Особенности
и перспективы бюджетного планирования в РФ на региональном уровне за
2000-2004г. (по материала Минфина РФ)
Оглавление
Введение_ 3
Глава 1. Основы
региональной бюджетной политики в России_ 6
1.1. Основы организации финансов региона Российской
Федерации_ 6
1.2. Сущность и основы бюджетного планирования в регионах
РФ_ 13
1.3. Программно-целевой метод планирования региональных
бюджетов_ 21
Глава 2. Особенности
планирования регионального бюджета в РФ_ 32
2.1. Основные характеристики планирования региональных
бюджетов на примере бюджетов Новосибирской области в 2000-2004 гг. 32
Показатели_ 40
2.2. Использование программно-целевого метода планирования
регионального бюджета на примере бюджетов Новосибирской области в 2000-2004 гг. 41
Глава 3. Современные методы
бюджетного планирования в регионах РФ 55
3.1. Основные направления и результаты региональной
бюджетной политики в 2000-2004 гг. 55
3.2. Развитие современных методов бюджетного планирования
и оценки деятельности органов государственного управления, их связь с
механизмами бюджетного менеджмента_ 62
3.3. Основные проблемы совершенствования существующей
системы планирования региональных бюджетов и предложения по их разрешению_ 68
Заключение_ 74
Список литературы__ 77
Актуальность, цели и задачи данной дипломной работы
обусловлены следующими положениями.
Совершенствование бюджетной системы и системы
межбюджетных отношений является составной частью социально-экономических
преобразований в России. Успех экономической стабилизации во многом зависит от
создания оптимальных форм бюджетных взаимоотношений, четкого механизма выравнивания
горизонтальных и вертикальных дисбалансов в бюджетах всех уровней. Формирование
такого механизма – непростая задача для любой страны и особенно для России,
объединяющей 89 различных по статусу субъектов Федерации: 21 суверенную
республику, 6 краев, 50 областей, 3 автономные области, 7 автономных округов и
два мегаполиса: Москва и Санкт-Петербург. Территории группируются в
экономические районы не столько по экономическому, сколько по географическому
признаку. Таких районов – 11, в них входят от 4 до 10 регионов. Как
самостоятельный регион учитывается Калининградская область, отделенная от
остальной территории России. Субъекты РФ сильно различаются по площади,
численности и плотности населения, уровню экономического развития, природным и
климатическим условиям, национальным и историческим особенностям [2, стр. 3-4].
Существующая система фискального федерализма в
значительной степени определяет экономическую политику, проводимую
региональными властями. Налоговые полномочия регионов, порядок распределения
федеральных налогов между центром и регионами, стабильность такого рода
отношений определяют наличие и интенсивность стимулов к наращиванию налоговых
поступлений в региональный бюджет, что может быть достигнуто как за счет
увеличения ставок региональных и местных налогов, улучшения налогового
администрирования, так и за счет увеличения налоговой базы путем создания
условий роста экономической активности в регионе. Точно так же рассматриваемые
особенности бюджетного устройства воздействуют на структуру и эффективность
расходов бюджетов регионов [3, 4].
Управление расходами бюджета представляет собой
важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием
бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в
части расходов, а также контролем над его исполнением. Таким образом,
совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный
инструмент повышения эффективности государственных расходов. Меры
совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут
приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит
внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или
программно-целевого бюджетирования[1],
меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и
саму концепцию управления государственными расходами [8, 19]. Программно-целевой метод (ПЦМ) формирования бюджетов –
это один из самых распространенных бюджетных форматов в мире, который вытесняет
так называемый «экономический» (по статьям) метод распределения бюджета. При
программно-целевом методе особенное внимание уделяется выполнению программы. И
в отличие от других бюджетных форматов ПЦМ связывает ресурсы программы с ее
результатами и придает особенное значение понятиям «производительность» и
«результативность».
Меры по повышению эффективности государственных
расходов актуальны практически во всех странах, независимо от того, исполняется
ли их бюджет с дефицитом или профицитом.
На
необходимость оптимального расходования средств в условиях предельной
ограниченности ресурсов указывалось в бюджетном послании Президента РФ на 2004 г. [9]
Приведенными положениями обусловлена актуальность
выбранной темы дипломной работы.
Целью данной дипломной работы является анализ
существующих особенностей и перспектив бюджетного планирования в Российской
Федерации на региональном уровне за 2000-2004г.
В соответствии с указанной целью при выполнении
данной дипломной работы был поставлен ряд взаимосвязанных задач, в соответствии
с последовательным которых выстроена структура данной работы:
·
исследование основных положений о региональной бюджетной политике
в субъектах Российской Федерации в соответствии с действующим
законодательством;
·
изучение сущности и особенностей бюджетного планирования в
регионах РФ;
·
анализ существующих методов планирования региональных бюджетов и
исследование особенностей программно-целевого метода планирования бюджета;
·
исследование особенностей применения программно-целевого метода
планирования бюджета на примере одного субъекта РФ – Новосибирской области;
·
изучение существующих проблем совершенствования
существующей в настоящее время системы планирования региональных бюджетов и
формулировка предложений и рекомендаций по их разрешению;
·
обобщение выводов по проделанной работе.
Данная дипломная работа состоит из введения, трех
глав, заключения и списка литературы.
Согласно одному из распространенных определений, бюджет
– это роспись денежных доходов (поступлений) и расходов (использования),
составляемая для государства, местных органов управления, фирм, предприятий,
учреждений, семей или отдельного лица на определенный период (год, квартал,
месяц). Приходная и расходная части бюджета содержат указания на источники поступления
и направления расходования денежных средств. Если расходы превышают доходы,
то баланс бюджета сведен с дефицитом. Превышение же доходов над расходами
образует положительный остаток. Бюджет является основным финансовым планом
государства [6, 35-36].
Бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные
бюджеты) по своему формальному содержанию представляют фонды денежных средств,
предназначенных для реализации задач и функций, возлагаемых на органы
государственной власти соответствующих субъектов Федерации (республиканские
бюджеты – собственные бюджеты республик в составе Российской Федерации,
краевые бюджеты – собственные бюджеты краев, областные бюджеты – собственные
бюджеты областей (в том числе автономных), окружные бюджеты – собственные
бюджеты автономных округов, бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга).
Содержание и
внутренняя структура региональных бюджетов полностью отражают все основные стороны
федерального бюджета. Их формирование происходит в тесной взаимосвязи с
развитием федерального бюджета. Бюджеты субъектов Федерации — один из главных
каналов доведения до населения конечных результатов общественного производства.
Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными
административно-территориальными единицами и социальными группами населения.
Кроме того, из данных бюджетов финансируется и развитие отраслей
производственной сферы, объем продукции и услуг которых выступает важным
показателем благосостояния народа [5, 300].
Правовой статус
субъектов Российской Федерации определяет право их законодательных
(представительных) и исполнительных (администрации, правительства и т.п.)
органов власти в пределах своей компетенции принимать законы и иные нормативно-правовые
акты, устанавливающие нормы бюджетного права. Правотворчество субъектов
Федерации обусловлено и иными факторами федеративного устройства России:
разграничением предметов ведения и полномочий, установленных не только
Конституцией Российской Федерации, но и Федеративным и иными договорами;
распределением нормотворческой компетенции между различными ветвями власти и
т.п. [7, 32].
Немаловажно,
что бюджетное правотворчество субъектов Российской Федерации направлено не
только на регулирование бюджетных отношений регионального уровня, но и на
установление основ бюджетной деятельности муниципальных образований.
Статья 15 Бюджетного кодекса РФ законодательно
регламентирует понятия «бюджет субъекта Российской Федерации» и
«консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации». В соответствии с
текстом указанной статьи, бюджет субъекта Российской Федерации (региональный
бюджет) – это форма образования и расходования денежных средств,
предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения
субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод
бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют
консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации [1].
На рисунке 1 в
качестве примера приведена структура консолидированного бюджета Томской
области, который (как и консолидированные бюджеты других субъектов РФ) выполняет
функцию объединения бюджетных показателей территории Томской области. В нем находят
отражение результаты разработки и реализации бюджетно-финансовой политики в
регионе; условия сбалансированности доходов и расходов в целом по бюджету
субъекта РФ.
Консолидированный бюджет Томской
области
|
1. Областной бюджет
|
|
2. Бюджеты городов областного
подчинения,
в том числе г. Томска
|
|
3. Бюджеты районов
Томской области
|
|
2.1.Городские бюджеты
|
|
2.2. Бюджеты городских районов
|
|
3.1. Районные бюджеты
|
|
3.2. Бюджеты городов районного
подчинения
|
|
3.3. Сельские, поселковые
и др. бюджеты
|
Рисунок 1.
Структура консолидированного бюджета Томской области
Регулирование регионального развития не может быть
результативным, если не будет основываться на строгих теоретических
представлениях о сути этого развития и смысле его регулирования. Для определения
сущности регулирования регионального развития необходимо определить, конечно,
сам смысл и цель регионального развития. Сущность регионального развития
адекватна сути и цели государственного регулирования, которая будет определять
конкретные формы (структуру) государственного регулирования.
Одной из составных частей финансовой системы любого
государства являются территориальные (региональные) финансы, которые охватывают
территориальные бюджеты и финансы субъектов хозяйствования, расположенных на
данной территории. Через территориальные финансы государство активно проводит
социальную политику, предоставляя территориальным властям возможность
финансировать образование, здравоохранение, коммунальное обслуживание
населения, строительство и содержание дорог, правопорядок, охрану окружающей
среды и т.д. С помощью территориальных финансов осуществляется выравнивание
уровней экономического и социального развития территорий.
Основной частью региональных финансов являются
региональные бюджеты. Используя финансы, региональные органы власти призваны
обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие
производственной и непроизводственной сфер на территориях. Отсюда и рост
значимости выработки региональных концепций развития, целевых программ,
расширения и укрепления финансовой базы территорий, совершенствования методов
формирования и использования финансовых ресурсов территории.
Другим источником территориальных финансов являются средства
субъектов хозяйствования: ресурсы коммунальных предприятий, предприятий,
фирм, организаций, направляемые на социально-культурные и жилищные нужды.
Третий источник – региональные внебюджетные
фонды, образуемые из взносов предприятий и населения, специальных сборов.
Они имеют часто целевое назначение.
Финансовой базой территориальных органов являются их
бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают
возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты,
распоряжаться переданными в их введение предприятиями и получать от них доходы.
Территориальные (региональные) бюджеты являются
главным показателем эффективности региональной экономики, они обеспечивают во
многом и уровень потребления населения региона, так как из них финансируется
развитие отраслей местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства.
Экономическая сущность территориальных бюджетов
проявляется в их назначении. Эти бюджеты выполняют следующие функции:
формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности
территориальных органов власти; распределение и использование этих фондов между
отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной
деятельностью предприятий, организаций, учреждений, подведомственных этим
органам власти.
Важное значение имеют территориальные бюджеты в
распределении государственных средств на содержание и развитие социальной
инфраструктуры общества, так как через них происходит финансирование
общегосударственных расходов на культуру, образование, здравоохранение, охрану
окружающей среды.
Проблеме роста экономических показателей во
взаимосвязи с размерами государства в научной литературе уделяется большое
внимание, особенно в последнее время. Обзор по этой проблеме и важность
исследований приведены в работе А. Илларионова и А. Гранберга. Однако, предлагаемый
анализ экономической ситуации в стране и модели экономического роста не снимают
напряженность дискуссии.
По мнению М.Креймера, это обусловлено следующим
рядом причин:
·
сложным административно-территориальным делением, содержащим
интересы прошлых экономических эпох и не адаптированных к новым экономическим
отношениям;
·
наличием субъектов федерации с различными конституционными
правами;
·
некоторой управленческой автономией между торговлей, финансами,
промышленностью и сельскохозяйственным производством;
·
ведущей роли человеческого фактора в экономике, а не
научно-технического потенциала;
·
слабым развитием отечественных научных политэкономических моделей
и часто необоснованное копирование различных зарубежных моделей.
Ежегодный бюджетный процесс, рост цен на товары и
услуги естественных монополий, изменение налоговой политики и прочее происходят
скорее всего по политическим соображениям вопреки экономической теории.
Конечно, это делается в интересах построения нового общества с устойчивой
экономикой. Какие экономические отношения можно считать устойчивыми и
системообразующими общества. Все экономические средства условно делятся на
личные доходы, капиталы предпринимателей и общественные бюджеты. Доходы граждан
многоканальны и включают натуральную продукцию и деньги теневой экономики. В
государстве созданы юридические основы предпринимательской деятельности, но не
обоснованы механизмы роста капитала. Для нашего государства сохраняется важная
роль за бюджетами всех уровней [19, 7-8].
Одним из важных вопросов управления экономикой
является группировка субъектов федерации по однородности доходной и расходной
частей бюджетов. В настоящее в время субъекты федерации делятся в соответствии
с Конституцией РФ на республики, края, области, автономные округа. В прошлом они
объединялись по экономическим районам, а в настоящее время - по федеральным
округам. По этим трем моделям классификации были рассчитаны статистические
показатели доходности бюджетов в расчете на 1 жителя и 1 кв.км.
По конституционной классификации наибольшей
доходностью на 1 кв.км. обладают города федерального значения. Другие субъекты
федерации, за исключением автономных округов, имеют сопоставимый порядок чисел,
т.е. примерно равную доходность. Интересно, что статус республики или края не
выделяет их по доходности бюджета от многочисленных областей РФ. Еще меньшее
различие в доходности бюджета на 1 человека по конституционной классификации,
за исключением автономных округов.
Наибольшее различие между медианой и средней
арифметической по доходности на 1 кв.км. у автономных округов (1,5 – 1,9 раза),
менее у республик России (1,5 – 1,6) и краев (1,4) и минимальный у областей -
(1,2 – 1,3).
