Тема: Деятельность правоохранительной службы

• Вид работы:
  Дипломная (ВКР) по теме: Деятельность правоохранительной службы
• Предмет:
  Другое
• Когда добавили:
  27.03.2012 12:14:36
• Тип файлов:
  MS WORD
• Проверка на вирусы:
  Проверено - Антивирус Касперского

Другие экслюзивные материалы по теме

• Полный текст:

  Введение

  Глава 1. Основы деятельности правоохранительной службы

  1.1. Сущность правоохранительной службы и ее структура

  1.2. Задачи и функции правоохранительной службы

  1.3. Предмет и метод правоохранительной службы  

  1.4. Принципы деятельности правоохранительной службы

  1.5. Признаки правоохранительной службы

  Глава 2. Характеристика деятельности сотрудников правоохранительной службы

  2.1.  Понятие должностей  правоохранительной службы

  2.2. Статус сотрудника правоохранительной службы

  2.3. Политическая и правовая культура сотрудников правоохранительной службы

  Глава 3. Проблемы совершенствования деятельности правоохранительной службы

  3.1 Социальное предназначение правоохранительной службы

  3.2. Контроль над деятельностью правоохранительных органов

  3.3. Организационная культура правоохранительной службы

  3.4. О значении координации деятельности структур правоохранительной службы

  Заключение

  
  

                 1. Сущность правоохранительной службы и ее структура

  Несмотря на то, что правоохранительная служба играет важную роль в механизме современного Российского государства[1], правовое регулирование ее деятельности в настоящее время не вполне систематизировано, отсутствуют единые правовые основы и теоретические подходы к определению специфики данного вида государственной службы. На государственном уровне также не принята концепция и не сформирована единая программа развития правоохранительной системы в целом. Не вполне четко определены и субъекты правоохранительной службы.

  Законодатель под правоохранительной службой понимает профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

  Проблема состоит в том, что указанное нормативное определение не отражает всей сути данного явления, тем более, что отсутствует ряд необходимых правовых актов, составляющих основу нового вида государственной службы: федеральный закон о правоохранительной службе, реестр типовых должностей правоохранительной службы, законодательное определение понятий «правоохранительный орган», «правоохранительная деятельность», а также последовательная концепция развития правоохранительной системы России в целом. Эти обстоятельства предопределяют множество научных исследований обозначенной проблемы и подходов к определению сущности рассматриваемого вида государственной службы.

  В литературе к правоохранительным органам относят: прокуратуру РФ; органы внутренних дел; ФСБ России; ФТС России; ГФС России; ФСКН России; МЧС России; ФСО России; ФСИН России; ФССП России; СВР России (Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, С.А. Воронцов, Д.С. Дресвянкин и др.). Отдельные авторы относят к правоохранительным органам также судебные органы и органы юстиции (О.А. Галустьян, А.П. Кизлык).

  Наиболее полный структурный перечень правоохранительной службы дает Е.Л. Патрашко[2]. Автор включает в правоохранительную сферу Министерство внутренних дел Российской Федерации; Федеральную миграционную службу; Федеральную службу безопасности Российской Федерации; Федеральную службу Российской Федерации по контролю над оборотом наркотиков; Федеральную службу судебных приставов и Федеральную службу исполнения наказаний, находящиеся в ведении Министерства юстиции Российской Федерации; Федеральную противопожарную службу, находящуюся в составе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Федеральную таможенную службу, а также Прокуратуру Российской Федерации.

  В целом же в настоящее время просматривается тенденция включения в предмет правоохранительной службы (деятельности) функций, свойственных структурам, обеспечивающим национальную безопасность страны с присущими ей мерами по предотвращению политических, экономических, военных и иных угроз. Важнейшей составляющей ее содержания является властно-организующее направление, осуществляемое государственными служащими по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина, по противодействию терроризму, организованной преступности.

  Таким образом, система право#G0охранительной службы образуется за счет системы федеральных органов государственной власти, к которым относятся: суд, #M12291 820000206арбитражный суд#S, конституционный суд, прокуратура, органы внутренних дел, некоторые подразделения ФСБ, таможенного контроля, #M12291 820002057юстиции, которые на сегодняшний день мы относим к правоохранительным органам. Нет сомнений в том, что правоохранительная служба должна быть связана непосредственным образом с правоохранительными органами и их деятельностью. Мы полагаем, что эти понятия соотносятся как форма и содержание. Этим соотношением определяется место правоохранительной службы в общей системе государственной службы.

  Понятие правоохранительной службы следует отличать от более широкого по содержанию термина - системы правоохранительных органов, которое включает в себя также ряд негосударственных институтов: адвокатуру, третейский суд и тому подобных. Однако в отношении правоохранительных органов существует и другое понятие, позволяющее рассматривать их только как систему государственных органов. Так, например, О.А. Галустьян дает следующее определение правоохранительной деятельности: «под правоохраной следует понимать урегулированную правом деятельность управомоченных органов государства по принудительному обеспечению правового порядка на основе соблюдения баланса интересов личности, общества и государства».[3] Очевидно, что по мнению указанного ученого в число правоохранительных органов входят только властные структуры, то есть обладающие возможностью принуждения. А, как известно, легитимным может быть в первую очередь лишь государственное принуждение. Поэтому в сферу правоохранительных органов, понимаемых в узком смысле, не включаются частный нотариат, адвокатура и третейские суды.

  Итак, правоохранительная служба также может быть сведена к деятельности государственных правоохранительных органов. Но в отличие от последних, понимаемых двояко - в узком и широком смыслах - понятие правоохранительной службы характеризуется единством, исключающим проникновение в ее структуру различного рода негосударственных организаций  - общественных и религиозных объединений, политических партий и т.д. Вместе с тем, указанные организации могут играть активную роль в достижении задач правоохранительной службы. Например, различные программы по борьбе с преступностью непременно включают такой аспект, как взаимодействие с общественностью.

  Между тем, по нашему мнению данные организации выполняют вспомогательную, а не основную роль. Отсутствие властных полномочий не позволяет им самостоятельно разрешать поставленные перед правоохранительной службой задачи. Таким образом, объединив вышесказанное, можно определить, что система органов правоохранительной службы - совокупность специально уполномоченных организаций и их должностных лиц, осуществляющих административную и иную деятельность #G0государственных#S органов в целях реализации возложенных на них задач (функций).

  Как следует из этого определения, в систему правоохранительной службы включаются не все государственные организации, а лишь специально уполномоченные для  выполнение определенных функций. Из этого следует, что структура правоохранительной службы отлична от структуры государственных органов.

  Согласно ст. 2 Федерального Закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" правоохранительная служба является одним из видов государственной службы. Надо полагать, что правоохранительная служба - лишь промежуточное звено системы государственной службы, совмещающей в себе отдельные признаки двух других ее видов. Так, например, правоохранительная служба по форме, в силу внешних своих атрибутов, схожа с военной, а по содержанию - с гражданской службой.

  Однако в отличие от других видов государственной службы (гражданской и военной) перечень органов правоохранительной службы не получил своего конкретного определения, в силу чего понятие о границах правоприменительной и правоохранительной деятельности находится в сфере представлений, не отражающих научной специфики рассматриваемого явления.

  Поэтому «некоторые указания на органы, где может быть предусмотрена правоохранительная служба», можно обнаружить лишь обратившись к реквизитам отдельных нормативных правовых актов.[4] Таким образом, казуальность отечественного законодательства затрудняет системное исследование правоохранительной службы. Представляется, что возможность отнесения к правоохранительной службе отдельных государственных органов необходимо установить в каком-либо одном нормативном акте, например, федеральном законе или соответствующем Указе Президента РФ.

  В отсутствии же такого акта и не имея четких критериев разграничения, та или иная точка зрения на систему правоохранительной службы является субъективной. По нашему мнению, теоретические подходы к перечислительному понятию органов правоохранительной службы следует систематизировать в семь основных подходов, которые мы называем:

  - формальный конституционно-правовой;

  - комплексный конституционно-правовой;

  - идентификационный;

  - синтетический;

  - автономный;

  - функциональный;

  - узковедомственный.

  Многообразие связей, возникающих в ходе исполнения обязанностей, связанных с правоохранительной службой, обуславливается наличием следующих групп общественных отношений:

  - внутренних, к которым можно отнести служебные (дисциплинарные) и трудовые;

  - внешних, к которым относятся административно-правовые (управлен-ческие), политические и др.

  Анализ внутренних и внешних отношений выявляет также наличие общих финансово-денежных и имущественных отношений, образующих экономическую основу деятельности органов правоохранительной службы. Именно экономическая модель деятельности лежит в основе разработки управленческих процессов, как в сфере административного права, так и в сфере других отраслей. Та или иная экономическая модель правоохранительной службы, свойственная конкретной социальной системе, определяет ее функции и задачи применительно к конкретному типу общественных отношений.

  В настоящее время экономическая основа правоохранительной службы может рассматриваться через призму нескольких моделей государственной службы, которые к настоящему времени представлены в литературе. Среди таких моделей следует отменить такие как: сервисная, либерально-рыночная, политическая и смешанная модели.[5]

  Представляется возможным рассматривать эти модели в качестве моделей правоохранительной службы на том основании, что они являются частным проявлением организации деятельности государственных органов. На основании анализа субъектности деятельности можно выделить следующие модели правоохранительной службы:

  - сервисная;

  - паритетная;

  - комбинированная и ее разновидности;

  - командно-административная;

  - перспективная.

  В настоящее время в России разрабатывается перспективная модель правоохранительной службы, учитывающая не только нормативные требования, но и элементы социокультурной динамики общественных отношений, что требует комплексного организационно-правового подхода.

  Правоохранительные органы между собою должны быть связаны координационными началами, а их сотрудники обладать равным по отношению друг к другу статусом. Возвышение одной правоохранительной структуры над другой, а тем более их административное противостояние недопустимо. 

  Правоохранительную службу следует рассматривать как комплексный правовой институт, объединяющий группу однородных общественных правоотношений, складывающихся в процессе профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации в правоохранительной сфере.

  Правоохранительная служба в отличие от правоохранительных органов, включающих в себя и негосударственные структуры, сводится исключительно к деятельности государственных правоохранительных органов.

  Правоохранительная служба является специфическим звеном государственной власти, сочетающим в себе признаки гражданской и военной государственной службы. Но при этом, сохраняя свою самостоятельность, находится с ними в тесной связи, определяя свои задачи и функции в соответствии с конкретной своей моделью, определяющей функции и задачи правоохранительной службы.

  Правоохранительная служба как институт общества должна характеризоваться единством своей структуры. В соответствии с Конституцией РФ существуют две формы власти - государственная и муниципальная. Правоохранительная же служба существует исключительно на федеральном уровне. При этом совершенно необязательно, чтобы она сводилась к типологии государственных и иных органов. Это есть совокупное понятие, отражающее нормативный, нравственных и технологический уровень достижений конкретного общества. Таким образом, не отказываясь от принципа разделения властей как одного из главных демократических завоеваний последних лет, и не посягая на нарушение конституционных норм, в качестве приоритетного направления следует определить создание единой системы правоохранительной службы, вне зависимости от отраслевой и ведомственной принадлежности входящих в нее структур.

  Отечественная практика свидетельствует, что развитие правоохранительной службы как правового института может быть эффективным лишь в том случае, если оно осуществляется на основе соответствующих механизмов и методов правового регулирования правоохранительной службы. Таким образом, правовое регулирование такой службы должно сводиться к нормативному и организационному воздействию на служебные отношения с целью их становления, охраны, упорядочения и развития в соответствии с потребностями государства и общества.

  
  

                2. Задачи и функции правоохранительной службы

  
  

  В сфере административной реформы в России происходят существенные трансформации механизмов государственного управления, формируется современная система государственной службы. Одним из ее видов является правоохранительная служба, представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан на соответствующих должностях в государственных органах, призванная осуществлять функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступностью.

  Организация правоохранительной службы в настоящее время не в полной мере соответствуют целям и задачам социально-экономического развития страны. Последствия такого состояния проявляются практически во всех областях жизни: во внутренней, в межнациональной и международной политике, в экономике и в сфере безопасности. Такое положение во многом обусловлено слабой проработкой задач, функций, принципов организации и функционирования правоохранительной службы, недостаточным профессионализмом и компетентностью ее сотрудников.

  Правоохранительная служба занимает самостоятельное место в системе государственной службы Российской Федерации и это во многом обусловлено особыми задачами и функциями ее структурных подразделений.

  В качестве правового института правоохранительная служба представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок возникновения, изменения и прекращения государственно-служебных отношений.

  Как часть государственного аппарата, на который возложено выполнение исполнительных и распорядительных функций, правоохранительная служба представляет собой структурное образование, наделенное определенным объемом компетенции и властных полномочий, необходимых для реализации возложенных на него задач.

  Основной задачей правоохранительной службы является охрана законности и правопорядка, защита прав и свобод человека, борьба с преступностью, а также предупреждение и профилактика правонарушений, которая осуществляется только на основании закона и в соответствии с законом лицами, состоящими на службе в правоохранительных органах и имеющие специальную профессиональную подготовку. Кроме того, деятельность правоохранительных органов связана с решением и других вспомогательных задач, к которым следует отнести:

  - принятие и рассмотрение сообщения о совершении преступления или иного правонарушения;

  - непосредственное обнаружение признаков преступления или правонарушения;

  - минимизация рисков причинения вреда;

  - выполнение обязанностей с соблюдением всех необходимых, в т.ч. процессуальных, требований;

  - соблюдение законности.

  Однако содержание правоохранительных задач не раскрывается в нормативной и иной литературе, которая преподносит их как нечто само собою разумеющееся. Такой подход нельзя признать удовлетворительным, так как граждане демократического государства должны иметь четкое представление о задачах правоохранительной службы и содействовать их выполнению.

  Основу правоохранительной службы составляют правоохранительные органы, представляющие обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои чётко определённые задачи. Эти задачи состоят либо в восстановлении нарушенного права, либо в наказании правонарушителя, либо в восстановлении нарушенного права и наказания правонарушителя одновременно.[6] Выбор той или иной задачи обусловливается в зависимости от возникающей в обществе необходимости в них.

  Следовательно, реализация правоохранительных задач имеет четкую направленность на осуществление правовой политики в государстве. Возможность вычленения именно такой политики говорит о ее особого рода воздействии на общество в определенной сфере жизни с целью приведения его к желаемым структурным и функциональным характеристикам. Такое воздействие обеспечивает определенную направленность правоприменения для достижения уголовно-правовой, хозяйственно-правовой, административной, эколого-право-вой охраны прав личности в условиях справедливого устройства общества.[7]

  Во-первых, ее осуществление нацелено на особую сферу деятельности государства, в которой выделяются правозащитные, упорядочивающие и правоприменительные элементы содержания власти, устанавливаются основы фактического и правового равенства всех социальных групп и слоев населения, каждого отдельного гражданина перед судом и законом. В силу этого сфера правосудия приобретает самостоятельный характер во всей деятельности государства, чем обусловлено ее закрепление в каждой соответствующей Конституции в качестве отдельного, целостного блока.

  Во-вторых, для любой формы правоохранительной деятельности характерно, что посредством ее происходит осуществление определенных функций государства, которые, в отличие от цели правоохранительной деятельности, могут и должны быть различными.

  В-третьих, поскольку осуществление правоохранительной деятельности выражается вовне через соответствующую систему органов государства, оно приобретает качество особой формы государственной деятельности.

  Последовательность возникновения функций зависит от очередности задач, встающих перед обществом в его историческом развитии, а также преследуемых целей. Эти задачи и цели зависят от реальных условий:

  - потребностей и интересов населения;

  - экономических возможностей общества;

  - нравственного и культурного уровня общества;

  - профессионализма государственных служащих и структур и др.

  В разные периоды приоритетное значение приобретают те или иные цели и задачи государства, а, следовательно, и различные его функции. На одних этапах развития общества центр тяжести переносится в сферу экономики, поэтому в деятельности государства ключевое место занимает экономическая функция; на других - в сферу политики, тогда повышенное внимание уделяется реализации функций государственной власти и т.д.[8]

  Исходя из поставленных задач, правоохранительная служба наделяется соответствующими функциями. Мы полагаем, что эти функции не должны выходить за рамки государственно-правовых функций политической и правовой системы современного демократического общества.

  Анализ литературы позволяет определить, что к наиболее значимым признакам функций правоохранительной службы относятся следующие:[9]

  - устойчиво сложившаяся предметная деятельность рассматриваемых органов государства в важнейших сферах общественной жизни;

  - непосредственная связь между сущностной характеристикой государства и его социальным назначением, которая реализуется в деятельности этих органов;

  - направленность их деятельности на выполнение крупных задач и достижение целей, встающих на каждом историческом этапе развития общества;

  - соответствие определенным процессуальным формам реализации.

  На основе этих признаков, мы сформулируем следующее определение функций правоохранительной службы:

  - под функциями правоохранительной службы можно понимать основные направления деятельности государственных и муниципальных правоохранитель-ных органов по решению стоящих перед ними целей и задач.

  Именно в функциях проявляется сущность конкретного вида правоохранительной службы, его природа и социальное назначение. Как и основные направления деятельности правоохранительных органов, они не должны отождествляться с самой деятельностью или отдельными элементами этой деятельности.

