Тема: Правовое регулирование градостроительной деятельности

• Вид работы:
  Дипломная (ВКР) по теме: Правовое регулирование градостроительной деятельности
• Предмет:
  Другое
• Когда добавили:
  27.03.2012 12:15:17
• Тип файлов:
  MS WORD
• Проверка на вирусы:
  Проверено - Антивирус Касперского

Другие экслюзивные материалы по теме

• Полный текст:

  Оглавление

  
  

  Аннотация…………………………………………………………………………….3

  Введение………………………………………………………………………..…..4-9

  Глава 1.   Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности.10

  1.1 Полномочия органов государственной власти РФ в области

        градостроительной деятельности…………………………………………..20-26

  1.2  Территориальное планирование…………………………………………..26-29

  Глава 2. Градостроительное зонирование…………………………30-42

  2.1  Планировка территории…………………………………………………….42-45

  2.2  Архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция

         объектов капитального строительства……………………………………46-50

  2.3   Самовольное строительство и правовые последствия

          самовольного строительства………………………………………….… 50-77

  Глава 3.     Разрешение на строительство………………………………………78-86

   3.1   Строительный контроль и государственный надзор…………….………87-89

  3.2   Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию………….…….…..90-93

  3.3   Информационное обеспечение градостроительной деятельности………93-95

  3.4   Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной

          деятельности………………………………………………………..……..95-100

  Заключение……………………………………………………….………101-104

  Список использованных источников………………………….……  105

  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  

  Аннотация

  
  

  Название: - Правовая оценка самовольной постройки как объекта недвижимости

  Вуз: - Русский институт управления

  Студент: - Летунова  Людмила  Антоновна

  Регистрационный номер: - BL3000255

  Адрес: - 641400 ул. Мира, д. 56, с. Глядянское Притобольного р-она, Курганской обл.

  Телефон: - 35(239) 9-18-63

  Адрес электронной почты: - 228239572@mail.ru

  Научный руководитель: - Сартакова  Людмила Александровна

  Рецензент: - Путинцева  Татьяна Егоровна

  Объем работы: 105 с.

  Количество разделов: 5.

  Количество источников литературы: _14_ ед.

  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  

   

  Введение

  
  

  Как понимать архитектуру и градостроение, как разбираться в их, порой сложном характере? Ведь архитектура и градостроение ничего не изображают, подобно графике, живописи, скульптуре. Однако мы знаем, что произведения архитектуры и градостроения способны передавать многие идеи, вызывать разнообразные чувства. Мы легко можем себе представить приветливый, словно приглашающий войти, дом, где так уютно, так хорошо себя чувствуешь, где хочется побыть как можно дольше. Но мы знаем мрачные, даже отталкивающие здания, к которым и приближаться не хочется.

  Эти свойства архитектуры были хорошо определены нашим современником крупным архитектором В.А.Весниным. Он считал, что архитектура не просто строительство по наиболее дешевому и рациональному способу, а большое сложное искусство, искусство потому, что характер мышления архитектора отличается образностью архитектурного мышления. Не менее важно для нас суждение и другого видного архитектора И.А. Фомина. Уже в момент заказа на составление того или иного проекта, говорил он, перед мысленным взором возникал образ будущего произведения.  Станция метро, расположенная глубоко под землей, требующая мощных опор, сразу же рождала желание создать такие архитектурные и крепкие формы, которые были бы способны передать всю мощь опор, всю силу, противостоящую давящей на них тяжести с тем, чтобы человеческое сознание не было подавлено ощущением подземелья.

   Однако понимание архитектуры и градостроения далеко не исчерпывается ее художественными свойствами. Почти две тысячи лет тому назад римский архитектор Витрувий кратко, но верно определил сущность архитектуры: она должна быть прочной, удобной, красивой.

  Под прочностью архитектуры мы понимаем прочность тех материалов и выполненных конструкций, которые образуют, если так можно сказать, как оболочку и костяк сооружения, так и отдельные его части- стены, перекрытия, внешние и внутренние опоры.

  Естественно, что внешний вид всех этих элементов зависит от свойств и характера материалов - дерева, камня, железа, железобетона. В течение многих тысяч лет зодчие трудились над тем, чтобы найти художественные формы для конструктивных элементов зданий, выполненных в различных материалах. Однако, как бы ни были интересны те или иные конструкции, нам всегда следует помнить, что они находятся в зависимости от стоящей перед архитектором общей цели, которой он руководствовался в сооружении того или иного здания. Следует помнить, что весьма часто техническая, конструктивная сторона архитектуры остается вне поля зрения не специалиста. Но как бы ни были скрыты эти технико-конструктивные элементы здания, ими следует всегда интересоваться, поскольку они отражают и прогресс инженерно-конструкторской мысли, и понимание свойств материала, и наиболее рациональное решение практических задач строительства, и ряд специальных знаний.

  Каждый раз, так или иначе, мы проникаем в идейно-образный замысел архитектора, стремившегося осуществить органическое слияние утилитарной стороны своего произведения с художественным воплощением его идеи. Для этой цели привлекается и камень, и кирпич, и дерево, и железобетон, и металл, свойства которых, каждый на свой лад, сказываются как в общей композиции здания, так и на его деталях. Понятно, что развитие знаний - науки в областях, связанных с архитектурой и градостроительством, также отражалось на возведенных зданиях. Так, в Египте мы видели еще полную зависимость архитектуры от материала - камня, в то время как в эпоху готики человек полностью овладел свойствами камня, заставив его подчиняться замыслам архитектора и строителя. Также закономерно, что воззрения на мир и природу, свойственные каждой эпохе, находили себе не меньшее отражение в архитектуре и строительстве. Рассмотрение совокупности различных сторон архитектуры и позволяет нам не только понять природу каждого отдельно взятого произведения, но и глубже вникнуть в это большое и сложное искусство.

  Римское право служит опорой всякого цивилистического исследования. Самовольное строительство и его результат понимались римскими юристами, с одной стороны, как бесспорное нарушение прав собственника земельного участка, а с другой — как один из случаев поступления имущества в собственность хозяина земельного участка. Как писал известный римский юрист Гай, постройка, воздвигнутая кем-либо на нашей земле, хотя бы кто-либо построил ее для себя, становится по естественному праву нашею, так как построенное на поверхности принадлежит собственнику земли.

  Такой подход позволил романистам разных поколений квалифицировать данную ситуацию в качестве способа приобретения права собственности путем приращения имущества. Причем увеличение имущества происходило у собственника земельного участка, поскольку римское право мыслило строение как составную часть земельного участка:

  — построенное на поверхности следует за почвой, то есть правовая судьба земли определяла правовую судьбу постройки.

  Гражданский кодекс Франции (1804 г.) и Германское гражданское уложение (1896 г.), впитавшие в себя рецепции римского права и до настоящего времени служащие образцами для гражданских кодификаций многих стран, сохранили приоритет так называемого «права почвы» при возведении строения на земельном участке, не принадлежащем застройщику. В данном правоотношении многие правовые системы закрепляют переход самовольно возведенной постройки к собственнику земельного участка и одновременно, используя принцип диспозитивного регулирования, предоставляют право застройщику на различного рода компенсации (ст. 555 Гражданского кодекса Франции, ст. 936 Гражданского кодекса Италии, § 951 Германского гражданского уложения).

  Аналогичной позиции придерживалось российское законодательство до 1917 года (ст. 384, 424, 425, 574, 609, 610 т. 10 Свода законов гражданских Российской империи, ст. 32, 847, 848 проекта Гражданского уложения, принятию которого воспрепятствовали события первой мировой войны и революции).

  Как известно, римское право не было чем-то незыблемым. Напротив, на протяжении своей истории оно изменялось, отражая процесс развития общественных отношений. В результате изменений появилось новое вещное право — superficies, которое «есть вещное, наследственное и отчуждаемое право полного пользования зданием, выстроенным на  чужой земле». Таким образом, отношения по возведению построек на чужой земле были урегулированы позитивным правом, хотя это не исключало появления «самостроя» и в античные времена.

  Тем не менее право застройки, иначе суперфиция, довольно прочно вошло в юридический обиход и продолжает существовать с различными модификациями в современных правовых системах. Практическая значимость суперфиция возобладала в отношениях между государством (собственником земли) и частными лицами (застройщиками). Скорее всего, потому, что во все времена частный собственник земельного участка неохотно шел на добровольное ограничение своих прав на землю.

  В отечественное позитивное право суперфиций был введен Законом «О праве застройки» от 23 июня 1912 года. Как отмечали современники, строгая регламентация возникновения и прекращения, регистрационный принцип в работе позволяли говорить о том, что «право застройки приравнено к земельной недвижимости». В советский период право застройки входило составной частью в раздел о вещном праве Гражданского кодекса РСФСР 1922 года (ст. 71-84). Здесь можно отметить договорную природу этого права. Естественно, одной стороной в договоре было государство в лице соответствующих коммунальных органов, поскольку в СССР земля находилась только в государственной собственности, а сделки с землей запрещались. В этот период самовольная постройка гражданским законодательством не упоминалась. Однако ст. 74 Гражданского Кодекса РСФСР 1922 года предписывала застройщику при возведении построек и эксплуатации их соблюдать установленные строительные нормы, а также санитарные и противопожарные правила. Тем самым на законодательном уровне были установлены специальные требования по возведению зданий и сооружений.

  Установление позитивным правом требований к осуществлению строительства не является достижением только советской правовой системы. Так, соответствующие положения отражены в §§ 3,1, 59 Закона Германии от 15 марта 1951 года «О праве собственности на жилье».

  Действовавшее в советский период законодательство исходило из принципа целевого предоставления и использования земельных участков. Причем по целевому назначению использовать землю вправе было только то конкретное лицо, которому в установленном порядке предоставлялся земельный участок. Все это позволяло охарактеризовать самовольное строительство как правонарушение. Именно в таком ракурсе оно рассматривалось многими советскими цивилистами. Иски о признании права собственности на самовольную постройку не допускались. Отмена права застройки Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 года «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов» не внесла каких-либо изменений в юридическую природу «самостроя».

  В ст. 109 ГК РСФСР 1964 года достаточно подробно изложены правовые последствия самовольной постройки дома, из чего можно достаточно четко обозначить субъект и объект самовольного строительства. Таковыми являются гражданин и жилой дом (дача) соответственно. Законодательство этого периода не упоминает самовольное строительство юридических лиц. Очевидно главенство государственной собственности, охватывающей все сферы хозяйственной деятельности. Вместе с тем нормы §§ 15, 16 Инструкции о порядке регистрации строений в городах, рабочих, дачных и курортных поселках РСФСР, утвержденной приказом Министерства коммунального хозяйства РСФСР от 21 февраля 1968 года № 83, определяя правовые последствия самовольной постройки, не разграничивали самовольные строения, возведенные гражданами и юридическими лицами.

  Надо сказать, не редкостью были случаи, когда предприятия, организации (чаще других колхозы, совхозы) осуществляли строительство административных или промышленных объектов без получения необходимых разрешений на строительство и утвержденной проектной документации, то есть с нарушением соответствующих строительных норм и правил. Налицо самовольная постройка, выполненная юридическим лицом, хотя законодательство того времени прямо не регулировало этот вопрос.

  Отголоски этой проблемы до сих пор встречаются при рассмотрении конкретных споров в арбитражном суде, поскольку отсутствие у хозяйствующих субъектов различных форм собственности (правопреемников государственных организаций, колхозов, совхозов) первичных правоустанавливающих документов на землю под спорным объектом или документов по правомерному его возведению дает повод для отнесения объекта спора к самовольной постройке. Причем такая квалификация может встать на пути легитимного вовлечения спорного строения в гражданский оборот. Выход из этого положения видится, в частности, в предъявлении заинтересованным лицом иска о признании права собственности. Тем более если имеются субъекты, оспаривающие это право.

  В период действия Гражданского Кодекса РСФСР 1964 года юридическая наука однозначно воспринимала самовольное строительство как гражданское правонарушение. В то же время его устранение (снос постройки, выселение застройщика) производилось административными методами, без судебного разбирательства, что указывало на отсутствие в данном отношении спора о праве.

  Гражданский кодекс РФ 1994 года (ст. 222) не только дал определение самовольной постройки, обозначил правовые последствия самовольного строительства, но и установил возможности приобретения в собственность данного объекта застройщиком или законным владельцем земельного участка под самовольно возведенной постройкой. Самовольными застройщиками могут быть как граждане, так и юридические лица.

  Положения п. 3 ст. 222 ГК РФ не дают основания для вывода о появлении нового способа приобретения имущества в собственность, поскольку самовольное строительство — это, прежде всего, гражданское правонарушение. Поэтому допущение законодателем возможности признания права собственности на самовольно возведенное строение — это исключение из общих правил, регламентирующих порядок строительства зданий и сооружений и вовлечения их в имущественный оборот.

  На современном этапе развития гражданского права все большее распространение получает тенденция разделения имущественных прав: на земельный участок и на все расположенное на его поверхности и под ней. Такой подход с трудом вписывается в догмы римского права, лежащие в основе большинства гражданских кодификаций. Однако прагматичность этой тенденции вполне соответствует стремительному развитию современного гражданского оборота.

  Российскому гражданскому праву, возвращающемуся на общий исторический путь развития, еще трудно выступать новатором, соперничая с традиционными гражданско-правовыми системами Германии, Франции, Швейцарии. Однако нормы ст. 222 Гражданского Кодекса РФ, устанавливающие возможность признания права собственности на самовольную постройку за лицом, ее осуществившим, можно отнести к числу подобных новелл в праве.

  Термин «недвижимость» появился в российском законодательстве со времен Петра I. Однако, в ныне действующих законодательных актах еще не проведено четкое разграничение между движимым и недвижимым имуществом.

  Перечень объектов недвижимости приведен в ст. 130 Гражданского Кодекса Российской Федерации. К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество. Так, например, предприятие в целом как имущественный комплекс также признается недвижимостью (ст. 132 ГК РФ). В соответствии с частью первой Гражданского кодекса РФ предприятие рассматривается не как субъект, а непосредственно как объект гражданских прав.

  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  

  1. Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности

  
  

  Законы многих развитых стран содержат достаточное количество принципов, порой достаточно общих и размытых, которые служат императивом поведения для большинства граждан этих стран. Подобное построение законодательства предполагает многовековые традиции развития правовой системы и воспитание законопослушных граждан.

  В последние годы многие законы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации также включают набор принципов, которые могут служить ориентирами для соответствующего праву поведения граждан и должностных лиц. Принципы - это основные исходные положения, руководящие идеи и основные правила деятельности, устройства той или иной сферы жизни.

  Излагаемые в законах основные направления, начала служат стержнем, костяком не только данного закона, не только законодательства о градостроительной деятельности, но и правоприменительной практики в соответствующей градостроительной области. Предусмотренные в ст. 2 Градостроительного кодекса РФ принципы получают свое полное дальнейшее развитие в последующих статьях и нормах Градостроительного Кодекса РФ, где они наполняются конкретным содержанием, проявляются в установлении градостроительных правоотношений.