Удельная доходность бюджетов в расчете тыс.руб на 1
жителя не отличалась между республиками, областями и краями России, как по
средней арифметической, так и по медиане и находилась в диапазоне 4,079 - 8,497
тыс.руб на человека. По федеральным городам этот показатель в 2 раза выше (при
сохранении равенства между медианой и средней величиной). Наибольшая доходность
по автономным округам в расчете на 1 жителя 33 – 55 тыс.руб. [19]
Доходность бюджета по территории с делением по экономическим
районам имеет существенное различие от максимальных средних значений для
Северо – Западного района (16000 – 21000 тыс.руб на кв.км) до минимальных – для
Восточно - Сибирского (15 – 23). Между этими крайними районами другие
расположились в следующей убывающей последовательности: Центральный,
Поволжский, Северо-Кавказский, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский,
Уральский, Западно-Сибирский, Северный и Дальневосточный районы. Для всех
экономических районов характерно приблизительное равенство между средней
арифметической и медианой за исключением Северо-Западного Центрального и
Поволжского районов.
Доходность бюджета в расчете на 1 жителя максимальна
в Восточно-Сибирском, Дальневосточном и Западно-Сибирском экономических районах
13 – 21 тыс.руб) и минимальна в Северо-Кавказском, Волго-Вятском и
Центрально-Черноземном экономических районах (3,4 – 5,2 тыс.руб). Другие
экономические районы России расположились в следующей убывающей
последовательности: Северный, Северо-Западный, Центральный, Уральский и
Поволжский. При этом Северо-Западный, Уральский, Волго-Вятский,
Центрально-Черноземный и Северо-Кавказский экономические районы (в основном с
низкой доходностью на 1 жителя) характеризовались высокой однородностью между
входящими в эту группу субъектами федерации по сравнению средней арифметической
величины с медианой. И наоборот, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский,
Северный, Дальневосточный, Центральный и Поволжский экономические районы
(характеризующиеся в основном высокой доходностью на 1 жителя) были менее
однородны по входящим в них субъектам федерации [19].
С созданием федеральных округов уменьшается
число управляемых конгломератов, состоящих из субъектов Российской Федерации.
Наиболее высокая доходность бюджетов в расчете на 1
кв.км была в субъектах федерации, расположенных Центральном округе (11000 –
13000 тыс.руб), а минимальная - в Дальневосточном (21 – 31 тыс.руб). Между ними
по возрастающей последовательности расположились: Сибирский, Уральский, Южный,
Поволжский и Северо-Западный округа. Наибольшая неоднородность в доходности
бюджета между субъектами федерации в Центральном и Северо-Западном округах, а
минимальная в Уральском и Южном округах.
Показатель доходности бюджета субъекта федерации в
расчете на 1 жителя и сведенный по федеральным округам не так значительно
различается как это имело место по территориям. Минимальная доходность бюджета
в расчете на 1 жителя установлена в Южном округе, а максимальная в Уральском
округе. По возрастающей округа расположились в следующей последовательности:
Поволжский Центральный Сибирский Северо-Западный Дальневосточный. Наименьшей
неоднородностью по показателю доходности бюджета на 1 жителя характеризуется
Южный округ, далее по возрастающей неоднородности: Поволжский, Центральный,
Северо-Западный, Дальневосточный, Сибирский и Уральский [19].
Прежде чем исследовать сущность и основы бюджетного
планирования в регионах РФ, вкратце изучим понятие и основы бюджетного
планирования на уровне федерации. Бюджетное планирование – важнейшая составная
часть финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики
государства. Экономическая сущность такого планирования состоит в
централизованном распределении и перераспределении стоимости общественного
продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы на основе
общенациональной социально-экономической программы развития страны в процессе
составления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня. В ходе
бюджетного планирования финансы активно воздействуют на основные экономические
и качественные показатели государственных программ развития страны и выявление
резервов эффективного использования природных, материальных, трудовых и
финансовых ресурсов. Принципы бюджетного планирования: а) регулирование
бюджетных вопросов едиными правовыми нормами; б) адресный и целевой характер
направления бюджетных средств; в) непрерывность планирования годового бюджета;
г) стабильность финансовых показателей (норм, налоговых ставок, смет);
балансовый метод.
Бюджетное планирование осуществляется органами
государственной власти и управления. Бюджетное планирование включает бюджетный
процесс как порядок составления и исполнения бюджетов разного уровня, его
нормативно-правовую базу и организационную основу, а также вопросы теории и
методологии составления бюджетов страны. Основы бюджетного планирования
определяются Конституцией и законами страны.
Небезынтересными
являются также следующие две дефиниции.
1.
Бюджетное планирование на нулевой основе – в этом случае
планирование начинается с посылки, что в основе бюджета какого-либо
правительственного агентства отсутствует финансирование. Поэтому до того, как
расходы этих агентств будут включены в бюджет, по каждой программе агентства
или ее компоненту по определенным критериям должна быть проведена оценка и
сравнениес другими программами или программами других агентств. Метод оценки
при этом используется на основе анализа затрат-результатов.
2.
Бюджетное планирование по программам (система планирования и финансирования)
– целью этого метода планирования является совершенствование принятия решений и
распределения ресурсов в сфере государственных финансов для повышения
эффективности федеральных бюджетных процедур. При этом структурирование
бюджетных расходов осуществляется на основе целей (программ).
Необходимо отметить, что с 2001 г. в бюджетном планировании изменилась методика распределения трансфертов между субъектами РФ.
При расчете выделяемых ресурсов из Фонда финансовой поддержки регионов стал
применяться индекс налогового потенциала, определяемый исходя из ВРП.
Недостатком данного метода является завышение потенциала территориальных
образований, в которых превалирует сельское хозяйство, так как оно имеет
значительные льготы в рассматриваемой сфере. Поэтому при налоговом
прогнозировании и бюджетном планировании целесообразно его корректировать с
учетом отраслевой специализации региона и наличия льгот. Отметим также, что
пока в России не создана единая информационная база по налоговой отчетности и
изменениям макроэкономических показателей по регионам и в целом по стране. Не
отработаны также методики оценки эффективности налогового регулирования и налогового
прогнозирования. Каждый субъект Федерации считает будущие доходы по собственной
методике. Эти проблемы не решены и для муниципалитетов, городов и районов [20,
78-79].
Бюджетный процесс в регионе (субъекте)
Российской Федерации – это регламентируемая нормами бюджетного права
деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а
также других участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению,
утверждению и исполнению бюджета субъекта Российской Федерации, контролю за
его исполнением, а также по заключению данного бюджета. Следует иметь в виду,
что само понятие «бюджетный процесс» применяется в финансово-правовой
литературе в двух значениях. В первом значении им обозначают разновидность
бюджетной деятельности. Именно в этом значении раскрыто понятие бюджетного
процесса в приведенном выше определении. Во втором значении под бюджетным
процессом понимают институт бюджетного права (как раздела финансового права),
регулирующего данный вид бюджетной деятельности [20, 8-9].
Объектом бюджетного процесса выступает бюджет
как разновидность финансово-планового акта, при понимании бюджета в его
правовом значении. В этом смысле бюджет субъекта Российской Федерации
представляет собой роспись доходов и расходов централизованного денежного фонда
субъекта Российской Федерации. А поскольку правовой формой бюджета
субъекта Российской Федерации выступает закон субъекта Российской Федерации, то
применительно к бюджетному процессу речь идет о разработке, принятии и
исполнении правового акта о бюджете как основном финансовом плане субъекта
Российской Федерации. Так, составление бюджета в практическом плане означает
разработку проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете;
рассмотрение и утверждение бюджета выражается в форме принятия этого закона;
исполнение бюджета есть исполнение закона о бюджете.
Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации
осуществляется на определенных принципах. К числу этих принципов можно отнести
следующие.
1. Принцип ежегодности бюджета.
Этот принцип означает, что бюджет (как финансовый
план) разрабатывается и утверждается ежегодно (желательно, до начала
планируемого года). Все стадии бюджетного процесса повторяются из года в год, в
той же последовательности и периодичности как они проходили в прошлом, так же
они будут осуществляться и в будущем.
2. Принцип гласности и публичности
бюджетного процесса.
Этот принцип означает:
а) обязательную открытость для общества и средств
массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проекту бюджета,
в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации, либо между законодательным (представительным) и исполнительным
органами государственной власти данного субъекта Российской Федерации;
б) обязательное опубликование в открытой печати
утвержденного бюджета субъекта Российской Федерации и отчетов о его
исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджета, а также
доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов
государственной власти субъекта Российской Федерации.
3. Принцип разграничения компетенции между
исполнительными и законодательными органами субъекта Российской Федерации на
всех стадиях бюджетного процесса. Так, разработка проекта бюджета
осуществляется только исполнительным органом государственной власти субъекта
Российской Федерации, утверждение бюджета – только законодательным
(представительным) органом этого субъекта, исполнение бюджета – вновь
возлагается на исполнительный орган, утверждение отчета об исполнении бюджета –
находится в исключительной компетенции законодательного органа. В таком
разграничении проявляется и конституционный принцип разделения государственной
власти на законодательную и исполнительную.
4. Принцип верховенства законодательных
(представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации
на такой стадии бюджетного процесса, как утверждение бюджета, и наличие
у этих органов права на осуществление контроля за исполнением бюджета.
История вопроса о том, кто имеет право на
утверждение бюджета – исполнительный или представительный орган – это вопрос
развития парламентаризма в государственности и становления демократии в
обществе. Он проходит через всю историю развития государственности, где
исполнительные органы шаг за шагом уступали свои позиции представительным
органам. Нет сомнения в том, что полномочие по утверждению бюджета относится к
числу наиболее важнейших (как в политическом, так и экономическом смыслах)
полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти.
И в конечном счете полномочие законодательного (представительного) органа
государственной власти по утверждению бюджета переросло в исключительное
полномочие данного органа.
В некоторых странах к данному принципу примыкает
принцип контроля законодательных (представительных) органов государственной
власти за осуществлением государственных займов и эмиссией государственных
ценных бумаг, что приводит к увеличению государственного долга.
5. Принцип строгой законодательной регламентации всех
стадий бюджетного процесса.
Нет, пожалуй, ни одного другого правового акта,
какой бы важной теме он не был посвящен, какой бы сферы он не касался, как
закон о бюджете, где все процедуры его разработки, рассмотрения, принятия и
исполнения столь тщательно и подробно прописаны в законе, уложены в
определенные временные рамки и сроки, с определением всех прав и обязанностей
участников бюджетного процесса
6. Принцип достоверности бюджета.
Это проявляется в детализированной проработке
бюджета как финансового плана, максимальном сближении показателей акта об
утверждении бюджета с фактическим положением дел и объективной экономической
ситуацией, в стремлении осуществить подготовку проекта бюджета на научной
основе, иметь реалистичные расчеты доходов и расходов бюджета. Естественно, что
реальное исполнение бюджета (как финансового плана) по итогам финансового года
всегда отличается от той модели, применительно к которой данный бюджет был утвержден
до начала данного финансового года. В жизни редко получается так, как это было
задумано, и развитие экономической ситуации, тем более в условиях рыночной
экономики, трудно предвидеть с полной достоверностью. Тем не менее стремление
получить как можно более достоверный бюджет, максимально сближенный с
экономическими и социальными реалиями, выражает собой объективную потребность
как государства, так и общества.
7. К принципу достоверности бюджета примыкает
принцип полноты отражения доходов и расходов бюджета.
Этот принцип означает, что все доходы и расходы
бюджета субъекта Российской Федерации подлежат отражению в бюджете в
обязательном порядке и в полном объеме в строгом соответствии с установлениями
налогового и бюджетного законодательства.
8. Принцип специализации бюджетных
показателей.
В основе этого принципа лежит тот факт, что
составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета осуществляется в
соответствии с бюджетной классификацией, обеспечивающей единство отображения в
бюджете его расходов и доходов, что дает возможность не только обеспечить
полноту, обоснованность и научную достоверность бюджетных показателей, но и
сопоставимость бюджетов всех уровней бюджетной системы. В свою очередь это дает
возможность выявить слабые места в этой системы и направить бюджетное
планирование на выравнивание уровня бюджетных показателей всех субъектов
Российской Федерации.
В практике бюджетного планирования встречаются два
понятия: «бюджетный год» (или «финансовый год») и «бюджетный период» (или
«бюджетный цикл»).
Бюджетный год – отрезок времени, в течение
которого исполняется бюджет – основной финансовый план государства. В
большинстве стран, к числу которых относится и Российская Федерация, бюджетный
год совпадает с календарным годом, т. е. длится с 1 января по 31 декабря
включительно. Однако в некоторых государствах из-за необходимости привязки к
проведению парламентских сессий, исторических традиций и других причин
бюджетный (финансовый) год может начинаться в другие сроки. Так, в
Великобритании, Японии, Канаде, Индии финансовый год начинается с 1 апреля, в
Швеции, Норвегии, Пакистане – с 1 июля, в США – с 1 октября.
Бюджетный период – отрезок времени,
охватывающий все стадии бюджетного планирования. Начинается бюджетный период с
момента начала работы по составлению проекта бюджета и завершается утверждением
отчета о его исполнении. Длится бюджетный период около трех лет.
Бюджетный период состоит из определенных стадий.
Обычно выделяют четыре стадии бюджетного процесса, а именно: 1) составление
проекта бюджета; 2) рассмотрение и утверждение бюджета; 3) исполнение бюджета;
4) заключение бюджета, что включает в себя составление, рассмотрение и
утверждение отчета о его исполнении. Отметим, что некоторые субъекты
Российской Федерации вписывают эти стадии в определенные временные рамки.
В завершение данного параграфа дипломной работы
отметим, что в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации
на период до 2005 г. содержатся следующие положения о совершенствовании
бюджетного планирования в регионах РФ. Ставшая хронической несбалансированность
региональных и местных бюджетов препятствует распространению на уровень
субъектов Федерации и муниципальных образований бюджетной реформы. В настоящее
время региональные и местные власти не имеют возможностей и заинтересованности
внедрять современные методы бюджетного планирования, обеспечивать прозрачность
бюджетного процесса, разрабатывать и реализовывать средне- и долгосрочные
программы модернизации бюджетной сферы. В то же время в силу ограниченности
(неопределенности) официальных налогово-бюджетных полномочий региональных и
местных органов власти и общей нестабильности системы межбюджетных отношений
федеральный центр вынужден мириться с получившими широкое распространение на
местах "неформальными" способами проведения бюджетной политики и
нарушениями требований федерального бюджетного законодательства, многие из
которых изначально фактически признаются невыполнимыми. В этих условиях
форсированное проведение реформы межбюджетных отношений является основополагающей
предпосылкой для общего повышения эффективности бюджетных расходов.