  Функции характеризуют систему правоохранительной службы государства в динамическом развитии. Они связаны с объективными потребностями, устанавливаются в зависимости от типа государства, основных задач, стоящих перед ним, и представляют собой средство реализации этих задач. В функциях проявляется социально обусловленная роль, которую призвано выполнять государство на том или ином историческом этапе своего развития.

  В зависимости от продолжительности действия рассматриваемые функции классифицируются на постоянные, которые осуществляются на всех этапах развития государства (например, экономическая функция) и временные, которые  прекращают свое действие с решением определенной задачи, как правило, имеющей чрезвычайный характер (например, функция оказания помощи региону, где произошло землетрясение). В зависимости от принципа разделения властей - на законодательные функции (правотворческие), исполнительные (управленческие) и судебные. В зависимости от значения - на основные (например, функция охраны общественного порядка) и неосновные (например, функция рассмотрения споров). В зависимости от того, в какой сфере общественной жизни они осуществляются, - на внутренние функции и внешние.

  К основным внутренним функциям правоохранительной службы относится функция охраны прав и свобод человека и гражданина, обеспечения правопорядка, то есть, деятельность государства, направленная на защиту интересов личности и общества, повышение надежности гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, укрепление законности и правопорядка, усиление борьбы с коррупцией, взяточничеством, беспределом криминала.

  С делением функций на основные и неосновные согласны не все авторы, полагая, что важность присуща всем направлениям деятельности правоохранительной системы. Однако игнорирование основных функций и выполнение в качестве таковых второстепенных приводит к коллапсу правоохранительной системы, что мы уже наблюдали в середине 1990-х годов, когда молодые милиционеры вместо непосредственных обязанностей вынуждены были большую часть своего времени решать бытовые вопросы, связанные с удовлетворением элементарных потребностей в жилье и жизненном обеспечении. Поэтому мы исходим из того факта, что социальные функции правоохранительной службы являются второстепенными, и вне связи с выполнением основных теряют всякий смысл.

  Так, несомненно, к неосновным функциям следует отнести функцию налогообложения, экологическую и культурную функцию. Остальные функции, следует определить в качестве основных хотя бы потому, что количество факультативных функций не может превышать число основных.

  Внешние функции правоохранительной службы тесно связаны с внутренними. Их выполнение обеспечивает полноправное существование государства в современном мире, который все больше становится взаимозависимым.

  Функция обороны также присуща отдельным правоохранительным органам (например, ФСБ). Она базируется на принципе поддержания достаточного уровня обороноспособности общества, отвечающего требованиям его государственной безопасности; предназначается для защиты суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, пресечения угрожающих жизненно важным интересам России вооруженных конфликтов. Оборона страны предполагает выработку четкой оборонительной стратегии, укрепление оборонной мощи, совершенствование вооруженных сил, охрану государствен-ной границы и т.п.

  Конечно же, функция обороны в настоящее время вышла за пределы чисто военного сотрудничества и предполагает противодействие как явным угрозам, так и скрытым, маскирующимся под общеуголовную преступность. Речь идет, прежде всего, о транснациональной организованной преступности.

  Правоохранительная служба также выполняет и ряд иных функций в системе управления, обусловленных деятельностью правоохранительных органов не только как субъектов правовых отношений, но также и как участников политических, управленческих, организационных и иных социальных связей.

  В зависимости от способов юридического воздействия и ре­зультатов преобразования в правовом регулировании обще­ственных отношений следует разграничивать правообразующую, правопрекращающую и правоизменяющую функции правоохранительной деятельности.

  Первая связана с расширением сферы право­вого регулирования, включением в предмет правового регулиро­вания новых общественных отношений, вторая - сужением ука­занной сферы, третья - изменением характера правового регу­лирования. Не следует полагать, что функции правоохранительной службы сводятся лишь к защитным мерам. Деятельность правоохранительных органов, в первую очередь, должна быть предупредительной. Поэтому в рамках правоохранительной службы можно выделить правообеспечительное, правовосстановительное, превентивное, компенсационное, карательное направления их деятельности.

  Проведенный анализ задач и функций показывает, что эти категории не являются статичными, раз и навсегда установленными. Наоборот, задачи и функции правоохранительной службы подвержены изменениям в соответствии с реалиями конкретного исторического момента. Их система дополняется новыми, ранее не присущими ей элементами, в то время как наиболее устаревшие из них уходят в историю. Процесс обновления функций и задач, поддержание их всегда в актуальном состоянии являются основными направлениями совершенствования правоохранительной службы как правового института.

  
  

                         3. Предмет и метод правоохранительной службы  

  
  

  В соответствии с теорией познания, под предметом любой науки понимается какая-то часть или сторона объективной действительности, которая изучается конкретной наукой.

  В общем виде метод представляет собой способ подхода к изучению реальной действительности, способ исследования явлений природы и общества, путь научного познания к установлению истины.

  В своей основе метод является инструментом для решения задач, стоящих перед той или иной областью знания. Всеобщим по своему характеру методом познания, вскрывающим общие законы развития окружающей действительности, является диалектический метод. Основные его особенности состоят в том, что изучаемые явления берутся в их взаимосвязи и взаимозависимости, движении, изменении и развитии. При этом развитие понимается как борьба противоположностей, отражающая объективные законы самой действительности. Специфические для различных наук способы подхода к изучению тех или иных объектов, того или иного предмета опираются на диалектический метод. Имея на вооружении такой, скажем, правильный научный метод познания действительности как диалектический, мы можем определить основные его принципы и для правоохранительной службы. Общая методология правоохранительной службы представляет собой совокупность принципов диалектики, а также общенаучную теорию познания, которые исследует законы развития научного знания в целом.

  Исходя из сказанного выше, прежде чем переходить к осмыслению путей совершенствования предмета и метода правоохранительной службы, представляется необходимым более подробно разобрать особенности восприятия механизма правового регулирования правоохранительной службы.

  Механизм правового регулирования правоохранительной службы включает систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства на становление и развитие государственно-служебных отношений. К основным элементам механизма относятся правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание, юридические факты, акты применения права, а также акты реализации прав и обязанностей сотрудников правоохранительных органов. Именно за счет нормативно-правовой базы представляется возможным укрепить правовой статус сотрудников правоохранительной службы, упо­рядочить прохождение ими службы, облегчить приобретение необхо­димых знаний, умений и навыков, усилить стимулы к труду, а в необходимых случаях - применить меры дисциплинарной и иной ответственности.

  Однако анализ действующего законодательства показывает, что нормы права, регулирующие деятельность сотрудников правоохранительной службы носят разрозненный характер. В российском законодательстве о правоохранительной службе пока очень мало норм права, в которых удачно сочетаются три основных элемента их структуры - гипотеза, диспозиция и санкция.

  Так, в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» в силу его рамочного характера преобладают нормативные предписания, правовые принципы, нормативные идеи шаблонного и отсылочного характера. Рост числа отсылочных норм, регламентирующих деятельность правоохранительных органов и которые не находят реального подтверждения, был зафиксирован в отдельных исследованиях.[10]

  Правовые отношения в правоохранительной службе представляют собой урегулированные нормами права общественные отношения, участники которых выступают носителями субъективных прав, юридической ответственности и юридических полномочий. Правоотношения требуют, естественно, моделирования в норме права. Но пока, как отмечается в литературе, таких правоотношений отечественным законодательством установлено сравнительно недавно и немного.

  Совершенствовать деятельность правоохранительной службы следует и по предмету правового регулирования. Предмет правового регулирования правоохранительной службы - есть определенный круг государственно-служебных отношений, которые закрепляются соответствующей группой юридических норм, обладают каким-либо единым качеством. Это служит основанием для обобщения норм права, регулирующих данный круг отношений, в такую нормативную общность, как отрасль права.

  Однако недостатки действующего законодательства усугубляются множественными отсылками норм законов к полномочиям федеральных органов исполнительной власти по выработке правил и процедур деятельности органов управления акционерных обществ, ведения реестров акционеров, определению характера согласованности действий и сговора на товарных и финансовых рынках. Нечеткость и отсутствие должной детализации требований самих законодательных актов являются самой благодатной почвой для развития любого корпоративного конфликта, захвата чужого бизнеса.

  Одновременно отмеченные проблемы законодательства играют на руку недобросовестным судьям и представителям правоохранительных органов, допускают возможность толкования закона в пользу инициаторов недружественных поглощений, препятствуют возможности установления единой правоприменительной практики по спорам со сходными обстоятельствами.

  Представляется, что правоохранительные органы должны участвовать в процессе подготовки административных решений (кроме, разумеется, сугубо внутренних вопросов) крупными субъектами предпринимательства. Кроме того, необходимо расширить предмет деятельности правоохранительных органов при взаимодействии с другими исполнительными органами государства. Так, например, можно предложить дачу предварительного заключения соответствующей правоохранительной службы при решении вопроса об отзыве лицензии тем органом, который осуществил ее выдачу. Но главным же условием, препятствующим коррупции, должен стать законодательный запрет на участие правоохранительных органов в корпоративных спорах, в том числе связанных с преднамеренным или вынужденным участием в них реестродержателей.

  В настоящее время исполнительные органы присваивают себе право решать вопрос о законности ведения тех или иных действий, хозяйственных операций, имея дополнительным аргументом своих полномочий угрозу отзыва лицензии регистратора за неисполнение собственных предписаний.

  Возможность такого поведения федерального органа исполнительной власти означает наличие очевидных недоработок в законодательстве, которые необходимо восполнять в экстренном порядке. Прежде всего, в свете сказанного следует пристальное внимание уделить процедурам подбора судейских кадров, а также предпринять изменение существующей системы привлечения судей арбитражных судов и судов общей юрисдикции к дисциплинарной и уголовной ответственности за принятие противоречащих закону судебных актов.

  В частности, уже неоднократно предлагалось передать принятие решений, касающихся вопроса снятия судей с должностей и вопроса о возбуждении против судей уголовных дел на рассмотрение одной из семи  - по числу федеральных округов - независимых специальных комиссий (часть состава которых будет представлена судьями), которые могут быть организованы в каждом из федеральных округов, где действует полномочный представитель Президента Российской Федерации. Вынесение решений о соответствии отдельных судей занимаемым должностям и о выдаче разрешений на возбуждение уголовных дел в отношении судей регионов, где на квалификационные коллегии оказывают влияние местные администрации и отдельные крупные предприниматели -  на уровень федеральных округов, что позволит рассматривать их объективно, без оглядки на региональное руководство.[11]

  Данный вопрос имеет под собою не только правовую, но и политическую составляющую, поскольку замещение судейской должности связано с отражением воли государства как политической суверенной организации. Институт же политической ответственности для нашей системы управления не разработан. Поэтому к решению вопроса о кадрах работников правоохранительных органов, и особенно судейских, необходимо подойти комплексно.

  Помимо этого, следует рассмотреть возможность создания специальных судов, различаемых подобно арбитражным судам, по отраслевым вопросам. Так, наряду с введением ранее предложенных ювенальных судов, необходимо принятие соответствующих законов о судах транспортных. В пользу этого предложения указывает сложившаяся в качестве самостоятельной система органов юстиции на транспорте (транспортная милиция и транспортная прокуратура). Таким образом, введение в Российской Федерации транспортных судов, которые бы рассматривали уголовные и гражданские дела, связанные с нарушением прав пользования объектов транспортной инфраструктуры, стало бы логичным завершением данной системы.

  Развитие системы правоохранительных органов в Российской Федерации должно затрагивать новацию не только предмета ведения, но и применяемых методов.

  Что касается метода правового регулирования правоохранительной службы, то он представляет собой совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия органов правоохранительной власти на содержание деятельности и поведение аттестованных работников соответствующего правоохранительного органа, организацию и функционирование правоохранительной службы в целом. В процессе правового регулирования правоохранительной службы применяются императивный и диспозитивный методы.

  Первый характеризуется властным воздействием на государственных служащих. Вторым регулируются отношения между равноправными сторонами, например, видами правоохранительной службы, работниками правоохранительной службы в ходе взаимосвязей по горизонтали и т.д.

  Таким образом, становление правоохранительной службы как правового института может завершиться лишь тогда, когда будет в полной мере разработано специальное законодательство, обеспечивающее охрану, упорядочение и развитие государственно-служебных отношений. Пока же особенность современного этапа правового регулирования федеральной правоохранительной службы состоит в том, что законы принимаются в большинстве случаев по отдельным видам государственных органов (о судах, о прокуратуре, милиции и т.д.). В них соответственно предусматриваются вопросы статуса работников правоохранительной системы.

  В правовом регулировании современной правоохранительной службы России обозначились значительные пробелы. По-прежнему сохраняются отношения трудового найма между служащими и государственными органами. Руководитель принимает на работу, устанавливает оклады и надбавки, поощряет, наказывает, увольняет. При такой системе ощущается сильная зависимость сотрудника от работодателя.

  В качестве решения существующей проблемы законодатель рассматривает два возможных выхода - принятие общего закона о правоохранительной службе либо принятие законов о специализированных видах такой службы. При этом не исключается применение действия ранее принятых и принятие новых подзаконных нормативных актов, успешно показавших себя на практике. К таким актам, действие которых следует сохранить, можно отнести Положение о службе в органах внутренних дел.

  Необходимость реформирования правоохранительной деятельности в Вооруженных Силах и других воинских формированиях, причем, в первую очередь в законодательном порядке, как можно более точной и полной регламентации в законах принципов, условий и механизма такой деятельности диктуется самой практикой.

  Второй вариант основан на инициативе Президента Российской Федерации, которая сводится к тому, что основное внимание (в характеризуемом аспекте) должно быть направлено на военно-правовую реформу, на продолжение строительства Вооруженных Сил и их глубокое реформирование.

  Исходя из этих требований, был подготовлен проект концепции военно-правовой реформы в Вооруженных Силах, основная цель которой - это достижение качественно нового уровня правотворческой, правоисполнительной, правозащитной и правоохранительной деятельности в Вооруженных Силах. Для усиления борьбы с преступностью, укрепления правопорядка и дисциплины в Вооруженных Силах проектом концепции предусматривалось создание военной полиции. Опыт армий практически всех развитых стран мира подтверждает целесообразность существования такой структуры.

  Что касается военных судов и органов военной прокуратуры, то, исходя из конституционного принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, они должны быть самостоятельными, не зависеть от военного командования, содержаться вне численности Вооруженных Сил и финансироваться из средств, выделяемых на содержание федеральной судебной системы и органов прокуратуры. Законодателем уже сделан первый шаг: в соответствии с п. 1 ст. 44 Федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации" с 1 января 2000 г. военные суды Министерством обороны не финансируются. При рассмотрении дел и жалоб они должны обеспечивать не интересы юридических лиц и их объединений, а в первую очередь - защиту прав, свобод и законных интересов военнослужащих, органов военного управления, воинских частей, предприятий, учреждений и организаций Вооруженных Сил и других воинских формирований; поддерживать законность и правопорядок в воинских структурах.

  Таким образом, совершенствование предмета и метода правоохранительной службы  мы связываем, в первую очередь, с определением законов и закономерностей ее развития и необходимостью их учета, а также определения совокупности принципов деятельности правоохранительной службы и их реализации в повседневную практику.

  
  

           4. Принципы деятельности правоохранительной службы

   

           В литературе изложение проблематики функционирования той или иной государственной структуры почти всегда начинается с вопросов о принципах деятельности. При этом, как правило, само определение этого понятия является устоявшимся и не вызывает больших затруднений.

  Безусловно, говоря о принципах деятельности правоохранительной службы, следует считать, что в их основе лежат правовые принципы.

  Исходя из смысла термина «принцип»[12], правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. Они приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты эти принципы.

  В проекте Федерального закона «О правоохранительной службе» предлагается следующая система принципов государственной правоохранительной службы:

  - обязательность соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств;

  - главенство законности при исполнении возложенных обязанностей и реализации предоставленных прав;

  - единство организации правоохранительной службы в правоохранительных органах;

  - единоначалие и субординация (подчиненность) на правоохранительной службе;

  - взаимосвязь правоохранительной службы с иными видами государственной службы и муниципальной службой;

  - государственная защита служащего правоохранительной службы;

  - обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к правоохранительной службе;

  - соотносительность обязанностей, запретов и ограничений на правоохранительной службе социальным гарантиям служащего (ст. 5 Проекта).

           Среди научных разработок существует широкий спектр подходов к определению принципов правоохранительной службы.

  Например, А.С. Шиенкова[13] относит к рассматриваемым принципам следующие:

  - организационные принципы - определяют структуру службы в органах внутренних дел, порядок ее функционирования: верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов; единство системы органов внутренних дел Российской Федерации; единоначалие;

  - статусные принципы - устанавливают содержание государственных служебных отношений: равный доступ граждан к службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; профессионализм и компетентность сотрудников органов внутренних дел; ответственность сотрудников органов внутренних дел за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; обеспечение государственной защиты сотрудников органов внутренних дел;

  - деонтологические принципы - составляют основополагающие идеи, обусловливающие нравственные качества лица, находящегося на правоохранительной службе в органах внутренних дел: политическая нейтральность; соблюдение чести и достоинства личности; сочетание гласности и служебной конфиденциальности.  

  В.М. Бакун[14] считает, что систему принципов правоохранительной службы следует рассматривать в единстве и взаимосвязи, тем более что в нормативных правовых актах нет дифференциации этих принципов. Законодательно установленные условия реализации принципов правоохранительной службы определяются тем, как служащие осуществляют возложенные на них обязанности, соблюдают предусмотренные законодательством ограничения и запреты.