  Известны, кроме того, случаи принятия судебных, административных и арбитражных решений на основе принципов законодательства при отсутствии конкретных норм, регулирующих рассматриваемое спорное общественное отношение. Например, в ст. 6 Гражданского Кодекса РФ предусмотрены положения о том, что при невозможности использования аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости. На практике эти предписания получают неоднозначное толкование ввиду различных представлений об этих ценностях у различных категорий и групп правоприменителей.

  Понятие устойчивого развития раскрывается в  ст. 1 п. 3 применительно к «устойчивому развитию территорий». Оно стало использоваться на Западе два десятка лет назад и особенно активно после всемирной встречи в Рио-де-Жанейро по вопросам охраны окружающей среды и устойчивого развития в 1992г. Устойчивое развитие получило продолжение в качестве постоянной доминанты на экологическом форуме в Иоганнесбурге в 2002 г.

  Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 была утверждена представленная Правительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, а затем принята соответствующая стратегия. Основной смысл указанного принципа и понятия заключается в обеспечении возобновляемого с точки зрения природных ресурсов, неухудшающегося в смысле экономики, стабильно нарастающего развития.

  Применительно к градостроительству это означает обеспечение благоприятных неухудшающихся природных условий жизни человека, что подкрепляется и развивается последующими принципами и предписаниями законодательства о градостроительной деятельности. Значение данного принципа еще и в том, что еще раз провозглашается новая основа устойчивого развития - территориальное планирование и градостроительное зонирование. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты: экологическая безопасность, устойчивое развитие и природоохранные проблемы (Данилов-Данильян В.И. и др.)

  Проблема учета и баланса факторов имеет принципиальное значение для всех сфер жизнедеятельности человека и обеспечения их надлежащего, принципиально направленного и оформленного правового регулирования

  Экономика и экология (имеющие один корень) всегда находятся в антагонизме и противоречии друг к другу, поскольку затраты на природоохранные нужды ложатся бременем на себестоимость продукции, получение дохода и прибыли. Есть развитые страны, в которых законодательством отдается приоритет экологическому развитию, а в ряде африканских и южноамериканских стран не скрываются экономические интересы, находящиеся на первом, приоритетном месте по отношению к  экологическому.

  В ст. 2 Градостроительного Кодекса РФ обращает внимание возможность и необходимость учета «и иных факторов». Это могут быть факторы правового и нравственного порядка, в том числе предусмотренные в других пунктах данной статьи. В различные периоды развития экономики и принятия законов перечень как факторов, интересов, приоритетов, так и принципов осуществления той или иной деятельности, формулируется и решается по-разному.

  При наличии множества предусмотренных в Законе и иных нормативных правовых актах документов градостроительной деятельности указанные в пункте документы территориального планирования и правила землепользования и застройки являются основополагающими, необходимыми, незаменимыми, обязательными, принципиальными.

  Участие граждан в градостроительной деятельности базируется на ст. 32 Конституции РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, ст. 33 Конституции РФ о праве граждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

  Согласно ст. 30 Конституции РФ каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Свобода участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности основывается на нормах Конституции РФ, Градостроительного Кодекса РФ, других федеральных, а также региональных (субъектов РФ) и муниципальных нормативных правовых актах.

  Свобода участия общественности в градостроительной деятельности во многом определяется правом каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, запретом цензуры (ч. 4 и 5 ст. 29 Конституции РФ), информационным обеспечением градостроительной деятельности Согласно ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

  В городах федерального значения Москве и С.-Петербурге и ряде субъектов РФ приняты законы об участии жителей в обсуждении градостроительных проектов, в архитектурно-планировочном проектировании и в градостроительстве. Так, в Москве принят 25 июня 1997 г. Закон «О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве».

  В науке ответственность делится на субъективную (моральную, существующую внутри субъекта ответственности) и объективную (чисто юридическую, наступающую извне).

   Под благоприятными условиями жизнедеятельности можно понимать такие факторы, как реализация права граждан на выбор местожительства, соблюдение санитарных правил, рациональное размещение рекреационных и оздоровительных учреждений, предприятий социального и культурно-бытового обслуживания населения, доступность мест работы и отдыха, а также захоронений.

  Предлагаемые характеристики благоприятных условий жизнедеятельности соответствуют нормам ст. 41 Конституции РФ о праве каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, ст. 42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду. Более точные параметры предусматриваются в законодательстве о санитарно-эпидемиологическом благополучии, санитарно-эпидемиологическом надзоре, в законодательстве о здравоохранении, об охране окружающей среды как о важнейшем условии и факторе обеспечения надлежащего здоровья.

  В ходе административной реформы Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 и от 20 мая 2004 г. N 649, федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122 и от 30 декабря 2004 г. осуществляется разграничение градостроительных и иных функций между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

  При этом повышается роль органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, способных учесть его мнение в ходе градостроительной деятельности.

  Продолжаются и конкретизируются параметры благоприятных условий жизнедеятельности человека, которые ранее устанавливались государственными стандартами, обязательными к исполнению, а в настоящее время - техническими регламентами. Теперь требования к объектам градостроительной деятельности должны приниматься также самими изготовителями продукции и услуг, саморегулируемыми организациями.

  В соответствии с ФЗ «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. под техническим регламентом понимается документ, который принят международным договором (ратифицированным российским государством в порядке, установленном законодательством), федеральным законом, а в исключительных случаях указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

  Целями принятия технических регламентов являются защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охрана окружающей среды; предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, и др.

  Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности делятся на:

  -Общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 34);

  -Требования в области охраны окружающей среды -

  при размещении зданий, строений сооружений и иных объектов (ст. 35);

  при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 36);

  при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 37);

  при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 38);

  при эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов;

  при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию,

  при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений (ст. 44);

  Для градостроительной деятельности принципиальной является ст. 44 «Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений» ФЗ «Об охране окружающей среды». Основополагающими могут считаться следующие ее требования:

  А) Размещение зданий, строений, сооружений с учетом требований в области охраны окружающей среды, санитарно-гигиенических норм и градостроительных требований;

  В) Принятие мер по санитарной очистке, рекультивации земель, благоустройству территорий и др.

  Многими учеными и практиками видится синонимический ряд между понятиями «экологическая безопасность» и «охрана окружающей среды», хотя в ст. 72 Конституции РФ они используются порознь.

  Одним из достоинств Градостроительного Кодекса РФ 2004г. является его направленность на сохранение культурного наследия и примыкающих к нему особо охраняемых природных территорий, направленных на обеспечение благоприятных природных условий жизни. Объекты культурного наследия, как и особо охраняемые природные территории, могут быть всемирного, федерального, регионального и местного значения, в зависимости от чего и осуществляется соответствующими органами их признание и установление надлежащего режима охраны и использования.

  Принцип объективной юридической ответственности присущ всем отраслям права и законодательства и предполагает неотвратимость и всеобщность дисциплинарной, административной, имущественной (гражданско-правовой) и уголовной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области градостроительной деятельности. Раскрытию этого принципа посвящены гл. 8 «Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности» (ст. 58-62) Градостроительного Кодекса  РФ и другие нормы Градостроительного Кодекса РФ.

  Об ответственности за нарушение экологических аспектов градостроительной деятельности осуществлено немало исследований, например, Анисимова С.И. Возмещение в арбитражном порядке вреда, причиненного экологическим правонарушением. Оренбург, ОрГУ, 2000; Старкова И.В. Административно-правовая борьба милиции общественной безопасности с экологическими правонарушениями. М, 2000; Шаваев А.Г. Безопасность корпораций: криминологические, уголовно-правовые и организационные проблемы. М, Банковский Деловой Центр, 1998;

   Правила и требования градостроительной деятельности, за нарушение которых могут наступать различные виды юридической ответственности, устанавливаются не только в Градостроительном Кодексе РФ, но и в нормативных правовых актах субъектов РФ, муниципальных образований (органов местного самоуправления).

  Так, в Градостроительном кодексе Ленинградской области 1998 г. предусматриваются обязанности собственника недвижимости получать в порядке, установленном правилами градорегулирования в Ленинградской области, разрешение на разработку проекта для строительства новых и реконструкции, расширения, изменения существующих зданий и сооружений на принадлежащем ему участке, а после согласования и утверждения проекта - разрешение на строительно-монтажные работы; согласовывать свои действия с соседями - собственниками, владельцами, арендаторами и другими пользователями недвижимости в случаях, затрагивающих их интересы.

   Возмещение вреда в полном объеме является детализацией и одним из видов юридической ответственности как принципа законодательства о градостроительной деятельности. Знания ответственности за причинение вреда предусматриваются в ст. 1064 Гражданского Кодекса РФ, согласно которой вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

  В Гражданском Кодексе РФ, регулирующем имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, устанавливаются общие положения о возмещении вреда, возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина (ст. 1084-1094), возмещение вреда, причиненного вследствие недостатков товаров, работ и услуг (ст. 1095-1098), компенсация морального вреда (1099-1101).

  Все федеральные законы имеют равную силу и не должны по своей силе отличаться друг от друга, что определяется общепризнанными принципами права и подтверждено в постановлении Конституционного Суда РФ по вопросу приоритетности и верховенства Гражданского Кодекса РФ.

  Головным актом в законодательстве о градостроительной деятельности является Градостроительный Кодекс РФ, которому не могут по вопросам градостроительной деятельности противоречить все другие нормативные правовые акты, а также и иные акты, составляющие российское законодательство и образующие нормативно-правовую базу градостроительной деятельности.

  В муниципальных образованиях по вопросам градостроительной деятельности представительными органами, органами местного самоуправления также принимаются муниципальные правовые акты, которые могут иметь как общий - нормативно-правовой, так и индивидуальный характер.

  Устав и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Предприятиями, учреждениями, организациями принимаются локальные акты (не входящие в законодательство), но которые составляют вместе с другими указанными выше нормативными правовыми актами нормативно-правовую базу - иерархию нормативных правовых актов градостроительной деятельности.

  У каждого закона должен определяться предмет его регулирования, то есть общественные отношения, на которые распространяется действие институтов и норм данного закона. Так, в российском законодательстве предусматриваются земельные, водные, лесные и иные отношения, имеющие общественный характер и регулируемые соответствующими федеральными законами.

  Если закон является головным в своей сфере общественных отношений, а Градостроительный Кодекс РФ является таковым согласно ст. 3 Градостроительного Кодекса РФ в области градостроительной деятельности, то иные акты, регулирующие аналогичный предмет и эти общественные отношения, должны соответствовать этому головному закону; в области градостроительных отношений законы и иные акты не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ.

  К смежным градостроительным отношениям относятся прежде всего земельные отношения, регулируемые Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г.

  Будучи базисным среди природоресурсного законодательства земельное законодательство включает федеральные законы «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г., «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г. и др., всего более сотни федеральных законов.

  Регулирование земельных отношений и принятие актов земельного законодательства, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ согласно ст. 72 Конституции РФ, осуществляется также на основе законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ

  Использование и охрана лесов и водных объектов при градостроительстве имеет большое значение для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности граждан, поэтому надлежащее сочетание градостроительного и лесного, водного законодательства имеет принципиальный характер.

  В последнее время в Лесной Кодекс РФ и Водный Кодекс РФ внесены изменения и готовятся проекты их новых редакций, направленных на разграничение полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, усиление гражданско-правовых начал в природопользовании, уменьшение в нем административных начал.

  В пункте 3 ст. 4 Градостроительного Кодекса РФ предусматривается «иное законодательство», которое применяется к градостроительным отношениям, если они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, являющимся комплексным, составным, не предусмотренным всероссийским классификатором правовых актов.

  Ближайшим «иным» законом считается Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г., в ст. 4 которого раскрываются понятия «жилищные отношения» и «участники жилищных отношений», а в ст. 5 - жилищное законодательство, в ст. 8 - применение к жилищным отношениям иного законодательства, в ст. 9 - жилищное законодательство и нормы международного права.

  В градостроительной деятельности необходимо учитывать требования Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г., в частности:

  ст. 16 – «Требования охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности»;

  ст. 21 – «Государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух». Многие законы затрагивают регулирование градостроительных отношений. «Иным законодательством РФ», применяемым к градостроительным отношениям, могут считаться федеральные законы: «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г., «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г.

  Актуальным является взаимодействие и разграничение действия норм градостроительного и гражданского законодательства, представленного, прежде всего, Гражданским кодексом РФ, которым регулируются имущественные и связанные с ними некоторые неимущественные отношения, в частности, имеющие отношение к градостроительной деятельности:

  ст. 130 - отнесение к недвижимым вещам всего, что прочно связано с землей и перемещение чего без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения;

  ст. 131 - государственная регистрация в едином государственном реестре учреждениями юстиции права собственности и иных вещных прав на недвижимые вещи;

  ст. 260-287 - право собственности и другие вещные права на землю; ст. 288-293 - право собственности и другие вещные права на жилые помещения; ст. 294-300 - право хозяйственного ведения, право оперативного управления;

  ст. 549-558 - продажа недвижимости; ст. 559-566 - продажа предприятия; ст. 650-655 - аренда зданий и сооружений; ст. 656-670 - аренда предприятий; ст. 784-800, ст. 740-757 - строительный подряд, включая -

  распределение риска между сторонами, техническую документацию и смету;

  контроль и надзор заказчика за выполнением работ по договору строительного подряда;

  обязанности подрядчика по охране окружающей среды и обеспечению безопасности строительных работ;

  сдачу и приемку работ;

  гарантии качества;

  устранение недостатков за счет заказчика;

  ст. 758-762 - подряд на выполнение проектных и изыскательских работ, включая -

  передачу заказчиком подрядчику задания на проектирование и иных исходных данных:

  обязанности подрядчика в соответствии с ними выполнять все работы, согласовывать готовую техническую документацию с заказчиком, а при необходимости вместе с ним - с компетентными государственными органами и органами местного самоуправления; ответственность подрядчика за ненадлежащее выполнение проектных и изыскательских работ.

  В Гражданским Кодексом РФ предусматриваются и иные общие положения по регулированию имущественных отношений, проецирующиеся на градостроительные отношения, например, порядок заключения и прекращения договоров, в том числе в обязательном порядке (ст. 445), на торгах (ст. 447-449), с помощью публичного конкурса (ст. 1057-1061), осуществление капитального строительства. Применяются к градостроительным отношениям и  административное законодательство. Законодатель также определил в общем виде перечень субъектов градостроительных отношений, сделав его традиционным и аналогичным перечню, содержащемуся в других федеральных законах.

  Ее субъекты и муниципальные образования выступают в градостроительных отношениях в двух качествах:

  1) как регуляторы градостроительных, жилищных, иных гражданско-правовых, муниципальных, природоохранных, земельных, других природоресурсных и иных общественных отношений в соответствии с конституционным, муниципальным, административным, экологическим и иным правом и законодательством и в этих случаях их нормативные правовые акты носят властный, обязательный, нормативный, то есть государственно-правовой и (или) административный характер;

  2) как заказчики, подрядчики градостроительной деятельности, собственники «градостроительного» имущества, находящегося в их пользовании, владении и распоряжении и в этих случаях они действуют на равных, правах с другими участниками градостроительной деятельности.