Как известно, программы регионального развития
являются одной из форм государственного регулирования экономического развития
регионов. Данный метод далеко не нов. Можно вспомнить «программную лихорадку» в
1970-1980-е годы, когда они стали выступать едва ли не альтернативой плановым
методам хозяйствования. Тогда этот феномен имел определенные объективные основания.
Крупномасштабная и централизованно управлявшаяся экономика требовала новых форм
и механизмов приоритетного выделения и концентрации ресурсов, преодоления
ведомственной разобщенности. Программно-целевой подход мог бы обеспечить
нахождение должных решений. Кроме того, лучше узнавались потребности
территорий, сопряженных отраслей. Но тогда программы превращались больше в
политические компании, были больше похожи на планы и не опирались на
объективные экономические законы.
В последние годы вновь возродилось широкое
использование в менеджменте программных методов. Но, к сожалению, все еще часто
бывает, что государственные территориальные и территориально-отраслевые
программы становятся примерами псевдорыночного подхода и мало имеют общего с
понятием «программно-целевое управление».
Необходимо изучить существующие определения
программно-целевого бюджетирования. Следует отметить, что единого общепринятого определения программно-целевого
бюджетирования не существует. Это объясняется комплексностью понятия, его
«открытостью», способностью эволюционировать. В самом общем виде
программно-целевое бюджетирование можно определить как систему бюджетного
планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих
расходов, с их социальной и экономической эффективностью. Хотя в этом
определении речь идет о программно-целевом методе как о системе бюджетного
планирования, одним только планированием особенности этого метода не
ограничиваются. Программно-целевой подход оказывает влияние на все стадии бюджетного
процесса. Вследствие этого программно-целевой характер принимают и исполнение
бюджета, и контроль за его исполнением. Комплексность описываемого термина
хорошо демонстрирует определение, данное Ф.С. Мошером: «Для политолога и юриста
программно-целевое бюджетирование означает представление и анализ бюджетных
заявок в такой форме, которая обеспечивает (обществу) наиболее эффективный
выбор. Для чиновника это понятие означает, помимо выше названного, большую
гибкость и свободу маневра, а также большую личную ответственность и большую
требовательность к подчиненным. Для министерств и ведомств оно может означать
большую самостоятельность, гибкость в принятии решений и большую
ответственность за использование выделенных им фондов. Для бухгалтера
программно-целевое бюджетирование ассоциируется с учетом по начислению,
разделением счетов по текущим и капитальным операциям, с обособленным учетом
оборотных средств и использованием других специфических технологий учета» [11,
7-8].
Сложность концепции
программно-целевого бюджетирования обусловлена еще и тем, что этот метод можно
применять как для планирования расходов органов государственной власти
(например, органов государственной власти субъектов РФ) и местного
самоуправления, так и для планирования расходов отдельных распорядителей
кредитов и бюджетополучателей – министерств, ведомств, бюджетных учреждений,
государственных предприятий и др. Естественно, что в каждом конкретном случае
возникают свои особенности.
Открытость концепции
программно-целевого бюджетирования означает, что включаемая в нее система
элементов не является неизменной, а, напротив, допускает многовариантность,
различные способы установления связи между государственными расходами и
значимыми для общества результатами [8, 22].
Р. Дорнбуш и С.
Фишер, говоря о различии между обязательными и открытыми
(дискреционными) расходами, указывают на то, что к первым относят расходы
которые органы власти обязаны делать по существующему законодательству. Так,
платежи должны производиться по целевым программам, в которых законодательно
установлено, чьи и какие потребности оплачиваются автоматически. Обязательные
расходы включают, например, программу медицинского страхования или социальное
обеспечение [12, 585-586].
Отметим, что можно выделить административно-правовые
инструменты регулирования экономики. В их число, безусловно, входит
региональный бюджет (бюджет субъекта РФ), а также федеральные и региональные
целевые программы.
Региональные целевые программы – наиболее активные
методы регулирования рыночной экономики, интеграции государственных
коллективных и индивидуальных интересов и отношений, мобилизацией усилий для
осуществления крупных проектов проведения региональной политики. Региональное
целевое программирование является инструментом прямого государственного
воздействия на рыночную экономику той или иной территории, обеспечивая
сочетание принципов саморегулирования и целенаправленности в ее развитии.
Программно-целевой метод хозяйственного и территориального управления служит
одним из важнейших средств активного влияния государства на
социально-экономический комплекс «проблемных» регионов – депрессивных, слабо
развитых, осваиваемых, а также промышленно развитых, позволяя успешно решать
как текущие так и стратегические задачи.
Новая сущность целевых программ состоит в рыночной
основе этих программ, коммерческой основе всех мероприятий. Поэтому
организационные формы подготовки и реализации программ, а также методы
управления отличаются от прежних. Способы привлечения исполнителей и
распределения ресурсов основаны ныне на принципах добровольности,
заинтересованности, материального стимулирования. Адресность и обязательность
выполнения участниками программы запланированных мероприятий обеспечивается
хозяйственными договорами (контрактами), системой экономических стимулов.
Комплексное планирование регионального развития
проводится в двух направлениях – общетерриториальном и
программно-территориальном. В целевых программах используется методический
подход и общие принципы планомерности, приоритетности национальных интересов,
целенаправленность, комплексность, адресность. Несмотря на то, что они были
присущи и плану, между ними существует большая разница. План - более общий, а
программа - детализированный документ, отвечающий на вопрос не только, что
делать , но и как делать, в какие сроки, в какой последовательности и т.д. И
программа, и план базируются на одних и тех же предпрограммных, предплановых
разработках.
Вместе с тем, региональная целевая программа,
которая должна быть органически связана с территориальными и отраслевыми
прогнозами, фокусируется на решении ограниченного числа проблем или одной из
них, а не всех основных задач экономического и социального развития территории,
как это делается в плане (прогнозе), и этому строго подчинены все ее
структурные элементы.
Особое значение в условиях формирования новых
региональных и прежде всего бюджетных отношений имеют региональные программы с
утверждением на общегосударственном (федеральном) уровне. Такие программы
отличаются резко выраженным территориальным аспектом содержания, состава
участников, источников информации и т.д. особенностями же региональных целевых
программ является государственная значимость программных проблем с точки зрения
жизнеобеспечения хозяйства и населения, реализации социально-экономической политики,
а также их решение на федеральном уровне при всесторонней поддержке
государства, в первую очередь, финансовой.
Таким образом, федеральная целевая программам
развития региона представляет собой согласованный и увязанный по ресурсам,
исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских,
проектных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других
мероприятий, реализуемых при активной поддержке государства и обеспечивающих
эффективное решение задач общегосударственного, межтерриторильного или важного
регионального значения.
В программно-аналитических документах с учетом
отраслевых и других программ должны быть разработаны исходные положения
программ (нормативная база, состояние проблемы, необходимость т. е.
программного решения, цели и задачи программы); основные программные
мероприятия (отбор, или пути реализации подпрограмм); направления и способы
ресурсного обеспечения; предлагаемый механизм реализации программы (включая
управление); дана оценка ожидаемого эффекта от ее реализации.
Программы должны быть направлены на решение насущных
задач регионального развития и цели должны ставиться не формально, а реально с
учетом реальных возможностей региона.
Рассмотрим некоторые методологические вопросы
программно-целевого управления. Прежде всего отметим, что до сих пор в
литературе наблюдается терминологическая путаница: используются термины:
«государственная программа», «комплексная программа», «целевая программа»,
«межведомственная программа» и др., из которых непонятно бывает их различие
между собой.
Образно выражаясь, «первородный» грех всех программ
– это неправильное целеполагание, размытость целей, излишняя
политизированность или абстрактность. Программа должна быть направлена на
решение проблемы, а правильно сформулировать проблему – значит создать
предпосылки для концентрации сил и средств на решение принципиально значимых
задач. Важно ответить при характеристике проблемы, претендующей на программный
статус, на вопросы о ее характере (отраслевая, территориальная, государственная
проблема), отношении населения региона к ней, возможности ее решения разными
средствами и необходимость использования именно предлагаемых средств
программного типа. С этой точки зрения выделение объекта программного
решения – самое ответственное действие. Нечеткость выделения в конечном счете
становится одной из главных причин неудачной разработки и мало результативной
реализации программы. «Продовольственная», «подъема Нечерноземья» и другие
программы не могли реализоваться потому, что их объектами были размытые
многоаспектные конгломератные структуры отраслей, территорий, комбинации
различных видов продукции, и т.д. Главным критерием правильности выделения
объекта является адекватность этого объекта поставленной цели, поскольку объект
- то, что должно измениться при достижении программной цели.
Одна из главных методических задач, решаемых в ходе
подготовки программы – ориентация всех ее разработчиков на общую схему работы,
что позволит последовательно приближаться к реализации цели. Каждое мероприятие
также должно предусматривать вариантное решение, объемы, источники и порядок
финансирования, учитывать изменение общих финансовых условий (динамику цен,
инфляции, учетных ставок), разнообразные финансовые инструменты (банковский
кредит, облигации, акционерный капитал и пр.), ответственность за реализацию
заданий и формы контроля.
Предлагая ту или иную региональную проблему в
качестве объекта целевой программы, следует четко выделить результат, стоимость
и эффект. Региональная проблематика в связи со своей социально-экономической
направленностью имеет определенную специфику, учет которой приводит к
целесообразности раздельно осуществлять оценку программ. Речь идет о том, чтобы
выявить, с одной стороны, оправданность затрат, а, с другой, - то, насколько
реализация программных мероприятий будет обеспечивать достижение ожидаемых
результатов.
Поскольку точный эффект рассчитать бывает сложно
часто в таких случаях прибегают к экспертным оценкам. Но в целом, очевидно, под
эффективностью программы следует понимать, во-первых, решение поставленных
задач именно на основе реализации включенных в программу заданий; во-вторых, –
эффективность предложенных в программе специальных механизмов (стимулов,
льгот); в-третьих, – эффективность (или экономию) затрат в программном варианте
по сравнению с периодом, когда подобная программам не разрабатывалась и не
выполнялась.
Результативность программы – это, во-первых, мера
соответствия ожидаемых результатов поставленной цели, во-вторых, – степень
приближения к последней, в-третьих, – прямые и позитивные воздействия на
социальную, демографическую, экологическую ситуацию в регионе, а также на
определяющие ее параметры экономического развития. При оценке результативности
программы по второму критерию важно максимально корректно выразить
качественно-количественные определенности программной цели, а в ряде случаев –
и конкретизирующие ее задачи.
Зачастую в программе не увязаны бывают различные ее
показатели: объемы работ и услуг, сроки выполнения, результаты т.д., не бывает
определен способ координации деятельности всех исполнителей, не
проанализировано влияние финансирования. Мало внимания уделяется также и
направлениям ресурсного обеспечения: кадрового, материально-технического
снабжения, научно-исследовательского, проектного, информационного. При
проектировании системы хозяйственных мероприятий в региональных программах
часто не анализируется развитие и прогнозирование емкости рынка, спрос и
предложение продукции.
Если говорить о текущей ситуации, то в сегодняшних
региональных программах обязательно должны быть разделы структурной перестройки
экономики с учетом региональной специфики, особенности активизации
научно-технического прогресса, интенсификации производства, ресурсосбережения.
Осуществление крупных программ регионального
развития способно значительно изменить многие стороны жизни региона и даже
целого государства, кроме того они требуют огромных финансовых, трудовых,
материально-технических ресурсов. Поэтому любая крупномасштабная (как
федеральная, так и региональная) программа обязательно должна быть строго
научно обоснована.
Программа
социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную
перспективу (2003-2005 годы), составленная Министерство экономического
развития и торговли РФ в 2003 г., указывает на то, что одно из основных
направлений, по которым должна развиваться бюджетная политика – это внедрение программно-целевого принципа при
планировании и исполнении бюджета по статьям расходов. В рамках данного
направления будет разработана и внедрена система распределения бюджетных
средств по межведомственным программам, нацеленным на решение острых социальных
и экономических проблем. При этом для исключения простора для отраслевого
лоббизма будут установлены строго конкурентные принципы отбора программ для
бюджетного финансирования, внедрена система институционального и
индивидуального контрактирования органов государственной власти и их
сотрудников, установлена система оценки эффективности осуществления программ.
Исключительно важным в данной связи является приоритет среднесрочного
планирования, который позволил бы зафиксировать источники и объемы
финансирования программ на несколько лет, чтобы избежать их недофинансирования
в будущем [14]. «В 2004-2006 годах
основополагающими принципами в определении бюджетных расходов будут …
использование программно-целевых принципов при планировании бюджета» – упомянуто
в Cценарных
условиях социально-экономического развития Российской Федерации на 2004 год и
на период до 2006 года [16]. Прогноз
территориального социально-экономического развития Российской Федерации на
2004-2006 гг. содержит упоминание о том, что «основными направлениями федеральной региональной политики будут оставаться
… повышение эффективности программно-целевых методов прямой государственной
поддержки» [17, 212-213].
В бюджетном послании Президента РФ на 2003 г. установка на использование программно-целевого метода при планировании и исполнении бюджетных
расходов была сформулирована таким образом, что она не ограничивалась только
межведомственными программами, а была нацелена на конкретных
бюджетополучателей: «Необходимо создать систему планирования и мониторинга
социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью
качественных и количественных индикаторов – как в отношении бюджетов всех уровней,
так и в отношении конкретных бюджетополучателей» [10].
