения по

  повышению качества

  организации планиро-

  вания и анализа бюд-

  жета

  Реформирование бюджетной

  классификации РФ и бюд-

  жетного учета.

  Приближение бюджетной

  классификации РФ к требова-

  ниям международных стан-

  дартов с учетом изменений

  структуры функций федераль-

  ных органов исполнительной

  власти в рамках администра-

  тивной реформы, а также

  введение интегрированного с

  бюджетной классификацией

  плана счетов бюджетного

  учета, основанного на методе

  начислений и обеспечивающе-

  го учет затрат по функциям и

  программам.

  Предложены технические

  решения, позволяющие

  централизованно управ-

  лять используемыми

  классификаторами,

  прописывать преобразо-

  вания между различными

  версиями классификато-

  ров.

  Выделение бюджетов дейст-

  вующих и принимаемых

  обязательств

  Обеспечить повышение

  надежности среднесрочного

  прогнозирования объема

  ресурсов, доступных для

  администраторов бюджет-

  ных средств в рамках приня-

  тых бюджетных ограниче-

  ний и приоритетов бюджет-

  ной политики.

  Совершенствование средне-

  срочного финансового плани-

  рования

  Переход к бюджетному

  планированию, ориентиро-

  ванному на достижение

  конечных общественно

  значимых и измеримых

  результатов

  Совершенствование и расши-

  рение сферы применения

  программно-целевых методов

  бюджетного планирования.

  Формирование и включение в

  бюджетный процесс процеду-

  ры оценки результативности

  бюджетных расходов, поэтап-

  ный переход от сметного

  планирования и финансирова-

  ния расходов к бюджетному

  планированию, ориентирован-

  ному на достижение конечных

  Предложены подходы к

  формированию структур

  расчета, предназначен-

  ных для бюджетировна-

  ия, ориентированного на

  результат, включая

  применение среднесроч-

  ного финансового плани-

  рования и разделения

  бюджетов текущих и

  принимаемых обяза-

  тельств. Структуры

  расчета сформулированы

  в рамках предлагаемой

  модели описания расче-

  тов.

  182 Стратегические цели и направления реформирования приведены на основании источника: Концепция

  реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах / «Российская газета»

  № 113 (3490) 1 июня 2004 г.

   

  . 177  по

  .

  Стратегические цели

  повышения качества

  планирования и анализа

  бюджета

  Направления реформирова-

  ния бюджетного процесса

  Практические рекомен-

  дации и решения по

  повышению качества

  организации планиро-

  вания и анализа бюд-

  жета

  общественно значимых и

  измеримых результатов

  Упорядочение процедур

  составления и рассмотрения

  бюджета

  Совершенствование процедур

  составления и рассмотрения

  бюджета в соответствии с

  требованиями и условиями

  среднесрочного бюджетного

  планирования, ориентирован-

  ного на результаты.

  Табл. 17. Сравнение методов планирования бюджета183

  Способ плани-

  рования

  Достоинства Недостатки Ограничения

  Планирование в

  теории малых

  изменений,

  однолетний

  бюджет.

  Техническая простота разработки бюдже-

  та.

  Подразумевает только финансирование получателей

  бюджетных средств, а не определение того, каких

  результатов эти получатели должны достигнуть.

  Не учитываются затраты, которые надо будет по-

  нести на протяжении нескольких лет.

  Не анализируются различные способы достижения

  поставленных целей.

  Затраты в рамках программ не соотносятся с их

  реальной стоимостью.

  Не предусмотрена возможность изменения величи-

  ны расходов для реализации сформулированных

  приоритетов или для обеспечения должных макро-

  экономических условий.

  Не выявлены.

  Нормативный

  подход к пла-

  нированию

  расходов бюд-

  жета

  Метод хорошо работает для определения

  минимального объема финансирования,

  когда важнее всего ограничить возмож-

  ность маневра для ведомств по расходова-

  нию выделенных им средств.

  Не отличает ресурсы (затраты) от результатов.

  Фактически выполнение норматива становится

  критерием достижения результата, тогда как на

  самом деле его выполнение может даже говорить о

  низком качестве услуг той или иной отрасли бюд-

  жетного сектора. Например, не дотягивающее до

  норматива число посещений амбулаторно-

  поликлинических учреждений может свидетельст-

  вовать о высоком качестве врачебных услуг.

  Не в состоянии учесть специфические обстоятельст-

  Не выявлены.

  183 Составлено автором преимущественно на основании источников: 1. Региональное финансовое планирование: обзор зарубежного и российского опыта / Сер. «Проект „Финан-

  совое планирование“». – СПб.: ГП МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2003. 2. Аналитический обзор международного опыта применения принципов Кодекса лучшей практики.

  Возможности их использования в Российской Федерации – М.: МБРР, 2002. 3. Оценка потребности регионов-участников второго этапа в ресурсах, необходимых для обеспече-

  ния прогнозируемых потребностей населения территории в бюджетных услугах, в натуральных показателях на срок до 10 лет. Тематический отчет в рамках контракта

  №RFTAP/QCBS/3.1.1 от 19.09.2002 г. Санкт-Петербург, 2003 г.

  179

  Способ плани-

  рования

  Достоинства Недостатки Ограничения

  ва оказания услуг в той или иной местности, тем или

  иным учреждением. Однако даже региональные

  нормативы (когда таковые имеют место) страдают

  тем же недостатком. Кроме того, если руководитель

  бюджетного учреждения будет соблюдать все

  нормативы (а их, как было показано в первом разде-

  ле, сотни, если не тысячи), то это учреждение будет

  лишено какого-либо маневра.

  Не улавливает происходящих изменений: закрывает

  возможности оперативного вовлечения в процесс

  оказания той или иной услуги новых ресурсов,

  серьезного изменения их структуры и т.п. Особенно

  большой вред такая регламентация наносит сфере

  здравоохранения.

  Метод является дорогостоящим и трудоемким.

  Многолетнее

  (среднесрочное)

  планирование

  Многолетние бюджеты обеспечивают

  высокую степень определенности в отно-

  шении будущих фискальных решений или

  будущей фискальной политики.

  Многолетние бюджеты согласуются со

  среднесрочной стратегией развития

  региона.

  Высокий уровень проработанности фи-

  нансовой политики

  Процесс составление многолетнего бюджета сложен

  с административной точки зрения.