  Во втором случае согласно ст. 126 Гражданского Кодекса РФ, ее субъекты и муниципальные образования отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

  Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга. Особенности ответственности РФ и ее субъектов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности.

  Гражданско-правовой (имущественный) статус граждан (физических лиц) предусматривается в ст. 17-47 Гражданского Кодекса  РФ, а юридических лиц и их различных видов - в ст. 48-123 Гражданского Кодекса РФ, а также в иных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах.

  Характеристики, структура, компетенция и взаимоотношения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований предусматриваются в Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в иных федеральных законах, конституциях, уставах и иных законах субъектов РФ, в уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.

  Государственные и муниципальные органы выступают от имени РФ, ее субъектов и муниципальных образований в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, иными нормативными правовыми актами РФ, а также субъектов РФ и муниципальных образований.

  В субъектах РФ их компетенция в области градостроительной деятельности проявляется, например, в законах г. Москвы., «О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве» от 25 июня 1997 г., «Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы и на территориях зон охраны объектов культурного наследия в городе Москве» от 9 июня 2004 г. и др.

  Субъекты РФ участвуют в регулировании градостроительных отношений и таким образом являются субъектами градостроительных отношений путем принятия законов, например, Чувашской Республики «О градостроительстве» от 1 ноября 1999 г., Воронежской области «О регулировании градостроительных отношений в Воронежской области» от 23 января 1997 г., Градостроительном уставе Тюменской области от 24 марта 1999 г.

  В приведенных и иных законах субъектов РФ определяются полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.

  Например, в Градостроительном уставе Ханты-Мансийского автономного округа от 10 ноября 1997 г. предусматриваются полномочия представительных органов местного самоуправления по утверждению правил застройки и других нормативно-правовых актов в области регулирования градостроительства на территории муниципального образования, утверждению черты сельских поселений, контролю за соблюдением градостроительного законодательства, а исполнительные органы местного самоуправления разрабатывают правила застройки города, устанавливают и прекращают права на недвижимость, устанавливают правила и порядок содержания объектов градостроительства.

  
  

  1.1 Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности

  
  

  Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в области градостроительной деятельности являются ключевыми для понимания механизмов реализации заложенных в Градостроительном Кодексе РФ правовых механизмов регулирования общественных отношений в указанной деятельности. Следует учитывать, что полномочиями РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, указанными в статьях 6, 7, 8 Градостроительного Кодекса РФ, полномочия указанных субъектов в сфере градостроительной деятельности не исчерпываются.

  По сравнению с Градостроительным Кодексом РФ 1998 г. полномочия органов государственной власти Российской Федерации изменились, уменьшился их перечень.  В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»  установлена трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные агентства, федеральные службы. При этом Указом Президента РФ предусмотрено четкое разграничение их компетенции.

  Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности.

  Федеральное министерство на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

  Федеральное Министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

  Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции и может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации.

  Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

  Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

  Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации и не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

  В соответствии с новой структурой федеральных органов исполнительной власти полномочиями в области градостроительной деятельности обладают следующие федеральные органы исполнительной власти.

  Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) на основании Постановления Правительства РФ от 26.01.2005 г. N 40 «Об утверждении положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности) и жилищно-коммунального хозяйства.

  Минрегион России осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

  федеральные градостроительные нормативы и правила в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий в области градостроительства;

  порядок разработки, регистрации, утверждения, введения в действие и пересмотра государственных градостроительных нормативов и правил;

  порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации.

  Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Рострой России) на основании Постановления Правительства РФ от 16.06.2004 г. N 286 «Об утверждении положения о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному комплексу»;

  - до внесения изменений в соответствующие нормативные правовые акты Российской Федерации осуществляет лицензирование деятельности по проектированию и строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом, по инженерным изысканиям для строительства указанных зданий и сооружений;

  - является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства.

  - организует:

  -проведение в установленном порядке государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации;

  -подготовку и переподготовку специалистов в области архитектуры и градостроительства;

  -формирование и ведение государственного фонда комплексных инженерных изысканий для строительства;

  - не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

  Функции государственного контроля в сфере градостроительной деятельности в настоящее время частично возложены на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), которая на основании Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» осуществляет определенные функции.

  Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, по сравнению с Градостроительным Кодексом РФ 1998 г. уменьшились. Вместе с тем, ряд полномочий субъектов Российской Федерации, не предусмотренные ст. 7, содержатся в других статьях Градостроительного Кодекса РФ. К ним могут быть отнесены следующие полномочия:

  - установление предельной численности лиц, проживающих или зарегистрированных на такой части территории при проведении публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений и городских округов (ч. 4 ст. 28).

  - установление состава и порядка деятельности комиссии по разработке проекта правил землепользования и застройки (ч. 17 ст. 31).

  - внесение предложений об изменении правил землепользования и застройки (ч. 3 ст. 33).

  - установление порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 19 ст. 45).

  - установление случаев, когда выдача разрешений на строительство не требуется (ч.17 ст.51);

  - определение порядка выдачи разрешений на строительство на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты (ч.22 ст.51).

  Конкретную структуру и наименования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности определяют субъекты Российской Федерации самостоятельно.

  Конституцией РФ и федеральным законодательством предусмотрена возможность делегирования полномочий Российской Федерации, в том числе в области градостроительной деятельности, субъектам РФ, а также полномочий субъектов РФ Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Предусмотрено два варианта перераспределения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

  1. Между Российской Федерацией и субъектом РФ может заключаться договор о разграничении полномочий. Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Президент Российской Федерации в течение десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.

  Контроль за осуществлением переданных полномочий со стороны передавшего их уровня публичной власти не осуществляется.

  2. Помимо договоров о разграничении полномочий могут заключаться соглашения о передачи осуществления части полномочий. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.

  Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит Конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ.

  Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

  Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.

  Полномочия органов местного самоуправления по сравнению с Градостроительного Кодекса  РФ 1998 г. изменились в большей степени, чем полномочия Российской Федерации и субъектов РФ. Связано это, прежде всего, с вступлением в силу Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусмотрел двухзвенную систему муниципальных образований в Российской Федерации.

  Кроме того, компетенция муниципальных районов и городских округов расширена за счет полномочий по ведению информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (градостроительного кадастра по Градостроительному Кодексу РФ 1998 г.), утверждения местных нормативов градостроительного проектирования. Конкретную структуру и наименования органов исполнительной власти местного самоуправления в области градостроительной деятельности муниципальные образования устанавливают самостоятельно. Кроме того, законодательством предусмотрена передача органам местного самоуправления осуществления части государственных полномочий, в том числе в области градостроительной деятельности. При этом осуществление указанных полномочий будет происходить под контролем государственных органов при финансировании из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

  Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не включенным в ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ в качестве вопросов местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

  Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

  Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

  
  

  1.2 Территориальное планирование

  
  

  Назначение территориального планирования заключается в комплексном развитии территорий с учетом различных факторов: социальных, экологических, экономических. Территориальное планирование направлено, прежде всего, на согласование вопросов размещения объектов капитального строительства между уровнями публичной власти: Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями. При этом территориальное планирование должно использоваться не только при размещении объектов капитального строительства, но и при изменении границ земель, находящихся в собственности публичных образований, границ зон с особыми условиями использования территорий.

  Следует учитывать, что территориальное планирование напрямую связано с механизмами землепользования и застройки посредством нормы ч.4 ст.9 Градостроительного Кодекса РФ, предусматривающей императивный запрет на ряд действий органов государственной власти и местного самоуправления при отсутствии документов территориального планирования соответствующего уровню органа, принимающего решение.

  Согласно ч.3 ст.9 Градостроительного Кодекса РФ документы территориального планирования являются обязательными только для органов государственной власти и местного самоуправления. Эта норма означает, что сами по себе документы территориального планирования, в том числе и генеральные планы городских округов и поселений, не порождают юридических обязательств  для физических и юридических лиц.

   До принятия Градостроительного Кодекса Российской Федерации судебная практика часто шла по пути признания за генеральными планами юридической силы нормативного правового акта, ограничивающего права и законные интересы физических и юридических лиц. Таким примером является Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 28 ноября 2003 года по делу N А05-1759/03-70/16.

  Индивидуальный предприниматель Ушаков Иван Васильевич обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным отказа Комитета по управлению имуществом муниципального образования «Котлас» - (КУИ МО «Котлас») предоставить заявителю в собственность земельный участок площадью 1497 кв.м, расположенный по адресу: Свердловская область, город Ирбит, улица Фрунзе, дом 11.

  Решением от 05.05.2003 отказ КУИ МО «Котлас» в предоставлении в собственность предпринимателю Ушакову И.В. земельного участка, необходимого для использования здания магазина, расположенного по адресу: Свердловская область, город Ирбит, улица Фрунзе, дом 11, признан на основании статей 35, 36 Земельного кодекса Российской Федерации недействительным.

  В кассационной жалобе КУИ МО «Котлас» просит отменить решение и постановление апелляционной инстанции, ссылаясь на нарушение судом норм процессуального и материального права. Как следует из материалов дела, Ушаков Иван Васильевич приобрел по договору купли-продажи от 12.11.2002 г. здание магазина, расположенного по адресу: Свердловская область, город Ирбит, улица Фрунзе, дом 11, магазин N 16, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 21.11.2002 г., регистрационный номер 29-01/08-19/2002-309.

  Истец как собственник строения на основании пункта 1 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации считает, что имеет исключительное право на приватизацию земельного участка, на котором расположено данное здание. В связи с этим и в соответствии с пунктом 5 названной нормы кодекса Ушаков И.В. обратился в КУИ МО «Котлас» с заявлением о приобретении права собственности на спорный земельный участок.

  Письмом от 17.01.2003 г. N 01-77 ответчик отказал в приобретении земельного участка в собственность, указав, что в соответствии с проектом детальной планировки центральной части города существующее здание магазина N 16 не сохраняется и подлежит разборке. Суд признал отказ КУИ МО «Котлас» в предоставлении в собственность предпринимателю Ушакову И.В. земельного участка, необходимого для использования здания магазина, расположенного по адресу: Свердловская область, город Ирбит, улица Фрунзе, дом 11, недействительным на основании статей 35, 36 Земельного кодекса Российской Федерации.

  По мнению кассационной инстанции, данный вывод суда является ошибочным. Согласно пункту 2 статьи 43 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» с даты вступления в силу названного закона продажа государственного и муниципального имущества осуществляется в порядке, предусмотренном данным законом. В соответствии с пунктом 8 статьи 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» не подлежат отчуждению земельные участки в составе земель, предусмотренных генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земель общего пользования.

  Из материалов дела усматривается, что в отношении спорного участка действуют градостроительные ограничения, установленные генеральным планом города Ирбита: спорный земельный участок предусмотрен под застройку жилыми многоэтажными домами. Таким образом, в соответствии с положениями пункта 8 статьи 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» у истца отсутствует право на выкуп спорного земельного участка, в связи с чем отказ КУИ МО «Котлас» в приобретении земельного участка в собственность следует признать законным и обоснованным.

  Правообладателями земельных участков, которые могут оспорить в судебном порядке проект схемы территориального планирования Российской Федерации, являются в соответствии с Земельным Кодексом РФ:

  собственники земельных участков - лица, являющиеся собственниками земельных участков;

  землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

  землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

  арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;

  обладатели сервитута - лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).

  При том указанные лица должны доказать, что их права и законные интересы нарушены или могут быть нарушены в результате реализации проекта схемы территориального планирования Российской Федерации.

  Как и в случае со схемами территориального планирования Российской Федерации, перечень объектов капитального строительства, решение о размещении которых может быть принято субъектом Российской Федерации, является открытым. Он может быть дополнен как федеральными законами, так и законами субъектов Российской Федерации.

  Изменение границ муниципальных образований происходит в соответствии со ст.12 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

  2. Градостроительное зонирование

  
  

  Действующее федеральное законодательство предусматривает несколько разновидностей зонирования: экологическое, ценовое, градостроительное.

  В соответствии со ст.1 Градостроительного Кодекса РФ Градостроительное зонирование должно стать важнейшим и эффективным инструментом регулирования градостроительной деятельности и землепользования на территориях муниципальных образований, позволяющим муниципальным образованиям проводить самостоятельную муниципальную политику в области землепользования и застройки.

  Институт градостроительного зонирования был впервые введен на федеральном уровне Градостроительного Кодекса РФ 1998 году. В результате институт градостроительного зонирования практически не использовался в градостроительной деятельности муниципальных образований, поскольку его применение не было обязательным при осуществлении градостроительной деятельности, и законодательством параллельно допускалась процедура предоставления земельных участков под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта.

  В итоге правила землепользования и застройки были разработаны и введены в действие только на территории только ряда крупных муниципальных образований, таких как, например, Хабаровск, Чита, Челябинск, Саранск, Самара, Ульяновск. С целью стимулирования органов местного самоуправления к зонированию территорий муниципальных образований Федеральный закон о введении в действие Градостроительного Кодекса РФ запретил с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием мест размещения объектов, за исключением ряда случаев.

  Новый Градостроительный Кодекс РФ устанавливает закрытый перечень элементов, включаемых в правила землепользования и застройки, а также определяет их содержание. Это означает, что муниципальные образования при разработке собственных правил землепользования и застройки не могут варьировать состав и содержание правил землепользования и застройки, включать в их состав собственные элементы. В противном случае заинтересованные граждане и юридические лица могут в судебном порядке признать недействительными положения правил землепользования и застройки. Одной из составных частей правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, а также границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия.

  Нормы предоставления земельных участков определяются ст.33 Земельного  Кодекса РФ. Предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.

  Земельный Кодекс РФ предусматривает особый порядок определения предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности, который установлен для определенных целей предоставления земель: для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, указанные размеры устанавливаются законами субъектов РФ.

  Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда бессрочно или на определенный срок и сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу.

  Ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Ограничение прав на землю может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке.

  Требования технических регламентов в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» носят обязательный характер.

   На органах местного самоуправления лежит задача проверки соответствия проекта правил землепользования и застройки на соответствие обязательным требованиям технических регламентов, а также документам территориального планирования.

  Правила землепользования и застройки могут быть оспорены в судебном порядке. Для физических и юридических лиц Градостроительный Кодекс РФ не установил основания судебного обжалования правил землепользования и застройки, и общим критерием обжалования правил землепользования и застройки указанными лицами является нарушение их прав и законных интересов.

  Органы государственной власти РФ и субъектов РФ вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке исключительно в случае несоответствия правил землепользования и застройки законодательству Российской Федерации, а также документам территориального планирования: схемам территориального планирования Российской Федерации, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, утвержденным до утверждения правил землепользования и застройки.