В бюджетном послании Президента РФ на 2004 г. указаны следующие элементы программно-целевого бюджетирования: «должно быть обновлено
законодательство в части, касающейся федеральных целевых программ. Надо
установить отвечающие современным экономическим реалиям процедуры их разработки
и реализации. Следует определить стратегические приоритеты государственной
инвестиционной политики и четко следовать им. Нужно выработать механизм
ответственности государственных заказчиков и соответствующих должностных лиц за
достижение поставленных в программах целей, установить способы обеспечения
ресурсной сбалансированности программ. Следует в 2004 году законодательно
закрепить основные принципы формирования федеральной адресной инвестиционной
программы, в том числе с учетом разграничения расходных полномочий» [9].
Замена планирования расходов по видам расходов на
планирование социально-экономической
результативности деятельности бюджетополучателей фактически предполагает
переход от системы сметного финансирования к системе государственных заказов,
которая распространяется не только на конечных бюджетополучателей, но и на
ведомства – распорядителей кредитов.
В бюджетных посланиях
Президента на 2003 и 2004 гг. в качестве первоочередных задач бюджетной
политики перечисляются и другие элементы программно-целевого бюджетирования –
совершенствование среднесрочного планирования, реформирование государственной
службы, создание предпосылок для перехода на систему учета расходов по
начислению и др.
Очевидно, что
полностью раскрыть потенциал этих мер как средства повышения социальной и
экономической эффективности государственных расходов невозможно за короткое
время – об этом свидетельствует и более чем полувековая история внедрения
программно-целевого бюджетирования в США, и двадцатилетний период бюджетных
реформ в странах Британского Содружества. Но, несмотря на трудности,
сопряженные с переходом к принципиально иному методу управления
государственными расходами, эти страны последовательно внедряли технологии
программно-целевого бюджетирования, одновременно развивая и совершенствуя их. В
настоящее время в той или иной степени эти технологии применяются не только в
странах с развитой рыночной экономикой, но и в развивающихся странах (Таиланд,
Турция, Папуа Новая Гвинея), и в государствах с переходной экономикой
(Болгария, Венгрия, Кыргызстан). Процессы бюджетных реформ в этих странах еще
не закончены и однозначных результатов пока нет, однако накопленный ими опыт
может быть полезен для России [8, 21].
Прежде чем приступать непосредственно к характеристике
планирования региональных бюджетов на примере бюджетов Новосибирской области в
2000-2004 гг. приведем основные социальные и экономические характеристики
исследуемого субъекта РФ – Новосибирской области.
На рисунке 2 приведено географическое положение
Новосибирской области.
Рисунок
2. Географическое положение Новосибирской области [32, 5]
Новосибирская область была образована – 28 сентября
1937 года. Территория области – 178,2 тыс. кв. км Протяженность с запада на
восток –
более 600 км, с севера на юг – более 400 км. Расстояние от г. Новосибирска до Москвы – 3191 км. Население (на 1 января 2003 г.) – 2688,2 тыс. человек. Плотность населения – 15,2 человека на 1 кв. км. Административный центр – город
Новосибирск (число жителей на 1 января 2003 года – 1423,2 тыс. человек)
Наиболее крупные города: Бердск (88,5 тыс. человек), Искитим (68,5 тыс.
человек), Куйбышев (51,2 тыс. человек) [37, 8].
Новосибирская область (далее в тексте дипломной
работы – НСО) входит в состав Сибирского федерального округа Российской
Федерации. Область имеет достаточно высокий трудовой, природоресурсный,
производственный и научный потенциал.
Численность населения НСО около 2,7 млрд.
человек, что составляет 1,9% от общероссийской. Область высоко урбанизирована
- 75 % населения проживает в городах. Преимуществом области является наличие
квалифицированных трудовых ресурсов при относительно низкой стоимости рабочей
силы. В различных отраслях экономики заняты свыше свыше 1,2 млн.человек, около 45
% от населения области.
На территории НСО находится 523 месторождения
полезных ископаемых – нефти, свободного газа, конденсата, каменного угля,
торфа, золота, циркония, титана, бокситов, минеральных строительных материалов
(в.т.ч. огнеупорные глины, цементное сырье, облицовочные мраморы, щебень),
подземных минеральных вод и сапропеля. В настоящее время добыча ведется на 83
месторождениях.
На территории Новосибирской области размещены
предприятия машиностроения, электроэнергетики, топливной промышленности, цветной
и черной металлургии, промышленности строительных материалов, легкой, пищевой,
медицинской, микробиологической, полиграфической промышленности. Наибольшее
развитие имеют отрасли, связанные с точным высокотехнологичным и наукоемким
производством, глубоким переделом продукции.
Сельское хозяйство специализируется на выращивании
зерна, картофеля, овощей; развиты мясо-молочное животноводство, птицеводство,
пчеловодство. Важную роль играет производство льноволокна.
Новосибирская область является важнейшим
транспортным узлом с транзитной специализацией. В области активно развиваются
все виды транспорта – автомобильный, железнодорожный, воздушный, водный, городской
электротранспорт.
В Новосибирской области располагаются Сибирские отделения
Российской Академии наук, Академии сельскохозяйственных наук, Академии медицинских
наук, 23 высших учебных заведения. Научные исследования и разработки осуществляют
более 30 тыс. специалистов, из них более 5 тысяч имеют ученую степень. Новосибирск
является одним из крупнейших центров по производству программных продуктов, в
том числе на экспорт.
В
области созданы условия для активизации инвестиционной деятельности. Действует
система нормативно-правовых актов, направленная на государственную поддержку и
предоставление гарантий инвесторам. По рейтингу экономического журнала
"Эксперт" Новосибирская область по инвестиционному потенциалу
занимает 19 место среди 89 регионов РФ. При этом Новосибирская область по
инновационному потенциалу занимает 10 место,
по институциональному- 12 место, по трудовому - 15, а по финансовому
потенциалу - 20 место. В течение последних четырех лет в экономику
области вложено свыше 63 млрд.рублей. Основным источником инвестиционных
ресурсов являются собственные средства предприятий – около 60% от общего объема
инвестиций. Вместе с тем, отмечена активизация кредитования реального сектора
экономики банковской сферой. В 2003 году доля инвестиций за счет средств банков
в общем объеме инвестиций составила 20 %.
На 01.01.2004г. на территории области функционировало
около 23 тысяч малых предприятий, способных решать проблемы создания новых
рабочих мест, формирования и насыщения рынка потребительскими товарами. По
итогам 2003 года выпуск товаров и услуг предприятиями малого бизнеса составил
свыше 35 млрд.рублей. В сфере малого бизнеса работает около 140 тыс.человек,
11,6 % от общей численности занятых в экономике области.
Новосибирская область характеризуется интенсивным
формированием инфраструктуры внешнеэкономической и межрегиональной
деятельности. В Новосибирске создан финансовый межрегиональный рынок.. Крепнут
и развиваются торговые связи со странами-партнерами. Работают зарубежные центры
и представительства, включая и представительства иностранных фирм.
Внешнеторговые операции осуществляются с партнерами из 97 зарубежных стран. Во
внешнеэкономической деятельности участвуют 1315 предприятий области.
Экономика Новосибирской области на протяжении
последних четырех лет демонстрирует динамику устойчивого роста в основных
отраслях материального производства [37].
На рисунке 3 показаны темпы роста основных
экономических показателей по НСО в 2000-2003 гг.
Рисунок
3. Темпы роста основных экономических показателей по Новосибирской области
(в % к 1999 году, в сопоставимой оценке)
Темпы роста основных экономических показателей за
2000-2003 годы превышают общероссийский уровень: на 3,4 процентных пункта по
выпуску промышленной продукции, на 10,7 – по обороту розничной торговли, на
12,3 – по производству валового регионального продукта, на 27,1– по
производству продукции сельского хозяйства, на 37,5 процентных пункта – по
объему инвестиций в основной капитал (см. рис. 4).
Рисунок
4. Темпы роста основных экономических показателей
по Новосибирской области и Российской Федерации
(2003 год в % к 1999 году, в сопоставимой оценке)
Данные о бюджетах Новосибирской области за
2000-2004 годы для удобства анализа сведем в таблицу 1.
Таблица 1.
Бюджеты
Новосибирской области за 2000-2004 гг. [38, 39, 40, 41, 42]
|
№
|
Год
|
Основание
|
Сумма областного бюджета, тыс. руб.
|
|
|
|
|
по расходам
|
по доходам
|
|
1
|
2000
|
Закон Новосибирской
области от 01.03.2000 № 86-ОЗ «Об областном бюджете Новосибирской области на
2000 год»
|
5549832,8
|
5388187,2
|
|
2
|
2001
|
Закон Новосибирской
области от 04.01.2001 № 134-ОЗ «Об областном бюджете Новосибирской области на
2001 год»
|
8138190,6
|
8050507,7
|
|
3
|
2002
|
Закон Новосибирской
области от 07.12.2001 № 196-ОЗ «Об областном бюджете Новосибирской области
на 2002 год»
|
13149801,5
|
13066250,3
|
|
4
|
2003
|
Закон Новосибирской
области от 27.12.2002 года №83-ОЗ «Об областном бюджете Новосибирской области
на 2003 год»
|
15744060,1
|
15831390,8
|
|
5
|
2004
|
Закон Новосибирской
области от 30.12.2003 года № 161-ОЗ «Об областном бюджете Новосибирской
области на 2004 год»
|
20322362,0
|
20322362,0
|
|
Итого за пять лет (2000-2004гг.)
|
62904247
|
62658698
|
Для наглядности проиллюстрируем таблицу 1
диаграммой (см. рис. 5).
Рисунок 5.
Региональные бюджеты Новосибирской области в 2000-2004 гг.
Далее необходимо показать процентную долю
региональных бюджетов Новосибирской области по отношению к федеральному бюджету
РФ за тот же период времени. В 2000-2004 гг. расходы и доходы федерального
бюджета РФ составили соответственно (см. табл. 2):
Таблица 2.
Федеральный бюджет РФ в 2000-2004
гг. [43]
|
Годы
|
Сумма
федерального бюджета РФ, тыс.руб.
|
|
по расходам
|
по доходам
|
|
2000
|
855 073 000
|
797 200 900
|
|
2001
|
1 193 482 900
|
1 193 482 900
|
|
2002
|
1 947 386 300
|
2 125 718 200
|
|
2003
|
2 345 641 400
|
2 417 791 800
|
|
2004
|
2 659 447 000
|
2 742 850 400
|
|
Итого за 5 лет
|
9 001 030 600
|
9 277 044 200
|
Для большей наглядности проиллюстрируем таблицу 2
графиком (см. рис. 6).
Рисунок 6. Федеральный
бюджет Российской Федерации в 2000-2004 гг.
(построено по данным: [43])
Результаты наших вычислений и результат нахождения
величины процентного соотношения между региональным бюджетом субъекта Федерации
(Новосибирской области) и федеральным бюджетом Российской Федерации за период с
2000 по 2004 годы приведены в таблице 3.
Из значений, приведенных в таблице 3 видно, что в
среднем бюджет региона РФ – Новосибирской области – занимает долю в 0,7% по
расходной части и 0,68% по доходной части в федеральном бюджете Российской
Федерации в течение исследуемого периода. При этом средняя процентная доля
была рассчитана методом среднего арифметического.
Таблица 3.
Соотношение между
федеральным и региональным бюджетами
в
2000-2004 гг.
|
|
2000
|
2001
|
2002
|
2003
|
2004
|
∑ за 5 лет
|
|
1. Расходная часть федерального бюджета РФ,
тыс. руб.
|
855 073 000,0
|
1 193 482 900,0
|
1 947 386 300,0
|
2 345 641 400,0
|
2 659 447 000,0
|
9 001 030 600,0
|
|
2. Расходная
часть регионального бюджета Новосибирской области, тыс. руб.
|
5 549 832,8
|
8 138 190,6
|
13 149 801,5
|
15 744 060,1
|
20 322 362,0
|
62 904 247,0
|
|
3. Соотношение
между федеральным и региональным бюджетами по расходам (стр.2 / стр. 1), %
|
0,6
|
0,7
|
0,7
|
0,7
|
0,8
|
0,7
|
|
4.Доходная
часть федерального бюджета РФ, тыс. руб.
|
797 200 900,0
|
1 193 482 900,0
|
2 125 718 200,0
|
2 417 791 800,0
|
2 742 850 400,0
|
9 277 044 200,0
|
|
5. Доходная
часть регионального бюджета Новосибирской области, тыс. руб.
|
5 388 187,2
|
8 050 507,7
|
13 066 250,3
|
15 831 390,8
|
20 322 362,0
|
62 658 698,0
|
|
6. Соотношение
между федеральным и региональным бюджетами по расходам (стр.5 / стр. 4), %
|
0,7
|
0,7
|
0,6
|
0,7
|
0,7
|
0,7
|
Необходимо отметить, что в Плане социально-экономического
развития Новосибирской области на 2004 год одним из приоритетных направлений
социально-экономической политики органов государственной власти региона в 2004
году обозначено обеспечение роста доходной части бюджета и повышение
эффективности расходования бюджетных средств регионального бюджета [44].
В следующем параграфе данной дипломной работы будут
показаны особенности использования программно-целевого метода планирования
регионального бюджета на примере бюджетов Новосибирской области в 2003-2004 годах.
Прежде всего необходимо отметить, что в
Новосибирской области ситуация с региональным бюджетом 2004 года очень сложная
[45].
В областной администрации создана специальная
комиссия, которая в еженедельном режиме занимается вопросами оптимизации
бюджета, выработкой оперативных и стратегических мер укрепления и пополнения
финансовой базы области. Именно рост доходов поставлен, что называется, «во
главу угла».
За 2000-2004 годы региональный бюджет НСО вырос
более чем в три раза. В 2004 году региональный бюджет возрастет еще на
четверть. Безусловно, рост доходов бюджета связан с развитием всех сфер
производства, торговли и услуг, с повышением доходов граждан, эффективным
распоряжением муниципальным и областным имуществом. Но совершенно очевидно
также, что он связан и с эффективной деятельностью региональных налоговых
органов, ответственностью налогоплательщиков [45].
Серьезные задачи предстоит решить по оптимизации
расходов.