  Может потребоваться больший объем ресурсов.

  Необходим высокий уровень политического и

  социального согласия в обществе.

  Многолетнее планирование очень чувствительно к

  изменениям в бюджетной политике и межбюджет-

  ных отношениях.

  Не выявлены.

  Бюджет, осно-

  ванный на

  показателях

  эффективности

  («Бюджет целей

  и эффективно-

  сти»)

  Позволяет достоверно оценить эффектив-

  ность выполнения программ (заданий).

  Не требует изменений в традиционной

  организации планирования, основанной на

  структуре отделов местной администра-

  ции и планировании бюджета по основ-

  ным получателям бюджетных средств.

  Не позволяет оценить, стоит ли выполнять про-

  граммы.

  Планирование

  должно осущест-

  вляться на не-

  сколько лет

  вперед.

  180

  Способ плани-

  рования

  Достоинства Недостатки Ограничения

  Бюджет, осно-

  ванный на

  заданиях

  Позволяет описать расходы с точки зре-

  ния их вклада в достижение целей, по-

  ставлены органами самоуправления.

  Позволяет оценить результаты программ и

  возможные альтернативы.

  Требует изменения классификации деятельности

  местного самоуправления (за выполнение одного

  задания могут отвечать работники разных отделов и

  наоборот – в рамках одного отдела может выпол-

  няться несколько заданий).

  Планирование

  должно осущест-

  вляться на не-

  сколько лет

  вперед.

  Составление

  бюджета с нуля

  (zero-base

  budgeting, ZBB)

  Метод заставляет ясно формулировать

  иерархию приоритетов на каждом уровне

  организационной структуры местной

  администрации.

  Не требует изменений в традиционной

  организации планирования, основанной на

  структуре отделов местной администра-

  ции и планировании бюджета по основ-

  ным получателям бюджетных средств.

  Требует значительные затраты времени и ресурсов,

  т.к. необходимо с нуля рассчитать все параметры

  бюджета.

  Планирование

  должно осущест-

  вляться на не-

  сколько лет

  вперед.

  Метод анализа

  затрат и резуль-

  татов (cost

  benefit analysis)

  Позволяет сравнить затраты на осуществ-

  ление проекта с ожидаемой выгодой.

  Метод является вторичным, т.к. выгода от реализа-

  ции проекта является лишь полезной информацией

  для принятия политического решения.

  Последователь-

  ное разделение

  текущего и

  инвестиционно-

  го бюджетов

  Просматривается связь между текущими

  расходами и доходами.

  Улучшаются условия наблюдения за

  текущими расходами.

  Инвестиционные программы становятся

  более ясными.

  Облегчается долгосрочное финансовое

  планирование (прежде всего инвестици-

  онное) и контроль за реализацией инве-

  стиционных программ.

  Несколько снижает гибкость планирования. При этом методе

  задолженность

  может быть

  связана только с

  финансировани-

  ем капиталовло-

  жений («золотое

  правило сбалан-

  сированного

  бюджета»).

  181

  Табл. 18. Сравнение методов выравнивания бюджетной обеспеченности184

  Метод выравнивания График Достоинства Недостатки

  Пропорциональный метод

  выравнивания бюджетной

  обеспеченности. Распределение

  средств фондов финансовой

  поддержки пропорционально

  отставанию уровня бюджетной

  обеспеченности муниципалитетов

  от уровня бюджетной обеспечен-

  ности, выбранного в качестве

  критерия выравнивания

  Уровень бюджетной обеспеченности после

  применения пропорционального выравнивания

  0,000

  0,200

  0,400

  0,600

  0,800

  1,000

  1,200

  1,400

  1,600

  1,800

  2,000

  муниципальные образования (ранжированные по

  уровню бюджетной обеспеченности)

  уровень бюджетной

  обеспеченности

  Использование пропорционального

  выравнивания позволяет сократить,

  но не полностью ликвидировать

  отставание менее обеспеченных

  муниципалитетов от более обеспе-

  ченных, что создает стимулы для

  всех получателей финансовой

  помощи способствовать развитию

  налоговой базы.

  Возможно, что после приме-

  нения методов у самых

  отсталых муниципалитетов

  останется слишком низкий

  уровень бюджетной обеспе-

  ченности.

  Метод выравнивания бюджет-

  ной обеспеченности до макси-

  мально возможного уровня.

  Распределение средств фондов

  финансовой поддержки таким

  образом, чтобы после выравнива-

  ния уровень бюджетной обеспе-

  ченности наименее экономически

  развитых муниципалитетов был

  одинаков.

  Уровень бюджетной обеспеченности при выравнивании бюджетной

  обеспеченности до максимально возможного уровня

  0,000

  0,200

  0,400

  0,600

  0,800

  1,000

  1,200

  1,400

  1,600

  1,800

  2,000

  муниципальные образования (ранжированные по уровню

  бюджетной обеспеченности)

  уровень бюджетное обеспеченности

  Простота. При чистом использовании

  метода не обеспечивается

  стимулирующего эффекта

  развитию муниципалитетов с

  низким уровнем обеспечен-

  ности.

  184 Составлено автором преимущественно на основании источника: Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулиро-

  ванию межбюджетных отношений. Утверждены приказом Министерства финансов РФ №243 от 27 августа 2004 года.

  182

  Метод выравнивания График Достоинства Недостатки

  Комбинированный метод. Либо

  использование, последовательно,

  метода пропорционального

  выравнивания и метода выравни-

  вания до максимально возможно-

  го уровня, либо использование

  метода пропорционального

  подтягивания несколько раз с

  различными критериями вырав-

  нивания бюджетной обеспеченно-

  сти. Фонд финансовой поддержки

  при этом делится на части.

  Результаты выравнивания бюджетной обеспеченности при

  использовании пропорционального метода и до максимально

  возможного уровня

  0,000

  0,200

  0,400

  0,600

  0,800

  1,000

  1,200

  1,400

  1,600

  1,800

  2,000

  муниципальные образования (ранжированные по уровню

  бюджетной обеспеченности)

  уровень бюджетное обеспеченности

  Обеспечивается стимулирующий

  эффект для одной группы муници-

  палитетов, которые получают

  финансовую помощь по пропор-

  циональному методу, но не полу-

  чают по обеспечению максимально

  возможному, а для наименее

  обеспеченных муниципалитетов

  (получателей двух частей фонда

  финансовой поддержки) – осущест-

  вляется полное выравнивание.