  А.Н. Яндовский[15] предлагает следующие основные принципы: системность и взаимосвязанность их применения; гибкое реагирование на сигналы как внутренней, так и внешней среды; разработка и внедрение технологий, кардинально повышающих социальный и моральный статус всех категорий сотрудников правоохранительных органов, престиж службы в целом и авторитет каждого служащего, а также технологии обеспечения гражданского содействия службе и контроля над ней.

  В.В. Щукин[16] полагает, что можно говорить о таких принципах правоохранительной службы, как:

  - законность, соблюдение служебной дисциплины;

  - единство федеральной централизованной системы органов и учреждений;

  - подконтрольность и подотчетность сотрудников органов соответствующим органам государственной власти и управления;

  - справедливое вознаграждение за труд, продвижение по службе по результатам труда с учетом способностей и квалификации;

  - уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

  - гуманизм;

  - взаимодействие государственных органов обеспечения безопасности;

  - непрерывность;

  - сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности;

  - запреты и ограничения, обусловленные служебной деятельностью (например, на членство в выборных и иных органах, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления; на участие в деятельности общественных объединений, преследующих политические цели; совмещение основной деятельности с иной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой).
           С нашей точки зрения, в основу формирования принципов правоохранительной службы должны быть положены следующие суждения.

  Основной целью правоохранительной службы как правового института является обеспечение выполнения законодательства страны, создание благоприятных правовых, организационных и социально-экономических условий для нормального функционирования правоохранительных органов и государственных учреждений в целом. Имеется в виду правовое регулирование не только внешних отношений с другими институтами гражданского общества и государственными структурами, но и внутриаппаратных отношений.

  Внешние отношения охватывают связи аппарата правоохранительных органов с гражданами и институтами гражданского общества, между государственными органами и органами местного самоуправления, предприятиями и учреждениями. В основном все это является предметом административного права. Внутренние отношения охватывают связи, возникающие по поводу приема граждан на правоохранительную службу, прохождения службы, организации служебного и внеслужебного времени, денежного содержания, установления льгот и гарантий, отставки и увольнения со службы. Эти отношения регулируются не только нормами административного права, но и нормами трудового, финансового, гражданского права, а также нормами других отраслей права.

  Возможности правового регулирования правоохранительной службы во многом зависят от развития основных отраслей права: конституционного, административного, трудового и др. При этом под отраслью права понимается основное подразделение структуры права, охватывающее качественно обособленную область общественных отношений, упорядочение которых связано с использованием специфического юридического режима правового регулирования, т.е. их предмета и метода.

  Особое значение имеют нормы конституционного права. Они определяют основы правового статуса правоохранительной службы.

  В Конституции Российской Федерации содержатся три основные нормы:

  - принцип равного доступа граждан к правоохранительной службе;

  - само­стоятельность правоохранительной службы;

  - запрет депутатам Государственной Думы находиться на правоохранительной службе.

  Принцип равного доступа граждан к правоохранительной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой на­правлен на реализацию прав и свобод человека и гражданина, привлечение граждан к управлению делами государства, сочетание преемственности в правоохранительной службе с ее обновлением.

  Из принципа самостоятельности федеральной правоохранительной службы вытекает такое явление, как обособленность правоохранительной службы в том смысле, что ее правовое регулирование осуществляется только на федеральном уровне.

  Запрет депутатам Государственной Думы находиться на правоохранительной службе исходит из принципа разделения государственной власти, самостоятельности ее ветвей, а также необходимости их работы в парламенте на постоянной основе. Это обеспечивает независимость, беспристрастность, профессионализм депутатов при выполнении ими своих обязанностей. Государственный служащий, занятый на правоохранительной деятельности, избранный депутатом Государственной Думы, обязан согласно законодательству о выборах в трехдневный срок сообщить в Избирательную комиссию о временном сложении с себя обязанностей такого служащего на период выполнения обязанностей депутата Федерального Собрания РФ.

  На организацию и функционирование правоохранительной службы оказывают косвенное влияние многие другие положения Конституции РФ. Так, ее нормы о компетенции ветвей и органов государственной власти определяют содержание деятельности соответствующих кадровых корпусов правоохранительной службы. Ряд конституционных норм определяют принципы ее организации. Таковы, например, принцип верховенства Конституции РФ и законов России, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, принцип единства власти, принцип разделения власти, принцип внепартийности, внеконфессиональности правоохранительной службы и т.д.

  Нормы административного права регулируют управленческие отношения, связанные с профессиональной деятельностью служащих правоохранительных органов. Работники правоохранительной службы являются субъектами управления. Они действуют от имени и по поручению государства, выполняют организационные задачи или обеспечивают их выполнение. Прежде всего это касается внешних отношений правоохранительной службы - связей с гражданами, другими государственными органами и их должностными лицами. Большинство этих связей, как уже говорилось, регулируются нормами административного права.

  Исходя из норм административного права, в работе со служащими правоохранительной службы учитываются особенности государственного управления: доминирование, преобладание одной воли над другой, подчинение одного лица другому и т.д. Административное право обеспечивает строгие принципы государственного управления: иерархичность, подзаконность, обязательность исполнения и др. Данные принципы определяют неравенство сторон, в том числе неравенство государственных служащих в процессе управления. Это юридически закреплено в нормах права, в принципах правоохранительной службы. Учитывая это, устанавливается ранжирование должностей и званий, вырабатываются должностные инструкции, требования к профессиональным и личностным качествам служащих, стандарты, процедуры, правила и другие составляющие правоохранительной службы.

  Законодательство в сфере исполнительно-распорядительной дея­тельности государства развивается в сторону повышения ответственности должностных лиц за нарушение прав граждан. Оно направлено на соблюдение законов государства, усиление контроля над поведением служащих правоохранительных органов, выполнением должностных обязанностей.

  Нормы трудового права регулируют отношения внутри коллективов правоохранительных органов, вытекающие из общего правового статуса работников правоохранительной службы, служащих как наемные работники. Сюда относится прием граждан на правоохранительную службу на основе равного доступа, порядок прохождения службы, служебное время, время отдыха, денежное содержание, льготы, гарантии, увольнение со службы и т.д. В отличие от этого, государственно-управленческие отношения выходят за пределы коллектива того или иного правоохранительного органа. Они касаются его функций и регулируются нормами административного права. Это вызывает некоторые отклонения норм трудового права. Поэтому Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" установлено, что на государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными этим законом.

  На служащих правоохранительных органов должны распространяться, прежде всего, те принципы трудового права, которые определяют применение их труда: определенность трудовой функции (выполнение работы по определенным трудовым договорам, специальности, квалификации, должности); устойчивость трудовых правоотношений; обеспечение нормальной трудовой дисциплины, строгое соблюдение внутреннего распорядка; вознаграждение за труд и т.д.

  Таким образом, нормы конституционного, административного и трудового права являются важным фактором, способствующим становлению правоохранительной службы на принципиально новых юридических основаниях.

  В целом же становление правоохранительной службы как правового института предполагает ее особую роль в обеспечении режима законности, выполнении Конституции Российской Федерации, законов, указов, постановлений, принимаемых органами государственной власти. 

  Итак, исходя из предназначенности правоохранительной службы, принципами ее деятельности рационально считать:

  - обязательность соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств;

  - верховенство законности при исполнении возложенных обязанностей и реализации предоставленных прав;

            - единство организации правоохранительной службы в правоохранительных органах;

            - единоначалие и субординация (подчиненность) на правоохранительной службе;

            - взаимосвязь правоохранительной службы с иными видами государствен-ной службы и муниципальной службой;

            - взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

            - государственная защита служащего правоохранительной службы;

           - обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к правоохранительной службе;

  - соотносительность обязанностей, запретов и ограничений на правоохранительной службе социальным гарантиям служащего.

                                                   

                   5. Статус сотрудника правоохранительной службы

  
  

  В проекте закона «О правоохранительной службе» (ст. 13) установлено, что служащий правоохранительной службы - это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению правоохранительной службы. Служащий правоохранительной службы осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности правоохранительной службы в соответствии с правовым актом о назначении на должность, в том числе о поступлении на обучение в образовательное учреждение правоохранительного органа, а также о зачислении на должность резерва должностей правоохранительного органа, и контрактом и получает денежное довольствие за счет средств федерального бюджета. Служащему правоохранительной службы присваивается специальное звание или классный чин правоохранительной службы.

  Можно ли приведенные аспекты соотнести со статусом сотрудника правоохранительной службы? Очевидно, что в полной мере - нет, поскольку статус сотрудника правоохранительной службы необходимо раскрывать, исходя из более общих категорий, таких как правовой (юридический) статус личности, конституционно- и административно-правовой статус человека и гражданина.

  Как указывает Д.Н. Бахрах[17], статус государственного служащего является разновидностью специальных административно-правовые статусов членов административных коллективов и представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих, установленных законодательством и гарантированных государством. В отличие от иных лиц служащие могут иметь следующие особые властные полномочия: осуществление распорядительной, административной власти и применение мер административного принуждения, осуществление задач по защите государственных интересов, рассмотрение жалоб граждан, предприятий и организаций и пр.

  При определении сотрудника правоохранительной службы нужно говорить и о правах, и об обязанностях, и о государственных гарантиях и компенсациях, предоставляемых служащим и членам их семей, и об ответственности служащих правоохранительной службы.

  Как отмечает В.М. Бакун[18], в законодательстве о правоохранительной службе существует ряд пробелов и коллизий в правовом регулировании прав и обязанностей государственных служащих правоохранительной службы. Наиболее существенными являются следующие:

  - в законах, определяющих статус отдельных видов правоохранительных органов, отсутствует единый подход, единая модель и структура правового регулирования статуса служащих правоохранительной службы: не выделена отдельная глава о правовом положении служащих, права, обязанности, гарантии и ответственность не объединены в соответствующие статьи;

  - нет четкого разделения элементов правового статуса: положения, характеризующие права и гарантии или права и обязанности могут быть объединены в одной статье, хотя их смысл и содержание не имеют ничего общего;

  - наличие значительного числа бланкетных норм, отсутствие конкретных и четких формулировок, определяющих то или иное право, гарантию или обязанность, затрудняющую их реализацию

  Преодоление указанных проблем мы связываем с необходимостью уяснения того, что одной из важнейших задач этапа становления правоохранительной службы является определение соответствующего правового статуса го­сударственного служащего, т.е. юридической формы его социального положения как работника государственного органа. Такое его состояние включает правосубъектность служащего, юридические государственно-управленческие полномочия и ответственность.

  Правосубъектность работника правоохранительной службы охватывает со­держание свойств и способностей человека, требуемых законодательством от кандидата на занятие должности в системе правоохранительной службы.

  Работники правоохранительной службы обладают юридическим статусом, который является комплексным юридическим институтом. Он состоит из общего, особенного, специального и индивидуального статусов. При этом на правовое положение служащего правоохранительной структуры оказывают влияние такие факторы, как регулирующая отрасль права, юридическая сила правового акта, устанавливающего статус.

  Специфику правового статуса работника правоохранительной службы в значительной степени определяют специальный и индивидуальный статусы, возникающие на базе должностных инструкций, положений о государственном органе и его подразделениях, индивидуальных актов о назначении гражданина на должность. Должность по правоохранительной службе оказывает влияние на все компоненты правового статуса служащего. Она определяет место в служебной иерархии, функции, обязанности и права, методы реализации полномочий, характер и меру ответственности, гарантии, льготы, компенсации.[19]

  Ядром правового статуса такого служащего являются обязанности и права. Они определяют границы должного поведения и действий служащих, юридические возможности действовать в пределах этих границ. Обязанности представляют собою установленные зако­нодательством и обязательные для всех служащих отношения, действия и состояния, неисполнение которых несовместимо со статусом должностного лица. Выполнению этих обязанностей способствует наделение правами. В ходе практической реализации обязанностей и прав служащего правоохранительной службы возникают государственно-служебные отношения как внутри правоохранительного органа, где он занимает должность, так и за пределами этого органа.

  Однако в проекте ФЗ предусмотрены не только права и обязанности, но и требования к поведению работника правоохранительной службы, как в рабочее, так и в нерабочее время. Такому служащему предлагается вменять дополнительные обязанности:

  - исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют содержание его профессиональной служебной деятельности;

            - сохранять личное достоинство, заботиться о своей чести, не допускать принятия решений из соображений личной заинтересованности и иных действий, вызывающих сомнения в объективности, справедливости и беспристрастности при исполнении им служебных обязанностей, способных нанести ущерб его репутации, авторитету правоохранительного органа и государственной власти;

            - проявлять уважение, вежливость, тактичность и терпение к гражданам, в пределах предоставленных прав оказывать им содействие в осуществлении и защите их прав и законных интересов;

            - оказывать представителям средств массовой информации в случаях и порядке, установленных федеральными законами, содействие в получении достоверной информации;

            - соблюдать политическую нейтральность, не оказывать предпочтения каким-либо общественным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам, не допускать публичного высказывания своего личного отношения к государственным органам, должностным лицам, политическим партиям, общественным объединениям, религиозным объединениям, иным организациям, отдельным социальным группам и гражданам;

            - проявлять уважение к обычаям и традициям народов, учитывать культурные и иные особенности различных социальных групп, не допускать действий, нарушающих межнациональное и межконфессиональное согласие;

            - исполнять служебные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

            - осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках компетенции правоохранительного органа, установленной нормативными правовыми актами Российской Федерации

  Представляется, что излишняя толерантность позиции коллектива авторов законопроекта направлена на существенное ограничение статуса работника правоохранительной службы по отношению к статусу гражданина. Законодательство не позволяет свободно выражать собственное мнение, а излагать лишь официальное мнение руководителя. В таком случае такой работник находится не только в постоянных официальных рамках, но и подвергается действию специальной ответственности, что позволяет манипулировать работником по указанию администрации. Для реализации обязанностей и прав служащих правоохранительной службы сохраняется необходимость гарантий, играющих компенсационную роль; закрепление определенных привилегий. А их как раз и нет.

  Данные аспекты приводят к выводу о том, что статус работника правоохранительной службы следует определять на различных уровнях и по иным основаниям, нежели по системе общий - специальный - индивидуальный.

  Анализ литературы[20] показывает, что правовой статус как комплексное явление может иметь вербальное и символическое (невербальное) значение, а также алгоритмический и когнитивный уровень исследования и осмысления.

  Вербальный уровень понимания правоохранительной службы основывается на интерпретации ранее апробированных суждений и спо­собности практиков верно понимать и технологически корректно применять теоретические положения вербального уровня информации. В связи с этим правовой статус работника правоохранительной службы обнаруживает себя через призму интересов личности, которые эта служба призвана также защищать.

  Необходимость выделения уровня системной теории правоохранительной службы вызывает иную тенденция - определения статуса служащего через призму приоритета государственных интересов, в связи с чем, определяется символический уровень. Этот уровень предполагает перенесение атрибутов правоохранительной службы на личность работника, в результате чего таковой начинает восприниматься как придаток системы. Непосредственность восприятия работника как самостоятельной личности теряется.

  Этот уровень теории правоохранительной службы предполагает анализ словесной информации, ее обобщение, установление узловых точек, определение основных понятий, компонентов и элементов. Как правило, этот уровень теории раскрывает основные компоненты системы, может быть визуально представлен в виде схемы, органиграммы, диаграммы, модели, профессиограммы.

  Таким образом, технологизация управленческих и иных процессов в области правоохранительной службы и деятельности влечет обезличивание работника правоохранительной службы.

  На самом деле такой работник может и должен оставаться человеком, со всеми вытекающими из этого свойствами: эмоциональностью, сомнениями, пристрастиями. Идея создать «универсального солдата», воплощенная в проекте указанного закона, лишает правоохранительную службу важнейшего принципа демократического общества - гуманизма, ибо гуманизм, ограниченный рамками технических норм и им подобных регламентов, является лишь машинообразным подобием человечности.

  Не дает больших перспектив и алгоритмический уровень организации правоохранительной службы. Деятельность как система процессов мышления и действий ее субъектов предполагает       определенную     последовательность логических операций, но инициативный поиск решения не вписывается в рамки технических процедур, ибо социальные элементы по своей природе беспокойны и всегда стремятся выйти за границы очерченных рамок.[21] Это совершенно естественная тенденция и не следует ее сводить к нарушениям служебной дисциплины. В ином случае управленческая политика приведет к сковыванию инициативы, парализации внутренней свободы и самостоятельности служащего.

  Когнитивный уровень правового статуса заключается в приоритете знаний, умений и навыков над всеми иными характеристиками статуса. Поэтому в нем обеспечивается сочетающее единство традиционно понимаемых статусов личности как общего, специального и индивидуального. Такое понимание статуса работника правоохранительной службы как системы с уровнями разработки и использования теории вырабатывает системный тип мышления и оптимальный стиль действия субъектов профессиональной деятельности.

  Системность правоохранительной службы - это ее наиболее ценное и необходимое качество, выражающееся в определенной совокупности (комплексе) компонентов и элементов структуры, способных при их взаимодействии реализовывать функции системы, подлежащей дальнейшему развитию и поэтому представляющей научный интерес в целях совершенствования законодательства о правоохранительной службе наряду с упорядочиванием предмета, метода и принципов рассматриваемой службы.