Региональные власти продолжим заниматься рационализацией структуры управления
бюджетной сферой, централизацией закупок для государственных нужд, проведением
электронных конкурсных торгов. Тем не менее есть еще большие неиспользованные
резервы по снижению бюджетной нагрузки. Региональные власти обещают более
целенаправленно заняться совершенствованием текущего планирования бюджетных
расходов и системы расчетов. «Во многих случаях финансироваться должны не
организации и предприятия, а государственный и муниципальный заказ» [45].
Перейдем непосредственно к характеристике
использования программно-целевого метода планирования регионального бюджета на
примере бюджетов Новосибирской области в 2000-2004 гг.
В
Приложении
№ 8 к закону НСО "Об областном бюджете
Новосибирской области на 2000 год" (в
редакции, введенной с 21.07.00 Законом НСО от 13.07.00 №113-ОЗ) указан следующий перечень целевых
программ, предусмотренных к финансированию из областного бюджета Новосибирской
области на 2000 год (см. табл. 4)
Таблица 4.
Перечень целевых
программ, предусмотренных к финансированию из областного бюджета Новосибирской
области на 2000 год [38]
|
Наименование
программы
|
Основание
|
Сумма, тыс.руб.
|
|
Областная целевая программа «Централизованный закуп
лекарственных, диагностических средств, иммунобиологических препаратов и
изделий медицинского назначения для государственных нужд Новосибирской
области»
|
Постановление главы администрации области от 24.09.97 N 533
|
80000
|
|
Областная целевая программа «Медико-техническое оснащение
учреждений здравоохранения Новосибирской области»
|
Постановление главы администрации области от 24.09.97 N 531
|
15384
|
|
Областная комплексная программа «Сохранение и укрепление
здоровья населения Новосибирской области» на 1998-2000 гг.
|
Постановление главы администрации области от 16.12.97 N
702
|
|
Областная целевая программа «Противодействия злоупотреблению
наркотиками и их незаконному обороту на 1999-2001 годы»
|
Постановление главы администрации области от 27.11.98 N
727
|
284
|
|
Областная социальная программа «Школьный учебник»
|
Постановление главы администрации области от 18.02.98 N 110
|
7200
|
|
Областная целевая программа «Обеспечение учебно-наглядными
пособиями и транспортом сельских школ на 1998-2000 гг.»
|
Постановление главы администрации области от 19.11.97 N
638
|
4933
|
|
Областная целевая программа «Новосибирский лен на 1997-2000гг.»
|
Постановление главы администрации области от 28.11.97 N
654
|
5000
|
|
Областная целевая программа «Внедрение тепловых насосов на
объектах топливно-энергетического комплекса на территории Новосибирской
области на 1999-2002 годы»
|
Решение X сессии областного Совета депутатов от 24.12.98г.
|
2705,2
|
|
Областная программа «Создание региональной
телерадиовещательной сети на 1997-2002 годы»
|
Постановление гл. адм. Обл. от 05.12.97 N 681
|
6487,0
|
|
Областная комплексная программа «Социальная защита населения
Новосибирской области на 1999-2000 годы»
|
Постановление гл. адм. Обл. от 12.11.98 N 690
|
42516,3
|
|
Целевая комплексная программа обеспечения функционирования на
территории Новосибирской области единой системы государственного земельного
кадастра на 1999-2000
|
Постановление главы администрации области от 27.10.98 N 660
|
7000
|
|
Региональная целевая программа «Газификация Новосибирской
области на 1997-2000гг.»
|
Постановление главы администрации области от 18.08.97 N 442
|
20000
|
|
Программа по улучшению условий и охраны труда в Новосибирской
области на 1998-2000 годы
|
Постановление главы администрации области от 01.08.97 N 408
|
17,6
|
|
Областная целевая программа «Государственная молодежная политика
в Новосибирской области (1998-2000 годы)»
|
Постановление главы администрации области от 29.12.97 N 730
|
3122,3
|
|
Областная комплексная программа «Стабилизация и структурная
перестройка сельскохозяйственного производства и предприятий перерабатывающей
промышленности Новосибирской области на 1998-2000 годы»
|
Решение XXXVI сессии областного Совета депутатов от 26.11.97
|
301685,1
|
|
Программа геологического изучения недр и воспроизводства
минерально-сырьевой базы на территории Новосибирской области на 2000 год
|
Закон Новосибирской области «О недропользовании», ст.33
|
21700
|
|
Программа изучения, восстановления и охраны водных объектов Новосибирской
области на 2000 год.
|
Водный кодекс РФ, ст. 77; Закон НСО «О ставках платы
за пользование поверхностными водными объектами, порядке зачисления платежей
и их использования», ст. 4
|
7600
|
|
Областная целевая программа координации совместной деятельности
администрации Новосибирской области и правоохранительных органов по усилению
борьбы с преступностью на 2000 год
|
Решение XXII сессии областного Совета депутатов от 02.12.99
|
6631,6
|
|
Областная целевая программа «Обеспечение населения Новосибирской
области питьевой водой» на 2000-2010 годы
|
Решение XXII сессии областного Совета депутатов от 02.12.99
|
325,2
|
|
Областная целевая программа Новосибирской области «О пожарной
безопасности Новосибирской области на 2000-2001 годы»
|
Решение XXII сессии областного Совета депутатов от 02.12.99
|
5243,2
|
|
Областная целевая программа «Государственная поддержка развития
промышленности Новосибирской области на 1999-2000 годы»
|
Решение XXII сессии областного Совета депутатов от
02.12.99
|
50000
|
|
Областная целевая программа «Государственная поддержка малого
предпринимательства в Новосибирской области»
|
Постановление главы администрации области от 06.12.99 г.
N 818
|
8323,6
|
|
Областная целевая программа «Энергосбережение в Новосибирской
области на период до 2005 года»
|
Решение X сессии областного Совета депутатов от 24.12.98г.
|
4000
|
|
ИТОГО:
|
|
600158,1
|
|
|
|
|
В
Приложении
№ 7 к закону НСО "Об областном бюджете
Новосибирской области на 2001 год" (в редакции, введенной с 18.07.01 Законом НСО от 18.07.01 N 166-ОЗ) указан следующий перечень целевых
программ, предусмотренных к финансированию из областного бюджета Новосибирской
области на 2001 год (см. табл. 5)
Таблица 5.
Перечень целевых
программ, предусмотренных к финансированию из областного бюджета Новосибирской
области на 2001 год [39]
|
Наименование
программы
|
Сроки реализации
программы
|
Основание
|
Сумма,
тыс. рублей
|
|
Областная целевая программа Новосибирской области «О пожарной
безопасности Новосибирской области на 2000-2001 годы»
|
2000-2001гг.
|
Решение XXII сессии
областного Совета депутатов от 02.12.99
|
5243,2
|
|
Областная целевая программа «Внедрение тепловых насосов на
объектах топливно-энергетического комплекса на территории Новосибирской
области на 1999-2002 годы»
|
1999-2002
|
Решение X сессии
областного Совета депутатов от 24.12.98г.
|
3000
|
|
Областная программа «Создание региональной
телерадиовещательной сети на 1997-2002 годы»
|
1997-2002
|
Постановление гл.
адм. Обл. от 05.12.97 N 681
|
20000
|
|
Областная целевая программа «Обеспечение населения Новосибирской
области питьевой водой»
|
2000, 2001-2005,
2006-2010
|
Решение XXII сессии областного Совета депутатов от 02.12.99
|
1000
|
|
Областная целевая программа «Энергосбережение в Новосибирской
области на период до 2005 года»
|
1999-2005
|
Решение X сессии областного Совета депутатов от 24.12.98г.
|
5000
|
|
Областная целевая программа «Централизованный закуп
лекарственных, диагностических средств, иммунобиологических препаратов и
изделий медицинского назначения для государственных нужд Новосибирской
области»
|
2001-2003
|
Решение XXXVII сессии областного Совета депутатов от 07.02.01
|
80000
|
|
Областная целевая программа "Сохранение архивных документов
-части историко-культурного наследия и информационных ресурсов Новосибирской
области на 2001-2003 г.г."
|
2001-2003
|
Решение XXXIV сессии областного Совета депутатов от
01.11.2000 г.
|
1095
|
|
Областная целевая программа "Развитие бытового
обслуживания населения Новосибирской области на 2001-2003 гг."
|
2001-2003
|
Решение 35 сессии областного Совета депутатов от
29.11.2000 г.
|
5000
|
|
Областная целевая программа "Государственная
поддержка инвестиционной деятельности в промышленности Новосибирской области на
2000-2003 годы"
|
2000-2003
|
Решение XXXV сессии областного Совета депутатов от
29.11.2000 г.
|
25000
|
|
Областная целевая программа "Государственная
поддержка малого предпринимательства в Новосибирской области на 2001-2003
гг."
|
2001-2003
|
Решение XXXVI сессии областного Совета депутатов от
22.12.2000 г.
|
8000
|
|
Областная целевая программа "Содействия занятости
населения Новосибирской области на 2001-2003 гг"
|
2001-2003
|
Решение XXXVIII сессии областного Совета депутатов от
21.03.01
|
1000
|
|
Областная целевая программа "Развитие сельской и городской
телефонной связи на территории НСО"
|
2001-2004
|
Решение XXXVII сессии областного Совета депутатов от
07.02.01
|
7670
|
|
|
Областная целевая комплексная программа "Дети
Новосибирской области"
|
2001-2003
|
Решение XXXVII сессии областного Совета депутатов от
07.02.01
|
51002,7
|
|
|
Областная целевая программа "Социальная поддержка
инвалидов Новоисбирской области"
|
2001-2005
|
Решение XXXVII сессии областного Совета депутатов от
07.02.01
|
9000
|
|
|
Областная целевая программа "Социальная защита населения
Новосибирской области"
|
2001-2003
|
Решение XXXVII сессии областного Совета депутатов от
07.02.01
|
30416,3
|
|
|
ИТОГО
|
|
|
252427,2
|
|
|
|
|
|
|
|
|
В
Приложении
№ 7 к закону НСО «Об областном бюджете Новосибирской
области на 2002 год» указан следующий перечень целевых программ,
предусмотренных к финансированию из областного бюджета Новосибирской области на
2002 год (см. табл. 6)
Таблица 6.
Перечень целевых
программ, предусмотренных к финансированию из областного бюджета Новосибирской
области на 2002 год [40]
|
Наименование
программы
|
Сроки реализации
программы
|
Основание
|
Сумма,
тыс. руб.
|
|
Областная целевая программа «Внедрение тепловых насосов на
объектах топливно-энергетического комплекса на территории Новосибирской
области на 1999-2002 годы»
|
1999-2002
|
Решение 10 сессии областного Совета депутатов от 24.12.98г.
|
650,0
|
|
Областная программа «Создание региональной
телерадиовещательной сети на 1997-2002 годы»
|
1997-2002
|
Постановление гл. адм. Обл. от 05.12.97 N 681
|
25 000,0
|
|
Областная целевая программа «Обеспечение населения Новосибирской
области питьевой водой»
|
2000-2010
|
Решение 22 сессии областного Совета депутатов от 02.12.99
|
1 000,0
|
|
Областная целевая программа «Энергосбережение в Новосибирской
области на период до 2005 года»
|
1999-2005
|
Решение 10 сессии областного Совета депутатов от 24.12.98г.
|
4 450,0
|
|
Областная целевая программа «Централизованный закуп
лекарственных средств и изделий медицинского назначения для государственных
нужд Новосибирской области на 2001-2003 годы»
|
2001-2003
|
Решение 37 сессии областного Совета депутатов от 07.02.01
|
80 000,0
|
|
Областная целевая "Программа содействия занятости населения
Новосибирской области на 2001-2003 годы"
|
2001-2003
|
Решение 38 сессии областного Совета депутатов от 21.03.01
2 500,0
|
|
Областная целевая программа "Развитие сельской и городской
телефонной связи на территории Новосибирской области на 2001-2004
годы"
|
2001-2004
|
Решение 37 сессии областного Совета депутатов от 07.02.01
10 540,0
|
|
Областная целевая комплексная программа "Дети Новосибирской
области на 2001-2003 годы"
|
2001-2003
|
Решение 37 сессии областного Совета депутатов от 07.02.01
51 002,7
|
|
Областная целевая программа "Развитие бытового обслуживания
населения Новосибирской области на 2001-2003 годы"
|
2001-2003
|
Решение 35 сессии областного Совета депутатов от 29.11.2000 г.
5 000,0
|
|
Областная целевая программа "Государственная поддержка
инвестиционной деятельности в промышленности Новосибирской области на
2000-2003 годы"
|
2000-2003
|
Решение 35 сессии областного Совета депутатов от
29.11.2000 г.
25 000,0
|
|
Областная целевая программа "Государственная поддержка
малого предпринимательства в Новосибирской области на 2001-2003 годы."
|
2001-2003
|
Решение 36 сессии областного Совета депутатов от 22.12.2000 г.
8 000,0
|
|
Областная целевая программа "Социальная поддержка инвалидов
Новосибирской области на 2001-2005 годы"
|
2001-2005
|
Решение 37 сессии областного Совета депутатов от 07.02.01
9 000,0
|
|
Областная целевая программа "Сохранение архивных документов
-части историко-культурного наследия и информационных ресурсов Новосибирской
области на 2001-2003 годы"
|
2001-2003
|
Решение 34 сессии областного Совета депутатов от 01.11.2000 г.
1 094,0
|
|
Областная целевая программа "Социальная защита населения
Новосибирской области на 2001-2003 годы"
|
2001-2003
|
Решение 37 сессии областного Совета депутатов от 07.02.01
30 416,3
|
|
Областная целевая программа "Противодействие
злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002-2004 годы"
|
2002-2004
|
Постановление 8 сессии областного Совета депутатов от 11.07.02
10 000,0
|
|
Областная целевая программа "Охрана окружающей природной
среды Новосибирской области на период до 2003 года"
|
2002-2003
|
Постановление 2 сессии областного Совета депутатов от 11.07.03
65 300,0
|
|
Итого:
|
|
328 953,0
|
В 2003 году Приложением 7 к Закону Новосибирской
области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2003 год» был дан
перечень целевых программ, предусмотренных к финансированию из областного
бюджета Новосибирской области (таблица 7).
Таблица 7.