  Вероятно, недостаточный

  стимулирующий эффект для

  муниципалитетов с низким

  уровнем обеспеченности.

  Пропорциональное подтягива-

  ние в несколько этапов

  Результаты выравнивания бюджетной обеспеченности при

  применении нескольких этапов пропорционального

  выранивания

  0,000

  0,100

  0,200

  0,300

  0,400

  0,500

  0,600

  0,700

  0,800

  0,900

  1,000

  1,100

  муниципальные образования (ранжированные по уровню

  бюджетной обеспеченности)

  уровень бюджетной обеспеченности

  Несмотря ни близкие уровни

  бюджетной обеспеченности муни-

  ципалитетов, получающих средства

  на выравнивание бюджетной

  обеспеченности, между ними

  сохраняется первоначальная града-

  ция, обеспечивающая необходимый

  стимулирующий эффект: если

  муниципалитет обладал бóльшим

  уровнем бюджетной обеспеченно-

  сти до распределения фонда финан-

  совой поддержки, то и после

  распределения он сохранит свое

  преимущество.

  Метод наиболее сложный из

  всех предложенных.

  183

  Метод выравнивания График Достоинства Недостатки

  Предоставление одинакового

  объема финансовой помощи в

  расчете на одного жителя всем

  муниципальным образованиям.

  Результаты выравнивания бюджетной обеспеченности при

  использовании равного объема финансовой помощи на 1 жителя

  0,000

  0,200

  0,400

  0,600

  0,800

  1,000

  1,200

  1,400

  1,600

  1,800

  2,000

  муниципальные образования (ранжированные по уровню

  бюджетной обеспеченности)

  уровень бюджетное обеспеченности

  Данный способ целесообразно

  использовать в том случае, если

  объективная оценка налогового

  потенциала представляется затруд-

  нительной, поскольку для его

  применения не требуется знать

  значения бюджетной обеспеченно-

  сти муниципалитетов, а лишь

  значения численности населения (и,

  в случае необходимости, ценовых

  факторов).

  Решение о применении этого

  способа следует принимать,

  учитывая также изначальную

  дифференциацию бюджетной

  обеспеченности. Если в

  регионе или муниципальном

  районе имеются высоко

  обеспеченные муниципалите-

  ты, налоговый потенциал

  которых покрывает расход-

  ные потребности, их следует

  исключить из числа получа-

  телей дотаций.

  «Отрицательный трансферт» Результаты применения “отрицательного трансферта“

  0,000

  1,000

  2,000

  3,000

  4,000

  5,000

  6,000

  7,000

  8,000

  9,000

  муниципальные образования (ранжированные по уровню

  бюджетной обеспеченности)

  уровень бюджетное обеспеченности

  Данный способ позволяет получить

  дополнительный средства за счет

  тех муниципальных образований,

  которые заведомо могут обеспечить

  свои расходные потребности за счет

  местных и закрепленных налоговых

  доходов.

  Вероятно, в результате

  применения метода может

  наблюдаться «отрицательный

  стимулирующий эффект».

  184

  Приложение 2. Артефакты для задачи «Согласование расходов МО» из

  шаблона организации расчетов (версия 2004 года)

  Общее описание процесса

  Финансовое управление субъекта РФ подготавливает свой вариант бюджета с предложени-

  ем по расходам МО, рассчитанный по методике.

  Далее МО получают согласительную бумагу. В ней колонкой прописаны расходы по статьям

  рассчитанные Финансовым управлением субъекта РФ.

  В соседней колонке МО пишут свои предложения по соответствующим статьям, получен-

  ным по их собственным расходам (как правило они увеличивают какие-либо группы расхо-

  дов).

  Далее представители МО в установленном порядке приезжают в Финансовое управление

  субъекта РФ с этой бумагой и обсуждают соответствующие виды расходов с отраслевыми

  отделами (есть ли возможность их увеличить).

  Создаются два документа: протокол согласования и «сводный лист согласования».

  В протоколе согласования на каждое МО прописывают их предложения на изменение

  расходов с кратко сформулированной аргументацией изменения, справа от предложения МО

  пишется резолюция Финансового управления.

  Так же есть сводный лист согласования, где по всем МО прописываются их предложения об

  изменении расходов, а так же резолюция Финансового управления.

  Далее, когда все цифры согласованы, проводится перерасчет ФФП. Появляется новый

  вариант бюджета.

  В процессе данного согласования может быть несколько итераций по согласованию одной

  статьи расходов на разных уровнях (не только в отраслевых отделах, но и на согласительной

  комиссии).

  Регламент работы

  После того, как отраслевые отделы рассчитают расходы МО, и ОТБ сведет расходы, начина-

  ется процесс согласования расходов МО с представителями финансовых органов МО.

  Представители МО заводят в лист согласований собственные рассчитанные суммы расходов

  и печатают его. Затем с этим листом они проходят по отраслевым отделам с целью согласо-

  вания отклонений. Если отраслевой отдел принял отклонения, они заводятся в систему.

  ОТБ отслеживает состояние согласования расходов МО в специальном сводном листе.

  Далее бумажные листы согласования рассматриваются на комиссии. Изменения заносятся в

  эти листы в соответствующую колонку. Бумажные листы согласования поступают в Финан-

  совое управление, где заносятся в систему «САПФИР». Итоговая (согласованная) колонка

  расходов записывается в новый вариант расчета бюджета.

  185

  Структура шаблона варианта

  Вариант «Согласование расходов МО» содержит в себе рабочую таблицу «Согл Расх МО» и

  расчетную таблицу «Согласование расходов МО».

  РТ «Согл Расх МО» содержит классификаторы: МО, ФКР, Этап согл. (шесть этапов; значе-

  ние суммы + комментарий).

  РчТ «Согласование расходов МО» использует РТ «Согл Расх МО» для хранения информа-

  ции об изменениях, внесенных на определенных этапах согласования. Прогноз управления

  финансов (Этап согл. = 1) рекомендуется брать непосредственно из варианта с проектом

  бюджета, а проект согласований (Этап согл. = 6) – записывать в новый вариант бюджета.