  Однако в силу комплексности возникающих общественных отношений развитие правоохранительной службы необходимо осуществлять не только как правового, но и социального института. Только таким образом можно достичь наиболее эффективной работы правоохранительной системы в целом.

  
  

              6. Социальное предназначение правоохранительной службы

  
  

  Процесс реформирования правоохранительной системы, которая должна отвечать основным требованиям по защите прав и интересов граждан, общества и государства в условиях преобразования комплексного механизма страны актуализирует вопрос об исследовании социального предназначения правоохранительных органов.

  Социальное предназначение правоохранительной службы в общем виде вытекает из содержания ее деятельности, направленной на обеспечение национальной безопасности страны с присущими ей мерами по предотвращению политических, экономических, военных и иных угроз,  разрешения межнациональных конфликтов, а также обеспечения соблюдения и исполнения всех юридических норм, прежде всего тех, которые содержатся  в законах, всех правовых предписаний гражданами, их объединениями, должностными лицами, государственными органами.

  Исследование сущности правоохранительной деятельности и перспектив ее развития следует осуществлять с позиций осознания целей и задач развития государства и общества в целом, с учетом происходящих в государственной и общественной жизни преобразований.

  Правоохранительную деятельность можно рассматривать в широком и узком смысле слова. В широком смысле - это деятельность всех государственных органов, обеспечивающих соблюдение прав и свобод граждан, их реализацию, законность и правопорядок. В узком смысле правоохранительная деятельность - это деятельность специально управомоченных (компетентных) органов обеспечения законности и правопорядка, которые существуют только или главным образом для выполнения задач обеспечения безопасности и охраны правопорядка[22].

  В связи с этим важно подчеркнуть, что правоохранительная служба во всех странах создается для решения не ведомственных или местни­ческих, а, прежде всего, общегосударственных, общенародных задач. Она служит интересам общества, обеспечивает выполнение конституционных требований о поддержке социальной сферы, создании условий для свободного развития каждого, о реализации обязательств государства по поддержанию определенного уровня жизни народа, удовлетворению его материальных и духовных потребностей, повышению благосостояния населения.

  Решение этих социальных задач способствует укреплению связи государства и общества. В этом смысле необходимо также обеспечить равный доступ граждан к возможности работать в правоохранительной службе, что обязывает правоохранительные органы информировать общество обо всех важных ас­пектах приема на правоохранительную службу.

  Исходя из указанных целей, можно определить и социальные функции правоохранительной службы.

  А.В. Новиков[23] предлагает следующую классификацию социальных функций правоохранительной службы:

  - корректировки;

  - предупреждения;

  - правоохраны;

  - повышения эффективности управления;

  - обеспечения эффективного использования государ­ственных средств.

  Рассмотрим более подробно каждую из вышеперечисленных функций.

  Функция корректировки. В большей степени она проявляется в контрольной деятельности правоохранительных органов. Контроль представляет собой работу по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям:  законам, планам, нормам, стан­дартам, правилам, приказам и т. д., выявлению результатов воз­действия субъекта на объект, допущенных отклонений от тре­бований управленческих решений, от принятых принципов ор­ганизации и регулирования. Выявив отклонения и их причины, работники контрольных органов определяют пути корректиро­вания организации, объекта управления; способы воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения пре­пятствий на пути оптимального функционирования системы.

  Контрольная деятельность играет роль своеобразного барьера, направляющего процесс исполнения управленческих решений по оптимальному конструктивному, технологическому каналу, чем и определяется активная организующая роль контроля.

  Функция предупреждения (превенции). Важной предпосыл­кой развития и основой укрепления эффективности контроль­ной деятельности является профилактическая работа по пред­упреждению правонарушений. Цель профилактики - выявление причин и условий совершения правонарушений и их после­дующее устранение с целью недопущения противоправных дей­ствий, снижения их уровня.

  Профилактика является наиболее перспективным видом кон­трольной деятельности, основное назначение которой - пред­упредить возможные правонарушения, определить меры по уст­ранению условий, способствующих совершению правонаруше­ний, а в случае обнаружения неправомерного поведения - привести в действие соответствующие правоохранительные сред­ства.

  Функция правоохраны. Контрольная деятельность в процессе государственного управления является в значительной мере пра­воохранительной хотя и не сводится только к ней. Как средство обеспечения законности эта функция направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях и связана с привлечением их к юридической ответственности, а также применением к этим субъектам мер воздействия.

  Функция повышения эффективности управления. Сущность данной функции заключается в анализе причин, выявленных при осуществлении контрольной деятельности, отклонений и формировании на их основе предложений по совершенство­ванию самой системы управления с целью не только предот­вращения возможности отклонений в дальнейшем, но и фор­мирования условий для повышения эффективности деятель­ности системы управления в целом. На практике такие предложения могут сводиться к предложениям контрольных органов по изменению структуры и численности правоохранительных органов, схем и механизмов их взаимодействия как между собой, так и с институтами гражданского общества.

  К сожалению, при рассмотрении вопросов контрольной де­ятельности в нашем государстве эта функция (как и нижесле­дующая) не находила отражения в исследованиях большинства авторов. В то же время, за рубежом функция контрольной де­ятельности, направленная на повышение эффективности уп­равления, считалась и считается одной из первостепенных.

  Функция обеспечения эффективного использования государ­ственных средств. Ее сущность сводится к анализу правомерного распределения и целевого использования государственных материальных и иных ресурсов.

  На наш взгляд, к социальным функциям следует отнести и такие, как: реализация интересов, прав и свобод граждан; эффективное решение социальных задач государства - производство государственных социальных услуг (образование, воспитание, правовая защита, безопасность и т.д.); разрешение социальных конфликтов; регулирование социального статуса государственных служащих; формирование их социального состава в соответствии с конституционным требованием равного доступа граждан к правоохранительной службе.

  В социальном аспекте важно и то, что правоохранительная служба со­держится за счет средств налогоплательщиков. Поэтому граждане вправе предъявлять к ней высокие требования. В законодательстве о правоохранительной службе оценивается не только то, что закон дает служащим, но и то, что он сам дает каждому гражданину.

  В данном аспекте важную роль играют взаимодействия с гражданами, которые В.И. Шкатулла[24] в функциональной плоскости определяет следующим образом:

  Диагностическая функция - главная, ведущая функция кон­троля. Какие бы задачи ни ставились перед правоохранительными органами, в любом случае сначала нужно представить себе подлинное состояние дел, то есть поставить диагноз.

  Функция обратной связи - без нее руководитель лишается возможности оказывать влияние на ход работы.

  Ориентирующая функция контроля - проявляется в том, что те вопросы, которые чаще контролируются руководителем правоохранительного органа, как бы сами собой приобретают особое значение в сознании исполнителей, направляют их уси­лия, в первую очередь, на объект повышенного внимания ру­ководителя.

  Стимулирующая функция - близка к ориентирующей, но с ней не совпадает. Если ориентирующая функция контроля при умелом руководстве держит в поле зрения всю работу, то стимулирующая нацелена на вовлечение в процесс труда всех имеющихся ресурсов.

  Координирующая функция связана с теми уточнениями, ко­торые вносятся в решения на основе материалов контроля. Педагогическая функция контроля, если она грамотно реализуется, порождает у исполнителей побуждение к добросовестному труду.

  По нашему мнению, социальное предназначение правоохранительной службы в детализированном виде определяется такими социальными функциями, как технологическая, организационная, описательно-интерпретационная, эвристическая и рядом других, рассмотренных ниже. 

  Описательно-интерпретационная функция заключается в том, что деятельность правоохранительной службы связана с фиксацией в служебных и иных правоустанавливающих документах конкретных правовых явлений, процессов и фактов. Решение правоохранительного органа должно основываться на всестороннем, объективном и полном исследовании обстоятельств. 

  Интерпретационная функция. Поскольку постижение объективной истины не всегда представляется возможным, установленные факты оцениваются должностным лицом согласно своему внутреннему убеждению по принципу формальной истины. Таким образом, они получают соответствующую оценку, отражаемую в мотивировочной части документа, представляющей из себя изложение официального мнения государства. Кроме того, эта функция нацелена на разъясне­ние существующих содержания принимаемых решений, порядка и  срока их обжалования.

  В эвристической функции выражается сущность поисковой творческой деятельности работников правоохранительной службы, направленная на разрешение нестандартных ситуаций, раскрытие преступлений в условиях неочевидности, разработке методов противодействия новым механизмам легализации имущества, добытого преступным путем.

  Полученные эмпирическим путем наработки обобщаются как на ведомственном, так и на межведомственном уровне, излагаются в методических пособиях, становятся основой актуальных изменений в действующем законодательстве.

  Организационная функция заключается в создании эффективных схем управления, направленных на снижение затрат по содержанию бюрократического аппарата правоохранительных органов, оптимальной расстановке кадров в зависимости от реальных потребностей и нагрузки региональных и местных органов правоохранительных служб.

  Нормативно-проектная функция выражается в подготовке учеными-юристами и практическими работниками конкретных проектов нормативных актов в сфере совершенствования основ правоохранительной службы, предложений  по совершенствованию уже существующих актов и тому подобное.

  Технологическая функция правоохранительной службы обус­ловлена тем, что любую практическую деятельность юристов необходимо рассматривать в виде определенного материаль­но-духовного производства со своими производителями и потребителями, продуктами и технологией. Правоохранительная деятельность как сфера общественного производства должна использовать наиболее эффективные и современные средства технического обеспечения и способы тактики деятельности, научно обоснованные нормы рабочего времени и иные условия труда.

  Необходимо понимать, что правоохранительные службы ответственны  не только за установление и наказание виновных лиц, но и за последующее их поведение. Поэтому реабилитационная политика должна рассматриваться как составная часть правоохранительной деятельности в составе единого социального процесса: преступление – наказание - исправление.

  Мировоззренческая функция заключается в том, что длительная работа в системе правоохранительной службы вырабатывает у сотрудников определенное отношение к общественным явлениям и социальным институтам. В ряде случаев наблюдается так называемая деформация личности, появляется черствость, безразличие к чужой беде. Однако работа на правоохранительной должности может воспитывать и противоположные качества, такие как честь и благородство офицера, уважение к чужому труду. И хотя в настоящее время правоохранительная служба утратила свои традиции,  мы считаем, что настала пора о них вспомнить.

  Экономическая функция отражает активную роль правоохранительных органов по отношению к одному из главнейших детерминирующих его факторов - экономической системе общества.

  Суть полити­ческой функции заключается в том, что правоохранительные органы, выполняя возложенные на них задачи по соблюдению законности, поддерживают и охраняют политическую систему общества, основные полити­ческие институты, юридически обеспечивая и регулируя в необходимых случаях деятельность различных участников по­литических отношений. Политическая функция основана на неприкосновенности конституционного строя, закрепленной в Основном Законе РФ.

  В общесоциальной функции проявляется сама сущность правоохранительной деятельности как деятельности, направленной на защиту идей социальной справед­ливости, свободы и гуманизма.

  К числу социальных относится и идеологическая функция. Совместно с другими общественными институтами правоохранительная система воспитывает определенное отношение к праву у граждан и юридических лиц, воздействует в той или иной форме на основные жизненные позиции людей, их взгляды, убеждения, установки, ценностные ориентиры. Пропаганда, популяризация правовых знаний, разъяснение основ юридической политики, содержания конкретных правовых актов всегда составляли и составляют важную задачу правоохранительных органов.

  Контрольную функцию в социальном плане следует дифференцировать от контрольной функции (изложенной выше) в правовом смысле, хотя они и находятся в тесной взаимосвязи. Различие нами предлагается осуществить по функциям, которые правоохранительные органы реализуют в конкретном случае осуществления своего контроля.

  Интегративная функция правоохранительной службы направлена на взаимодействие с государственными органами и социальными институтами, а также результатами междисциплинарных исследований в науке. Все большее значение в практической деятельности занимают исследования на основе синтеза юриспруденции и данных естественно-математических наук. Так, глубокая и всесторонняя разработка проблемы правонарушений требует использования данных экономических, психологических, биологических, социологических и других отраслей знания.

  Таким образом, перечисленные функции детерминируют социальный пакет в предназначении правоохранительной службы.

  
  

  7. Контроль над деятельностью правоохранительных органов

   

  Участие граждан и государственных структур в контроле и оценке эффективности деятельности правоохранительных органов является одним из признаков социальной ориентированности деятельности правоохранительной службы. В литературе[25] нередко отмечается, что необходимость гражданского или общественного контроля крайне важна для Российской действительности.

  Государственный контроль вытекает из сущности власти и государства. Но, как всякий элемент этих категорий, он имеет свое место в государственном управлении, которое определяется функциями государственного управления, целями и иерархией государственной власти и общественно необходимым разделением труда. В этой связи рассмотрим сущность каждого из этих аспектов и их взаимосвязь с государственным контролем.

  В процессе государственного управления как, впрочем, и всякого другого, осуществляется ряд функций управления, которые обеспечивают замкнутый цикл управления. К ним относятся: планирование, предполагающее установление цели и мероприятий по ее достижению; мотивация (стимулирование), обеспечивающая заинтересованность людей в достижении цели; контроль, определяющий степень достижения целей и позволяющий переходить к новому циклу управления - корректировке целей или постановке новых целей (планирование).

  Таким образом, контроль, являясь завершающей стадией цикла управления, одновременно является и "предтечей" нового цикла управления. Без него цикл управления будет разорван, т.е. управления как такового не будет[26].

  В настоящее время отечественное законодательство опирается на две модели организации контроля и взаимодействия правоохранительных органов - централизованную и децентрализованную.

  Централизованная модель опирается на концентрацию неограниченных контрольных функций у высших органов власти и управления, таких как Президент РФ, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и т.д. Безусловно, что эти полномочия крайне необходимы. Однако в силу своей специфики и места в системе правления указанные органы и должностные лица не могут и не должны в принципе участвовать в тотальном контроле подчиненных структур. В свою же очередь, те подчиненные правоохранительные структуры, которые уполномочены разрешать непосредственные задачи, вытекающие из контрольных функций, не всегда обладают достаточной силой принуждения.

  Децентрализованная модель контроля компенсирует недостаточность полномочий привлечением общественности в управление интересами по правовой охране. С этой целью формируются различные структуры, например, при Общественной палате при Президенте РФ создан комитет по контролю над деятельностью правоохранительных органов.

  Однако мы полагаем, что в силу специфики правоохранительной деятельности, вряд ли стоит допускать всех желающих к обсуждению принимаемых решений в сфере правоохранительной деятельности. И дело не только в государственной тайне, речь, прежде всего, идет о том, что правоохранительная деятельность связана с риском для здоровья и жизни контролирующих субъектов. Как представляется, государство не готово и не должно брать на себя обязательства по возмещению расходов в связи с возможностью наступления такого ущерба. Более важной задачей является повышение уровня защищенности аттестованных сотрудников правоохранительной службы, в непосредственные обязанности которых, предусмотренных штатным расписанием, входят осознание риска и противостояние нарушителям общественного порядка.

  Таким образом, на данный момент конституционным и целесообразным является только государственный контроль. Однако его система нуждается в совершенствовании, в том числе и на концептуальном уровне.

  Начало административной реформы в части совершенствования государственного контроля, показывает, что значительная часть преобразований не имеет должную эффективность из-за отсутствия теоретической базы и комплексной программы их проведения.

  Немаловажную роль играет информированность граждан об органе власти и основных проводимых им мероприятиях. Следует признать, что проблема гласности в правоохранительной деятельности, несомненно, существует. Многие решения должностных лиц не являются объяснимыми как с точки зрения логики обывателя, так, порою, и с точки зрения проверяющих работников. Все это порождает сомнения в искренности работников правоохранительных органов, вызывает упреки в коррупции, а, следовательно, подрывает доверие граждан к государству. Но необходимость повышения качества правоохранительной деятельности следует решать не только за счет расширения и без того объемного списка контрольных структур, а, прежде всего, за счет повышения социокультурного и нравственного уровня сотрудников правоохранительной службы.

  Соответствующая информированность достигается путем обеспечения прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Так, например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12.02.2003 № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» федеральные органы исполнительной власти обязаны обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов. Также на них лежит обязанность своевременно и регулярно размещать указанные данные в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. Однако созданные информационные порталы федеральных органов исполнительной власти в большинстве случаев не отражают всех аспектов их деятельности, нередко содержат устаревшую информацию, не указывают каналы возможной связи с гражданами и организациями.

  Более эффективным в современных условиях является внедрение института общественных инспекторов правоохранительных структур (внештатных сотрудников). Эффективность применения их труда возрастает потому, что законодательством гарантированы хотя бы минимальные гарантии, необходимые для защиты интересов внештатных работников правоохранительных служб.

  В плане совершенствования централизованной модели в литературе высказано мнение о целесообразности создания органа координации контроля (в плане правоохранительных задач), например Координационного Совета при Президенте. Однако при этом забывается, что совещательные полномочия подменяют, но не заменяют принудительного воздействия, суть которого составляет компетенцию правоохранительных органов.