  Порядок судебного обжалования правил землепользования и застройки установлен процессуальным законодательством Российской Федерации: Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации от 14.11.2002 г. N 138-ФЗ и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации от 24.07.2002 г. N 95-ФЗ

  В соответствии со ст.ст.22, 245 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают дела, возникающие из публичных правоотношений, по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов. В соответствии со ст.27 АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, в том числе с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления.

  Согласно ст.29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

  Так, Администрацией города предъявлен иск к квартирно-эксплуатационному управлению военного округа Министерства обороны РФ о признании самовольной постройкой жилого недостроенного многоквартирного дома и обязанности ответчика снести самовольно возведенное строение за свой счет.

  Истец настаивал на удовлетворении своих требований, полагая, что строительство ведется без надлежащего письменного разрешения. При этом истец ссылался на неоднократное привлечение ответчика к административной ответственности за допущенные правонарушения в области строительства.

  Ответчик возражал по существу иска, поскольку строительство им начато с разрешения, выданного уполномоченным органом в установленном порядке, на земельном участке, отведенном ему именно для строительства жилого дома.

  Суд первой инстанции по требованию о признании многоквартирного жилого дома самовольной постройкой прекратил производство по делу по п. 1 ст. 85 АПК РФ 1995 года, так как посчитал, что в соответствии со ст. 22 АПК РФ споры, связанные с признанием здания, сооружения самовольной постройкой, неподведомственны арбитражному суду. По мнению суда, при наличии признаков самовольной постройки, установленных в ст. 222 ГК РФ, администрация муниципального образования как уполномоченный орган местного самоуправления может самостоятельно признать объект самовольной постройкой. В части иска по требованию об обязанности снести спорный объект суд отказал в иске, полагая, что в данном случае отсутствуют правовые основания для удовлетворения требования, ибо указанный многоквартирный дом не признан самовольной постройкой.

  Истцом была подана апелляционная жалоба, при рассмотрении которой суд пришел к выводу о законности возведения спорного жилого дома и отсутствии признаков самовольной постройки. Решение суда было отменено, а в удовлетворении иска полностью отказано. При этом апелляционная инстанция не согласилась с доводами суда первой инстанции о неподведомственности иска в части требования о признании спорного объекта самовольной постройкой, рассмотрев его по существу.

  Анализ этого дела позволяет выявить следующие вопросы: во-первых, о подведомственности арбитражному суду требования о признании строения самовольной постройкой; во-вторых, о том, насколько соотносится с пределами осуществления гражданских прав требование истца о сносе начатого строительством многоквартирного жилого дома; и в-третьих, о возможности рассмотрения спора по существу в апелляционной инстанции, так как рассмотрение апелляционной жалобы происходило уже в период действия нового Арбитражного процессуального кодекса, введенного в действие с 1 сентября 2002 года.

  Несомненно, что споры, связанные с этими требованиями, имеют экономическую природу.

  Следовательно, по всем признакам разграничения судебной подведомственности применительно к ст. 22 АПК РФ 1995 года и главе 4 АПК РФ 2002 года данный спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Ни прежний, ни действующий Арбитражный процессуальный кодекс РФ не содержат исчерпывающего перечня подведомственных суду экономических споров.

  Открытый характер имеет и перечень способов защиты гражданских прав в ст. 12 ГК РФ.

  Таким образом, требование о признании объекта самовольной постройкой подведомственно арбитражному суду и может быть рассмотрено по существу. Поэтому суд первой инстанции не имел правовых оснований для прекращения производства по делу в этой части иска.

  Приведенные суждения по поводу подведомственности данного требования арбитражному суду будут неполными, если оставить без ответа вопрос о том, какой орган вправе предъявить подобный иск.

  Согласно ст. 53 АПК РФ государственные органы, а также органы местного самоуправления вправе предъявить иск в арбитражный суд только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом. Однако ни один из федеральных законов прямо не наделяет какой-либо орган правом на подачу такого иска.

  Вместе с тем именно администрация муниципального образования является тем органом, который в соответствии со ст. 62 Градостроительного кодекса РФ выдает разрешение на строительство. Помимо этого, через администрацию муниципального образования осуществляется распоряжение муниципальной собственностью, в состав которой входят муниципальные земли (ст. 6, 17, 29 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

  Все это позволяет прийти к выводу о том, что Администрация муниципального образования вправе предъявить в арбитражный суд иск с требованием о признании объекта самовольной постройкой. Следовательно, в рассматриваемом споре истец является надлежащим.

  В ходе судебного разбирательства установлено, что постановлением главы администрации города передан в постоянное пользование ответчику земельный участок с расположенным на нем не завершенным строительством жилым домом. Постановлением главы Администрации ответчик определен заказчиком-застройщиком этого жилого дома. Инспекцией Государственного архитектурно-строительного надзора РФ по городу было выдано разрешение на выполнение подготовительных строительных работ по возведению указанного дома.

  Приведенные обстоятельства свидетельствуют о соблюдении норм действующего законодательства об отводе земли для строительства спорного жилого дома и получении необходимых разрешений на производство строительных работ. Имеющиеся в материалах дела протоколы о нарушении в области строительства в отношении ответчика и предписания с предложениями о приостановлении строительства не соответствуют установленным судом фактическим обстоятельствам дела. Земельный участок под строительство спорного объекта выделялся в установленном законом порядке, и возведение дома начато с разрешения уполномоченного и компетентного органа.

  Следовательно, в данном случае отсутствуют признаки самовольной постройки, перечисленные в ст. 222 Гражданского кодекса РФ. Поэтому суд апелляционной инстанции обоснованно отказал в удовлетворении данного искового требования. В связи с установлением факта законного строительства спорного объекта правовых оснований для его сноса как самовольной постройки также не имеется.  Исходя из этого, суд апелляционной инстанции правомерно оставил без удовлетворения соответствующее исковое требование администрации.

  Не вызывает сомнений тот факт, что в случае возведения самовольной постройки имеет место нарушение прав муниципального образования по распоряжению муниципальными землями и правомочий по регулированию и планированию застройки территории муниципального образования. Правовое положение истца как исполнительного органа муниципального образования предопределяет общественную значимость его действий, в том числе и при осуществлении судебной защиты гражданских прав. В данном случае объектом спора является не завершенный строительством многоквартирный жилой дом. Очевидно, что возведение жилья, осуществляемое на муниципальных землях, направлено на реализацию конституционных прав каждого на жилище.

  Исходя из этого заявленное администрацией требование о сносе многоквартирного жилого дома представляет собой нарушение общественных интересов и относится к злоупотреблению правом, то есть выходит за пределы осуществления гражданских прав, установленные ст. 10 Гражданского Кодекса РФ. Данные обстоятельства являются еще одним основанием к отказу в удовлетворении исковых требований.

  Возможно ли разрешение данного спора по существу без передачи дела на рассмотрение суда первой инстанции?

  Арбитражный процессуальный кодекс РФ 1995 года (ст. 160) однозначно предписывал в случае отмены арбитражным судом в апелляционной инстанции определения о прекращении производства по делу его передачу на рассмотрение суда первой инстанции. Новый АПК РФ не содержит такой императивной нормы и наделяет суд апелляционной инстанции полномочием отменить определение суда и разрешить вопрос по существу.

  В рассмотренном примере все собранные по делу доказательства в совокупности позволили суду апелляционной инстанции принять решение по существу спора, не направляя дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

  Однако при решении этого вопроса в каждом конкретном случае представляется необходимым соблюдать индивидуальный подход.

  Таким образом, индивидуальные предприниматели и юридические лица, а также органы государственной власти РФ и субъектов РФ обращаются в арбитражный суд об оспаривании правил землепользования и застройки. Граждане РФ должны обращаться с соответствующими исками в суды общей юрисдикции.

  Внесение изменений в правила землепользования и застройки производится в том же порядке, предусмотренном для принятия правил землепользования и застройки. Градостроительным Кодексом РФ предусмотрены два вида оснований для внесения изменений в правила землепользования и застройки: обязательное основание (п.1 ч.2 ст.33 ГрК РФ) и необязательные основания (п.2 ч. 2 ст.33 ГрК РФ). Глава местной администрации может принять или отклонить с указанием причин предложение о внесении изменений в правила землепользования и застройки по необязательным основаниям.

  Решение главы местной администрации об отклонении предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки могут быть обжаловано в судебном порядке заинтересованными гражданами, юридическими лицами, органами государственной власти РФ или субъектов РФ.

  Порядок изменения границ населенных пунктов установлен ст.84 Земельного Кодекса РФ. Внешние границы земель населенных пунктов называются чертой городских и сельских поселений. Утверждение и изменение черты городских, сельских поселений осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением черты городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга. Утверждение и изменение черты городских поселений, входящих в состав закрытых административно-территориальных образований, осуществляются Правительством Российской Федерации.

  Статья 12 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ устанавливает порядок изменения границ муниципального образования, согласно которой изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти.

  Одним из неотъемлемых элементов правил землепользования и застройки являются градостроительные регламенты, которыми согласно ч.1 ст.36 Градостроительного Кодекса РФ определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешаются только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращается без возмещения произведенных затрат и затрат по рекультивации территории и демонтажу возведенных объектов.

  Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

  Градостроительный Кодекс РФ не устанавливает конкретных оснований судебного обжалования решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства либо об отказе в предоставлении такого разрешения, поэтому основанием для обращения в суд общей юрисдикции или арбитражный суд является нарушение прав и законных интересов физического или юридического лица. Порядок и процедуры судебного обжалования указанного решения определены АПК РФ и ГПК РФ.

  Целью установления предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства заключается в таком регулировании землепользования и застройки на территории муниципального образования, при котором при сохранении публичных начал решение вопросов строительства и реконструкции оставалось за застройщиком, который мог бы самостоятельно, а не с разрешения или согласования регулирующих органов государственной власти или местного самоуправления выбрать подходящий вариант строительства или реконструкции из вариантов, предусмотренных градостроительным регламентом.

  Любые физические или юридические лица вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения, в случае если данное решение, по их мнению, нарушает их права и законные интересы. Порядок такого обжалования установлен АПК РФ применительно к ненормативным правовым актам органов местного самоуправления, а также ГПК РФ. Согласно ст.197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов органов местного самоуправления рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства.

  Производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов органов местного самоуправления возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц. Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

  По иску собственника земельного участка о сносе самовольной постройки надлежащим ответчиком является лицо, ее осуществившее. В противном случае исковые требования удовлетворению не подлежат. При этом владелец земельного участка вправе в порядке самозащиты собственными силами снести самовольную постройку с отнесением затрат на счет лица, ее осуществившего.

  Так, например, отделение железной дороги обратилось в арбитражный суд с иском к муниципальному унитарному предприятию и обществу с ограниченной ответственностью об устранении препятствий в пользовании земельным участком вдоль железнодорожного пути посредством обязания ООО снести самовольно построенное помещение кафе в полосе отвода железной дороги.

  Суд первой инстанции удовлетворил исковые требования и обязал ООО снести помещение кафе, обосновав свой вывод тем, что спорный объект расположен на земельном участке, находящемся в полосе отвода железной дороги. Суд установил факт самовольного возведения кафе.

  Ответчиком — МУП подана апелляционная жалоба с просьбой об отмене решения суда. Заявитель не согласился с выводом суда о статусе земельного участка под помещением кафе, полагая, что этот участок входит в состав особо охраняемых земель города и находится в ведении муниципального образования города, а не железной дороги.      

  Как усматривается из материалов дела, в предмет доказывания по делу входит выяснение обстоятельств принадлежности истцу земли, где расположен спорный объект, а также установление лица, которое возвело помещение кафе, и правомерности строительства.                                                                         

  При рассмотрении дела в апелляционной инстанции суд пришел к выводу о том, что спорное строение находится на полосе отвода железной дороги. Данный вывод основам на положениях постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года № 3020-1

  «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик, в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» и нормах ФЗ «О федеральном железнодорожном транспорте», действовавшего в период рассмотрения спора, согласно которым предприятия и объекты железнодорожного транспорта отнесены к федеральном собственности, а земли железнодорожного транспорта являются землями федерального значения, в том числе земли, отведенные под железнодорожные пути и станции (включая полосу отвода), защитные и укрепительные насаждения, строения, здания, сооружения и иные объекты, необходимые для эксплуатации и реконструкции железных дорог.

  Право истца на пользование спорным земельным участком подтверждено государственным актом от 20 ноября 1960 года, выданным райисполкомом. Этот акт содержит план предоставленных земель и описание границ землепользования. Действовавшей в период выдачи государственного акта инструкцией Министерства путей сообщения СССР определено, что ширина полосы отвода (между ее границами) составляет 28 м.

  Истцом на спорном участке дороги на территории, прилегающей к железнодорожному пути со стороны моря, в период 1958-1965 годов возведен комплекс берегов крепительных сооружений. Принадлежность этих сооружений железной дороге и нахождение их в федеральной собственности подтверждены первичными документами, представленными истцом и комитетом по управлению государственным имуществом области.

  Судом также установлено, что спорное строение расположено в 10-13 м от откоса железнодорожного пути, то есть на земле, входящей в полосу отвода. Эти обстоятельства отражены в актах, составленных с участием компетентных представителей железной дороги и органов местного самоуправления города.

  Ответчик — МУП, полагая, что ранее этот земельный участок был изъят у железной дороги, ссылался на решение того же райисполкома от 10 июля 1957 года. Однако в данном решении речь идет об исключении из экспликации полосы отвода земель, занятых под пляжем, тогда как спорное строение расположено на берегоукрепительных сооружениях железной дороги, входящих в ее полосу отвода, а не на пляже.

  На основе исследования собранных по делу доказательств суд апелляционной инстанции сделал вывод о том, что истец является надлежащим и вправе требовать устранения препятствий в пользовании данным земельным участком.

  Участники процесса документально не доказали факт предоставления в установленном порядке ответчику (ООО) или другому лицу земельного участка для возведения строений и наличия необходимых разрешений для строительства. Следовательно, правовое положение спорного строения соответствует признакам самовольной постройки согласно ст. 222 ГК РФ. В соответствии с п. 2 этой статьи самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет.

  Однако в ходе судебного разбирательства не представлены документальные подтверждения того, что именно 000 возвело данное самовольное строение. При этом суд апелляционной инстанции обоснованно не принял во внимание ссылки истца на договор от 27 марта 2001 года между ООО и МУП, так как его условия не предусматривали наделение ООО правом на возведение каких-либо строений, а предметом этого договора были отношения сторон по организации общественного питания на городском пляже.

  Анализ обстоятельств рассмотренного дела вызывает ряд вопросов. Почему при всей очевидности того факта, что спорный объект является самовольной постройкой, в удовлетворении требования об устранении препятствий в пользовании земельным участком отказано? Причем отказано лицу, которое пользуется этой землей по праву, тогда как ответчики не имеют правовых оснований для использования данного участка.