  РчТ «Свод согласований расходов МО» служит для отслеживания состояния согласований

  отделом территориальных бюджетов.

  186

  Структура шаблона расчетного листа с параметризацией для ввода согласова-

  ний

  Трансфертные фонды

  Пример листка согласования приведен в табл. 19.

  187

  Табл. 19. Пример листка согласования на 2005 год по расходам МО (на примере Камышловского района)

  Код ФКР Наименование Прогноз

  МФСО

  Проект

  МО

  Откло-

  нения

  Откло-

  нения,

  приня-

  тые

  отделом

  Обоснованность

  неприятия

  отклонения, выст-

  го МО для

  согласования

  Подпись

  работника

  отрасл.

  отдела МФ

  Откло-

  нения,

  приня-

  тые

  комисси-

  ей

  При-

  меча-

  ние

  Проект

  согласо-

  ванный

  0106 Функционирование органов местного самоуправления

  0501 Органы внутренних дел

  0802 Земельные ресурсы

  0903 Охрана окружающей среды, животного и растительного

  мира

  1005 Прочие виды транспорта

  1201 Жилищное хозяйство

  1302 Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных

  ситуаций

  1304 Государственная противопожарная служба

  1400 Образование

  1501 Культура и искусство

  1600 Средства массовой информации

  1701 Здравоохранение

  1703 Физическая культура и спорт

  1803 Молодежная политика

  3004 Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам

  3223 Субвенции

  3223-1201 Субвенция на компенсацию расходов по предоставлению

  гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных

  услуг (не согласовывается)

  3223-1402 Субвенция на финансовое обеспечение государственных

  гарантий прав граждан на получение общедоступного и

  бесплатного начального общего, основного общего и

  среднего (полного) общего образования в муниципальных

  общеобразовательных учреждениях в соответствии с

  Федеральным законом от 7 июля 2003 года № 123-ФЗ "О

  внесении изменений и дополнений в отдельные законода-

  тельные акты Российской Федерации в части, касающейся

  финансирования общеобразовательных учреждений"

  ("Российская газета" от 12.07.2003 № 138) (к согласова-

  нию)

  3223-1407 Субвенции на мероприятия по оздоровлению детей и

  подростков (не согласовывается)

  3223-1503 Субвенция на выплату надбавок за квалификационные

  категории специалистам муниципальных учреждений

  культуры и искусства в соответствии с положением,

  утвержденным Правительством Свердловской области (не

  согласовывается)

  3223-1701 Субвенция на текущее содержание муниципальных

  специализированных учреждений здравоохранения в

  соответствии с Федеральным законом от 4 июля 2003 года

  № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в

  Федеральный закон "Об общих принципах организации

  законодательных (представительных) и исполнительных

  органов государственной власти субъектов Российской

  Федерации" на организацию специализированной

  медицинской помощи в кожно-венерологических,

  туберкулезных, психиатрических, наркологических,

  онкологических диспансерах (к согласованию)

  3223-1801 Субвенции на текущее содержание учреждений социально-

  го обслуживания в размерах, определенных методикой

  расчета финансовой помощи муниципальным образовани-

  ям Свердловской области (к согласованию)

  3223-

  1806-1

  Субвенция на возмещение льгот по оплате жилищно-

  коммунальных услуг в соответствии с Федеральным

  законом от 06 мая 2003 г. № 52-ФЗ "О внесении изменений

  и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах

  федеральной жилищной политики" и другие законодатель-

  ные акты Российской Федерации в части совершенствова-

  ния системы оплаты жилья и коммунальных услуг", в

  пределах средств, выделенных из федерального бюджета

  (не согласовывается)

  3223-

  1806-2

  Субвенции на возмещение льгот по оплате жилищно-

  коммунальных услуг в соответствии с Федеральным

  законом от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ "О ветеранах" в

  пределах средств, выделенных из федерального бюджета

  (не согласовывается)

  3223-

  1806-3

  Субвенция на возмещение льгот по оплате жилищно-

  коммунальных услуг в соответствии с Федеральным

  законом от 15 мая 1991 г. № 1244-1 "О социальной защите

  граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие

  катастрофы на Чернобыльской АЭС" в пределах средств,

  выделенных из федерального бюджета (не согласовывает-

  ся)

  3223-

  1806-4

  Субвенция на возмещение льгот по оплате жилищно-

  коммунальных услуг в соответствии с Федеральным

  законом от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ "О социальных

  гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному

  воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипала-

  тинском полигоне" в пределах средств, выделенных из

  федерального бюджета (не согласовывается)

  3243 Субсидии

  3243-

  3004-1

  Субсидия бюджетам муниципальных образований на

  погашение задолженности муниципальных бюджетных

  учреждений по начислениям на фонд оплаты труда (к

  согласованию)

  3243-

  3004-2

  Субсидия на выполнение мероприятий государственного

  пожарного и эпидемиологического надзора в муниципаль-

  ных учреждениях образования, здравоохранения и

  культуры (не согласовывается)

  3290 Итого внутренних оборотов по расходам

  9600 ИТОГО РАСХОДОВ

  9800 ВСЕГО РАСХОДОВ

  188

  Инструкции по работе с расчетным листом «Согласование расходов МО»

  Инструкция представляет собой технический документ по работе с системой «САПФИР»

  и в диссертационной работе не приводится.

  Структура расчетного листа для контроля состояния согласований

  Пример листка контроля состояния согласований приведен в табл. 20.