  Для выполнения своих задач Координационный Совет должен обладать определенными правами. Например, как и ГКУ, от своего имени запрашивать и получать от всех органов исполнительной власти, исходя из положений конституционных и других федеральных законов, необходимую для реализации своих задач информацию с учетом установленных законами ограничений. Как известно, соответствующие ограничения на осуществление контроля над деятельностью, например, органов внутренних дел сформулированы в ст. 37 Закона РФ «О милиции». В ней определено: контроль над деятельностью милиции в пределах полномочий, определяемых законодательством Российской Федерации, осуществляет Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем в названной норме конкретно установлены и ограничения. Отмечается, что при осуществлении контрольных функций перечисленные органы государственной власти не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.

  Наличествуют ограничения контрольных полномочий высших государственных органов власти и в ст. 20 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности», где определено: контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами.

  В ряде научных разработок[27] основное внимание уделено анализу практических аспектов деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в процессе осуществления ими функций государственного контроля и предлагаются действенные рекомендации. Но основная, на наш взгляд, проблема контроля над реализацией предоставленных работникам правоохранительной службы полномочий не решена. По сути дела, существующая ныне система правового регулирования правоохранительной службы носит дифференцированный характер в зависимости от видов правоохранительных органов: служба в органах суда, прокуратуры, милиции, таможенных органах, органах уголовно-исполнительной системы, служба судебных приставов и т.д.

  Для устранения «старой болезни» и создания системы эффективной организации государственного контроля (включая взаимодействие контрольных органов, формирование единых и унифицированных коммуникационных систем, рационального их использования) необходимо принятие соответствующих нормативных правовых актов. С этой целью целесообразно сформировать и информационную базу данных для органов госконтроля, в частности, об итогах контрольных мероприятий, результатах конечной деятельности объектов контроля, например правоохранительных органов.

  Чтобы разработать эффективную систему контроля, нужно в законе о правоохранительной службе сформулировать контрольные функции, имеющие общие черты, определяемые сущностью государственного контроля, и  на их основе разработать конкретные задачи).

  К таковым можно отнести следующие:

  - государственный контроль осуществляется над деятельностью правоохранительной службы от имени государства в целом, поэтому независимо от того, какими органами реализуются функции государственного контроля;

  - система контрольных органов отражает иерархический принцип построения государственного аппарата в правоохранительной службе, поэтому и сама она строится, как правило, по иерархическим уровням. Вместе с тем, такое построение не должно повлечь за собой образование излишне самостоятельной и автономной системы государственного контроля над правоохранительными органами;

  - все контрольные органы правоохранительной службы реализуют в юридической форме особую функцию государственной власти;

  - функции государственного контроля над деятельностью правоохранительной службы присущи только органам государственной власти и управления;

  - контрольные функции выступают инструментом, средством реализации функций государства; контрольные органы не подменяют их и не берут на себя осуществление правотворческих, исполнительно-распорядительных и судебных полномочий.

  Реализация указанных функций, как представляется, может помочь минимизировать проблему контроля над деятельностью правоохранительных органов.

                        8. Признаки правоохранительной службы

  Наряду с признаками, свойственными всей государственной службе, правоохранительная служба обладает специфическими чертами, которые характеризуют ее как самостоятельную часть в общей системе государственной службы Российской Федерации. Ей присущи как общие признаки государственной службы Российской Федерации, так и особенные, обусловленные специфическими задачами и функциями, свойственными только правоохранительным органам.

  Основным отличительным признаком правоохранительной службы от гражданской является создание условий для осуществления функций государства особого рода, направленных на обеспечение общественного порядка, безопасности, законности, правопорядка, осуществления борьбы с преступностью. И не всякая профессиональная служебная деятельность в государственных органах по защите прав человека является правоохранительной службой.

  В литературе, как правило, под признаками правоохранительной службы понимают ее организацию и выполнение должностных обязанностей (замещение должностей).

  В.А Егоров[28] к наиболее существенным признакам правоохранительной деятельности относит следующие: правоохранительная деятельность может осуществляться не любым способом, а лишь с помощью применения юридических мер воздействия; применяемые в ходе осуществления правоохранительной деятельности юридические меры воздействия должны строго соответствовать предписаниям закона; правоохранительная деятельность реализуется в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур; реализация правоохранительной деятельности возлагается на специально уполномоченные государственные органы; комплектование специально уполномоченных государственных органов соответствующим образом подготовленными служащими детально и всесторонне регламентируются в законодательном порядке, в том числе путем установления особых процедурных (процессуальных) правил для решения наиболее ответственных вопросов.

  По мнению Д.С. Канищева[29], отличительные признаки должности правоохранительной службы соотносятся с ее понятием: должность государственной правоохранительной службы представляет собой учрежденную в соответствии с законодательством и внесенную в Реестр должностей федеральной государственной службы первичную структурную единицу органа, реализующего функции правоохранительной службы, определяющую содержание и объем полномочий занимающего ее лица и предусматривающую присвоение специального звания или классного чина.

  Как отмечается в литературе[30], существует тенденция вкладывать в понимание правоохранительной службы разное содержание. Так, иногда ее представляют как правоохранительную деятельность, ограничиваясь уголовно-правовыми мерами борьбы с преступностью. Иногда к этому добавляется и деятельность по поддержанию порядка: патрулирование на улицах и в общественных местах, контроль за проведением массовых мероприятий (уличных шествий, митингов, пикетирования).

  С другой стороны, просматривается тенденция включения в содержание правоохранительной деятельности многих функций обеспечения национальной безопасности страны с присущими ей мерами по предотвращению политических, экономических, военных угроз.

  В Конституции Российской Федерации понятия «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность» не раскрываются. В ст. 72 отмечается, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся (п. «л») кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуры, нотариата. Из данной редакции можно сделать выводы, что судебные органы, нотариат и адвокатура не относятся к правоохранительным органам либо относятся, но имеют свои специфические особенности.

  К правоохранительным органам без каких-либо пояснений отнесены законодателем налоговая полиция и таможенные органы. Рассматривая и анализируя роль участников правоохранительной деятельности в целом, нетрудно убедиться, что для многих из них она не является единственной. Исключением, скорее всего, являются суд, прокуратура, нотариат, арбитраж, другие чисто юридические учреждения. Не являются исключением в этом плане и органы исполнительной власти, осуществляющие главным образом или в основном правоохранительную деятельность. Например, для органов внутренних дел (ОВД) правоохранительная деятельность лишь часть их многофункциональной деятельности, связанной в т.ч. с решением многочисленных хозяйственно-тыловых, кадровых вопросов, регулированием движения, выполнением вахтерских, сторожевых функций, наведением элементарного порядка, в т.ч. санитарного, скажем, в общественных местах, на улицах без применения норм права.

  Целый ряд из перечисленных направлений деятельности ОВД характерен и для остальных органов исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную работу (в частности, финансовое, хозяйственное обеспечение, кадровую, штабную работа).

  По нашему мнению, следует определить следующее основные направления правоохранительной деятельности, органы и организации, ее осуществляющие: конституционный контроль и правосудие, прокурорский надзор, выявление и расследование преступлений, правовое обеспечение и правовая помощь, негосударственная правоохранительная деятельность.

  Особенностью государственной правоохранительной службы является то обстоятельство, что она организована исключительно в федеральных органах государственной исполнительной власти, а также и в различных службах, учреждениях, подведомственных этим органам. Можно выделить еще один важнейший признак государственной правоохранительной службы - наличие у субъектов данного вида деятельности статутного элемента - присвоенного специального звания. Кроме того, если воинские звания не связаны с конкретным ведомством, то к званиям сотрудников правоохранительных органов, как правило, добавляется название правоохранительного ведомства (милиции, внутренней службы, таможенной службы и т.п.).

  Правоохранительная служба, как относительно новый вид государственной службы, пока не имеет единого правового источника, регулирующего вопросы ее организации и прохождения, хотя его принятие предусмотрено ФЗ «О системе государственной службе Российской Федерации». Формально объединяя несколько самостоятельных видов служебной деятельности, правоохранительная служба урегулирована множеством разнообразных по юридической силе и содержанию нормативных правовых актов.

  Характерной чертой ряда трудов, посвященных теории и истории правоохранительной деятельности, является стремление рассматривать в качестве основного признака правоохранительной службы реализацию ею полицейских функций. Наиболее отчетливо эта тенденция проявляется в трудах К.С. Вельского, Б.П. Елисеева, И.И. Кучерова, М.А. Краснова и др.

  Однако с данной точкой зрения трудно согласится. Правоохранительная служба характеризуется тем, что она осуществляется не полицейскими способами, а лишь с помощью юридических мер воздействия. К ним принято относить меры государственного принуждения, регламентируемые законом, которые, безусловно, шире полицейских. Среди мер юридического воздействия важное место отводится мерам предупреждения противоправных действий, их профилактике, допускаемой лишь в установленных законом пределах.

  Следующим признаком правоохранительной службы является то, что применяемые в ходе ее осуществления юридические меры воздействия должны строго соответствовать предписаниям закона. Только закон может служить основанием применения конкретной меры воздействия и четко определять ее содержания.

  Характерным для правоохранительной службы является и то, что государственные служащие правоохранительных органов реализуют свои полномочия в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур.

  Не менее важным признаком правоохранительной службы является и то, что она может осуществляться лишь в специально уполномоченных государственных органах, комплектуемых соответствующим образом подготовленными служащими - по большей части юристами. Организация и деятельность таких государственных органов детально и всесторонне регламентируются в законодательном порядке, в том числе путем установления особых процедурных (процессуальных) правил для решения наиболее ответственных вопросов. Все это в совокупности направлено на обеспечение оперативности, обоснованности, законности и справедливости принимаемых служащими правоохранительных органов решений о применении юридических мер воздействия, направленных на охрану права от уже допущенных или предполагаемых нарушений.

  Итак, деятельность правоохранительной службы характеризуется специфическими свойствами, реализация которых призвана обеспечить полноту, всесторонность и объективность выводов и решений соответствующих должностных лиц. К таким свойствам относятся:

  - начало деятельности правоохранительных органов в каждом случае должно иметь повод - сообщение о совершении преступления или иного правонарушения, либо необходимость предупреждения преступления или другого существенного правонарушения. Во всех иных случаях правоохранительные органы не вправе вмешиваться в жизнь граждан, в деятельность органов государства и организаций;

  - деятельность эта должна быть направлена, прежде всего, на исключение, точнее, сведению к минимуму условий, способствующих совершению преступлений и правонарушений и возникновению желаний совершать таковые.);

  - правоохранительные органы осуществляют свою деятельность только на основании закона и в соответствии с законом, а в некоторых случаях - и в определённой процессуальной форме. Любые произвольные действия недопусти-мы. Нарушение требований закона, допущенное в процессе правоохранительной деятельности, может оказаться само по себе правонарушением, влекущим дисци-плинарную, административную или уголовную ответственность;

  - правоохранительную деятельность могут осуществлять только лица, состоящие на службе в правоохранительных органах, имеющие специальную, чаще всего юридическую, подготовку. Присвоение другими лицами права осуществлять правоохранительную деятельность является недопустимым и при определённых условиях расценивается как преступление;

  - законные и обоснованные решения, принятые правоохранительными органами, подлежат выполнению любыми должностными лицами и гражданами. Невыполнение их влечёт для правонарушителей дополнительные санкции;

  - все связанные с преступлениями и иными правонарушениями решения правоохранительных органов, которые существенно влияют на права и свободы граждан, либо затрагивают интересы государства, государственных, обществен-ных или частных организаций, могут быть обжалованы в установленном законом порядке. Воспрепятствование осуществлению этого права является недопустимым и, при определённых обстоятельствах, может быть само по себе правонару-шением;

  - деятельность в сфере правоохранительной службы подразумевает наличие риска для жизни и здоровья самого служащего и членов его семьи. Этот риск носит характер штатных ситуаций, даже поведение лиц, обязанных выполнять законные распоряжения такого служащего, выходит за пределы, дозволенные законом;

  - данная деятельность предполагает постоянную занятость и ненормирован-ный рабочий день, что фактически обуславливает круглосуточное нахождение при исполнении служебных обязанностей, независимо от обстановки и времени (домашняя или служебная, рабочее время или время отдыха);

  - правоохранительная деятельность предполагает соприкосновение, большей частью, с антисоциальными элементами, что накладывает отпечаток на правовую психологию работников правоохранительной сферы.

  На основании проведенного ранее исследования нами под правоохранительной службой понимается вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина.

   Исходя из того, что сфера правоохранительной службы охватывает собой не только правовые, но и прочие социальные отношения, деятельность в рассматриваемой сфере следует оценивать как комплексную. Поэтому признаки такой деятельности будут иметь как правовую, так и иную социальную принадлежность.

  
  

               9.  Понятие должностей  правоохранительной службы

  
  

  В последнее время в юридической литературе имеются различные определения понятия должности. Так, например, анализируя статус государственной должности, в том числе особенности статуса должности гражданской службы, А.А. Гришковец[31] выделяет следующие существенные, на его взгляд, элементы структуры должности:

  - часть компетенции государственного органа, в котором учреждена должность государственной службы;

  - совокупность полномочий, предоставленных для реализации компетенции;

  - структурная единица (в том числе первичная) аппарата государственного органа, в котором учреждена должность государственной службы;

  - статус связующего звена между компетенцией и структурой государственного органа;

  - совокупность обязательных квалификационных требований, призванных обеспечить необходимый по должности уровень профессиональной подготовки (образование, наличие опыта и практических навыков).

  Приведенные элементы должности государственной службы, на наш взгляд, вполне заслуживают внимания, тем более что все они могут быть представлены в качестве признаков государственной должности. Однако, выделяя названную совокупность признаков, А.А. Грищковец дает следующее определение должности государственной службы: должность - это учреждаемое в определенном законом порядке административно-бюджетное установление, по которому, исходя из компетенции государственного органа, представитель государства-нанимателя определяет объем самостоятельно реализуемых государственным служащим полномочий по реализации соответствующих функций государства, а также перечень дополнительных социальных гарантий. В данном определении обращает на себя внимание попытка охарактеризовать должность через «административно-бюджетное установление», каковым по сути дела является совокупность средств, выделяемых, во-первых, на содержание служебного места и, во-вторых, на содержание собственно государственного служащего.

   Стоит согласиться с Е.Л Патрашко[32] в том, что предложенный А.А. Гришковцом акцент на финансовую сторону должности затушевывает ее реальную юридическую природу, которая, с одной стороны, обусловлена характером выполняемых функций, а с другой стороны, возложенными на нее государственными полномочиями (полномочиями органа, в котором она учреждается).

  В связи с этим представляется, что наибольшего внимания заслуживают те определения должности государственной службы, которые характеризуют ее, в первую очередь, как первичную единицу в структуре государственного органа. Так, например, Д.М. Овсянко, раскрывая общее понятие должности любого вида государственной службы, определяет ее как учрежденную в установленном порядке первичную структурную единицу того или иного органа либо организации, определяющую содержание и объем полномочий занимающего ее лица.[33]

  Внутренняя структура любого государственного органа, службы, учреждения рассматривается как определенная система различных по своему назначению и уровню должностей. Например, Положением об Аппарате Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года определено, что в штатное расписание подразделений Аппарата Правительства включаются должности, предусмотренные утвержденным в установленном порядке перечнем    государственных   должностей    федеральной    государственной  службы. Кроме того, в указанное штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к должностям федеральной государственной службы.

  Для должности правоохранительной службы, на наш взгляд, характерны следующие признаки.

  Во-первых, согласно Федеральному закону от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации», должности правоохранительной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативно-правовым актом Российской Федерации. Перечни типовых должностей правоохранительной службы утверждаются Президентом Российской Федерации и включаются в Реестр должностей федеральной государственной службы (пункты 1 и 2 статьи 9).

  Во-вторых, по каждой должности правоохранительной службы предусмотрено определенное специальное звание или классный чин. Эти должности подлежат замещению служащими правоохранительной службы. Им присваиваются специальные звания милиции, юстиции, внутренней службы, полиции, таможенной службы.

  В-третьих, должности правоохранительной службы образуют собственную систему внутри должностей государственной службы. Более того, в названном - базовом для государственной службы - Законе предусмотрено, что в одном и том же федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов (п. 3 ст. 8 Федерального закона о системе государственной  службы). Например, в МВД Российской Федерации в соответствии с названным Законом могут быть учреждены должности правоохранительной, военной, федеральной государственной гражданской службы. Следовательно, должность каждой из названных служб должна отличаться от остальных по каким-то определенным признакам. Кроме того, должны быть разработаны и утверждены перечни типовых должностей трех названных видов государственной службы, причем с точки зрения рассматриваемой темы наиболее важным для нас является составление перечня типовых должностей государственной правоохранительной службы.

  Система должностей, на которые принимаются сотрудники правоохранительной службы, базируется на ст. 9 ФЗ «О государственной гражданской службе», в соответствии с которой должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

  - руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

  - помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

  - специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

  - обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

  Таким образом, должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

  1) высшие должности гражданской службы;

  2) главные должности гражданской службы;

  3) ведущие должности гражданской службы;

  4) старшие должности гражданской службы;

  5) младшие должности гражданской службы.

  Данное положение вещей не может быть признано удовлетворительным, поскольку правоохранительная служба не может быть приравнена к гражданской. В настоящее время правовое регулирование правоохранительной службы страдает отсутствием единства. Для отдельных правоохранительных структур, (таких как прокуратура, служба судебных приставов и др.) сохраняется принцип классификации должностей на основе указанного выше закона, в то время как для других правоохранительных служб за основу принимается структура воинских должностей (например, для органов внутренних дел, таможенных органов и др.).