Перечень целевых
программ, предусмотренных к финансированию из областного бюджета Новосибирской
области на 2003 год [41]
|
Наименование
Программы
|
Сроки реализации
Программы
|
Основание
|
Сумма тыс.руб.
|
|
1
|
2
|
3
|
4
|
|
Областная целевая программа "Обеспечение населения
Новосибирской области питьевой водой"
|
2000 - 2010
|
Решение 22 сессии областного Совета депутатов от 02.12.99
|
2000,0
|
|
Областная целевая программа "Энергосбережение в
Новосибирской области на период до 2005 года"
|
1999 - 2005
|
Решение 10 сессии областного Совета депутатов от 24.12.98
|
5000,0
|
|
Областная целевая программа "Централизованный закуп
лекарственных средств и изделий медицинского назначения для государственных
Новосибирской области"
|
2001 - 2003
|
Решение 37 сессии областного Совета депутатов от 07.02.01
|
80000,0
|
|
Областная целевая "Программа содействия занятости
населения Новосибирской области"
|
2001 - 2003
|
Решение 38 сессии областного Совета депутатов от 21.03.01
|
4000,0
|
|
Областная целевая программа "Развитие сельской и
городской телефонной связи на территории Новосибирской области на 2001 - 2004
годы"
|
2001 - 2004
|
Решение 37 сессии областного Совета депутатов от 07.02.01
|
12410,0
|
|
Областная целевая комплексная программа "Дети Новосибирской
области"
|
2001 - 2003
|
Решение 37 сессии областного Совета депутатов от 07.02.01
|
79788,4
|
|
Областная целевая программа "Развитие бытового
обслуживания населения Новосибирской области на 2001 - 2003 годы"
|
2001 - 2003
|
Решение 35 сессии областного Совета депутатов от
29.11.2000
|
5000,0
|
|
Областная целевая программа "Государственная
поддержка инвестиционной деятельности в промышленности Новосибирской области
на 2000 - 2003 годы"
|
2000 - 2003
|
Решение 35 сессии областного Совета депутатов от
29.11.2000
|
25000,0
|
|
Областная целевая программа "Государственная
поддержка малого предпринимательства в Новосибирской области на 2001 - 2003
годы"
|
2001 - 2003
|
Решение 36 сессии областного Совета депутатов от
22.12.2000
|
8000,0
|
|
Областная целевая программа "Социальная поддержка
инвалидов Новосибирской области на 2001 - 2005 годы"
|
2001 - 2005
|
Решение 37 сессии областного Совета депутатов от 07.02.01
|
14191,5
|
|
Областная целевая программа "Социальная защита
населения Новосибирской области на 2001 - 2003 годы"
|
2001 - 2003
|
Решение 37 сессии областного Совета депутатов от 07.02.01
|
109158,5
|
|
Областная целевая программа "Сохранение архивных
документов - части историко - культурного наследия и информационных ресурсов
Новосибирской на 2001 - 2003 годы"
|
2001 - 2003
|
Решение 34 сессии областного Совета депутатов от
01.11.2000
|
1094,0
|
|
Областная целевая программа "Противодействие
злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002 - 2004
годы"
|
2001 - 2004
|
Решение 8 сессии областного Совета депутатов от 11.07.02
|
13843,8
|
|
Областная целевая программа "Охрана окружающей среды
Новосибирской области на период до 2003 года"
|
2001 - 2003
|
Решение 2 сессии областного Совета депутатов от 29.01.02
|
5000,0
|
|
Итого:
|
|
|
364486,2
|
В 2004 году Приложением 7 к Закону Новосибирской
области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2004 год» был дан
перечень целевых программ, предусмотренных к финансированию из областного
бюджета Новосибирской области (таблица 8).
Таблица 8.
Перечень целевых
программ, предусмотренных к финансированию из областного бюджета Новосибирской
области на 2004 год [42]
|
Наименование
программы
|
Сроки
реализации программы
|
Основание
|
Сумма
(тыс.
руб.)
|
|
Областная
целевая программа «Государственная поддержка инвестиционной деятельности в
промышленности Новосибирской области на 2000—2006 годы»
|
2000—2006
|
Постановление
16-й сессии областного Совета депутатов
от 27.03.2003 г.
|
25000,00
|
|
Областная
целевая программа «Энергосбережение в Новосибирской области в 2003—2005
годах»
|
2003—2005
|
Постановление
15-й сессии областного Совета депутатов
от 27.02.2003 г.
|
5000,00
|
|
Областная
целевая программа «Развитие сельской и городской телефонной связи
на территории Новосибирской области
на 2001—2004 годы»
|
2001—2004
|
Решение 37-й
сессии областного Совета депутатов от 07.02.01
|
14000,00
|
|
Областная
целевая программа «Обеспечение населения Новосибирской области питьевой
водой» на 2000—2010 гг.
|
2000—2010
|
Решение 22-й
сессии областного Совета депутатов от 02.12.99
|
730,00
|
|
Областная
целевая программа «Противодействие злоупотреблению наркотиками и их незаконному
обороту
на 2002—2004 годы»
|
2002—2004
|
Постановление
8-й сессии областного Совета депутатов
от 11.07.02
|
8347,20
|
|
Областная
целевая программа «Профилактика и лечение артериальной гипертонии в
Новосибирской области»
|
2004—2006
|
Постановление
21-й сессии областного Совета депутатов третьего созыва
от 04.09.2003 г.
|
2200,00
|
|
Областная
целевая программа «Обеспечение населения Новосибирской области дорогостоящими
лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения для лечения
социально значимых заболеваний
на 2004—2008 годы»
|
2004—2008
|
Постановление
21-й сессии областного Совета депутатов третьего созыва
от 04.09.2003 г.
|
88000,00
|
|
Областная
целевая программа «Социальная поддержка инвалидов Новосибирской области» на
2001—2005 годы
|
2001—2005
|
Решение
37-й сессии
областного Совета депутатов от 07.02.01
(в редакции Постановления областного
Совета депутатов от 24.04.2003 г.)
|
13451,20
|
|
Областная
целевая программа «Организация работы по улучшению условий охраны труда в
Новосибирской области на 2004—2005 гг.»
|
2004—2005
|
Постановление
21-й сессии областного Совета депутатов третьего созыва
от 04.09.2003 г.
|
3264,80
|
|
Областная
целевая программа «Переселение граждан, проживающих
в Новосибирской области, из ветхого
и аварийного жилищного фонда
на 2003—2010 гг.»
|
2004—2010
|
Постановление
22-й сессии областного Совета депутатов третьего созыва
от 02.10.2003 г.
|
61000,00
|
|
Областная
целевая программа «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации в
Новосибирской области на 2003—2005 годы»
|
2003—2005
|
Постановление
22-й сессии областного Совета депутатов третьего созыва
от 02.10.2003 г.
|
7879,00
|
|
Областная
целевая программа «Детская онкология/гематология на 2004—2006 гг.»
|
2004—2006
|
Постановление
23-й сессии областного Совета депутатов третьего созыва
от 13.11.2003 г.
|
59849,00
|
|
Областная
целевая программа «Предупреждение и борьба
с заболеваниями социального характера
на 2004—2006 гг.»
|
2004—2006
|
Постановление
22-й сессии областного Совета депутатов третьего созыва
от 02.10.2003 г.
|
34673,80
|
|
Областная
целевая программа «Государственная поддержка малого предпринимательства в
Новосибирской области на 2004—2008 годы»
|
2004—2008
|
Постановление
24-й сессии областного Совета депутатов третьего созыва
|
8000,00
|
|
Областная
целевая программа «Поддержка и развитие бытового обслуживания населения
Новосибирской области
на 2004—2008 годы»
|
2004—2008
|
Постановление
22-й сессии областного Совета депутатов третьего созыва
от 02.10.2003 г.
|
5000,00
|
|
Итого:
|
|
|
336395,00
|
Проанализировав указанные выше таблицы,
характеризующие программно-целевое планирование региональных бюджетов на
примере бюджетов Новосибирской области в 2000-2004 гг. составим сводную таблицу
8, в которой укажем итоговые суммы, израсходованные на региональные целевые
программы в Новосибирской области; затем по результатам, полученным в таблице,
построим график изменения величины расходов на целевые программы в НСО за
исследуемый период (см. рисунок 6).
Таблица 9.
Сумма
расходов регионального бюджета на целевые программы в Новосибирской области за
2000-2004 гг.
|
|
2000
|
2001
|
2002
|
2003
|
2004
|
|
Итоговая сумма, израсходованная на целевые программы в НСО (тыс. руб.)
|
600158,1
|
252427,2
|
328 953,0
|
364486,2
|
336395,0
|
Рисунок 6.
Динамика расходов регионального бюджета на целевые программы в Новосибирской
области за 2000-2004 гг.
Как видим, по сравнению с 2000 годом в 2004 году
расходы регионального бюджета на региональные целевые программы снизились почти
в два раза (с 600 млн. 150 тыс. руб. до 337 млн. руб.).
Следующим шагом проанализируем динамику процентного
соотношения между суммой затрат регионального бюджета на целевые программы в
Новосибирской области и суммой регионального бюджета НСО по расходам за период
с 2000 по 2004 годы (см. табл. 10).
Таблица 10.
Соотношение суммы расходов на целевые программы
в НСО к сумма областного бюджета НСО по расходам
(2000-2004 гг.)
|
Год
|
Сумма областного бюджета НСО по расходам (тыс. руб.)
|
Итоговая сумма, израсходованная на целевые программы
в НСО (тыс. руб.)
|
Процентное соотношение, %
|
|
2000
|
5549832,8
|
600158,1
|
10,81
|
|
2001
|
8138190,6
|
252 427,2
|
3,10
|
|
2002
|
13149801,5
|
328 953, 0
|
2,50
|
|
2003
|
15744060,1
|
364 486,2
|
2,31
|
|
2004
|
20322362
|
336 395,0
|
1,66
|
Таким образом, исходя из проведенного анализа,
необходимо сделать вывод о том, что в региональном бюджете Новосибирской
области наблюдается негативная тенденция снижения уровня расходов на облатсные
региональные целевые программы.
В следующей главе данной дипломной работы на основе
проведенного анализа бюджета субъекта РФ – Новосибирской области в 2000-2004
гг. будет сделан вывод о целесообразности применения программно-целевое
планирование региональных бюджетов.
В настоящее время основное направление реформы
бюджетного процесса – переход к преимущественно программно-целевым методам
бюджетного планирования, обеспечивающих прямую взаимосвязь между распределением
бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их
использования в соответствии установленными приоритетами государственной
политики.
В отличие от преобладающего в настоящее время
«сметного» планирования (на основе индексации ранее сложившихся затрат по
дробным позициям бюджетной классификации), программно-целевое бюджетное
планирование исходит из ориентации бюджетных ресурсов на достижение общественно
значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности
администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за
достижением намеченных целей и результатов, а также качества внутренних
процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
В Концепция реформирования бюджетного процесса в
Российской Федерации в 2004-2006 годах расширение сферы применения и повышение
качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается
осуществить путем:
·
предоставления ежегодных докладов субъектов бюджетного
планирования о результатах и основных направлениях деятельности;
·
совершенствования методологии разработки и реализации федеральных
(региональных, муниципальных) целевых программ;
·
введения в бюджетную практику ведомственных целевых программ;
·
конкурентного распределения части бюджета «принимаемых»
обязательства по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию
бюджетных программ;
·
расширения полномочий администраторов бюджетных программ в
процессе исполнения бюджета [23].
Впервые примененные при формировании проекта
федерального бюджета на 2004 год доклады главных распорядителей средств
федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях)
деятельности позволили систематизировать цели и задачи министерств и ведомств и
получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным
измеримым результатам. Исходя из этого, Концепцией реформирования бюджетного
процесса в РФ в 2004-2006 гг. предлагается закрепить постановлением
Правительства Российской Федерации порядок разработки и использования в
бюджетном процессе указанных докладов, а также требования к их содержанию.
Данные доклады, представляемые субъектами бюджетного
планирования в Правительство Российской Федерации, а также в Министерство
финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли
Российской Федерации должны характеризовать:
·
основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их
увязку с приоритетами государственной политики;
·
расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и
оценку объема администрируемых доходов бюджета;
·
достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную
перспективу (до 3-х лет) количественно измеримые результаты, а также
ориентированные на их реализацию бюджетные программы;
·
распределение между целями, задачами и программами бюджетных
расходов в отчетном и планируемом периоде;
·
оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее
повышению.
Аналогичные доклады следует ввести в бюджетный
процесс на региональном и местном уровне.
В настоящее время программно-целевое бюджетное
планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых
программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако,
несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному
использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившаяся процедура и
методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям
программно-целевого метода планирования.
Цели и ожидаемые результаты многих программ
сформулированы аморфно, без сколько-нибудь четких критериев и индикаторов
оценки степени их достижения, значительная часть федеральных целевых программ
ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции федеральных органов
власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе -
увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких
бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию
действующих программ реально имеющимся ресурсам), административная
ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев
размыта между несколькими ведомствами.
В результате средства, выделяемые на большинство
федеральных целевых программ, с одной стороны, фактически являются
разновидностью дополнительного «сметного» финансирования выполняемых
министерствами и ведомствами текущих функций, а с другой - практически
постоянно подвергаются изменениям, оправдывая тем самым аморфность формулировок
целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.
Для устранения этих недостатков необходимо внесение
изменений и дополнений в нормативные акты Правительства Российской Федерации,
регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации федеральных
целевых программ, а также улучшение соответствующих процедур внутри министерств
и ведомств.
Количество федеральных целевых программ должно быть
существенно сокращено. При этом данный процесс не должен идти по пути включения
формально ликвидируемых программ в качестве подпрограмм сохраняемых программ. В
существующих условиях большинство федеральных целевых программ без ущерба могут
быть преобразованы в ведомственные программы. Федеральные целевые программы
должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных,
научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение
проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов власти. Объем
ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть
достаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранее
определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных
ресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно
происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными
критериями оценки программ.