  189

  Табл. 20. Свод согласования расходов МО на 2005 год (на примере МФСО)

  Код

  МО Наименование МО Прогноз

  МФСО

  Проект

  МО Отклонения

  Отклонения,

  принятые

  отделом

  Отклонения,

  принятые

  комиссией

  Проект

  согласо-

  ванный

  000 Всего

  001 город Алапаевск

  002 Артемовский район

  003 город Асбест

  004 город Березовский

  005 Богдановичский район

  006 Верхняя Пышма

  007 Верхнесалдинский район

  008 город Ивдель

  009 город Ирбит

  010 город Каменск-Уральский

  011 город Камышлов

  012 город Карпинск

  013 город Качканар

  014 город Кировград

  015 город Краснотурьинск

  016 город Красноуральск

  017 город Красноуфимск

  018 город Кушва

  019 Невьянский район

  020 город Нижний Тагил

  021 Нижнетуринский район

  022 город Первоуральск

  023 город Полевской

  024 Ревдинский район

  025 Режевской район

  026 город Екатеринбург

  027 город Североуральск

  028 город Серов

  029 город Сухой Лог

  030 Тавдинский район

  031 Алапаевский район

  032 Артинский район

  033 Ачитский район

  034 Байкаловский район

  035 Белоярский район

  036 Верхотурский уезд

  037 Гаринский район

  038 Ирбитский район

  039 Каменский район

  040 Камышловский район

  041 Красноуфимский район

  042 Нижнесергинское

  043 Новолялинский район

  044 Пригородный район

  045 Пышминский район

  046 Серовский район

  047 Слободо-Туринский район

  048 Сысертский район

  049 Таборинский район

  050 Талицкий район

  051 Тугулымский район

  052 Туринский район

  053 Шалинский район

  054 город Нижняя Салда

  055 город Заречный

  056 город Арамиль

  057 город Верхний Тагил

  058 город Верхняя Тура

  059 город Волчанск

  060 город Дегтярск

  061 город Среднеуральск

  062 поселок Пелым

  063 Бисертское

  064 рабочий поселок Верхнее Дуброво

  065 поселок Верх-Нейвинский

  066 рабочий поселок Малышева

  067 поселок Рефтинский

  068 поселок Староуткинск

  Инструкции по работе с расчетным листом «Свод согласований расходов МО»

  Инструкция представляет собой технический документ по работе с системой «САПФИР» и в

  диссертационной работе не приводится.

  191

  Приложение 3. Описание системы анализа и планирования финансов

  региона (САПФИР)

  Кратко о системе

  Система предназначена для финансовых органов субъектов РФ и муниципальных об-

  разований.

  Назначение системы:

  − расчет вариантов проекта бюджета субъекта РФ или муниципального образования;

  − сбор, хранение и удобный доступ к финансовым данным из различных источни-

  ков;

  − анализ финансовых данных субъекта РФ или муниципального образования.

  Преимущества системы:

  − повышение скорости, надежности и достоверности расчетов;

  − мгновенный и единообразный доступ к необходимым финансовым данным;

  − широкие возможности организации коллективной работы по проведению много-

  вариантных расчетов;

  − простота заведения данных в систему, возможность обмена данными;

  − упрощение и повышение качества анализа данных;

  − оптимизация процесса сбора, хранения и обработки информации;

  − возможность сопоставления и анализа данных за разные временные периоды.

  Характеристики системы

  1. Возможность работы с различными вариантами расчета проекта бюджета (многовари-

  антный расчет):

  − обеспечивается оперативность и гибкость расчета каждого варианта проекта

  бюджета;

  − гарантируется надежность хранения всех вариантов расчета;

  − обеспечивается возможность работы с несколькими вариантами одновремен-

  но;

  − по каждому варианту бюджета выходные документы формируются автомати-

  чески;

  − предоставляется возможность анализа и сравнения данных из различных вари-

  антов расчета;

  − пользователи имеют возможность создавать свои собственные варианты расче-

  та.

  192

  В системе реализован механизм многовариантного расчета бюджета. Каждый вновь

  рассчитываемый вариант расчета бюджета создается путем копирования одного из получен-

  ных ранее вариантов (см. рис. 2). Затем в этот новый вариант бюджета вносятся изменения

  (производятся расчеты в соответствии с возможным изменением методики расчета, уточне-

  нием базовых данных или как результат принятых решений в процессе согласования размера

  некоторых статей бюджета). После завершения расчета очередного варианта бюджета

  система позволяет автоматически сформировать документы Закона о бюджете.

  Рис. 52. Многовариантный расчет бюджета

  2. Возможность организации коллективной работы по расчету бюджета с использовани-

  ем раздачи и контроля выполнения заданий:

  − все расчеты в системе производятся в соответствии с иерархией заданий, кото-

  рые могут быть назначены конкретным сотрудникам;

  − с заданием можно связывать варианты расчета и расчетные листы;

  − обеспечивается удобный доступ пользователей (с учетом распределения их

  прав) к финансовым данным, актуальным на момент обращения к этим дан-

  ным;

  − система позволяет работать пользователям над выполнением заданий и расче-

  том вариантов бюджета, не мешая друг другу.

  193

  Рис. 53. Взаимодействие между отделами финансового управления региона при планировании

  бюджета

  3. Гарантия надежного хранения и достоверности данных, оперативность и гибкость

  ввода данных в систему, возможность работы с данными из различных программных

  комплексов, используемых в финансовом органе:

  − все данные хранятся в единой базе, благодаря чему обеспечивается достовер-

  ность и надежность хранения информации (благодаря настройке резервного

  копирования);

  − обеспечивается простой в настройке импорт данных из внешних источников

  данных с возможностью выполнения проверок корректности закачиваемой ин-

  формации;

  − обеспечивается экспорт данных из системы;

  − предусмотрены возможности обмена информацией из системы с различными

  внешними организациями (распорядителями бюджетных средств, бюджетопо-

  лучателями, муниципальными образованиями и т.д.).

  4. Поддержка изменчивости классификаторов:

  − позволяет вводить иерархические классификаторы;

  − предусматривает возможности изменения структуры классификатора;

  − изменения классификатора регистрируются в системе таким образом, что сис-

  тема позволяет представить данные за разные временные периоды в разрезе

  классификаторов на какой-то определенный момент времени.

  5. Отличные возможности просмотра и анализа данных с применением OLAP-

  технологий.

  6. Удобство __________работы пользователя:

  − пользователи при изменении данных сразу же видят пересчитанные системой

  итоги;

  194

  − сохранение привычных приемов и методов работы: основной инструмент

  пользователя для доступа к функциям системы реализован в среде MS Excel c

  привычным интерфейсом;

  − минимальные затраты времени на освоение новой системы;

  − возможность сосуществования новой системы с действующей технологией

  расчета бюджета;

  − возможность постепенного перехода бюджетного процесса в финансовом ор-

  гане на использование новой системы.

  Построение работы в ПК «САПФИР» в финансовом органе региона

  Рис. 54. Построение работы в ПК «САПФИР» в финансовом органе региона

  195

  Структура системы

  Структура программного комплекса «САПФИР» приведена на рис. 55.