  Поэтому представляется необходимым установление специальной классификации должностей для органов правоохранительной службы. Подобную новацию содержит проект ФЗ «О правоохранительной службе», в соответствии с которым должности правоохранительной службы, по которым присваиваются специальные звания, подразделяются на должности:

  - высшего начальствующего состава правоохранительной службы (1 группа);

             - старшего начальствующего состава правоохранительной службы (2 группа);

             - среднего начальствующего состава правоохранительной службы (3 группа);

             - младшего начальствующего состава правоохранительной службы 4 группа);

             - младшего состава правоохранительной службы (5 группа).

  Представляется, что данная система болеее адекватно отражает специфику организации и управления в системе правоохранительной службы.

  Другим признаком, по которому можно отнести то или иное лицо к системе правоохранительной службы, является акт о назначении этого лица на должность. Отметим, что наличие трудового договора в данном случае, хотя и предусмотрено законодательством, но не имеет решающего значения. Указанный акт нельзя отождествлять  с приказом о принятии на работу, известным из области трудового права.

  Дело в том, что замещение правоохранительной должности следует рассматривать через призму заключения административного контракта, а не трудового, и, соответственно, предусматривает иные обязательные процедуры.

  Так, замещение вакантной должности осуществляется не по усмотрению работодателя, а в порядке публичного конкурса.[34] Тем не менее, практика показывает, что возможности конкурса слабо используются в правоохранительных органах, по причине ранее указанной их двойственности, не позволяющей ее в полной мере отнести к гражданской службе. Как правило, прием сотрудников осуществляется по «старинке» в духе традиций трудового законодательства - без конкурса с испытательным сроком.

  В этом плане чрезвычайно прогрессивным является позиция авторов законопроекта «О правоохранительной службе», предусматривающего замещение должностей правоохранительной службы в соответствии с перечнем подразделений и должностей, утверждаемым руководителем правоохранительного органа, и в определяемом им порядке по конкурсу, который заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности правоохранительной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям по должности правоохранительной службы.

  При этом законопроект сохраняет все основные гарантии, существующие в настоящее время, такие как право на обжалование решения конкурсной комиссии, освобождение от прохождения конкурса в случаях, предусмотренных законом, идентичным тем, которые перечислены в статье 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В частности конкурс не проводится:

  1)   при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности правоохранительной службы категории «руководители», а также должности категории «правоохранители», учреждаемые для обеспечения деятельности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

  2)   при назначении на должности правоохранительной службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации;

  3)   при заключении срочного контракта;

  4)   при назначении служащего на иную должность правоохранительной службы, либо зачислении в распоряжение правоохранительного органа;

  5)   при назначении на должность правоохранительной службы служащего, состоящего в кадровом резерве в соответствии с настоящим Федеральным законом.

  Перспективным, но не проработанным представляется положение проекта, в соответствии с которым состав конкурсной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликта интересов, который мог бы повлиять на принимаемые конкурсной комиссией решения. При отсутствии четких критериев в плане применения этой нормы возможны различные злоупотребления как со стороны конкурсанта, обвиняющего всех в предвзятости, так и со стороны комиссии. 

  Принципиально новым основанием для признания статуса работника правоохранительной службы в проекте является решение о направлении в резерв. По нашему мнению данное положение ошибочно, ибо резерв - это всего лишь кадровый запас правоохранительной службы. Перемещение в запас, обычно, связывается с увольнением служащего. В ином случае ему положено вознаграждение за счет федерального бюджета. Однако оплата ставки высвобожденного работника, не выполняющего никаких правоохранительных задач, вряд ли отвечает экономическим целям Российской Федерации.

  По нашему, мнению к специфике правоохранительной службы следует также отнести еще один признак - специальная компетенция, то есть наличие властных полномочий по применению установленных законом санкций. Введение данного признака позволит, наконец, разграничить органы исполнительной власти, обладающие административной юрисдикцией по наложению административных взысканий.

  Рассмотрев проблемы, связанные с определением должностей  правоохранительной службы, следует еще раз подчеркнуть, что должность правоохранительной службы есть ни что иное, как должность федеральной государственной службы, учрежденная федеральным законом или указом Президента РФ для обеспечения  исполнения полномочий правоохранительных органов и предусматривающая присвоение специального звания (чина)  и соответствующие ответственность, обеспечение и пр. Такое понимание и отношение к должностям  правоохранительной службы, безусловно, будет способствовать повышению эффективности деятельности правоохранительной службы.

   

  10. Организационная культура правоохранительной службы

  Организация - это сложный организм, основой жизненного потен­циала которого является организационная культура - то, ради чего люди стали членами организации; то, как строятся отношения между ними; какие устойчивые нормы и принципы жизни и деятельности организации они разделяют; что, по их мнению, хорошо, а что плохо, и многое другое из того, что относится к ценностям и нормам. Все это не только отличает одну организацию от другой, но и существен­но предопределяет успех функционирования и выживания органи­зации в долгосрочной перспективе. Организационная культура не так явно проявляется на поверхности, ее трудно «пощупать». Если можно говорить о том, что организация имеет «душу», то этой душой является организационная культура[35].

  Сюда же следовало бы добавить, что организационная культура является основой имиджа организации, её авторитета во внешней среде и в глазах сотрудников, что очень важно для организации, для её эффективной деятельности.

  Носителями организационной культуры являются люди. Однако в организациях с устоявшейся организационной культурой она как бы отделяется от людей и становится атрибутом организации, ее частью, оказывающей активное воздействие на членов организации, модифицирующей их поведение в соответствии с теми нормами и ценностями, которые составляют ее основу.

  Теоретико-методологическая база исследования организационной культуры правоохранительной службы находится пока на этапе формирования, а для прикладной социологии актуализируется вопрос о методах сбора и анализа данных, позволяющих дать характеристику существующей организационной культуре. В настоящее время исследователи находятся на этапе описания состояния организационной культуры правоохранительной службы.

  Организационная культура правоохранительной службы представляет собой комплекс ценностей и норм служебного поведения, принимаемых и разделяемых служащими определенного правоохранительного органа и являющихся продуктом их совместной деятельности. Существуют два аспекта рассмотрения организационной культуры - объективный и субъективный. Объективную организационную культуру обычно связывают с функционированием правоохранительного органа. Она включает нормативный уровень, то есть ценности и нормы деятельности правоохранительных служащих, которые отражаются в декларируемых принципах и символике правоохранительного органа. Декларируемые принципы фиксируются в нормативно-правовых актах федерального, регионального и локального уровней, регламентирующих действия служащих правоохранительных структур. Символика представляет собой совокупность эмблем, сознательно создаваемых организацией как знаков принадлежности к ней. Она находит отражение в обстановке помещений, специальной одежде, настенных изображениях и других материальных атрибутах деятельности.

  Субъективная организационная культура относится к уровню индивидуального восприятия служащим существующих в организации ценностей. Ценность, воспринятая индивидом, выступает в качестве социальной установки, которая включает два элемента. Первый элемент - когнитивный. Он отражается в представлениях этих служащих о принципах деятельности организации и взаимоотношениях ее членов, которые могут носить как дескриптивный, так и оценочный (аффективный, эмоциональный) характер. Второй - конативный. Он предполагает формирование моделей поведения индивида, как деятельностного, так и речевого.

  Анализ данных проявлений организационной культуры правоохранительной службы позволяет сделать вывод о том, что в правоохранительных органах сложилась организационная культура, которая характеризуется совпадением взглядов служащих на принципы и условия деятельности в системе правоохранительной службы. В то же время нет единства в отношении представления о конкретных направлениях деятельности и способах их реализации, о поведении в различных ситуациях. Наиболее типичным примером такого подхода является различие во мнениях относительно возможности применения  непредусмотренных законом способов раскрытия преступлений.

  В связи с изложенным выше, необходимо различать доминирующую организационную культуру и субкультуры социально-ориентированных и ориентированных на внутреннюю организацию подразделений. Например, субкультура работников уголовного розыска базируется на внешнем подражании преступным элементам, обусловленном необходимостью частых оперативных контактов.

  Доминирующая организационная культура опирается на разделяемые большинством правоохранительных служащих представления. Субкультуры обладают отличиями, которые не касаются основополагающих принципов деятельности, а затрагивают преимущественно аспекты взаимодействия сотрудников, подчиненных и руководителей между собой. Представления работников правоохранительной службы, а также характер их взаимодействия в определенной степени зависят от функций, направленности деятельности двух типов подразделений и потребителей, с которыми непосредственно взаимодействуют служащие правоохранительных органов.

  Организационные культуры сочетают в себе признаки административной (один из основных мотивов деятельности работников правоохранительной службы - экономический интерес и стабильность, приверженность порядку, четкое планирование, когда каждый занимается своим делом) и органической (развито и позитивно оценивается социальное взаимодействие, часть правоохранительных служащих ориентирована на социальное партнерство, служение обществу) организационных культур. При этом первая группа признаков превалирует. Анализ проявлений организационной культуры правоохранительной службы позволяет охарактеризовать ее также и как коллективную, где ценятся умение работать в коллективе, партнерские отношения, где развиты социальные связи и значима социально-психологическая атмосфера. Организационная культура ориентирована на роли, которые определяются нормами, закрепленными нормативно или негласно существующими. Преобладают преимущественно вертикальные служебные отношения, основанные на иерархии и субординации. В нестандартной управленческой ситуации они корректируются с учетом конкретных обстоятельств.

  Выделение отдельного типа организационной культуры правоохранительной службы условно, и нет достаточно убедительных оснований в необходимости внедрения и поддержания одного из них. Представляется, что вопрос необходимо сформулировать иначе: какие характеристики организационной культуры будут соответствовать запросам общества и государства? Среди них можно выделить следующие: профессионализм служащих правоохранительных органов, адаптивность, как способность органа власти и указанных служащих действовать в изменяющейся ситуации, а также служение обществу - как конечную цель правоохранительной службы и доминирующий мотив деятельности ее работников.

  Ка­ж­дая социальная группа является носителем специфических “кодексов пове­де­ния”, поэтому компиляция из них, наложенная на общенациональ­ные черты характера в различные исторические периоды, проявляет себя в виде социокультурных специфических тенденций российского предпринима­тель­ства на различных этапах его развития. В этой связи следует отметить общенациональные черты русского харак­тера, которые были присущи в той или иной степени отечественным руководителям.[36] Так, Н.А.Бердяев заметил, что “два противоположных начала легли в основу формирования русской души: природная языческая, дионистиче­ская стихия и аскетическое монашеское православие. Можно открыть про­тивоположные свойства в русском народе: склонность к наси­лию и доб­рота, человечность... индивидуализм и безличный коллекти­визм..., эсхато­логическая мессианская религиозность и внешнее благо­честие, искание Бога и воинственное безбожие, смиренность и наглость, рабство и бунт”.[37]

  Мы полагаем, что следует вести речь о двух типах такой культуры - культуры должностного лица и культуры других сотрудников, в основе которых лежит понятие правовой и политической культуры. При этом важнейшими ее элементами является имидж кадрового работника правоохранительной службы. В этом плане необходимо вести речь о двух типах имиджа - групповом, принадлежащем целому подразделению, например, отряду милиции особого назначения, и индивидуальном, принадлежащем конкретному сотруднику.

  Кроме того, на имидж сотрудника правоохранительной службы оказывают влияние информационные каналы, соответствующие тому или иному источнику, со свойственным ему уровнем авторитетности. Как отмечается в литературе: «Мнение людей друг о друге складывается на основе формирующей имидж информации, которая может быть прямой и косвенной. Прямая, формирующая имидж информация, - та, которую человек получает от других при непосредственном контакте с ним. Как правило, это информация об особенностях психики (интеллекте, темпераменте, мировоззрении и т.д.); о внешности (одежде, прическе, макияже и т.д.); об особенностях поведения. Косвенная - это та информация, которую, образно говоря, получают через "третьи руки". Она может быть официальной и неофициальной (документы, досье, посредники, слухи и т.п.)».[38]

  Вместе с тем, на имидж работника правоохранительной службы оказывают влияние внешние факторы. Нельзя отрицать того, что этот имидж формируется на основе общей и профессиональной культуры. Однако нельзя недооценивать и значение влияние контактирующих с ним субкультур, как антисоциальной направленности, так и формируемых в ходе деятельности традиционных социальных институтов (семьи, школы, масс-медиа и др.).

  В частности, в последнее время появилось большое количество телевизионных передач, отражающих деятельность милиции, однако героями в этих сериалах являются представители криминального мира. Уже не вызывает сомнений политическая ангажированность многочисленных телевизионных проектов криминальной проблематики. Иначе чем можно объяснить засилье на телеэкране сериалов о "тяжелой" жизни преступных авторитетов, бандитов, воров, "братков" и околокриминальных слоев населения? Характерной чертой этих произведений является исключительная правильность и порядочность главных героев, в отличие от милицейских сериалов, в которых представители Фемиды зачастую и выглядят, и ведут себя нелицеприятно.[39]

  В настоящее время специалистами фиксируется процесс нарастающей криминализации общественного сознания. Это связано с криминогенной деформацией ценностно-нормативной системы общества, размыванием и девальвацией социально позитивных ценностей, установок, стереотипов поведения, нравственных идеалов людей.  Этот процесс сопровождается широким распространением среди законопослушных слоев населения антиобщественных взглядов, представлений и установок, допускающих, оправдывающих, поощряющих, либо открыто провоцирующих нарушения уголовно-правовых запретов. В общественном мнении культивируются ценности и нормы криминальной среды, стереотипы правонарушающего, в том числе преступного поведения, якобы оправданного материальными, моральными, социальными, экономическими, политическими и иными соображениями.[40]

  Таким образом, имидж работника правоохранительной службы значительно занижен социальным предубеждением. Другим фактором невысокого его уровня является выраженная бытовая неустроенность, что особенно актуально для молодых работников. К сожалению, не все руководители с понимаем относятся к бытовым проблемам своих сотрудников, требуя от них всецелого поглощения служебными делами, не считаясь с наличием иным социальных, в том числе семейных обязанностей.

  Представляется, что отношение руководителя в данном вопросе является важной мерой повышения имиджа правоохранительной службы и ее сотрудников. Поэтому не менее актуально для правоохранительной службы поддерживать имидж не только подчиненных сотрудников, но и руководителя такой службы. Имидж руководителя - это совокупность определённых качеств, которые люди ассоциируют с определённой индивидуальностью личности. В отличие от имиджа подчиненного работника, имидж которого должен быть известен, имидж руководителя может быть не только позитивным или негативным, но и нечетким (завуалированным).

  Руководитель любой организации или органа, как правило, стремится к созданию позитивного личного имиджа, но известны случаи, когда индивидуум целенаправленно идет на создание отрицательного, скандального образа. Такой шаг, как правило, свойственен политическим, общественным деятелям, а также представителям шоу-бизнеса, реже он свойственен руководителям правоохранительных структур.

  Особое значение в формировании имиджа правоохранительной службы в целом или ее отдельного органа имеет имидж соответствующего руководителя. Именно от него во многом зависит принятие важных решений, а также то, как будет воспринята деятельность правоохранительного органа общественностью. Именно первых лиц мы чаще всего видим в средствах массовой информации и именно от них получаем большую часть информации о функционировании организации и, следовательно, ассоциируем с ними всю деятельность того или иного правоохранительного ведомства. Таким образом, имидж руководителя является одним из основных факторов формирования имиджа правоохранительного органа и правоохранительной службы в целом.

  Следующим фактором организационной культуры работников правоохранительной сферы является внешняя (атрибутивная сторона), которая предусматривает с социологической точки зрения:

           - четкую определенность в поступках, которая держалась на регла­ментации поведения, обусловленной обрядами и ритуалами будней и праздников;

           - соблюдение определенных ритуалов:

           - относительное равенство в несении ответственности за исполнение служебных обязанностей;

           - коллективизм, который растворяет понятие “Я” в общинном “Мы” и избавляет каждого работника от необходимости самостоя­тельно при­нимать решения в ходе совершения процессуальных действий. Обезличенность принимаемых решений влечет в свою очередь полное отсутствие самостоятель-ности в принятии решений. Решения принимаются не только коллективно в самом правоохранительном органе, но на основе бесконечных согласований между ними. Не составляют исключения и процессуальные решения, когда суд принимает решение, рекомендованное прокурором, прокурор - на основе оперативных, а не следственных данных, оперативник - на основе информации бабушки-агента и т.д.

  Анализ взаимодействия компонента инновационной деятельности - уровня образования службы - позволяет сделать вывод: в результате осуществления нововведений происходят изменения в социокультурной сфере современного российского работника правоохранительной службы. В свою очередь повышение образовательного уровня оказывает влияние на другие сферы жизнедеятельности работника правоохранительной службы, в частности, на управленческую деятельность.

  Тесно связан с уровнем образования и другой компонент инноваци­онной деятельности - уровень квалификации, способностей. Осуществ­ле­ние инновации - создание собственного дела - поставило работника правоохранительной службы перед выбором между сложившимся образом жизни и открывающимися возмож­ностями. Если управленческий механизм отлажен и работает бесперебойно, у работника правоохранительной службы появляется чувство уверенности в себе.