  Ответ на этот вопрос кроется в правилах ст. 222 ГК РФ о правовых последствиях самовольного возведения объекта недвижимости. Здесь прямо назван субъект, обязанный произвести снос самовольной постройки. Это лицо, осуществившее самовольное строительство. Следовательно, в отношении любого иного лица подобную обязанность закон не установил. Не предусмотрена такая обязанность и другими нормами гражданского законодательства.

  Напротив, Градостроительный кодекс РФ (ст. 62, 66), ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (ст. 24, 25), ст. 143 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (действовавшего в тот период), предусматривающие санкции за самовольное строительство, в качестве субъекта данного правонарушения также называют именно лицо, которое осуществило самовольную постройку.

  В рассмотренном примере суд установил, что ни один из ответчиков не возводил спорный объект. Поэтому вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии правовых оснований для удовлетворения иска является законным и обоснованным.

  Каким же способом законный владелец земли (железная дорога) может защитить нарушенное право? Представляется, что это может быть самозащита права, предусмотренная в качестве отдельного способа защиты гражданских прав  ст. 12, 14 Гражданского кодекса РФ.

  Таким образом, железная дорога вправе собственными силами снести спорную самовольную постройку с отнесением затрат на счет лица, ее осуществившего, при его последующем установлении. Тем самым нарушение права железной дороги на пользование земельным участком будет устранено. При этом выбранный способ самозащиты будет соразмерен нарушению, так как снос строения в объективном смысле является действием, противоположным его возведению, что подтверждает правомерность применения данного способа защиты права. Применение железной дорогой такого средства защиты одновременно послужит скорейшему обнаружению нарушителя.

  Судом апелляционной инстанции было установлено наличие договора аренды земельного участка, на котором находится спорное строение кафе, заключенного между железной дорогой и ООО, участвовавшим в этом деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора. В договоре аренды указанное ООО названо в качестве владельца кафе, хотя документы, подтверждающие право собственности либо иное право данного лица на строение кафе, в суд не представлены.

  При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов местного самоуправления арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта возлагается на орган или лицо, которые приняли такой акт.

  Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт органов местного самоуправления не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным. В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт соответствует закону или иному нормативному правовому акту и не нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

  Решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов органов местного самоуправления подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда. Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.

  В случае если параметры или размеры земельного участка, а также объекта капитального строительства, например, этажность, не соответствуют требованиям градостроительного регламента, установленного для данной территориальной зоны или подзоны, однако при этом вид разрешенного использования земельного участка или объекта капитального строительства соответствует основному или вспомогательному виду разрешенного использования, установленному градостроительным регламентом, то заинтересованное лицо может подать заявление в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки о выдаче разрешения об отклонении от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

  В противном случае заинтересованному лицу необходимо также будет получить разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства. Любое физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения, если, по его мнению, данным  решением нарушаются его права и законные интересы. Порядок такого обжалования установлен АПК РФ и ГПК РФ.

  
  

  2.1 Планировка территории

  
  

  Планировка территории является одним из этапов градостроительной деятельности. Следуя за планированием территории и градостроительным зонированием, планировка территории осуществляется в целях детальной проработки градостроительных решений применительно к территории конкретных планировочных элементов. Планировка территории должна осуществляться на основе документов территориального планирования, а также правил землепользования и застройки.

  По идее законодателя планировка территории должна предшествовать строительству, поскольку при планировке территории должна определяться плотность и параметры застройки конкретного района, квартала и других планировочных элементов.

  Вопросы планировки территории регулировались и Градостроительным Кодексом РФ 1998 года (статьи 57-60), который предусматривал необходимость разработки градостроительной документации о застройке территории.  В новом Градостроительном Кодексе РФ изменилось содержание конкретных документов планировки территории, более детально урегулировано содержание таких документов и порядок их принятия, вводится новый вид документа - градостроительный план земельного участка. В то же время не нашел отражение в новом Градостроительном Кодексе такой вид документации по планировке территории как проект застройки.

  Градостроительный Кодекс РФ впервые закрепил цели планировки территории:

  1) обеспечение устойчивого развития территории;

  2) выделение элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов);

  3) установление границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства;

  4) установление границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

  В то же время, указанный перечень не является исчерпывающим.

  Новеллой Градостроительного Кодекса РФ является установление четких критериев разграничения, в каких случаях для планировки территории, в том числе установления границ земельного участка, применяется градостроительное, а в каких случаях - земельное, лесное, водное и иное законодательство.

  Планировка территории в соответствии с Градостроительным Кодексом РФ осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий.

  Согласно статье 68 Земельного Кодекса Российской Федерации образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства и установление их границ на местности входят в состав мероприятий, осуществляемых при землеустройстве. Землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда. Юридические лица или индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами. Порядок проведения землеустройства устанавливается федеральным законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст.69).

  Основаниями проведения землеустройства являются: решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства; договоры о проведении землеустройства; судебные решения.

   Здесь следует отметить ошибку законодателя, орган местного самоуправления изготовляет не кадастровую карту (план) земельного участка, а проект границ земельного участка и утверждает его. Это, во-первых, вытекает из смысла пункта 8 указанной статьи, а, во-вторых, органы местного самоуправления не уполномочены на изготовление кадастровых карт (планов) земельных участков, подготовка и выдача которых - компетенция федерального органа исполнительной власти.

   Проекты застройки, заказчиками которых являются физические и юридические лица, согласовываются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и утверждаются заказчиками.

  Исходя помимо общих требований к составу и содержанию проектов планировки, установленных статьей Градостроительного Кодекса  и применяемых на основе любых документов территориального планирования, дополнительно состав и содержание проектов планировки территорий могут устанавливаться:

  - нормативными правовыми актами Российской Федерации применительно к проектам планировки, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования Российской Федерации ;

  - законами и иными нормативными актами субъекта Российской Федерации применительно к проектам планировки территорий, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации  документов территориального планирования муниципального образования. Субъекты Российской Федерации вправе вводить дополнительные требования к проектам планировки в соответствии с местными условиями.

  Так, например, распоряжением мэра Москва от 06.04.1999 г. N 308-РМ утверждено Положение о порядке разработки, согласования и утверждения проектной документации для формирования и исполнения городских инвестиционных программ строительства (реконструкции), которое определяет этапы и сроки формирования заказа на разработку прединвестиционной градостроительной документации, в том числе проекта планировки территории, предпроектных проработок, градостроительного обоснования размещения объекта.

   Согласно статье 17 Федерального закона от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ «О землеустройстве». Межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат.

  Проект межевания объектов землеустройства имеет юридическое значение после его утверждения уполномоченным органом. После этого проект является основанием для установления границ земельных участков на местности, т.е. в натуре.

  Следует отметить, что градостроительный план земельного участка имеет огромное значение при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, капитального ремонта таких объектов.

  Назначение градостроительного плана земельного участка определяется тем, что он является обязательным.

  Форма градостроительного плана земельного участка устанавливается Правительством Российской Федерации. Это еще раз подчеркивает важность и значимость этого документа в градостроительных и земельных отношениях.

  Градостроительный Кодекс РФ предусматривает ответственность соответствующих органов за вред, причиненный жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующей требованиям технических регламентов документации по планировке территории (ст. 59).

  Необходимо отметить следующий вопрос, зачастую возникающий на практике - обжалование гражданами вопросов законности строительства объектов в порядке уплотнения застройки поселения. Здесь может быть два варианта. Первый - это осуществление  строительства при наличии документации по планировке территории. В таком случае строительство должно осуществляться исключительно в соответствии с такой документацией. Поскольку статья 46 Градостроительного Кодекса РФ устанавливает обязательность проведения публичных слушаний по проектам планировки и проектам межевания территории, то граждане имеют право высказать свое мнение по указанным проектам и в дальнейшем оспорить их в суде. Кроме того, оспорить строительство конкретного объекта можно при его несоответствии документации по планировке территории. Второй вариант - это отсутствие документации по планировке территории.

           Градостроительный Кодекс РФ не устанавливает требования о том, что строительство возможно только на территориях, для которых подготовлена документация по планировке. В таком случае граждане и юридические лица могут оспорить строительство конкретного объекта, если такое строительство не соответствует градостроительному регламенту, разрешению на строительство, строительным, санитарным и иным нормативам и правилам, имеющим обязательное значение до принятия соответствующих технических регламентов.

  Кроме того, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные требования для размещения объекта на застроенной территории.

  В то же время остается не решенным ряд вопросов, требующих правового урегулирования. Так, Градостроительным Кодексом устанавливается, что федеральные органы исполнительной власти обеспечивают подготовку документации по планировки территории, которая разрабатывается только на основании документов территориального планирования Российской Федерации. Но не ясно, кто будет осуществлять подготовку документации по планировке территории в границах земель, находящихся в федеральной собственности, или на которой находятся объекты капитального строительства, находящиеся в федеральной собственности и построенные до принятия Градостроительного Кодекса РФ.

  
  

   

  2.2 Архитектурно-строительное проектирование,

  строительство, реконструкция объектов капитального строительства

  
  

  Введение главы «Архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция объектов капитального строительства», детально регулирующей весь процесс строительства, реконструкции, капитального ремонта зданий, строений, сооружений: начиная от этапа выполнения инженерных изысканий для подготовки проектной документации и заканчивая выдачей разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, является новеллой Градостроительного Кодекса  РФ. Несмотря на то, что Градостроительный Кодекс РФ 1998 года включал в понятие градостроительной деятельности и проектирование, и строительство, и реконструкцию объектов недвижимости, однако практически не регулировал данные вопросы.

  Регулирование указанных вопросов осуществлялось многочисленными подзаконными нормативными правовыми актами, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Такая ситуация на практике создавала определенные трудности для лиц, непосредственно осуществляющих строительную деятельность, так как в разных субъектах РФ устанавливались особенности осуществления строительной деятельности на территории соответствующего субъекта, что затрудняло доступ новых компаний на строительный рынок в различных регионах, препятствовало развитию конкуренции в области строительства, прежде всего, жилищного, и как следствие, не способствовало снижению цен на жилье.

    Круг лиц, которые могут выполнять инженерные изыскания  могут быть как сам застройщик, так и привлекаемое им (или его уполномоченным лицом - заказчиком) на договорной основе физическое или юридическое лицо.

  Подготовка проектной документации требуется в случае, если предполагается осуществить строительство, реконструкцию или капитальный ремонт зданий, строений и сооружений.

  В случае осуществления индивидуального жилищного строительства застройщик по собственной инициативе вправе обеспечить подготовку проектной документации применительно к таким объектам, но при этом предоставление такой проектной документации для получения разрешения на строительство не требуется.

   Юридическое значение подготовки проектной документации будет иметь в том случае, если в результате несоответствия проектной документации требованиям технических регламентов, материалам инженерных изысканий, причинен вред жизни, здоровью физических лиц или имуществу физических или юридических лиц. В таком случае, лицо, осуществлявшее подготовку проектной документации, обязано в полном объеме возместить причиненный вред  (ч.2 ст.60 Градостроительного Кодекса РФ).

  Круг лиц, которые могут осуществлять подготовку проектной документации, могут быть как сам застройщик, так и привлекаемое им (или его уполномоченным лицом - заказчиком) на договорной основе физическое или юридическое лицо.

  В выдаче архитектурно-планировочного задания может быть отказано, если намерения заказчика (застройщика) противоречат действующему законодательству, нормативным правовым актам, градостроительным нормативам, положениям утвержденной градостроительной документации, правилам  застройки  города  или иного поселения. Отказ в выдаче архитектурно-планировочного задания может быть обжалован заказчиком (застройщиком) соответственно в орган исполнительной власти субъекта РФ, в орган местного самоуправления и (или) в суд.

  Например: ООО предъявило иск к администрации города о признании права собственности на помещение кафе.  Поводом для подачи иска послужил отказ комитета архитектуры и градостроительства города в согласовании ввода его в эксплуатацию.

  В исковом заявлении истец указал, что реконструкция кафе и возведение второго этажа над ранее существовавшим строением кафе произведены без необходимых разрешений. Тем самым истец подтвердил самовольность происхождения спорного объекта.

  ООО считало свои требования обоснованными, ссылаясь на положительные заключения органов государственной противопожарной службы и государственного санитарно- эпидемиологического надзора. Главным аргументом истца было наличие правоустанавливающих документов на земельный участок под спорным объектом: постановление главы  города от 25 ноября 1999 года о преставлении истцу в аренду земельного участка площадью 128 квадратных метра, занимаемого кафе, и договор аренды этого участка.

  Истцом также представлено  заключение эксперта, выполненное до рассмотрения дела в суде, согласно которому строение кафе размещено в границах площади земельного участка мерой 128 квадратных метра отведенного ТОО (правопредшественнику истца) Постановлением главы города. Здесь также указано, что здание кафе соответствует градостроительным и строительным  нормам и правилам, а его месторасположение и эксплуатация не нарушают охраняемые законом права и интересы граждан.

  На основе приведенных обстоятельств суд первой инстанции признал право собственности истца на спорное помещение кафе.

  Однако при рассмотрении апелляционной жалобы ответчика апелляционная инстанция пришла к противоположному выводу, отменила решение суда и отказала в иске.

  В этом деле ключевым оказался вопрос о том, действительно ли истцу предоставлена земля под спорный объект. Согласно ст.222 Гражданского кодекса РФ данное обстоятельство одно из обязательных условий признания права собственности на самовольную постройку.

  При рассмотрении  этого спора необходимо, прежде всего, разобраться с происхождением спорного объекта. В соответствии с законодательством о приватизации, ТОО по договору купли-продажи с комитетом по управлению имуществом города приобрело в собственность имущество кафе, в том числе само строение. Следовательно, истец являлся собственником ранее существовавшего строения кафе.

  Именно в этот период Постановлением главы Администрации города от 30.06.1993года истцу предоставлен в пользование земельный участок площадью 128 квадратных метра для эксплуатации кафе, выкупленного в порядке приватизации.

  Участок того размера, месторасположения и конфигурации был предоставлен истцу в аренду.

  На первый взгляд доводы истца о предоставлении земельного участка в установленном порядке под самовольно возведенный объект представляются убедительными. Ошибочность такого вывода была установлена судом апелляционной инстанции. Этому способствовала правильная оценка содержания постановлений главы администрации и условий договора аренды.

  Вп.п.2.2  Постановления от 25.11.1999года содержался запрет ООО на возведение новых строений и реконструкцию существующих сооружений на предоставленном земельном участке без согласования с администрацией города. К предмету договора аренды земли относится предоставление ООО земельного участка под существующее строение кафе.

  Кроме того в п5.4 договора  стороны определили , что по истечении срока действия договора все здания, сооружения, постройки и иные объекты, возведенные без согласия арендодателя и необходимых градостроительных документов, переходят в собственность арендодателя и необходимых градостроительных документов, переходят в собственность арендодателя. Учитывая гражданско-правовую природу договора аренды, приведенные условия не противоречат правилам определения правовой судьбы улучшений арендованного имущества (ст.623 ГК РФ).