  Надстройка для

  расчетных

  листов

  Microsoft Office

  MS Excel

  Microsoft Office

  Поддержка в

  клиентском приложении

  Планирование

  бюджета

  Анализ

  бюджета

  Различные источники

  финансовой

  информации

  Надстройка для

  текстовых

  документов

  MS Word MS Pivot Table

  Win32-приложение

  Администраторские функции:

  - управление пользователями и

  группами;

  - функции импорта/экспорта;

  - управление классификаторами.

  Пользовательские инструменты:

  - редактор данных;

  - конструктор расчетных листов;

  - система отчетов;

  - «сквозные» расчеты.

  Репозитарий объектов

  системы:

  - классификаторы;

  - версии классификаторов;

  - рабочие таблицы;

  - расчетные таблицы;

  - варианты расчета.

  Табличные

  отчеты

  Текстовые

  отчеты

  Расчетные Отчеты

  листы

  ETL

  Подсистема

  преобразования и

  загрузки данных

  MS SQL Server Хранилище

  Расчетный блок MS SQL Server 2000

  Analysis Services

  Импорт/экспорт

  Удаленная работа с системой

  Модуль заявок Распределенная

  система:

  централизованное

  управление

  системой и

  распространение

  классификаторов,

  данных и методик.

  Распределенная

  система

  Распределенная

  система

  MS Excel

  САПФИР

  САПФИР

  Расчетные

  листы

  Заявки

  (удаленный узел)

  Рис. 55. Структура программного комплекса «САПФИР»

  196

  Приложение 4. Пример организации расчета расходов областного бюд-

  жета Свердловской области по культуре, искусству ____________и кинематографии

  Общее описание процесса

  {1} Управление статистики предоставляет ОТБ, а тот, в свою очередь, ОФСС данные

  статистики по численности населения.

  {2} Министерство экономики предоставляет БО, а тот, в свою очередь, ОФСС коэф-

  фициенты индексации расходов в зависимости от экономических статей расходов.

  ОФСС начинает расчет норматива (финансового показателя) «расходы областного

  бюджета на содержание учреждений культуры и искусства в расчете на одного жителя

  Свердловской области в год».

  Для этого из Закона о бюджете текущего года берется общая сумма по культуре {3}.

  Для расчета «расчетно-нормативных расходов» из этой суммы вычитаются «фиксированные

  суммы» - некоторые статьи расходов, которые на плановый период уже известны (их не

  нужно рассчитывать исходя из индексации расходов по экономическим статьям). Часть

  197

  фиксированных сумм извлекается из Закона о бюджете текущего года {4}, а часть сумм

  предоставляет министерство культуры (смета, которую ОФСС затем проверяет, и письмо с

  комментариями) {5}.

  Далее рассчитывается финансовый показатель для планового года {6} (см. методику).

  Для расчетов расходов по культуре планового года финансовый показатель умножа-

  ется на численность населения, и к этой сумме прибавляются фиксированные суммы плано-

  вого года. Часть этих фиксированных сумм рассчитываются ОФСС путем индексирования

  сумм текущего периода, а часть из них поступает от Мингосимущества СО (реставрация),

  Минкультуры СО (премии, стипендии, материальная помощь, пожизненное содержание) или

  от правительства СО (дополнительные расходы).

  Рассчитанная сумма расходов доводится до министерства культуры {7}.

  Министерство культуры получает сметы от бюджетополучателей {8}, корректирует

  сметы с учетом предоставленной министерством финансов суммы расходов на культуру и

  формирует заявку на финансирование {9}.

  Используемые в расчете данные

  Название Источник Документ

  Численность населения

  планового года

  Управление статистики СО Сборник статистики

  Коэффициент индексации

  расходов

  Министерство экономики

  СО

  Письмо

  Расходы текущего года на

  культуру

  N/A (собственный) Бюджет текущего года

  Фиксированные расходы

  текущего года

  Министерство культуры СО Письмо + смета

  Фиксированные расходы

  планового года

  Министерство культуры СО

  Мингосимущества СО

  Правительство СО

  Письмо

  Численность населения

  текущего года

  N/A (собственный) Расчеты бюджета текущего

  года

  Финансовый показатель

  текущего года

  N/A (собственный) Расчеты бюджета текущего

  года

  Методика расчета

  Планово-расчетные расходы областного бюджета на содержание областных учреждений

  культуры и искусства определяются в целом по разделу:

  Рк = Ск x Жгро, где

  Рк - планово-расчетные расходы областного бюджета на содержание учреждений культуры и

  искусства;

  198

  Ск - расходы областного бюджета на содержание учреждений культуры и искусства в

  расчете 76,3 рубля на одного жителя Свердловской области в год;

  Жгро - число жителей области.

  Расходы областного бюджета на содержание учреждений культуры и искусства в расчете

  76,3 рубля на одного жителя Свердловской области в год (финансовый показатель), опреде-

  лены исходя из приведенного финансового показателя 2004 года в размере 73,0 рубля с

  учетом индексации расходов.

  Расчет финансового показателя

  в рублях

  Наимено- Индексация финансового показателя

  вание

  финансово-

  го показа-

  теля

  Финансо-

  вый

  показатель

  2004 года

  Приведен-

  ный

  финансо-

  вый

  показа-

  тель*

  Оплата

  труда с

  начис-

  ления-

  ми

  Тепло-

  энергия

  Электро-

  энергия

  Холод-

  ное

  водо-

  снаб-

  жение

  Про-

  чие

  комм.

  услуги

  Мате-

  риаль-

  ные

  затра-

  ты

  Финан-

  совый

  показа-

  тель

  2005

  года

  Коэффициент индексации расходов 1,0 1,12 1,1 1,1 1,08 1,08

  Удельный вес расходов в бюджете

  2004 года

  0,452 0,045 0,036 0,003 0,007 0,457

  Финансо-

  вый

  норматив

  на област-

  ные

  учреждения

  культуры в

  расчете на

  1 жителя

  области в

  год

  (числ.

  нас.на

  01.01.2004

  г. – 4 281,6

  тыс. чел.)