В то же время федеральные целевые программы не
должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы
программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере
применим к целому ряду расходов, планируемым в настоящее время по «сметному»
принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не только и
столько за счет увеличения количества и (или) объемов финансирования
федеральных целевых программ, сколько путем преобразования в соответствии с
установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями
администрируемых субъектами бюджетного планирования «сметных» расходов в
ведомственные программы, имеющих четкие цели, количественно измеримые
результаты, систему оценки и индикаторы их достижения и т.д.
Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые
программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу
формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных
целевых программ.
Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным
целевым программам, являются:
·
четкая формулировка цели программы, соответствующей полномочиям и
сфере ответственности администратора (координатора) программы;
·
описание поддающихся количественным оценкам ожидаемых результатов
реализации программ, включая как непосредственные результаты, т.е.
предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечные
результаты, т.е. эффект от предоставленных услуг для их получателей;
·
наличие системы показателей для измерения результатов реализации
программ (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых
значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для
предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и
завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
·
обоснование потребностей в ресурсах для реализации достижения цели
и результатов программы, рисков и устойчивости программы к внешним условиям;
·
описание системы управления программой, разграничения полномочий
и ответственности различных единиц управления, их отчетности [23].
Основными различиями между федеральными и
ведомственными целевыми программами могут быть:
·
правовой статус (федеральная целевая программа утверждается
Правительством Российской Федерации, ведомственная целевая программа -
соответствующим субъектом бюджетного планирования);
·
межотраслевой (федеральная целевая программа) или
внутриотраслевой (ведомственная программа) характер;
·
содержание программной деятельности и мероприятий (федеральная
целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных
сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные
проекты, ведомственная программа -объединять расходы на предоставление
«возобновляемых» услуг, реализацию менее крупных проектов);
·
принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ -
в соответствии с планом, утвержденным Правительством Российской Федерации, для
ведомственных целевых программ - по решению соответствующего субъекта
бюджетного планирования).
С точки зрения организации бюджетного процесса
именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации
программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к
числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной
классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности,
сосредоточение ответственности за результаты и полномочий по реализации у
одного администратора, возможность повышения статуса в случае соответствия
определенным критериям.
Исходя из этого, Концепцией реформирования
бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг. в перспективе предлагается объединить
нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных
и ведомственных целевых программ. В рамках данного подхода будет обеспечено
четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как
инструмента бюджетного планирования (учета) и федеральными целевыми программами
как инструмента экономической политики.
Вне зависимости от их статуса, к бюджетным целевым
программам следует применять конкурентные принципы распределения бюджетных ассигнований,
что означает:
·
распределение основной части ассигнований бюджета «принимаемых»
обязательств только между новыми или действующими бюджетными программами в
зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а
также соответствия приоритетам государственной политики;
·
учет при распределении ассигнований бюджета «принимаемых»
обязательств средней оценки программ, администрируемых соответствующим
субъектом бюджетного планирования;
·
возможность сокращения или досрочного прекращения бюджетных
целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным
критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения
договоров (соглашений).
Наряду с созданием финансовых стимулов для
распространения программно-целевых методов планирования, необходимо создать и
поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в
инициировании ведомственных целевых программ путем расширения их полномочий в
администрировании программных расходов по сравнению со «сметными» расходами (с
учетом и в рамках мер по упорядочиванию бюджетной классификации, изложенных в
соответствующем разделе Концепции).
Таким образом, в рамках данного направления
предлагается реализовать следующие меры:
1) установить порядок разработки и использования в
бюджетном процессе докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и
основных направлениях деятельности;
2) внести изменения и дополнения в нормативные
правовые акты, регулирующие порядок разработки, реализации и оценки результативности
федеральных целевых программ;
3) определить порядок разработки, реализации и
оценки результативности ведомственных целевых программ;
4) определить порядок разработки и реализации
бюджетных целевых программ с введением процедур конкурентного распределения
ассигнований в зависимости от их результативности и эффективности
администрирования.
Последовательная реализация жесткой бюджетной
политики, в существенной мере подкрепленная дальнейшим развитием системы казначейств,
обеспечила установление контроля за использованием государственных финансовых
ресурсов. Проблема бесконтрольного расходования средств бюджетов всех уровней
оказалась в значительной части решена. Это, однако, не привело к существенному
росту результативности бюджетных расходов. Преобладающее в составе расходов
финансирование сети бюджетных учреждений и воспроизводимая ежегодно структура
расходной части бюджета препятствуют концентрации усилий по решению наиболее
насущных социально-экономических задач и проведению структурных реформ
экономики. Формирование бюджета по принципу «от достигнутого» не гарантирует,
что выделяемые ресурсы эффективно обеспечивают реализацию всего комплекса целей
государственной политики [13, 54].
Для обеспечения качественного повышения
эффективности расходования государственных средств необходимо перейти от
"планирования ресурсов" к "планированию результатов". Это
позволит существенно повысить гибкость и управляемость структуры расходов
федерального бюджета, а в среднесрочной перспективе – проводить мониторинг и
оценку эффективности реализации целей государственной политики, соответствующих
имеющимся возможностям. Меры по совершенствованию бюджетного процесса могут
оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным положительным
изменениям. Именно такого результата можно добиться, значительно расширив
практику использования программно-целевых методов как при формировании проекта
федерального бюджета, его исполнении, так и в ходе реализации государственной
политики в целом.
В СССР, зарубежных странах накоплен богатый и
успешный опыт использования программно-целевых методов в бюджетном
планировании и государственном регулировании экономики. Меры по повышению
эффективности государственных расходов актуальны практически для всех стран,
независимо от того, исполняется ли их государственный бюджет с дефицитом или
профицитом. При этом сами возможности использования такого рода методов
расширяются по мере укрепления стабильности и повышения предсказуемости
экономической ситуации. Иными словами, данная стратегия является
самоподдерживающейся. Поэтому при достижении определенного уровня
социально-экономической стабильности естественным образом встает задача
расширения горизонта бюджетного планирования, перехода на программно-целевые
многолетние бюджетные программы и среднесрочное финансовое планирование.
Многолетнее финансовое планирование и программно-целевое
бюджетирование не только служат важнейшим инструментом финансовой и экономической
стабилизации, но и позволяют решать другие задачи, к которым, в частности,
относятся:
·
проверка правительственных и законодательных решений на предмет
соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;
·
обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышения
фискальной дисциплины;
К достоинствам программно-целевого бюджетирования
можно отнести следующие:
·
государство предоставляет именно те общественные блага и услуги
населению, в которых то реально заинтересовано. Программно-целевые методы
формирования бюджета обеспечивают финансирование тех общественных благ и
услуг, количество, качество, стоимость, время и место предоставления которых в
наибольшей мере отвечает потребностям граждан и характеризуется наивысшими
показателями социальной эффективности при заданных ресурсных ограничениях;
·
переход на программно-целевое бюджетирование позволяет критически
осмыслить существующие направления расходования средств и отказаться от многих
видов расходов, осуществляемых "по инерции", без надлежащего
социально-экономического обоснования необходимости этих расходов.
·
выбор решений производится с учетом не только сиюминутных, но и
более отдаленных последствий;
·
повышение ответственности государственных министерств и ведомств
за конечный результат, под которым имеется в виду не просто предоставление
определенного объема услуг или выполнение определенного объема работ, но и
достижение определенных качественных показателей. Регулярная публикация
отчетов о достигнутых результатах работы министерств позволяет обществу реально
оценивать деятельность правительства;
·
повышение обоснованности решений о государственных расходах.
Существенно увеличивается информационная база принимаемых правительством и
депутатами бюджетных решений. В частности, наличие информации о влиянии разных
уровней финансирования программ на социальную и экономическую эффективность
государственных расходов дает возможность сокращать расходы, не сокращая
программы;
·
реальная оценка финансового состояния государства благодаря
более полной картине имеющихся в его распоряжении ресурсов. Это особенно важно
для управления будущими рисками, прежде всего связанными с тем, что на будущие
поколения будет возложен непомерный груз финансовых обязательств,
образовавшихся в результате принятия неявных или неучтенных обязательств [13,
54-55].
В рамках реализации реформы государственной службы
предусматривается проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов:
·
по апробации новых методов планирования деятельности федеральных
государственных органов, системы показателей и критериев оценки деятельности
федеральных государственных служащих;
·
по применению методов программно-целевого финансирования
отдельных федеральных государственных органов, ориентированного на повышение
эффективности деятельности этих органов и федеральных государственных
служащих;
·
по использованию балансового метода учета ресурсов и современных
форм оценки эффективности произведенных федеральными государственными
органами бюджетных расходов. Фактически с помощью этих мер реализуются элементы
программно-целевого метода формирования государственной политики в целом и
формирования федерального бюджета в частности, Их осуществление позволит
создать хотя и недостаточно полную, но серьезную основу для возможного
последующего всеобъемлющего перехода на программно-целевые методы управления
экономикой и "планирования результатов" бюджетной политики.
Основой такого перехода может и будет служить
существующая практика формирования и исполнения федеральных целевых программ
(ФЦП) и региональных целевых программ (РЦП), реализуемых исключительно за
счет субнациональных бюджетов. К настоящему времени накоплен значительный опыт
разработки и применения ФЦП, являющихся важным инструментом решения
стратегических задач регионального значения. Создана нормативная и методическая
база их функционирования. Сформулированы приоритеты реализации РЦП на
среднесрочную перспективу и система критериев формирования РЦП. Созданы
предпосылки для увязывания действующих и будущих программ с решением ключевых
экономических проблем, определенных в среднесрочном государственном прогнозе в
качестве экономических, социальных и технологических приоритетов.
РЦП объединяют в себе важные характеристические
черты бюджетирования, ориентированного на результат, и программно-целевых
методов:
·
комплексный подход к решению поставленных задач;
·
среднесрочный характер планирования;
·
определение объемов финансирования в зависимости от поставленных
задач и целей;
·
использование системы показателей для определения эффективности.
В то же время РЦП не только объединяют незначительную
часть расходов регионального бюджета, но и обладают целым рядом существенных
недостатков, устранение которых будет способствовать реализации потенциала
программно-целевых методов управления и позволит даже без расширения масштабов
программной деятельности повысить эффективность использования средств
регионального бюджета.
Как следует из прошедшей в апреле 2004 г. беседы премьер-министра Правительства РФ (М. Фрадкова) и министра финансов (А. Кудрина),
основной темой заседания Правительства РФ 15.04.2004 г. было обсуждение
Концепции реформирования бюджетного процесса на 2004–2006 годы. В соответствии
с этой концепцией уже в 2005 году бюджетные деньги будут распределяться не по
собственному желанию ведомств и правительства, а исходя из конечных
результатов. «Этот вопрос имеет важное значение с учетом административной реформы,
реформирования системы федеративных отношений, местного самоуправления», –
подчеркнул Михаил Фрадков. По его мнению, необходимо «перейти от практики
управления финансовыми ресурсами к управлению результатами». «Бюджетные
ассигнования должны быть жестко увязаны с функциями, необходимо обеспечить
обоснование конечных результатов» [15, 1]. По замыслу Министерства Финансов РФ,
новые обязательства бюджеты разных уровней смогут принимать лишь в том случае,
если у них появились лишние деньги. Нашел место в разработках Минфина и давно
предлагаемый Министерством экономического развития и торговли РФ переход к
программно-целевому методу планирования. Правда, он претерпел некоторые
изменения. Число федеральных целевых программ будет максимально сокращено, а
ведомства получат право разрабатывать собственные, ведомственные, целевые
программы. Однако и в тех, и в других программах придется прописывать критерии,
по которым можно будет легко оценить, насколько эффективно министерство
использовало бюджетные деньги. Если заявленный результат не достигнут – денег
больше не выделят. Эти ведомственные программы, а также сметы – также с
указанием критериев – станут основой докладов «о результатах основных
направлений деятельности», которые министерства отныне будут готовить. В этих
докладах, которые вместе с бюджетной заявкой будут предоставляться в Минфин,
будут расчеты, сколько необходимо денег для достижения обозначенных результатов
[15, 1-2].
Среди наиболее острых проблем федеральных и
региональных целевых программ в настоящее время можно выделить следующие:
1. Формулировки приоритетных направлений и целей
отбора РЦП недостаточно ясны и конкретны для четкого определения целей
программ, реализуемых в рамках приоритетов, пропорций распределения общего
объема выделенных средств на РЦП по приоритетным направлениям. В результате
осложняется решение вопросов определения достаточного объема ресурсов,
необходимого для реализации поставленных задач в рамках приоритетов, и
оптимального распределения средств между приоритетными направлениями.
Наблюдается расхождение целей приоритетов и целей самих программ.
Это особенно характерно для целевых программ
региональной направленности, типичными недостатками которых являются размытость
целей и неконкретность задач, отсутствие внутрирегиональных приоритетов и ответственности
за их исполнение. Часто такие программы используются как дополнительный
источник бюджетного финансирования текущих расходов региональных и местных
бюджетов. Хроническое недофинансирование этих целевых программ стало причиной и
одновременно следствием многих их недостатков. Все это в конечном счете привело
к ликвидации большинства региональных целевых программ и объединению средств,
предназначенных для оказания финансовой поддержки регионам по развитию их
общественной инфраструктуры в единую ФЦП «Сокращение различий в
социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации», финансируемую
из Фонда регионального развития.
2. Недостаточно объективный подход к принятию ФЦП.
Процесс принятия ФЦП характеризуется значительным влиянием политических
факторов и непрозрачностью, что существенно влияет на объективность и снижает
эффективность функционирования ФЦП. Политическое вмешательство помогает обойти
обычные процедуры, принятые в отношении ФЦП. Эти программы могут не содержать
стандартного пакета проектной документации и не отвечать установленным
приоритетам и критериям отбора ФЦП. Ярким примером тому служит принятие в 2001 г. ФЦП "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан", с рамках которой
средства федерального бюджета используются на решение текущих проблем и
локальных мероприятий государственных органов этой республики. Субъективный
подход к принятию ФЦП дестабилизирует общий процесс формирования системы ФЦП,
нарушает объективность в подходе к организации контроля за реализацией
программ. В значительной степени возникающие проблемы связаны с невозможностью
для Министерства экономического развития и торговли РФ реализовывать функции
координатора и инициатора экономических реформ в связи с размытой о нечеткой
институциональной структурой системы разработки и реализации программ,
особенно на этапе их первоначального формирования.