  Отсюда закономерен вывод о том, что названные постановления и договор аренды не могут служить доказательством  предоставления истцу земельного участка в установленном порядке под самовольно реконструированное помещение кафе. Поэтому есть основания полагать, что истец допустил нарушение, предусмотренное п.1 ст. 222 ГК РФ.

  В ситуациях, подобной рассматриваемой, для правильной квалификации спорного правоотношения подлежат установлению следующие обстоятельства. Во-первых, факт самовольности выполненной реконструкции (необходимость получения разрешения на строительство при реконструкции прямо предусмотрено ст. 62 Градостроительного кодекса РФ). Во-вторых, факт предоставления истцу земельного участка непосредственно для реконструкции ранее существовавшего объекта, увеличения его этажности и т.п.

  Таким образом, суд апелляционной  инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований истца о признании права собственности на самовольно реконструированное помещение кафе.

  Тем не менее такой вывод суда отнюдь не означает безысходность положения истца. Материалы дела однозначно свидетельствуют о выполнении реконструкции кафе за счет истца и в его интересах. Функционирование кафе как предприятия общественного питания длительный период времени, в том числе до его приватизации, вполне отвечает общественным интересам, которое в рассматриваемом правоотношении представляет администрация – орган местного самоуправления. Для выхода из сложившейся ситуации истцу необходимо соблюсти установленный порядок целевого предоставления земли, что будет служить основанием для предоставления другого иска о признании права собственности на спорный объект.

  Градостроительный Кодекс РФ впервые на законодательном уровне закрепляет такое требование к разработке проектной документации как ее подготовка в соответствии с техническими условиями присоединения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения.

  Проектная документация разрабатывается в соответствии с градостроительной документацией, со строительными нормами и правилами, согласовывается с соответствующими органами архитектуры и градостроительства, органами государственного контроля и надзора в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Однако следует отметить ошибку законодательства, во-первых, в отношении срока действия указанного пункта, а во-вторых, в том, что данный пункт может действовать только в части, не противоречащей новому Градостроительному Кодексу РФ.

  . Данное требование о согласовании проектной документации соответствующими органами архитектуры и градостроительства должно применяться только в отношении проектной документации, разработанной на основе архитектурно-планировочного задания, и не может иметь место применительно к проектной документации, разработанной на основе градостроительного плана земельного участка, независимо от наступления 1 июля 2006 года.

  С 1 января 2006 года государственная экспертиза проектной документации осуществляется только уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или подведомственным ему государственным учреждением.

  Разрешение на строительство является единственным законным основанием для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта. Случаи, когда не требуется разрешение на строительство определены  Градостроительным Кодексом РФ. Иное строительство, реконструкция, капитальный ремонт без получения разрешения на строительство означают факт самовольной постройки, что влечет определенные правовые последствия для лица, осуществившего такое строительство, реконструкцию или капитальный ремонт.

  Аннулирование разрешения на строительство приводит к невозможности осуществления работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту. В Градостроительном Кодексе РФ получили детальное закрепление вопросы, связанные с осуществлением законного строительства, но не нашли отражения вопросы, связанные с самовольными постройками. Практика показывает, что нормы о самовольных постройках, закрепленная в Гражданском кодексе Российской Федерации недостаточно, она не содержит четких критериев, когда следует признавать право собственности на такие объекты, а в каких случаях - нет, допускает признание собственности на самовольные постройки, возведенные с нарушением строительных норм и правил.

  
  

  2.3 Самовольное строительство и правовые последствия самовольного строительства   

  
  

  Для сохранения окружающей среды, объектов историко-культурного наследия и для качественного планирования развития территорий, органы местного самоуправления обязаны вести борьбу с самовольным строительством. Примерно каждое десятое новое здание в нашем городе или селе  построено с нарушениями требований законодательства. Дело в том, что строительство ведется быстрее, чем проходят согласительные документы. Поэтому иногда застройщики предпочитают сначала построить, а потом отстаивать свои права.

  Исполнительные органы местного самоуправления имеют право сносить незаконные постройки. 2005- 2007г.г. ознаменовались переходом разрешения вопросов о законности построек в русло судебного производства. Порядок выявления самовольных застроек определяется органами местного самоуправления самостоятельно. Он протекает таким образом. В администрацию поступают заявления о ведущемся строительстве, предположительно самовольном, а также сведения о застройщике. Эта информация направляется в течение 3-х дней в соответствующие службы города. Там проходит ее проверка.
  В течение 2-х недель со времени поступления в администрацию города информации о ведущемся самовольном строительстве принимаются меры по выявлению самовольных застройщиков, а именно:

  - на объекте вывешивается Повестка с указанием нарушения и срока явки самовольных застройщиков в администрацию города. В УВД направляется запрос о выявлении самовольных застройщиков в течение установленного срока. Затем дается сообщение в СМИ об установлении факта самовольных построек или ведущемся самовольном строительстве с требованием разобрать постройки своими силами в течение 2-х недель с даты сообщения и (или) явиться в администрацию города для выяснения правомерности строительства.
  В случае выявления самовольного застройщика и наличия заключений служб администрации города о несоответствии постройки градостроительным нормам и правилам, требованиям санитарной и пожарной безопасности издается распоряжение администрации города о сносе самовольно возведенной постройки силами самовольного застройщика (или о прекращении самовольного строительства и освобождении незаконно занятого земельного участка силами самовольного застройщика). Это решение доводится до сведения самовольного застройщика под роспись или направляется ему заказным письмом. При этом городские власти не стремятся ликвидировать все незаконно построенные сооружения. Застройщику специально дается время и возможность узаконить их. Если дело все-таки дошло до требований администрации города о сносе, то здание сносится либо своими силами, либо издается распоряжение администрации города об организации сноса самовольной постройки, или о принятии мер к пресечению самовольного строительства. Чаще всего рассматриваются спорные дела, разрешение их может быть как в сторону администрации, так и в сторону застройщика. Чтобы разрешить конкретное дело нужно время: на рассмотрение в суде, на апелляцию. Так и затягивается борьба с «самозастроем».

  В соответствии с действующим гражданским законодательством, ст.222 ГК РФ, субъектом, осуществляющим самовольную постройку, может быть любое физическое или юридическое лицо, которое нарушило установленные для постройки требования, в частности, использовало земельный участок, не отведенный для этой цели. Или же самовольный застройщик не имеет соответствующего разрешения или существенно нарушил градостроительные и строительные нормы и правила. Важно помнить, что право на использование земельного участка под строительство возможно и на условиях договора аренды этого участка (гл.34 ч.2 ГК).

  Правовым последствием самовольной постройки является то, что лицо не приобретает право собственности на нее. Сама же постройка не считается недвижимостью и не подлежит государственной регистрации. Сделки, направленные на распоряжение самовольной постройкой, ничтожны как противозаконные на основании ст.168 и 169 Гражданского Кодекса РФ. Лицо, осуществившее такую постройку, является лишь собственником стройматериалов.
  Возможность возникновения права собственности на самовольную постройку связана с отсутствием нарушений законных интересов других лиц, отсутствия угроз жизни и здоровью граждан. При наличии этих условий, подтвержденных экспертным заключением, разрешениями органов санитарного надзора, пожарной охраны, архитектурного или строительного контроля и др., она может быть признана по решению суда собственностью либо застройщика (заказчика), либо законного владельца земельного участка. В первом случае застройщику необходимо получить право на постройку (например, путем приобретения земельного участка по договору купли-продажи). Во втором случае владелец участка земли возмещает застройщику расходы в размере, определенном судом (стройматериалы и др.) Еще одним очень важным вопросом является вопрос о распространении приобретательской давности на самовольно возведенное строение, расположенное на неправомерно занимаемом земельном участке. Рассмотрим показательный пример. Истец обратился в суд с иском к администрации района о признании права собственности на хозяйственные постройки и земельный участок. Он сослался на то, что добросовестно владеет недвижимым имуществом и использует земельный участок по назначению, поэтому на основании ст. 234 Гражданского Кодекса  РФ просит признать на них право собственности.

  Решением суда в первой инстанции иск был удовлетворен. Учреждение юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним должно было произвести государственную регистрацию права собственности за истцом на определенные хозяйственные постройки, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству - выдать истцу правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы на земельный участок. Но при рассмотрении дела во второй инстанции решение было принято не в пользу истца.
  Еще раз оговоримся, что в соответствии со ст. 222 Гражданского Кодекса  РФ самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений. Материалами дела подтверждено, что истец построил объект недвижимости на земельном участке, который не был отведен для этих целей. При этом он не имел строительно-техническую документацию и соответствующее разрешение. На основании ч. 2 ст. 222 Гражданского Кодекса  РФ самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Согласно ст. 126 Земельного кодекса РСФСР, (действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений), самовольно занятые земельные участки возвращаются по их принадлежности. Важно так же иметь в виду, что приобретательская давность не может распространяться на случаи, когда в качестве объекта владения и пользования выступает самовольно возведенное строение, расположенное на неправомерно занимаемом земельном участке.

  Итак, главное - наличие документов на землю и отсутствие нарушений требований законодательства. Если хотя бы один вопрос не согласован - нет разрешения органов пожарной безопасности, нет экспертизы по безопасности для экологии и т.п. - то ваше здание может быть попросту разрушено, а это, согласитесь, очень невыгодное вложение средств.

  В качестве застройщика по ст. 222 Гражданского Кодекса может выступать как физическое, так и юридическое лицо.

  Осуществление строительства недвижимого имущества является разновидностью изготовления (создания) вещи. Право собственности на такое имущество в соответствии с п. 1 ст. 219, ст. 220 ГК возникает у лица, осуществившего строительство для себя, или у заказчика, поручившего осуществление строительства другому лицу. Как и в случае создания иных вещей, право собственности на построенный объект возникает лишь при соблюдении требований законодательства, предъявляемых к строительным работам. Нарушение этих требований по общему правилу должно исключать возможность возникновения права собственности на результат строительства.

  Однако в силу ряда причин (специфика осуществления строительной деятельности, особо важное значение объектов строительства в гражданском обороте и т.д.) законодатель в ГК 1998 г., как и в предшествующем ему Гражданскому Кодексу 1964г., предусмотрел специальные правовые последствия нарушения порядка осуществления строительства объектов, результат которого именуется самовольной постройкой.

  В качестве самовольной постройки ст. 222 Гражданского Кодекса рассматривает как процесс осуществления противоправной деятельности – ведение строительства с нарушением установленных правил (строительство нового, пристройка, надстройка, перестройка существующего дома, другого строения, сооружения, создание иного недвижимого имущества), так и результат такой деятельности – вновь созданное или улучшенное недвижимое имущество.

  В ст. 222 Гражданского Кодекса также приводится закрытый перечень нарушений правил ведения строительства, которые могут повлечь предусмотренные данной статьей последствия. Это:

  1) строительство на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом.

  2) строительство без получения необходимых разрешений на строительство. Строительство объектов осуществляется в соответствии с проектно-сметной документацией. Архитектурные и строительные проекты на строительство предприятий, зданий, сооружений, независимо от ведомственной подчиненности, форм собственности и источников финансирования, подвергаются госэкспертизе. При наличии в проектах на строительство объектов отступлений от противопожарных требований (стандартов) проектно-сметная документация подлежит согласованию в органах государственного пожарного надзора. Проектная документация на строительство, реконструкцию, расширение производства в соответствии с Законом «О государственной экологической экспертизе» должна проходить государственную экологическую экспертизу;

  3) строительство с существенными отступлениями от проекта;

  4) строительство с существенными нарушениями градостроительных норм и правил. К таким нарушениям относятся: нарушение архитектурного облика зданий и сооружений, элементов и деталей памятников истории, культуры и архитектуры; нарушение обязательных требований нормативной документации; несоблюдение проектных решений утвержденной проектной документации; самовольное строительство, реконструкция, ремонт, реставрация зданий и сооружений, изменение их функционального назначения и др.

  В ст. 222 Гражданского Кодекса Российской Федерации в данном перечне отсутствует такое основание, как строительство с существенными отступлениями от проекта. Некоторые же специалисты утверждают, что в законодательство необходимо включить и другие основания признания постройки самовольной.

  Последствия осуществления самовольной постройки устанавливаются пунктами 2 и 3 ст. 222 Гражданского Кодекса  различно:

  а) для строительной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства (в соответствии с частью второй п. 2 ст. 222 ГК самовольное строительство незамедлительно приостанавливается. Однако орган местного управления и самоуправления вправе в административном порядке принять решение о продолжении строительства;

  б) для созданного в результате такой деятельности имущества (лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на возведенный объект права собственности. Последний не рассматривается в качестве недвижимого имущества и не подлежит государственной регистрации.  К такому объекту в силу п. 3 ст. 220 Гражданского Кодекса применяются правила о праве собственности на строительные материалы).

  Орган местного управления и самоуправления вправе в административном порядке утвердить одно из следующих решений:

  1) о принятии постройки в эксплуатацию и ее регистрации в установленном порядке с предоставлением при необходимости земельного участка лицу, осуществившему самовольное строительство;

  2) о сносе лицом, осуществившим постройку, или за его счет самовольной постройки или о приведении ее в состояние, в котором она была до осуществления пристройки или перестройки. Последнее решение может быть принято, например, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо будет создавать угрозу жизни и здоровью граждан.

  Гражданский Кодекс не предусматривает такого последствия осуществления самовольной постройки, как безвозмездное изъятие данного имущества в госсобственность (такое последствие было предусмотрено ст. 104 ГК 1964 г.).

  В случае несогласия лица с решением о сносе самовольной постройки или о приведении ее в прежнее состояние оно может быть обжаловано в вышестоящий орган или в суд.

  По действовавшему, до принятия ГражданскогоКодекса 1998 г., законодательству судами не осуществлялось рассмотрение в исковом порядке споров о признании права собственности на самовольно возведенные дома и подсобные строения и о сносе таких строений.  Ст. 222  Гражданского Кодекса  в п. 3, кроме административного, предусматривает также судебный порядок рассмотрения спора о принадлежности самовольного строения, когда нарушение в его строительстве состоит в возведении строения на участке, не принадлежащем лицу. В этом случае судом может быть признано право собственности за лицом, осуществившим постройку, если за ним будет закреплен соответствующий земельный участок. Признание права собственности застройщика на самовольную постройку невозможно, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законодательством интересы других лиц либо будет создавать угрозу жизни и здоровью граждан.

  Кроме гражданско-правовых, действующее законодательство предусматривает также административно-правовые последствия нарушения правил ведения строительства. КоАП формулирует ряд составов таких правонарушений в области строительства. Это: самовольное строительство (ст. 142); нарушение правил строительства летних садовых домиков, а также организации и ведения коллективного садоводства (ст. 142-1); нарушение обязательных требований проекта или нормативной документации в выполненных строительно-монтажных работах (ст. 142-2); подписание документов, содержащих сведения, не соответствующие фактическому состоянию и качеству строительно-монтажных работ, строительных материалов, изделий и конструкций (ст. 142-3); нарушение порядка приемки в эксплуатацию объектов строительства; эксплуатация объектов без их приемки (ст. 142-4); невыполнение предписаний органов государственного строительного надзора (ст. 142-5); самовольное внесение изменений в утвержденный строительный проект и(или) отступление от него, допущенные в ходе реализации проекта (ст. 142-9); невыполнение предписаний органов государственного управления архитектурной и градостроительной деятельностью (ст. 142-10).