  71,5 73,0 33,0 3,7 2,9 0,2 0,5 36,0 76,3

  *Примечание:

  Размер приведенного финансового показателя определяется путем соотношения вели-

  чины бюджетных ассигнований, утвержденных Законом Свердловской области от 29

  декабря 2003 года № 62-ОЗ «Об областном бюджете на 2004 год» за исключением

  расходов:

  - на реставрацию и охрану зданий-памятников истории и культуры Свердлов-

  ской области в размерах арендной платы;

  - по материальному содержанию малообеспеченных профессиональных твор-

  ческих работников культуры, ветеранов культуры Свердловской области и

  премированию работников культуры за выдающиеся достижения в области ли-

  тературы и искусства;

  199

  - на целевые программы развития культуры и искусства на территории Сверд-

  ловской области

  - на численность населения Свердловской области (4 281,6 тыс. чел.).

  Планово-расчетные расходы увеличиваются на:

  1) расходы на реставрацию и охрану зданий-памятников истории и культуры Свердловской

  области в размерах арендной платы, установленной программой управления государствен-

  ным имуществом Свердловской области на 2005 год;

  2) расходы по материальному содержанию малообеспеченных профессиональных творче-

  ских работников культуры, ветеранов культуры Свердловской области и премированию

  работников культуры за выдающиеся достижения в области литературы и искусства в

  соответствии с Указом Губернатора Свердловской области от 01.04.2004 г. №194-УГ «О

  присуждении премий Губернатора Свердловской области за выдающиеся достижения в

  области литературы и искусства» и постановлениями Правительства Свердловской области

  от 23.12.2003 г. № 792-ПП «О пожизненном дополнительном содержании профессиональных

  творческих работников» и от 06.04.2004 г. № 235-ПП «Об утверждении Положения о поряд-

  ке дополнительного материального содержания малообеспеченных работников культуры,

  ветеранов культуры и премированию работников культуры за выдающиеся достижения в

  области литературы и искусства»;

  3) субсидии на государственную поддержку организации кинематографии «Свердловский

  государственный киновидеоцентр» (учитываются в бюджете на 2005 год с коэффициентом

  роста материальных затрат в 1,08 раза).

  200

  Приложение 5. Приложения к тексту Закона о бюджете (на примере

  Свердловской области)

  Приложение 2

  к Закону Свердловской области

  "Об областном бюджете на 2004 год"

  Свод расходов областного бюджета на 2004 год по разделам, подразделам,

  целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расхо-

  дов бюджетов Российской Федерации

  Но-

  мер

  стро-

  ки

  Код

  раздела,

  подраз-

  дела

  Код

  целевой

  статьи

  Код

  вида

  рас-

  хо-

  дов

  Наименование раздела, подраздела, целевой статьи или вида

  расходов

  Сумма,

  в

  тысячах

  рублей

  1 2 3 4 5 6

  1 0100 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ

  САМОУПРАВЛЕНИЕ 1811144

  2 0102 Функционирование законодательных (представительных)

  органов государственной власти 154733

  3 0102 021 Содержание главы законодательной (представительной) власти

  субъекта Российской Федерации 1700

  4 0102 021 009 Денежное содержание главы законодательной (представитель-

  ной) власти субъекта Российской Федерации ¹* 1700

  5 0102 023 Содержание членов законодательной (представительной) власти

  субъектов Российской Федерации 20350

  6 0102 023 032 Денежное содержание членов законодательной (представитель-

  ной) власти субъектов Российской Федерации 20350

  7 0102 025 Обеспечение деятельности законодательной (представительной)

  власти субъектов Российской Федерации 132683

  8 0102 025 027 Денежное содержание аппарата 75108

  9 0102 025 028 Представительские расходы 1750

  10 0102 025 029 Расходы на содержание аппарата 55825

  11 0103 Функционирование исполнительных органов государствен-

  ной власти 1532928

  12 0103 034 Содержание главы исполнительной власти субъекта Российской

  Федерации и его заместителей 4746

  13 0103 034 033 Денежное содержание главы исполнительной власти субъекта

  Российской Федерации и его заместителей 4746

  14 0103 036 Обеспечение деятельности органов исполнительной власти

  субъектов Российской Федерации 1528182

  15 0103 036 027 Денежное содержание аппарата 1201275

  16 0103 036 028 Представительские расходы 3000

  17 0103 036 029 Расходы на содержание аппарата 323907

  18 0105 Прочие расходы на общегосударственное управление 45326

  19 0105 039 Расходы на общегосударственное управление (не отнесенные к

  бюджетам других министерств и ведомств) 23266

  20 0105 039 075 Содержание подведомственных структур 23266

  21 0105 041 Государственная поддержка архивной службы 22060

  22 0105 041 075 Содержание подведомственных структур 22060

  … … … … …

  …

  314 ВСЕГО РАСХОДОВ 26827969

  201

  Приложение 3

  к Закону Свердловской области

  "Об областном бюджете на 2004 год"