3. Во множестве случаев отсутствует конкурсный отбор
проектов, включаемых в ФЦП, на основе применения формализованных процедур и
критериев оценки проектов. Субъективный характер отбора значительно повышает
риск включения в программы проектов, не имеющих достаточных
технико-экономических обоснований, не связанных с целями программы или просто
неэффективных.
4. До сих пор не разработаны общие принципы анализа
"издержки-выгоды" применительно к проектам (программам)
некоммерческого характера. Отсутствие этого важнейшего инструмента оценки
эффективности проектов приводит, в частности, к неадекватному отражению в
программах как текущих затрат, связанных с их реализацией, так и будущих
текущих затрат, связанных с последствиями реализации программ, что повышает
риск неопределенности в планировании бюджетных расходов.
5. Не определены статус подпрограмм, условия
вхождения их в программы первого уровня, (функции и характер взаимодействия
государственных заказчиков – координаторов ФЦП и государственных заказчиков их
подпрограмм. При отсутствии рычагов управления общим ходом реализации программы
сложные ФЦП первого уровня превращаются в формальные программы, фиксирующие
результаты функционирования своих подпрограмм.
6. Рассеивание ответственности по разработке и
управлению ФЦП. Методическое руководство и координация: деятельности по
разработке и реализации ФЦП возложены на Министерство экономического развития и
торговли. Министерство финансов отвечает за подготовку плана бюджетного финансирования
и его реализацию. Отдавая должное существенному прогрессу в деле повышения
эффективности ФЦП в последние годы, обязанному усилиям обоих ведомств, их
институциональных возможностей недостаточно для окончательного решения
существующих проблем. Различные отраслевые ведомства на cjx-деральном, региональном
и местном уровнях готовят конкретные инвестиционные предложения по тем
отраслям, за которые они отвечают. Кроме того, и рамках государственных органов
обычно существуют несколько независимых друг от друга подразделений, отвечающих
за отдельные компоненты программ, или функции одного департамента оказываются
фактически закрепленными за другим. Так, в Министерстве финансов РФ вопросы
ФЦП регионального развития курируются Департаментом макроэкономической
политики и банковской деятельности; а не Департаментом межбюджетных отношений.
Даже в рамках отраслевого министерства или отраслевого департамента
Минэкономразвития отсутствует достаточная институциональная формализация
единой политики отраслевых инвестиций.
7. Не урегулированы вопросы координации
финансирования, поступающего из разных бюджетных и небюджетных источников. Доля
средств федерального бюджета в финансировании ФЦП составляет порядка 13-14%,
доля средств региональных бюджетов и муниципальных образований равна 9-10%,
доля внебюджетных средств – 77%. Финансирование программ из федерального
бюджета рассматривается как важный инструмент привлечения средств других
источников на решение стратегических хозяйственных задач. Однако характерным для
большинства ФЦП стало хроническое недофинансиропзинс программных мероприятий за
счет бюджетов субъектов РФ и средств внебюджетных источников. Многие программы
были приняты при отсутствии документов, подтверждающих возможность
финансирования программ из других источников. Федеральные органы власти
фактически не имеют рычагов воздействия на других участников-инвесторов программ
для обеспечения своевременного и полного финансирования проектов из всех
источников.
8. Бюджетное планирование ФЦП продолжает
осуществляться в рамках ежегодного планирования федерального бюджета, несмотря
на долгосрочный характер этих программ. Финансирование программ производится
на основе ежегодных заявок и выделении ассигнований, а не на основе
долгосрочного бюджетного планирования. Это служит одной из причин проблемы
долгостроя, несвоевременного завершения проектов (программ), роста издержек по
реализации проектов. Стимулируется процесс подачи завышенных заявок, не
соответствующих возможностям по освоению средств на реализацию программы в
течение финансового года.
9. Неадекватность системы учета и отчетности по
реализации ФЦП, низкое, качество мониторинга и контроля выполнения программ.
Вследствие специфики системы учета бюджетных операций Казначейство не
осуществляет мониторинга ФЦП и не представляет отдельной отчетности по этим
программам. Программы не выделяются в Главной книге Казначейства. Только в
графе "Примечания" в реестрах платежей Казначейства назначение
платежей увязывается с ФЦП. Мониторинг и контроль за ними осуществляют
отраслевые министерства – государственные заказчики программ. Раз в месяц
государственные заказчики подготавливают и направляют в Минфин отчеты о
фактическом финансировании программ. Они отправляют спои отчеты по реализации
ФЦП также в Министерство экономического развития и торговли. Эти отчеты
нередко представляются с нарушением требований и сроков отчетности,
установленных н нормативных документах, и характеризуются отсутствием полной
информации о финансировании и реализации проектов. При этом сама система
отчетности не ориентирована на анализ и оценку результативности проекта и его
отдельных этапов. Аналогичные проблемы являются актуальными и для программ
регионального уровни.
Кроме того, чрезмерный объем расходных обязательств
государства перед населением и экономическими агентами, служащий причиной
формирования широко известной проблемы "нефинансируемых мандатов", в
течение всех последних лет делал бесперспективными все попытки провести даже
одномоментную ревизию расходов региональных и местных бюджетов с целью
выделения нецелесообразных и неэффективных статей расходования средств. В
Российской Федерации пока не получила развития стандартная для многих стран
практика проведения обследований бюджетных расходов с целью их оптимизации как
в целом на уровне региона или муниципалитета, так и на уровне отрасли или
группы статей расходовании средств. Напротив, такая задача, как создание
системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности
бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов
применительно к бюджетам всех уровней, а также в отношении конкретных
бюджетополучателей, традиционно обсуждалась в нашей стране в контексте проблемы
установления «минимальных стандартов социальной обеспеченности».
Как представляется, на региональном уровне в
среднесрочной перспективе переход на программно-целевые методы управления
бюджетными расходами невозможен без кардинального изменения подхода к
бюджетному процессу и включению в него элементов независимой оценки
эффективности и результативности произведенных расходов.
В результате выполнения данной дипломной работы
можно сделать следующие выводы.
С развитием рыночных принципов хозяйствования
расширяются и усложняются экономические функции региональных и местных органов
власти, центр тяжести проводимых реформ смещается в регионы. К сожалению,
несмотря на передовое законодательство, адекватного упрочения финансового
потенциала субъектов РФ пока не происходит.
Говоря о бюджетной реформе 26 мая 2004 года,
представляя послание Федеральному Собранию РФ, Президент РФ отметил, что
«необходимо перейти от управления затратами к управлению результатами». При
этом, по его словам, «необходимо сформировать механизм оценки планов и
показателей достижения результатов всех органов власти».
Организации-бюджетополучатели должны быть ответственны за достижение
результатов. Бюджетное планирование должно приобрести долговременный характер.
Особую роль в достижении указанных целей играет
программно-целевое управление как один из наиболее эффективных государственных
механизмов влияния на экономическое развитие. Однако количественный бум,
который оно пережило в последние годы в России, должен бы смениться
качественным сдвигом в сторону подчинения программно-целевого управления единой
стратегии регионального развития. Иначе говоря, программно-целевое управление
должно занять свое место в цепочке планирования регионального развития.
Федеральные целевые программы и федеральные
программы развития регионов формируются в основном на принципах
программно-целевого бюджетирования. При этом их существенным недостатком
является отсутствие количественных и качественных показателей
социально-экономической результативности, что не позволяет оценить их эффективность.
Федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов могли
бы стать полигоном для отработки и внедрения элементов программно-целевого
бюджетирования в бюджетную систему страны. Однако идеология формирования
программной части федерального бюджета, заложенная в бюджете 2004 года, не
предусматривает распространения требования разработки показателей
социально-экономической результативности на федеральные целевые программы и
федеральные программы развития регионов. Кроме того, ни Федеральная адресная
инвестиционная программа, ни федеральные целевые программы и федеральные
программы развития регионов не содержат четко определенных приоритетов
государственной инвестиционной политики.
Очевидно, что решение проблемы повышения качества и
надежности регионального бюджета требует принципиально новых программно-целевых
подходов, обеспечивающих реализацию стратегических целей и задач, поставленных
в посланиях Президента Российской Федерации. На этой основе должно быть
существенно улучшено качество всей системы прогнозирования
социально-экономического развития как на федеральном, так и на региональном
уровнях. Нормативно-методическая база, используемая при прогнозировании, в
недостаточной степени учитывает необходимость обеспечения реализации целевых
ориентиров, устанавливаемых посланиями Президента Российской Федерации, что
приводит к инерционным прогнозам основных макроэкономических параметров и
исключает программно-целевые подходы в прогнозировании. Инерционность
прогнозирования и отсутствие программно-целевых подходов являются следствием
несовершенства действующей законодательной базы, в которой не определено
понятие прогноза и не предусмотрено использование целевого подхода в
прогнозировании.
Необходимо принципиальное изменение действующего законодательства
и нормативно-методической базы прогнозирования, качественное улучшение
экономико-статистических методов прогнозирования основных макроэкономических
показателей для обеспечения перехода от инерционных технологий формирования
прогноза к программно-целевым методам прогнозирования в целях реализации
стратегических задач и требований, поставленных в посланиях Президента
Российской Федерации.
В целях более полной реализации требований Послания
Президента Российской Федерации и проведения активной политики по поддержке
экономического роста при формировании структуры расходов регионального бюджета
необходимо обеспечить достаточный уровень финансирования программно-целевой
части расходов регионального бюджета на обеспечение проектов, оказывающих существенное
влияние на темпы экономического роста региона РФ. В первую очередь речь должна
идти об обеспечении достаточного уровня финансирования на модернизацию и
развитие стратегически важных объектов производственной инфраструктуры,
объектов социальной инфраструктуры регионального значения, а также поддержку
модернизации коммунальной инфраструктуры на основе современных
энергосберегающих технологий.
В данной дипломной работе было проведено
исследование особенностей применения программно-целевого метода планирования
бюджета на примере субъекта РФ – Новосибирской области, сделаны соответствующие
выводы и рекомендации.
1. Бюджетный
кодекс РФ от 31 июля 1998г. №145-ФЗ (с изм. от 8 декабря 2003 г., 23 декабря 2003 г.) // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823.
2. Щедров
В.И. Методология
статистического исследования межбюджетных отношений в Российской Федерации:
Дис. на соиск. уч. ст. к.э.н. – М., 1997. – 159 с.
3. Синельников
С., Кадочников П., Трунин И., Шкребела Е. Влияние межбюджетных трансфертов на
фискальное поведения региональных властей. – М.,
2001. – 93 с.
4. Трунин И., Золотарева А.,
Синельников С. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. –
М., 2001. – 464 с.
5. Годин А.
М., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учебное
пособие. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2002. – 340 с.
6. Вечканов
Г.С., Вечканова Г.Р. Микро- и макроэкономика. Энциклопедический словарь / Под
общ. ред. Г. С. Вечканова. – СПб., Издательство «Лань», 2000. – 352 с.
7. Крохина Ю.А. Правотворчество субъектов
Российской Федерации в бюджетной сфере // Журнал российского права. 2001. №5.
8. Бюджетирование,
ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в
России. – М.: Центр фискальной политики, 2002. – 59 с.
9. «О бюджетной политике в 2004 году» : Бюджетное
послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г. // Энциклопедия российского законодательства [Электронный ресурс] :
для студентов, аспирантов и преподавателей юрид. и экон. специальностей /
Компания «Гарант». – спец. вып. справ. правовой системы Гарант. Регион. вып.
5.5: Весна, 2004. – Электрон. текстовые дан. – М.: Гарант-Сервис, 2004. –
(Гарант-Студент). – 1 электрон. опт. диск (CD-ROM).
10. «О
бюджетной политике в 2003 году» : Бюджетное послание Президента РФ Федеральному
Собранию РФ от 1 июня 2002 г. // Энциклопедия
российского законодательства [Электронный ресурс] : для студентов, аспирантов и
преподавателей юрид. и экон. специальностей / Компания «Гарант». – спец. вып.
справ. правовой системы Гарант. Регион. вып. 5.5: Весна, 2004. – Электрон.
текстовые дан. – М.: Гарант-Сервис, 2004. – (Гарант-Студент). – 1 электрон.
опт. диск (CD-ROM).
11. Frederick C. Mosher, Program Budgeting:
Theory and Practice with Particular Reference to the U.S. Department of the
Army. 80-81. Цит. по: GAO/AIMD-97-46 Performance Budgeting/.Р.7-8.
12. Дорнбуш Р., Фишер С.
Макроэкономика / Пер. с англ. – М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. – 784 с.
13. Онищенко
В.В. Программно-целевое бюджетирование как метод повышения эффективности
бюджетных расходов // Эффективность бюджетных расходов на региональном уровне /
Под ред. А.М. Лаврова. — М.: Издательство "Весь Мир", 2003. — 76 с.
(Региональные финансы; Вып. 5). С. 54-57.
14. Налогово-бюджетная
реформа // УИС Россия: [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – М.: УИС
Россия, 2003. – Режим доступа: #"#">#"#">#"#">#"#">#"#_ftnref1"
name="_ftn1" title="">[1]
Термины «программно-целевое бюджетирование», «программно-целевые методы
бюджетного планирования» используются в тексте данной дипломной работы в
качестве русских эквивалентов английского понятия «performance budgeting».
Перевод этого термина как «бюджетирование, ориентированное на результат» в
большей степени отвечает сути явления, тем более что в англоязычной литературе
мы находим примеры использования термина «results-oriented budget»
в качестве синонима «performance budget». Однако в связи с тем, что термин «программно-целевое
бюджетирование» уже получил в России распространение, в настоящей дипломной
работе мы будем пользоваться также и им. Аналогичным образом, в отчете в
качестве синонимов используются термины «результативность» и «социальная
эффективность».