  Постановлением Совмина от 08.12.1999 № 1907 «О применении экономических санкций за нарушения законодательства об архитектурной и градостроительной деятельности» за самовольное строительство, реконструкцию, ремонт, реставрацию зданий и сооружений, изменение их функционального назначения установлена экономическая санкция в виде штрафа.

  Таковы основные последствия самовольного строительства, предусмотренные законодательством.

  Из имеющихся правовых средств реагирования на самовольное строительство приоритет отдается административно-правовым.   Так, за 2000 г. и девять месяцев 2001 г. по г. Минску к административной ответственности за самовольное строительство привлечено 1349 человек (из них за самовольное строительство жилых домов – 37, самовольное строительство гаражей, сараев и других хозяйственных помещений – 502, самовольные пристройки, надстройки – 664, за самовольное устройство балконов, погребов – 71), принято 39 решений о сносе самовольно возведенных строений

  Однако правоприменительная практика показывает, что установленный законодательством механизм устранения последствий самовольной постройки является несовершенным, вызывает нарекания не только у физических и юридических лиц.

   В результате складывается ситуация, при которой администрации не могут обеспечивать эффективное решение вопросов сноса самовольно возведенных строений.

  Советом Министров подготовлены: 1) проект закона, предусматривающий установление уголовной ответственности за самовольную постройку на самовольно захваченном участке земли, если ранее к виновному в совершении этого правонарушения применялись меры административной ответственности или если данное правонарушение повлекло причинение значительного вреда собственнику участка; 2) проект постановления «Об утверждении порядка принятия решения о сносе самовольно возведенных строений».

  Предполагается установить, что для рассмотрения дел о сносе самовольно возведенных строений (самовольного строительства), а также пристройки, надстройки, перестройки дома, другого строения, сооружения или создания иного недвижимого имущества на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законодательством, или на самовольно захваченном участке земли, соответствующими органами местного управления и самоуправления создается комиссия.  В ее состав включаются должностные лица органов прокуратуры, пожарного и санитарного надзора, градостроительства и архитектуры, землеустройства, государственного строительного надзора, иных органов государственного управления.

  Действующее законодательство (в частности, Градостроительный кодекс Российской Федерации) исходит из необходимости сочетания государственных, общественных и частных интересов в процессе осуществления строительной деятельности, уделяя особое внимание защите законных интересов собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков как базовой основы любого объекта недвижимости.

  Большое значение в комплексе норм, обеспечивающих сочетание публичных и частных интересов при осуществлении строительной деятельности, принадлежит ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющей правовые последствия так называемой «самовольной постройки», о которых и пойдет речь. Согласно ст. 222 ГК самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, если оно создано на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо создано без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. «Техническая» сторона данной нормы базируется в основном на ранее содержавшемся в законодательстве определении (ст. 109 ГК РСФСР 1964 года), трактовавшем «самовольную постройку» как возведение жилого дома (дачи) или его части без установленного разрешения или без надлежаще утвержденного проекта, либо с существенными отступлениями от проекта, или с грубым нарушением основных строительных норм и правил.

  При этом разрешение на строительство предполагало, в частности, наличие соответствующего решения об отводе земельного участка, его плана по определению границы в натуре, иных правоустанавливающих документов на землю (п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 19 марта 1975 г. N 2 «О некоторых вопросах, возникающих в практике судов при примечании ст. 109 ГК РСФСР о безвозмездном изъятии самовольно построенного дома», в редакции от 21 декабря 1993 г.). Строительство любого объекта должно вестись при наличии разрешения собственника земельного участка и (или) здания, сооружения и с соблюдением градостроительных, строительных норм и правил.  Только при наличии соответствующих землеустроительных документов выдается и архитектурно - планировочное задание (комплекс требований и условий проектирования строительства объекта).

  Особо необходимо отметить, что в действующем законодательстве о градостроительстве самовольная постройка определяется более емко, а именно как строительство объекта (архитектурного, недвижимости) без разрешения на строительство (ст. 24 Федерального закона «Об архитектурной деятельности», ст. 66 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ст. 143 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).

  Разрешение на строительство - основание для реализации архитектурного проекта, выдаваемое заказчику (застройщику) органами исполнительной власти субъектов Федерации или органами местного самоуправления в целях контроля за выполнением градостроительных нормативов, требований утвержденной градостроительной документации, а также в целях предотвращения причинения вреда окружающей природной среде.

  Негативные правовые последствия возведения самовольного строения выражаются в следующем. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности и не вправе распоряжаться постройкой, т.е. совершать с ней какие-либо сделки. По сути, данное строение в силу императивного указания закона изъято из гражданского оборота и не подлежит государственной регистрации, в том числе и как объект незавершенного строительства (ст. ст. 8, 129 ГК).

  Сделки с указанными объектами ничтожны (ст.ст. 168, 169 ГК РФ).

  Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, указанных  ст. 222 Гражданского Кодекса РФ (п. 3). Аналогичное положение закреплено и в специальном законодательстве. Так, лицо, виновное в строительстве объекта без соответствующего разрешения на строительство, обязано за свой счет осуществить снос (полную разборку) самовольной постройки или привести архитектурный объект и земельный участок в первоначальное состояние (п. 3 ст. 25 Федерального закона «Об архитектурной деятельности»).

  В процессе разрешения дел указанной категории (при принятии искового заявления и в стадии подготовки дела к судебному разбирательству) предлагается представить доказательства, свидетельствующие о предоставлении в установленном порядке земельного участка, на котором расположена самовольная постройка (п. 34 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 6/8 от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»). В необходимых случаях суд оказывает сторонам содействие в собирании соответствующих доказательств (ст. 50 ГПК РФ). Следует учитывать, что, по общему правилу, вопрос о предоставлении земельного участка решается в административном порядке. Так, например, согласно законодательству о местном самоуправлении к полномочиям органов местного самоуправления отнесено решение вопроса о предоставлении земельных участков заинтересованным лицам. Вместе с тем в тех случаях, когда действующее земельное законодательство устанавливает материально - правовые основания, согласно которым граждане и юридические лица имеют право на приобретение соответствующего участка, оно (при нарушении) подлежит защите в судебном порядке. В частности, судам подведомственны требования о признании неправомерным отказа местной администрации в предоставлении земельного участка, в том числе и для строительства индивидуального жилого дома. Об этом говорится в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 6 от 22 апреля 1992 г. «О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе». Соответствующее дело может быть возбуждено заинтересованным лицом как в порядке искового производства, так и, в отдельных случаях, в зависимости от конкретных обстоятельств, при обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.

  Надо сказать, что Верховный Суд Российской Федерации ориентирует заинтересованных лиц именно на исковую форму защиты своих прав (п. 7 названного Постановления N 6 от 22 апреля 1992 г.). Примечательно,  что до введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации судам не были подведомственны иски о признании права собственности на самовольно возведенное строение, что, однако, не исключало предъявления заинтересованными лицами разнообразных «смежных» требований, связанных, как правило, с неблагоприятными последствиями подобного строительства - о признании права на материалы, полученные при сносе дома, о вселении на ранее занимаемую площадь и т.д.

  Вместе с тем, согласно п. 3 ст. 222 Гражданского Кодекса РФ, право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку. Ранее действовавшее законодательство в случаях, когда отступление от проекта строительства не являлось существенным и (или) нарушение строительных норм и правил не было грубым, также допускало возможность для суда с учетом всех других конкретных обстоятельств дела принять решение, на основании которого осуществлялась правовая регистрация построенного дома. Аналогичный порядок действовал и при устранении застройщиком допущенных нарушений в установленные судом сроки. В настоящее время Гражданский кодекс прямо указывает лишь на одно основание, дающее право суду решить вопрос о признании права собственности на строение, - предоставление застройщику соответствующего земельного участка. В тех случаях, когда строительство осуществлялось на отведенном участке, но с существенным нарушением норм и правил (что также приравнивается к «самовольности»), вопрос сноса (разборки) следует решать с учетом возможности устранения выявленных нарушений, оформления надлежащих разрешений, мнения уполномоченных государственных (муниципальных) органов. Для решения вопроса о том, является ли нарушение норм и правил существенным, может быть использовано заключение специалиста или назначена экспертиза. Выясняя, будет ли предоставлен застройщику участок, необходимо привлекать к участию в деле структуры, к компетенции которых закон относит решение соответствующих вопросов (органы местного самоуправления и т.д.). При возникновении между несколькими заинтересованными лицами спора, касающегося самовольно построенного объекта, следует учитывать, что уполномоченный орган может как решить вопрос о предоставлении земельного участка одному из заинтересованных лиц, так и сообщить суду о том, что участок под самовольно возведенным строением будет предоставлен той из сторон, за которой суд признает право собственности на строение «Обзор судебной практики по гражданским делам (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1997. N 10)».  Законодательству известна и обратная ситуация: право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка (в этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом).

  Право на земельный участок должно быть надлежащим образом оформлено и документально подтверждено государственным актом на право собственности на землю; свидетельством; государственным актом на право пожизненного наследуемого владения; свидетельством о государственной регистрации соответствующего права (для регионов, где созданы специализированные учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и т.п.) По вступлении в силу решения суда о признании права собственности на постройку это право подлежит государственной регистрации. Указанные дела рассматриваются в суде по месту возведения соответствующего строения.

  Управлением архитектуры  района заявлен иск к предпринимателю о сносе самовольно возведенного строения кафе, расположенного в полосе отвода автомагистрали. Требования истца основаны на том, что ответчик осуществил строительство кафе без оформления утвержденной главным архитектором района проектной документации, чем нарушил градостроительное законодательство. Кроме того, у ответчика отсутствовали  документы о предоставлении в установленном порядке земельного под строительство спорного объекта.

  В ходе рассмотрения дела в суде данные обстоятельства подтвердились. Судом установлено, что ответчик возвел помещение кафе без получения разрешения на строительство. Суду представлены предписания о привлечении предпринимателя к административной  ответственности за нарушение градостроительного законодательства.

  Ответчик в обоснование правомерности занятия земельного участка ссылался на акт выбора земельного участка под строительство закусочной и договор купли-продажи складского помещения с совхозом. Однако действующим законодательством установлен определен порядок предоставления земли, находящейся в собственности публично-правового образования. Составление акта выбора земельного участка под строительство и согласование его полномочными и компетентными органами представляет собой один из элементов сложной процедуры этого порядка. Установленный порядок можно считать соблюденным только после принятия администрацией публично-правового образования акта о предоставлении конкретному лицу земельного участка и оформления договора, определяющего правовой режим землепользования, с составлением кадастрового плана участка. Должно также состояться выделение земли в натуре, если заинтересованное лицо не занимало ранее этот участок.

  Материалы дела свидетельствуют о том. Что этот порядок не соблюден.

  Исходя из названных обстоятельств суд первой инстанции пришел к выводу, что спорный объект является самовольной постройкой, и удовлетворил исковые требования о сносе помещений кафе.

  Апелляционная инстанция при рассмотрении жалобы ответчика отменила решение суда и отказала в иске. Такой исход судебного разбирательства стал полной неожиданностью для истца, так как самовольность постройки спорного объекта не вызывала сомнений.

  Попробуем разобраться, в чем причина отказа в иске. Действительно, возведенные ответчиком помещения на момент рассмотрения дела в суде представляли собой самовольную постройку, так как налицо  все ее признаки, названные в п.1 ст. 222 Гражданского кодекса РФ.

  В центре данного спора оказался вопрос: является ли истец по заявленным требованиям о сносе самовольной постройки надлежащим?

   В соответствии со своими учредительными документами управление архитектуры района- муниципальное учреждение, то есть по правовому статусу относится к объектам гражданских правоотношений, которые согласно ст. 53 АПК РФ 2002 года могут обратиться с иском в арбитражный суд. Однако эта процессуальная норма содержит четкое предписание о том, что государственные органы и органы местного самоуправления вправе предъявить иск в арбитражный суд только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом.

  Пункт 2 ст. 222 Гражданского кодекса РФ предписывает лицу, осуществившему самовольное строительство, произвести снос. Возникает вопрос: как будет развиваться ситуация, если это не будет  сделано, учитывая, что самовольное строительство- гражданское правонарушение?

  Если самострой» осуществлен на земельном участке, находящемся в собственности физического или юридического лица, данное лицо вправе предъявить иск о сносе самовольной постройки, опираясь на соответствующие нормы главы 20 Гражданского кодекса РФ о защите права собственности.

  А как быть, если самовольное строительство осуществлено на территории публично-правового образования, например, муниципального образования? Именно с такого рода нарушениями чаще всего сталкивается судебная практика. Какой орган может заявить иск о сносе «самостроя» и тем самым защитить общественные интересы от подобного правонарушения?

  Как показывает практика применения ст. 17 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органом, выступающим от имени муниципального образования по упомянутым предметам ведения, является администрация этого муниципального образования. Таким образом, именно администрация муниципального образования как уполномоченный орган местного самоуправления вправе в судебном порядке потребовать сноса самовольной постройки.

   Существует мнение  о возможности делегирования администрацией муниципального образования права предъявления иска о сносе объекта самовольного строительства другому органу местного самоуправления. Однако поскольку администрация прямо не наделена федеральным законом правом предъявления такого иска, она не вправе делегировать его другому органу. К тому же подобное делегирование будет противоречить ст. 53 АПК РФ.

  В рассматриваемом примере суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о предъявлении иска о сносе самовольной постройки неуполномоченным органом в связи с тем, что ни упомянутыми законами  и кодексами, ни ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», ни иным  федеральным законом не предусмотрено право органов архитектуры обращаться в арбитражный суд с соответствующим иском, как того требует ст. 53  АПК РФ.  Следовательно, истец по делу ненадлежащий и в иске отказано правомерно.

     Институт самовольной постройки имеет в нашей стране огромное практическое значение. Это явилось следствием многочисленных нарушений при создании объектов недвижимости.

  Гражданско-правовое регулирование отношений в строительстве имеет большой научный и практический интерес. В науке гражданского права вопросы самовольного строительства традиционно рассматриваются при определении способов приобретения права собственности. Отнесение данной нормы именно к этому разделу Гражданского кодекса обосновывается тем, что самовольное строительство при наличии предусмотренных в законе условий может повлечь возникновение права собственности либо у застройщика, либо у другого лица. Приобретение права собственности на самовольную постройку относится к первоначальным способам, независимо от того, за кем признано это право за самовольным застройщиком или лицом, которому принадлежит земельный участок. Право собственности на самовольную постройку не может быть признано ни за одним из указанных лиц, если сохранение постройки нарушает права и законные интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.