  Свод расходов областного бюджета на 2004 год по группам, подгруппам,

  предметным статьям, подстатьям и элементам расходов экономической

  классификации расходов бюджетов Российской Федерации

  Номер

  строки Код

  Наименование группы, подгруппы, предметной

  статьи, подстатьи или элемента расходов экономиче-

  ской классификации расходов бюджетов Российской

  Федерации

  Сумма расходов

  областного

  бюджета без

  учета расходов,

  осуществляемых

  за счет средств

  целевых

  бюджетных

  фондов,

  в тысячах

  рублей

  Сумма расходов

  областного

  бюджета,

  осуществляе-

  мых за счет

  средств целевых

  бюджетных

  фондов,

  в тысячах

  рублей

  1 2 3 4 5

  1 100000 ТЕКУЩИЕ РАСХОДЫ 20532612 1549510

  2 110000 ЗАКУПКИ ТОВАРОВ И ОПЛАТА УСЛУГ 9341471 1549510

  3 110100 Оплата труда 4119585 52000

  4 110110 Оплата труда гражданских служащих 3184289 52000

  5 110120 Денежное довольствие военнослужащих 919742 0

  6 110130 Выходное пособие при увольнении 15554 0

  7 110200 Начисления на фонд оплаты труда (единый социаль-

  ный налог), включая тарифы на обязательное

  социальное страхование от несчастных случаев на

  производстве и профессиональных заболеваний

  1140208 17400

  8 110300 Приобретение предметов снабжения и расходных

  материалов 1587079 6225

  9 110310 Медикаменты, перевязочные средства и прочие лечебные

  расходы 981452 0

  10 110320 Мягкий инвентарь и обмундирование 86045 0

  11 110330 Продукты питания 291725 0

  12 110340 Оплата горюче - смазочных материалов 78351 2200

  13 110350 Прочие расходные материалы и предметы снабжения

  149506 4025

  14 110400 Командировки и служебные разъезды 63218 2000

  15 110500 Транспортные услуги 123395 500

  16 110600 Оплата услуг связи 96568 1000

  17 110700 Оплата коммунальных услуг 657309 2385

  18 110710 Оплата содержания помещений 72101 600

  19 110720 Оплата потребления тепловой энергии 282287 400

  20 110721 Оплата отопления и технологических нужд 216936 400

  21 110722 Оплата потребления газа 13888 0

  22 110723 Оплата потребления котельно - печного топлива 51463 0

  23 110730 Оплата потребления электрической энергии 218373 605

  24 110740 Оплата водоснабжения помещений 42131 10

  … … … … …

  79 000000 ИТОГО РАСХОДОВ 22363814 4439143

  202

  Приложение 4

  к Закону Свердловской области

  "Об областном бюджете на 2004 год"

  Распределение средств областного бюджета на 2004 год по главным распорядителям бюджетных

  средств по группам, подгруппам, предметным статьям, подстатьям и элементам расходов

  экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации

  Номер

  строки

  Код

  главного

  распоря-

  дителя

  Код

  группы,

  подгруппы,

  предмет-

  ной статьи,

  подстатьи

  или

  элемента

  расходов

  Наименование главного распорядителя, группы,

  подгруппы, предметной статьи, подстатьи или

  элемента расходов

  Сумма

  расходов

  областного

  бюджета без

  учета

  расходов,

  осуществляе-

  мых за счет

  средств

  целевых

  бюджетных

  фондов,

  в тысячах

  рублей

  Сумма

  расходов

  областного

  бюджета,

  осуществля-

  емых за счет

  средств

  целевых

  бюджетных

  фондов,

  в тысячах

  рублей

  1 2 3 4 5 6

  1 01 Законодательное Собрание Свердловской

  области

  165665 0

  2 01 100000 ТЕКУЩИЕ РАСХОДЫ 159698 0

  3 01 110000 ЗАКУПКИ ТОВАРОВ И ОПЛАТА УСЛУГ 157354 0

  4 01 110100 Оплата труда 78651 0

  5 01 110110 Оплата труда гражданских служащих 78651 0

  6 01 110200 Начисления на фонд оплаты труда (единый

  социальный налог), включая тарифы на обяза-

  тельное социальное страхование от несчастных

  случаев на производстве и профессиональных

  заболеваний

  28164 0

  7 01 110300 Приобретение предметов снабжения и расходных

  материалов 8211 0

  8 01 110350 Прочие расходные материалы и предметы

  снабжения 8211 0

  9 01 110400 Командировки и служебные разъезды 5100 0

  10 01 110500 Транспортные услуги 10200 0

  11 01 110600 Оплата услуг связи 4020 0

  12 01 110700 Оплата коммунальных услуг 7552 0

  13 01 110710 Оплата содержания помещений 5200 0

  14 01 110750 Оплата аренды помещений, земли и другого

  имущества 2352 0

  15 01 111000 Прочие текущие расходы на закупки товаров и

  оплату услуг 15456 0

  16 01 111010 Оплата услуг научно - исследовательских

  организаций 2235 0

  … … … …

  … …

  803 Итого средств областного бюджета, распреде-

  ленных в соответствии с функциональной

  классификацией расходов бюджетов Россий-

  ской Федерации

  22363814 4439143

  203

  Приложение 5

  к Закону Свердловской области

  "Об областном бюджете на 2004 год"

  Распределение средств областного бюджета на 2004 год по главным распоря-

  дителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и

  видам расходов функциональной классификации Российской Федерации

  Номер

  строки

  Наименование главного распорядителя,

  наименование раздела, подраздела, целевой

  статьи или вида расходов

  Код

  главного

  распоря-

  дителя

  Код

  раздела,

  подраз-

  дела

  Код

  целевой

  статьи

  Код

  вида

  расхо-

  дов

  Сумма,

  в

  тысячах

  рублей

  1 2 3 4 5 6 7

  1 Законодательное Собрание Свердловской

  области

  01

  165665

  2 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И

  МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

  01 0100

  154733

  3 Функционирование законодательных (предста-

  вительных) органов государственной власти

  01 0102

  154733

  4 Содержание главы законодательной (предста-

  вительной) власти субъекта Российской

  Федерации

  01 0102 021

  1700

  5 Денежное содержание главы законодательной

  (представительной) власти субъекта Россий-

  ской Федерации

  01 0102 021 009

  1700

  6 Содержание членов законодательной (предста-

  вительной) власти субъектов Российской

  Федерации

  01 0102 023

  20350

  7 Денежное содержание членов законодательной

  (представительной) власти субъектов Россий-

  ской Федерации

  01 0102 023 032

  20350

  8 Обеспечение деятельности законодательной

  (представительной) власти субъектов Россий-

  ской Федерации

  01 0102 025

  132683

  9 Денежное содержание аппарата 01 0102 025 027 75108

  10 Представительские расходы 01 0102 025 028 1750

  11 Расходы на содержание аппарата 01 0102 025 029 55825

  12 ПРОЧИЕ РАСХОДЫ 01 3000 10932

  13 Прочие расходы, не отнесенные к другим

  подразделам

  01 3004

  10932

  14 Прочие расходы, не отнесенные к другим

  целевым статьям

  01 3004 515

  10932

  15 Прочие расходы, не отнесенные к другим

  видам расходов

  01 3004 515 397

  10932

  16 Правительство Свердловской области 02 379175

  17 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И

  МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

  02 0100

  246500

  18 Функционирование исполнительных органов

  государственной власти

  02 0103

  145077

  19 Содержание главы исполнительной власти

  субъекта Российской Федерации и его

  заместителей

  02 0103 034

  4746

  … … … … … … …

  622 ВСЕГО РАСХОДОВ 26802957__

Скачать дипломную работу