  Таким образом, организационная культура правоохранительной службы представляет собой определенную совокупность ценностей, норм и принципов, которая разделяется всеми сотрудниками, дает возможность осуществлять свои функции и производить более качественную работу по обеспечению правопорядка за счет эффективной внутренней организации.

  Целью организационной культуры является внедрение в сознание сотрудников правоохранительной службы идеи, что высшая ценность для их службы - сама правоохранительная деятельность.

  Эта идея должна быть не просто словами, а неизменным фактом, подтверждаемым на практике.

  
  

                          11. О значении координации деятельности

                           структур правоохранительной службы

  
  

  Обобщение различных подходов к пониманию сущности понятия «координация», позволяет термин «координация деятельности структур правоохранительной службы» трактовать, как целенаправленное решение проблемы предупреждения (профилактики и пресечения), выявления и раскрытия (расследования) преступлений и установления правопорядка путем взаимосвязанных (согласованных) действий, направленных на:

  - устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений и правонарушений;

  - сосредоточение достаточного количества сил и средств на тех участках, где по условиям оперативной обстановки это необходи­мо;

  - эффективное планирование и своевременное проведение совместных мероприятий, обеспечивающих поставленные цели.

  Иначе говоря, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и правонарушениями,  это:

  - во-первых, целостная система, состоящая из взаимосвязанных подсистем (компонентов), объединенных общностью целей, задач, единством функций и действий;

  - во-вторых, процесс: а) включающий создание и эволюционное развитие моделей и выработку алгоритма действий в борьбе с преступностью и правонарушениями; б) обусловленный расширением и развитием инновационных форм и методов практической деятельности; в) творческого использование правоохранительными органами правовой базы в сочетании с современными организационно-техническими возможностями. 

  Значение координации деятельности структур правоохранительной службы по борьбе с преступностью и правонарушениями детерминированы рядом факторов, а их трактовка обусловлена, как показывает анализ нормативных актов и литературы, эволюцией правовой науки.

  Так, например, 30-40 лет назад считалось, что значение координации действий органов прокуратуры, суда и внутренних дел, милиции состоит в том, что она позволяет:

  - во-первых, объединить их усилия по борьбе с пре­ступностью и правонарушениями, достичь больших результатов в более сжатые сроки, добиться тесной связи и лучшего взаимодействия с другими государственными и общественными организациями;

  - во-вторых, вести борьбу с преступностью и правонарушениями более целенаправ­ленно и наступательно, правильнее намечать главные ее на­правления;

  - в-третьих, избегать дублирования и охватывать про­филактической работой большее число объектов;

  - в-четвертых, использовать возможности, которыми располагает каждый из органов, ведущих борьбу с преступностью и правонарушениями, правильнее распределять силы, учитывать способности и склонности всех оперативных работников прокуратуры, внутренних дел, милиции и суда при выполнении совместных мероприятий;

  - в-пятых, координация помогает установить надлежащие взаимоотноше­ния между работниками различных служб и не допускать такого поло­жения, чтобы ведомственные интересы или интересы личного престижа ставились выше интересов дела[41].

  На современном этапе теоретическое обоснование значения координации  деятельности структур правоохранительной службы в сфере борьбы с преступностью и правонарушениями связано как с “ситуацией” вокруг преступности (объективной картины правонарушений); изменившейся идеологией борьбы с преступностью; новыми качествами, приобретаемыми преступностью и правонарушителями в современный период и изменяющимися тенденциями преступности, так и новыми правовыми нормами, принятыми с учетом изложенных обстоятельств.

  И хотя целесообразность объединения усилий органов про­куратуры, суда и охраны общественного порядка очевидна, тем не менее, координации их деятельности длительное время не придавалось должного значения, что отрицательно сказы­валось на организации всей борьбы с преступностью.

  Именно поэтому в указе Президента РФ, приказах и указаниях, в информационных письмах Генеральной Прокуратуры, в руководящих указаниях Пленума Верховного Суда и приказах Министров правоохранительных органов  уделяется такое большое внимание координации действий всех органов, призванных вести борьбу с преступ­ностью и правонарушениями. На необходимость установления тесной координации действий органов прокуратуры, суда, милиции и др. неоднократно указывали в своих публичных выступлениях и статьях Генеральный Прокурор, Председатель Верховного Суда и министры.

  
  

  "О. о

  
  

  Перечисленные аспекты являются, на наш взгляд, основанием определить следующие факторы, обуславливающие значение координации деятельности структур правоохранительной службы по борьбе с преступностью и правонарушениями.

  Во-первых, анализ Указа Президента РФ “О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью”,  законов РФ “О безопасности”, “О прокуратуре”, “О милиции”, “Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации”, всех законов о различных судах и др. показывает, что цели и общие задачи, возложенные на органы прокура­туры, суда и милиции и другие правоохранительные органы по борьбе с преступностью, по существу едины.

  Однако указанные органы выполняют  эти задачи  в  пре­делах  своей компетенции и только присущими им методами, что является определенной гарантией полноты, объективности, всесторонности и законности расследования и разрешения конкретных уголовных дел.

  Прокуратура, милиция, су­ды и другие правоохранительные органы являются административно независимыми друг от друга органами, вместе с тем их деятельность тесно связана между собой. Так, например, плохая оперативная работа органов милиции затрудняет рас­крытие преступления и производство расследования, недостат­ки предварительного следствия и прокурорского надзора приводят к длительным срокам следствия, возвращению дел на дополнительное расследование, судебным ошибкам и т.д.

  Единство задач, стоящих перед прокуратурой, МВД, милицией, судом и другими органами по борьбе с преступ­ностью, их тесная связь в решении этих задач при четком раз­граничении компетенции и различии методов деятельности, административная независимость друг от друга с неизбежно­стью приводят к выводу о необходимости координации дей­ствий данных органов.

  Во-вторых, современными масштабами и темпами роста преступности и правонарушений, которые обусловлены объективными факторами, связанными с состоянием экономики и социальной среды. Организованные преступные группы и сообщества все более явно пытаются влиять на все сферы жизнедеятельности нашего государства и общества. В преступную деятельность оказалась вовлеченной значительная часть крупных хозяйствующих субъектов. Основу современной организованной преступности составляют люди, занимающие респектабельные кабинеты, в том числе самого высокого уровня. Правоохранительным органам зачастую противостоят созданные коммерческими и криминальными структурами и прекрасно технически оснащенные специальные по сути службы. Их ресурсы нередко превосходят возможности правоохранительных органов.

  В-третьих, анализ деятельности правоохранительных органов, проводимый их руководителями и независимыми экспертами, показывает, что в повседневной работе не всегда удается достигнуть необходимого единства и взаимодействия всех заинтересованных органов в борьбе с преступностью. Материалы прокурорских проверок, уголовных дел слабо используются в предупредительных целях. Нет должной системы в надзоре за законностью в деятельности контролирующих органов, налоговых и таможенных служб.

  Помимо этого, значение координации деятельности определяется тем, что борьба с преступностью, правонарушениями и их предупреждение, как и сама координация деятельности структур правоохранительной службы, является важнейшим направлением в их работе, и на решении этой задачи сконцентрировано внимание всех правоохранительных органов, для этого используются предоставленные законом средства и полномочия.

  Значение координации деятельности структур правоохранительной службы определенным образом, по нашему мнению, детерминирует и задачи координации усилий в борьбе с преступностью и правонарушениями, которые в нормативно-правовой литературе определяются, во-первых, как общие, т.е. для координации всех правоохранительных органов, во-вторых, как “частные”, т.е. для координации деятельности отдельных правоохранительных органов и, в-третьих, для координации действий в борьбе с конкретными видами преступлений.

  Ряд нормативно-правовых документов и авторов выделяют следующие общие задачи координации усилий в борьбе с преступностью и правонарушениями:

  1. Обеспечение взаимодействия, во-первых, в организации своевременного получения информации, содержание которой указывает на необходимость объединения усилий нескольких структур правоохранительной службы, для решения конкретной задачи, во-вторых, во всесторонности обработки всей  поступающей информации и полного ее анализа (проведение научных исследований  природы, особенностей, последствий преступлений, правонарушений и т.п.), результаты которого могут послужить основанием для координации усилий ряда правоохранительных органов в решении той или иной неотложной задачи.

  2. Планирование согласованных мероприятий структур правоохранительной службы по борьбе с преступностью и правонарушениями, оказание взаимопомощи в осуществлении этих мероприятий, проведение совместных учебно-методических сборов и совещаний, совместная организация проведения широкого комплек­са мер социально-экономического, культурно-воспитательного, правово­го характера.

  3. Проявление инициативы руководителями структур правоохранительной службы в постановке вопросов, подлежащих координации, выдвижение предложений о проведении тех или иных мероприятий, требующих согласования всеми оперативными работниками. 

  4. Использование в полной мере всех возможностей по координации усилий правоохранительных органов на основных направлениях борьбы с преступностью и правонарушениями, постоянное совершенствование координационной деятельности.

  На наш взгляд, особого внимания заслуживают следующие принципы координации, как и задачи правоохранительных органов:

  - строжайшее соблюдение законности при осуществлении согласованных мероприятий;

  - организующая роль прокуратуры и инициативность всех органов, участвующих в координации;

  - широкая опора на общественность;

  - выполнение согласованных мероприятий лишь методами и средствами, присущими данному органу;

  - недопустимость вторже­ния в компетенцию других органов или подмена соответству­ющих вышестоящих органов;

  - конкретность коорди­нации, т.е. согласованность действий по предмету, органам, лицам, месту, времени и способам их исполнения.

  «Частные» задачи координации деятельности отдельных правоохранительных органов в правовой литературе определяются, исходя из функционального предназначения того или иного органа, но в “общем” виде они сводятся к следующим совместным мероприятиям:

  - обеспечению безопасности физических и юридических лиц; общественной безопасности, охраны общественного порядка и выполнению ведомственных правил (например, таможенных);

  - участию в пресечении террористической деятельности;

  - созданию совместных органов оперативной информации;

  - выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, а также выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или со­вершивших;

  - осуществлению розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести про­павших;

  - добыванию информации о событиях или действиях, создающих угрозу государ­ственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации;

  - защите частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

  - борьбе с незаконными вооруженными формированиями;

  - защите сведений, составляющих государственную тайну и ряд других.

  Основные задачи координационных действий в борьбе с отдельными видами преступлений, помимо перечисленных выше, мы определяем как необходимость:

  - руководства совместными оперативно-розыскными мероприятиями с учетом особенностей поведения и действий преступников и правонарушителей;

  - предупреждения и пресечения незаконных (противоправных) действий;

  - охраны важных объектов;

  -  изъятия, незаконного хранения таких предметов как оружие, наркотики и т.п. и ряд других.

  
  

  12. Политическая и правовая культура сотрудников правоохранительной службы

  
  

  В современных условиях возрастает значимость поиска адекватных подходов как по отношению к деятельности правоохранительной службы, так и в отношении всего арсенала используемых ею методов и средств.

  В данном аспекте повышение качества правоохранительной деятельности следует осуществлять не только за счет расширения и без того объемного списка контрольных структур, а, прежде всего, за счет повышения правового и культурного уровня сотрудников правоохранительной службы.

  Зачастую органы правопорядка рассматриваются, прежде всего, исключительно в качестве института государства, части его исполнительных структур, инструмента силового воздействия на определенные группы общества ("нарушающих закон"). И в органах правопорядка усматривают только силу, противостоящую преступности. Такое видение чрезвычайно зауживает действительную роль органов правопорядка, призвание которых состоит не столько в том, чтобы подавлять и пресекать правонарушения, сколько в том, чтобы созидать правовой порядок, защищать права и свободы человека и общества[42].

  В связи с этим важен вопрос соотношения правовой культуры и политической в деятельности работников правоохранительной службы. Международное и отечественное законодательство накладывает ограничения на публичную политическую деятельность работника правоохранительных органов. Как уже отмечалось выше, иногда не вполне обоснованными и реальными. Представляется, что полностью исключить влияние политической ориентации в деятельности работника правоохранительной службы нельзя. Вместе с тем, проблема политической культуры среди чиновников стоит достаточно остро. В настоящее время она разрешена быть не может по причине отечественного менталитета. Поэтому стремление к изменениям в сфере государственной правоохранительной службы должно быть направлено на вытеснение политической культуры и замену ее организационной культурой, ориентированной на интересы людей и достижение результатов, при одновременном сохранении таких ценностей правоохранительной службы, как лояльность правоохранительных служащих, беспристрастность, профессионализм.

  Анализ литературы[43] показывает, что правовая и политическая культура сотрудника правоохранительной службы непосредственно связана с многообразными общественными процессами, зависит от происходящих в обществе изменений и является их совокупным выражением. В этих культурах воплощаются способы и результаты правоохранительной деятельности.

  Явлениями, образующими правовую культуру, выступают: а) правовое сознание; б) правовая наука; в) правовая деятельность; г) материальные предметы, обеспечивающие и сопровождающие правовую деятельность; д) юридические акты.

  При характеристике правовой и политической культуры сотрудника правоохранительной службы наибольшее значение представляют правовое сознание, сложившееся в рабочем коллективе и быту, обусловленное соответствующим типом правового и политического сознания и юридически значимое поведение.

  Правосознание представляет собой основу и органическую составную часть правовой деятельности в системе органов правоохранительной службы. Правосознание - явление идеальное, непосредственно не наблюдаемое. Оно представляет собой сферу или область сознания, отражающую правовую действительность в форме юридических знаний и оценочных отношений к праву и практике его реализации, социально-правовых установок и ценностных ориентиров, регулирующих поведение людей в юридически значимых ситуациях. Специфика правосознания состоит в том, что оно воспринимает, а затем и воспроизводит жизненные реалии через призму справедливого, праведного, свободного.

  Индивидуальное политическое сознание - совокупность взглядов и оценок в отношении выполняемых поручений и приказов. Крайне важно быть уверенным не только в законности полученного приказа или отданного распоряжения, но и осознавать его необходимость и целесообразность.

  Групповое правовое или политическое сознание - это коллективные представления и чувства о праве, долге, поведении и деятельности в сфере правовой охраны, которые выражают отношение и оценку правовых и происходящих политических явлений со стороны социальных групп (выделяемых, например, по возрастному критерию), коллективов и иных социальных образований.

  В структуре правового сознания работника правоохранительной службы можно выделить следующие составляющие его и взаимозависимые элементы: знание права; представление о праве; отношение к действующему праву; требования, предъявляемые к праву; отношение к исполнению правовых предписаний.

  Знание права, т.е. представление о содержании правовых предписаний, формируется либо в результате непосредственного изучения соответствующих нормативных положений, либо в результате опосредованного знакомства с ними. Правовые представления и отношение к праву, исполнению правовых предписаний формируются у людей, прежде всего, под влиянием норм морали, политических и иных воззрений. И если нравственное и политическое сознание человека сформировано правильно, то есть основания считать, что и его правовые представления будут близки к содержанию действующих нормативных актов.[44]

  Значение знание политики в последнее время ушло в прошлое. Между тем, политическая просвещенность среди сотрудников правоохранительной службы помогает принимать более осознанные и полезные правоприменительные решения, поскольку на процесс формирования правового сознания молодого сотрудника решающее влияние оказывают следующие социальные факторы:

  - непосредственные условия жизни и работы;

  - организованная система обучения и воспитания;

  - средства массовой информации;

  - государственная молодежная политика.

  Эти факторы не являются правовыми, они формируются на основе социально-политических преобразований в стране. Вот почему понимание работником правоохранительной службы того, что происходит вокруг, необходимо для его качественной деятельности. Как отмечается в литературе, динамика доминирующих в правовом сознании молодежи взглядов напрямую связана со складывающейся социально-экономической и политической ситуацией в обществе. Соответственно и радикальное воздействие на эту динамику в желательном для общества направлении возможно лишь в контексте конкретных позитивных изменений в общественном развитии. В противном случае правовое сознание молодежи может легко подвергаться деформации.[45]

  Деформировано может быть как правовое сознание, так и политическое, либо оба одновременно.

  Таким образом, в правовом сознании как социальном явлении могут проявляться два его состояния: положительное и деформированное, которые в основном отличаются характером отражения правовой действительности и отношением их носителей к действующему праву, правосудию и законности. Положительное правосознание предполагает в целом позитивную оценку правовой действительности. Носитель положительного правосознания воспринимает право как реальный инструмент, при помощи которого можно и нужно регулировать отношения, субъектом которых он является, разрешать возникающие конфликты и защищать свои права и законные интересы.

  В свою очередь, носитель деформированного правосознания воспринимает право или существующий политический режим как неэффективную, либо, более того, вредную (как конкретно для себя, так и для корпорации, членом которой он является) социально-нормативную систему.

  Деформация правового или политического сознания - это социально-правовое или соответственно социально-политическое явление, характеризующее такое состояние правового или политического сознания, когда у его носителей складываются определенные взгляды, знания, чувства, настроения, переживания и эмоции, идеи и представления, которые искаженно отражают действительность и выражают отрицательное отношение к действующему праву, политическому строю и их институтам, в том числе правосудию, что приводит к формированию негативной реакции сотрудника правоохранительной системы в отношении исполняемых им обязанностей.

  Основными формами проявления деформированного политического и правового сознания являются:

  - нигилизм - категорическое отрицание легитимных элементов социальной системы  как общего блага, его способности оказывать эффективное воздействие на общественные отношения, упорядочивать жизнь общества;

  - фетишизм - придание решающего значения личным целям и интересам вопреки требованиям закона и интересам третьих лиц;

  - инфантилизм - безразличность и безучастность к политическим проблемам общества или правовым проблемам конкретных субъектов;

  - идеализм - чрезмерно высокая, оторванная от жизненных реалий оценка права или политических возможностей как "универсального средства" решения социальных проблем, абсолютизация социальной роли и места права в жизни общества, предъявление завышенных требований к механизму правового регулирования.

  Определенная деформированность правового сознания работников правоохранительной службы представляет собой результат ошибок, упущений и недостатков в правовом воспитании подрастающего поколения: в семье и учебных заведениях, по месту жительства и работы; просчетов в деятельности соответствующих государственных учреждений, общественных институтов; недостаточной, а главное - малоэффективной координации их усилий при осуществлении деятельности по профилактике правонарушений.

  Указанные деформации порождают такие негативные реакции, выраженные в той или иной форме девиантного поведения, что принципиально недопустимо для сотрудника правоохранительной службы.

  Согласно исследованиям Р. Мертона,[46] можно выделить две основные модели развития правовой культуры.

  1. Модель эволюционного развития. Данная модель предполагает развитие правовой культуры, как процесса восприятия опыта предшествующих этапов и поколений, бесконфликтной адаптации этого опыта к новым условиям. В этом случае "культура детей" является производной от "культуры отцов".

  2. Модель прерывистого развития. Для данной модели свойствен разрыв преемственности между поколениями, невосприимчивость по тем или иным объективным и субъективным причинам традиций и установок, сложившихся в сфере правового общения на предшествующем этапе. В этом случае возникает противопоставление "культуры детей" и "культуры отцов".

  Внутренние и внешние коммуникации нового типа характеризуются открытостью, не формальностью, индивидуализацией. Внутри организации, конечно, сохраняются и иерархия, и бюрократия, но горизонтальные связи становятся не менее важными. В связях с внешним миром организация должна (ибо иначе не выживет) учитывать глобальные факторы в развитии технологии, в экологических и социально-политических процессах, движениях гуманитарного характера. Сформировавшиеся рынки потребителей и системы защиты прав потребителей диктуют иные правила игры на рынке. Причем не только в отношении потребителей, но и в отношениях с конкурентами. В частности, здесь опять же проявляется большая открытость организации в плане информационном, готовность к сотрудничеству. Наряду с традиционной готовностью фирмы реагировать на "сильные сигналы" - финансовые - она открыта для "слабых сигналов" социально-гуманитарного толка, не имеющих формализованных структур.

  Итак, в процессе функционирования правовой культуры посредством правосознания существует пять структурных типов обратных целевых связей и соответственно пять типов прямых целевых связей - связей управления, отличающихся друг от друга по интенсивности и характеру воздействия на наличное состояние правовой культуры. Чем меньше степень соответствия последнего целевому состоянию, тем больше интенсивность функционирования прямых целевых связей управления. Например, реализация в правовой системе наиболее «жестких» связей управления, направленных на борьбу с преступностью, обусловливает создание специальных органов управления правовой культурой - системы юстиции. Наличное и целевое состояние правовой культуры - две стороны единой, хотя и внутренне противоречивой сущности правовой культуры как качественного состояния правовой жизни общества, выражающего уровень его развития.

  Пока в рамках правовой культуры нет активного позитивного соответствия между элементом правовой жизни общества, взятом в уровневом состоянии его развития, и одноименным ему элементом целевого состояния до тех пор существующее между ними противоречие способствует, конечно, не само по себе, а благодаря активной деятельности субъектов управления правовой культурой, развитию правовой действительности в направлении к целевому состоянию правовой культуры. В ходе движения наличной подсистемы в таком направлении система правовой культуры приобретает все большее равновесие, которое, однако, не может быть достигнуто полностью, поскольку в этом случае, вернее, в приближенном к нему положении высокоразвитая правовая надстройка будет оказывать максимально благоприятное воздействие на базис. В результате указанного влияния гармоничное развитие базиса порождает новые задачи, формирует новое целевое состояние правовой культуры, оказывающее более сильное влияние на существующий уровень правовой жизни общества, который во многом зависит от статуса правоохранительной службы, правовой культуры и правосознания ее сотрудников.

  
  

                                                   Литература

  1. Артемов В.М. Социально-культурная ориентация правоохранительных органов//Социс, 2000.  № 1. С. 51-55. 

  2. Артемьев А.М. Правоохранительные органы. - М.: Юнити, 2004.

  3. Атаманчук Г. В. О реформировании государственной службы//Государст-венная служба России: проблемы становления и развития. - М. 2001. 

  4. Бакун В.М. Административно-правовой статус служащих правоохранительной службы: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. – М., 2006.

  5. Бахрах Д.Н. Административное право. - М.:БЕК. 1993.

  6. Белова Н.В. Административно-правовой статус служащего государственной правоохранительной службы: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. - М., 2007.

  7. Белова Н.В. Принципы правоохранительной службы Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. - М., 2006. - № 6.

  8. Бердяев Н.А. Судьба России. - М.: Советский писатель, 1990.

  9. Бессарабов В.Г. Координация российской прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью//Российское право, 2001 - № 3.

  10. Богомолов А.С., Ойзерман Т.И. Основы теории историко-философского процесса. - М.: Наука, 1983.

  11. Бондаренко Т.А. Влияние телесериалов на имидж следователя//Культура: управление, экономика, право, 2006. - № 3.

  12. Виханский О.С., Наумов А.И. Менеджмент. - М.: Экономистъ, 2004.

  13. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы / Под ред. Атаманчука Г. - М.: РАГС, 1997.

  14. Грищковец А.А.Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Дисс. … докт. юрид. наук. - М., 2004.

  15.  Дмитриев Ю.А., Шапкин М.А. Правоохранительные органы Российской Федерации. - М., 2006.

  16. Дресвянкин Д. С. Социальная защита сотрудников правоохранительных органов: правовые вопросы: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2006.

  17. Егоров В.А. Организация правоохранительной деятельности  с использованием информационных технологий: Автореф. дисс. …докт. юрид. наук. – Саратов, 2007.

  18. Заводчиков Н. О проекте федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации»// Ведомости уголовно-исполнительной системы. - М., 2006. - № 5.

  19. Измайлов Д.С. Режимы государственной службы в Российской Федерации и их роль в реализации правоохранительной функции: Автореф. дисс. …докт. юрид. наук. – М., 2006.

  20. Каландаришвили З.Н. Деформация правового сознания молодежи и юридические способы ее преодоления: теоретико-правовой аспект. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2004.

  21. Канищев Д.С. Административно-правовые вопросы формирования правоохранительной службы как вида государственной службы Российской Федерации: Дисс. ...канд. юрид. наук. – М., 2004.

  22. Клочкова А.В. Пропаганда насилия и жестокости в средствах массовой информации (криминологический аспект) //Культура: управление, экономика, право, 2006. - № 4.

  23. Клочкова А.В., Пристанская О.В. Информационные предпосылки криминализации сознания. – М.: Вестник МГУ. Серия "Право", 1999. - № 2.

  24. Кожевников В.В. Роль правовой культуры личности сотрудников органа внутренних дел в функционировании и совершенствовании правоохранительной системы // Проблемы развития правоохранительных органов. Труды Академии. - М.: Изд-во Акад. МВД России, 1994. - С. 128-136.

  25. Кузьмин И. А. Юридическая аккультурация в системе социального управления: Автореф. дисс. …канд. социол. наук. - М., 2002.

  26. Лизикова И.И. К вопросу об основных понятиях и категориях института государственной службы применительно к исследованию правового статуса работников правоохранительных органов. – Нижний Новгород: Вестник НГУ, 2001. - № 1.

  27. Литвинов И.П. Стиль исполнения управленческой должности. - М., 2003.

  28. Маркелов Т.Л., Шинд В.И. Формы координации деятельности по борьбе с преступностью. – М., 1968.

  29. Марков К.В. конституционно-правовые основы развития государственного контроля в Российской Федерации: Дисс. …канд. юрид. наук. – М., 2006.

  30. Материалы парламентских слушаний " Проблемы законодательного обеспечения права собственности в Российской Федерации: пути противодействия недружественным поглощениям" - www.comitet.ru.

  31. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. - М.: Юристъ, 2004.

  32. Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2000.

  33. Мертон Р. Социальная теория и социальная структура. Социальная структура и аномия. // Социологические исследования. - 1992. - №2-4.

  34. Мечиков В.В. Особенности государственной правоохранительной службы в органах внутренних дел (на примере подразделений департамента по борьбе с организованной преступностью и терроризмом): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2006.

  35. Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности. - М., 1998.

  36. Новиков А.В. Функции контроля в системе властных отношений государственной службы Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. социол. наук. - М., 1998.

  37. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2005.

  38. Опенышев С.П., Жуков В.А. Доктрина государственного контроля. // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, 2005. - № 10.

  39. Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. - М., 2005.

  40. Положение о координации деятельности по борьбе с преступностью в вооруженных силах и других войсках Российской Федерации (утв. генпрокуратурой РФ (по состоянию на 20 октября 2006 года)//Справочная система «Гарант».

  41. Правоохранительные органы /Под ред. О.А. Галустьяна, А.П. Кизлыка. – М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2005.

  42. Правоохранительные органы Российской Федерации / Под ред. Божьева В.П. - М., 1998.

  43. Рафиков Р.Р. Особенности судебной власти В РФ как особой формы государственной деятельности//Право и политика, 2004. - № 3.

  44. Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола/Демос - Центр содействия проведению исслед. проблем гражданского общества. – М., 2005.

  45. Ромашов Р.А., Шукшина Е.Г. Правовая культура и правовой нигилизм в молодежной среде//История государства и права, 2006. - № 2.

  46. Савенко О.Е. Контрольная функция государственных органов: Дисс. … канд. юрид. наук. - Саратов, 2004.

  47. Соломатина Е.А. Проблемы становления института контроля законодательной власти за деятельностью правоохранительных органов//Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел/Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. – М.: МУ МВД России, 2003.

  48. Толковый словарь иностранных слов // Составитель Н.Л. Шестернина. - М., 1998.

  49. Федяева Р.Х. Организационная культура и ответственность современных предпринимательских структур. - М.: МИПСЭТ. 1997.

  50. Шиенкова А.С. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. - М., 2007.

  51. Шкатулла В.И. Настольная книга менеджера по кадрам. - М.. 1998

  52. Щукин В.В. Правоохранительная служба в системе государственной службы РФ//Российский следователь, 2005. - № 6.

  53. Яндовский А.Н. Развитие системы управления персоналом правоохранительной службы: Автореф. дисс. …канд. социол. наук. - М., 2007.

  
  

  
  

  ---

  [1] От эффективности ее деятельности во многом зависят уровень законности и правопорядка в стране, безопасность граждан, степень защиты их прав и законных интересов.

  [2] Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. - М., 2005.

  
  

  [3]  Правоохранительные органы: Учебник для вузов /Под ред. О.А. Галустьяна, А.П. Кизлыка. – М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2005. – с. 14.

  [4] Щукин В.В. Правоохранительная служба в системе государственной службы РФ//Российс-кий следователь, 2005. -  № 6.

  [5] Атаманчук Г. В. О реформировании государственной службы//Государственная служба России: проблемы становления и развития. - М., 2001. - С. 42-44.

  [6] Правоохранительные органы Российской Федерации / Под ред. Божьева В.П. - М., 1998. - С. 11–14.

  [7] Рафиков Р.Р. Особенности судебной власти В РФ как особой формы государственной деятельности//Право и политика, 2004. - № 3.

  [8] Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности. - М., 1998.

  [9] Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. - М.: Юристъ, 2004.

  [10]  См. Кузьмин И. А. Юридическая аккультурация в системе социального управления: Автореф. дисс…канд. социол. наук. - М. 2002.

  [11] Материалы парламентских слушаний " Проблемы законодательного обеспечения права собственности в Российской Федерации : пути противодействия недружественным поглощениям" - www.comitet.ru

  [12] Толковый словарь иностранных слов // Составитель Н.Л. Шестернина. - М., 1998. - С. 229.

  [13] Шиенкова А.С. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. – М., 2007.

  
  

  [14] Бакун В.М. Административно-правовой статус служащих правоохранительной службы: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. – М., 2006.

  [15] Яндовский А.Н. Развитие системы управления персоналом правоохранительной службы: Автореф. дисс. …канд. социол. наук. – М., 2007.

  [16] Щукин в.в. правоохранительная служба в системе государственной службы РФ//Российский следователь, 2005. - № 6.

  [17] Бахрах Д.Н. Административное право. - М.:БЕК. 1993. - С.30-33.

  [18] Бакун В.М. Административно-правовой статус служащих правоохранительной службы: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. – М., 2006.

  
  

  [19] Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы / Под ред. Атаманчука Г. - М.: РАГС, 1997. - С. 129-154.

  [20]  Дресвянкин Д. С. Социальная защита сотрудников правоохранительных органов: правовые вопросы: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2006; Лизикова И.И. К вопросу об основных понятиях и категориях института государственной службы применительно к исследованию правового статуса работников правоохранительных органов. – Нижний Новгород: Вестник НГУ, 2001. - № 1; Литвинов И.П. Стиль исполнения управленческой должности. - М., 2003 и др.

  
  

  [21]  Богомолов А.С., Ойзерман Т.И. Основы теории историко-философского процесса. - М.: Наука, 1983.

  [22] Егоров В.А. Организация правоохранительной деятельности  с использованием информационных технологий: Автореф. дисс. …докт. юрид. наук. – Саратов, 2007.

  
  

  [23] Новиков А.В. Функции контроля в системе властных отношений государственной службы Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. социол. наук. - М., 1998.

  
  

  [24]  Шкатулла В.И. Настольная книга менеджера по кадрам. - М.. 1998 - С. 108.

  [25] Соломатина Е.А. Проблемы становления института контроля законодательной власти за деятельностью правоохранительных органов//Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел/Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. – М.: МУ МВД России, 2003; Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола/Демос - Центр содействия проведению исслед. проблем гражданского общества. – М., 2005 и др.

  [26] Опенышев С.П., Жуков В.А. Доктрина государственного контроля. // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, 2005. - №10.

   

  [27] Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2000; Савенко О.Е. Контрольная функция государственных органов: Дисс. … канд. юрид. наук. - Саратов, 2004; Марков К.В. конституционно-правовые основы развития государственного контроля в Российской Федерации: Дисс. …канд. юрид. наук. – М., 2006 и др.

  [28] Егоров В.А. Организация правоохранительной деятельности с использованием информационных технологий: Автореф. дисс. …докт. юрид. наук. – Саратов, 2007.

  
  

  [29] Канищев Д.С. Административно-правовые вопросы формирования правоохранительной службы как вида государственной службы Российской Федерации : Дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2004 .

  [30] Измайлов Д.С. Режимы государственной службы в Российской Федерации и их роль в реализации правоохранительной функции: Автореф. дисс. докт. юрид. наук. – М., 2006.

  
  

  [31] Грищковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Дисс. … докт. юрид. наук. - М., 2004. - С. 78.

  [32] Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. – М., 2005. - С. 25.

  [33] Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. – М.: Юристъ, 2005. - С.38.

  [34] Указ Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 01.02.2005 № 112 //Российская газета", 2005. - № 20.

   

  [35] Виханский О.С., Наумов А.И. Менеджмент. - М.: Экономистъ, 2004.

  [36]  Федяева Р.Х. Организационная культура и ответственность современных предпринимательских структур. - М.: МИПСЭТ. 1997.

  [37]  Бердяев Н.А. Судьба России. - М.: Советский писатель, 1990. - С. 96.

  [38] Бондаренко Т.А. Влияние телесериалов на имидж следователя//Культура: управление, экономика, право", 2006. - № 3.

  [39] Клочкова А.В. Пропаганда насилия и жестокости в средствах массовой информации (криминологический аспект) //Культура: управление, экономика, право, 2006. - № 4.

  [40] Клочкова А.В., Пристанская О.В. Информационные предпосылки криминализации сознания. – М.: Вестник МГУ. Серия "Право", 1999. - № 2. - С. 27-38.

  [41] Маркелов Т.Л., Шинд В.И. Формы координации деятельности по борьбе с преступностью. – М., 1968, с. 7-8.

  [42] Артемов В.М. Социально-культурная ориентация правоохранительных органов//Социс, 2000.  № 1. - С. 51. 

  
  

  [43] Кожевников В.В. Роль правовой культуры личности сотрудников органа внутренних дел в функционировании и совершенствовании правоохранительной системы // Проблемы развития правоохранительных органов. Труды Академии. - М.: Изд-во Акад. МВД России, 1994; Дресвянкин Д. С. Социальная защита сотрудников правоохранительных органов: правовые вопросы: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2006 и др.

  
  
  

  [44] Ромашов Р.А., Шукшина Е.Г. Правовая культура и правовой нигилизм в молодежной среде//История государства и права, 2006. - № 2.

  
  

  [45] Каландаришвили З.Н. Деформация правового сознания молодежи и юридические способы ее преодоления: теоретико-правовой аспект. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2004. - С. 11-12.

  [46] Мертон Р. Социальная теория и социальная структура. Социальная структура и аномия. // Социологические исследования. - 1992. - №2-4.

  
  
Скачать дипломную работу