  . Не вызывает сомнений, что все нарушения строительных и градостроительных норм и правил могут быть устранены к моменту окончания строительства. То же самое относится к предоставлению земельного участка и получению разрешения на строительство (фактическое одобрение идущего строительства уполномоченным органом).  Мало того, по российскому законодательству незавершенный строительством объект вообще не относится к недвижимому имуществу, что прямо исключает распространение на него действия п. 1 ст. 222 Гражданского Кодекса РФ.

  Таким образом, перед тем как отказать в государственной регистрации права на самовольную постройку, т.е. применить негативные действия к объекту и квалифицировать его как самовольный, государственный регистратор обязан убедиться, что данный объект относится к недвижимому имуществу и права на него подлежат государственной регистрации.

  Регистрация права собственности на самовольную постройку является незаконной. Государственная регистрация права собственности на самовольную постройку при переходе этого права к другому лицу не препятствует судебному оспариванию первичной государственной регистрации права собственности на этот объект.

  Администрация города обратилась в арбитражный суд с иском к краевому учреждению юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — учреждение юстиции) и ЗАО о признании недействительной государственной регистрации права собственности ЗАО на строение кафе общей площадью 102,8 м².

  По мнению истца, государственная регистрация права на спорное строение осуществлена с нарушением ст. 17 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — ФЗ о регистрации).

  Ответчик — учреждение юстиции — настаивал на прекращении производства по делу в связи с не подведомственностью спора арбитражному суду. Кроме того, учреждение юстиции привело доводы относительно невозможности своего участия в деле в качестве ответчика, поскольку, по его мнению, у истца не может быть каких-либо материально правовых притязаний, так как учреждение юстиции не владеет, не пользуется и не распоряжается спорным имуществом и не является стороной в сделке, по которой ЗАО приобрело этот объект.

  ЗАО в отзыве на иск также просило суд о прекращении производства по делу. В обоснование этой позиции им приведены аргументы об отсутствии предмета спора, так как к моменту предъявления данного иска спорное строение продано физическому лицу и учреждением юстиции осуществлена государственная регистрация его права собственности на этот объект. Физическое лицо было привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

  Суд первой инстанции отказал в удовлетворении исковых требований на том основании, что спорный объект самовольной постройкой не является, а свидетельство о государственной регистрации права собственности ЗАО утратило силу после регистрации права собственности физического лица на спорный объект.

  При разбирательстве дела в апелляционной инстанции суд пришел к выводу, что строение — самовольная постройка, поэтому учреждение юстиции было не вправе производить государственную регистрацию этого объекта.

  Анализ названных судебных актов и обстоятельств рассмотренного дела выявил ряд вопросов, связанных с самовольным строительством.

  - Как следует квалифицировать статус спорного объекта? Ответчик — ЗАО, ссылаясь на осуществленную учреждением юстиции государственную регистрацию его права собственности на спорное строение, считал незыблемой свою правовую позицию. Ответчик также указывал на приобретение этого строения его правопредшественником в порядке приватизации. Истец, напротив, полагал, что данный объект возведен без соответствующих разрешений на строительство и без необходимого в таких случаях предоставления земельного участка для строительства.

  В ходе разбирательства дела суд апелляционной инстанции установил, что ЗАО является правопреемником ТОО: ТОО было реорганизовано путем присоединения его к ЗАО. На этот счет имеется соответствующее соглашение и акт приема-передачи всего движимого и недвижимого имущества. На акте есть отметка его регистрации в БТИ города. Данный акт не содержит сведений о передаче ЗАО спорного строения.

  По запросу суда из БТИ были получены первичные документы — дополнение и справка к акту приема-передачи, где содержится указание о передаче спорного строения. Однако эти документы не были представлены для государственной регистрации в учреждение юстиции.

  Правопредшественник ответчика — ТОО приобрело в собственность имущество муниципального предприятия кафе на основании договора купли-продажи. Однако в этом договоре и акте приема-передачи к нему нет сведений о том, что в состав выкупленного имущества входит спорное строение.

  В соответствии с техническим паспортом БТИ кафе на момент его выкупа состояло из основного строения площадью 16,8 м² и сарая площадью 6,6 м², тогда как спорное строение имеет площадь 102,8 м².

  Участники процесса не представили доказательств того, что ЗАО или ТОО в установленном порядке отводился земельный участок для строительства помещения площадью 102,8 м² и выдавались необходимые разрешения на его возведение.

  Исходя из оценки приведенных доказательств суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что на момент передачи строения кафе площадью 102,8 м² и на момент осуществления оспариваемой государственной регистрации данный объект представляет собой самовольную постройку согласно ст. 222 ГК РФ.

  Как видим, в подобных спорах наибольшие сложности вызывает установление факта самовольного возведения спорного объекта. В связи с этим суд вправе принимать все предусмотренные законом меры к установлению фактических обстоятельств, входящих в предмет доказывания по делу.

  В рассматриваемом примере доводам истца о самовольном характере спорного объекта ответчик пытался противопоставить заключение судебной строительно-технической экспертизы, где сделан вывод о том, что строение кафе не является самовольной постройкой, поскольку по своим техническим характеристикам и конструктивному исполнению соответствует градостроительным и строительным нормам и правилам.

  Однако эти доводы не могут быть приняты во внимание по следующим соображениям. В заключении речь идет лишь об отсутствии одного из нарушений, которые в соответствии со ст. 222 ГК РФ являются основаниями для отнесения объекта к самовольным постройкам: о градостроительных нормах и правилах. Однако ст. 222 содержит и другие основания, в том числе возведение объекта на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном порядке.

  Неправомерно произведенная государственная регистрация права собственности на  объект самовольного строительства не может служить доказательством возникновения права собственности на этот объект.

  Необходимо также иметь в виду, что в соответствии со ст. 14 Федерального Закона о регистрации, свидетельство о государственной регистрации права собственности служит документом, удостоверяющим право, и не относится к документам, устанавливающим право.

  Поскольку самовольная постройка не входит в число объектов гражданских прав (ст. 128, 130 ГК РФ), правовые основания для осуществления государственной регистрации права собственности на такой объект отсутствуют до тех пор, пока лицом, обратившимся в учреждение юстиции за регистрацией права на объект «самостроя», не будут соблюдены требования ст. 222 ГК РФ. В данном случае ответчиком — учреждением юстиции — нарушены нормы ст. 17 ФЗ о регистрации. Следовательно, оспариваемая государственная регистрация права собственности ЗАО на строение кафе не соответствует закону.

  - Подведомствен ли данный спор арбитражному суду? Исходя из положений ст. 2 ФЗ о регистрации о том, что государственная регистрация служит единственным доказательством существования зарегистрированного права, требование о признании недействительной такой регистрации направлено на опровержение этого доказательства и потому не противоречит заложенной в этой статье норме о судебном оспаривании зарегистрированного права. Напротив, сформулированное таким образом исковое требование направлено на реализацию данной нормы, ибо в случае его удовлетворения правообладатель будет лишен единственного законного доказательства, подтверждавшего его права на объект недвижимого имущества. 

  Судебная практика до настоящего времени не выработала единого подхода к определению иска, с помощью которого зарегистрированное право на недвижимость может быть оспорено в судебном порядке. Нередко подобный иск формулируют как требование о признании недействительным самого зарегистрированного права. Известны случаи, когда лицо, оспаривающее право на объект недвижимости, в аналогичной ситуации заявляет иск о признании за ним права собственности на этот объект.

  Представляется, что сформулированное в рассматриваемом примере исковое требование вполне соответствует юридической сути ст. 2 ФЗ о регистрации. Поэтому рассуждения о том, является государственная регистрация ненормативным актом или нет, отодвигаются на второй план. Тем более что названный в ст. 12 ГК РФ перечень способов защиты гражданских прав не носит исчерпывающего характера.

  Определяющим фактором должна быть правовая направленность заявленного иска, то есть четкое выяснение судом цели истца, состоящей в защите нарушенного права на вещь. Названному критерию вполне будет соответствовать иск о признании права собственности на спорное имущество. В случае удовлетворения данного иска вступившее в законную силу решение суда является основанием для учреждения юстиции произвести погашение предшествующей записи в государственном реестре о регистрации права на это имущество за истцом применительно к нормам ст. 17, 18 ФЗ о регистрации.

  Поэтому доводы учреждения юстиции о прекращении производства по делу в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду правомерно не приняты во внимание апелляционной инстанцией. Так же правомерно не приняты доводы этого ответчика об отсутствии материально-правового интереса к спорному объекту недвижимости как не имеющие юридического значения для разрешения спора по существу.

  В данном случае определяющее значение будут иметь обстоятельства нарушения требований ст. 17 ФЗ о регистрации, допущенные при осуществлении оспариваемой регистрации. Поэтому вполне обоснованно учреждение юстиции является ответчиком по данному иску. Вместе с тем рассмотрение такого иска без привлечения в качестве второго ответчика обладателя права собственности на спорный объект не представляется возможным. Его участие обусловлено не только наличием у него необходимых для разрешения спора доказательств, но и необходимостью защиты его имущественных интересов, так как при удовлетворении иска это лицо перестанет быть собственником спорной недвижимости.

  - Данный спор примечателен также выяснением обстоятельств действительного нарушения прав истца оспариваемой регистрацией. В ходе разбирательства дела ответчик — ЗАО приводил аргументы об отсутствии у истца как исполнительного органа муниципального образования материально-правового интереса к спорной недвижимости и правовых оснований для отнесения строения кафе к муниципальной собственности.

  Однако не следует забывать, что спорный объект возведен на земле, находящейся в муниципальной собственности. К тому же в установленном порядке земельный участок для строительства ни ЗАО, ни его правопредшественнику, ни какому-либо другому лицу не предоставлялся. Данные обстоятельства были подтверждены сведениями, содержащимися в заключении управления архитектуры и градостроительства города, полученном на запрос суда. Следовательно, действиями по самовольному возведению строения кафе и осуществлением учреждением юстиции государственной регистрации права собственности на самовольную постройку были нарушены права и законные интересы муниципального образования города, поскольку в соответствии со ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к предметам ведения местного самоуправления относятся, в частности, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований и контроль за использованием их земель. Не говоря уже о том, что выдача разрешения на строительство также является прерогативой органов местного самоуправления (ст. 62 Градостроительного кодекса РФ). Учитывая, что согласно п. 2 ст. 125 ГК РФ администрация города вправе выступать от имени муниципального образования города в спорном правоотношении, истец по настоящему делу является надлежащим. Поэтому приведенные аргументы ответчика — ЗАО — не имеют под собой правовой основы.

  Если рассматривать возможные варианты дальнейшей правовой судьбы данного самовольного объекта, то кроме сноса по правилам ст. 222 ГК РФ можно предположить его обращение в муниципальную собственность в случае признания этой недвижимости бесхозяйной вещью. Соответствующий порядок урегулирован нормами ст. 225 ГК РФ. Представляется, что такой вариант развития событий возможен при отказе в предоставлении земли самовольному застройщику, в результате чего он утратит всякий материально правовой интерес к данному объекту, то есть, в сущности, недвижимая вещь окажется бесхозяйной. Однако такое вряд ли произойдет, учитывая понесенные застройщиком затраты на возведение объекта и его содержание. В подобной ситуации при отказе в отводе земли «самострой» должен быть снесен.

  - Определенные трудности в рассмотренном деле вызвала правовая оценка представленных учреждением юстиции сведений о погашении записи в ЕГРП о регистрации права собственности ЗАО на спорный объект в связи с регистрацией соответствующего права на эти же помещения за физическим лицом. Используя эти обстоятельства, ЗАО приводило доводы об отсутствии предмета спора и на этом основании настаивало на прекращении производства по делу. Закономерен вопрос: каково значение последующей государственной регистрации права собственности на недвижимость по отношению к предыдущей регистрации такого же права на данный объект за другим лицом?

  При ответе на него нужно исходить из следующего. Предшествующая государственная регистрация права собственности на недвижимость не может утратить своего юридического значения вне зависимости от процедуры погашения записи в реестре, совершаемой учреждением юстиции. Такой вывод основан на том, что именно эта регистрация служила единственным доказательством существования права собственности у лица, которое затем произвело отчуждение этого объекта следующему собственнику.

  Анализ легального определения государственной регистрации прав на недвижимое имущество показывает, что она носит вторичный (производный) характер по отношению к основаниям приобретения права собственности. Если речь идет о приобретении этого права от предыдущего собственника, то в основе такого приобретения лежит сделка. Отчуждать имущество по сделке вправе только собственник либо лицо, им уполномоченное.

  В случае признания недействительной предшествующей государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество будут поставлены под сомнение правомерность последующего отчуждения этого имущества и возникновение права собственности у приобретателя.

  Конечно же, могут возникнуть возражения относительно добросовестности последнего приобретателя спорного объекта, особенно актуальные в свете Постановления Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2003 года № 6-П. Поэтому особую важность имеет четкое правовое понимание добросовестности.

  Добросовестность представляет собой один из пределов осуществления гражданских прав (ст. 10 ГК РФ). Критерием этого предела служит недопущение нарушения прав и законных интересов других лиц. В качестве составляющего элемента основания возникновения права собственности добросовестность фигурирует только в одном случае — при приобретении имущества в собственность по давности владения (ст. 234 ГК РФ).

  Законодательство не предусматривает возникновения права собственности на вещь на основании сделки, не соответствующей закону. А таковой, несомненно, будет сделка, в которой продавец (отчуждатель вещи) не является собственником вещи либо действует без полномочий собственника на ее отчуждение.

  В рассматриваемом примере доводы о добросовестности едва ли пригодятся последнему приобретателю спорного кафе — физическому лицу, так как приобретенное кафе является самовольной постройкой, то есть объектом, прямо выведенным законодателем за пределы гражданского оборота.

  Таким образом, последующая государственная регистрация права собственности на объект недвижимости, приобретенный по сделке, отнюдь не означает юридическую «безгрешность» предшествующей государственной регистрации и, тем более, не может служить препятствием для судебного оспаривания ее правомерности, поскольку позитивное право таких запретов не предусматривает. Вот еще один пример из судебной практики:

  По одному из дел истец (мэрия города) обратился с иском о признании недействительной государственной регистрации ответчиков на асфальтовую площадку. При этом истец ссылался только на одно основание своего иска: по его мнению, указанный объект не являлся недвижимым имуществом. Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили исковое требование, но сослались при этом на то, что, по мнению суда, этот объект является самовольной постройкой. Кассационная инстанция отменила предыдущие судебные акты и передала дело на новое рассмотрение, указав, что суды, удовлетворяя иск, фактически признали объект недвижимым имуществом (самовольной постройкой), хотя это прямо противоречило утверждениям истца. Также суд не оценил оснований государственной регистрации, произведенной в соответствии со ст. 25 Закона о регистрации. По приведенному примеру интересен следующий вывод. Если согласиться с доводами суда о том, что объект является самовольной постройкой, то насколько правомерно в данном случае применение таких правовых последствий, как признание недействительной государственной регистрации права? Весьма сомнительно, что удовлетворение подобного искового требования возможно только с отсылкой к п. 2 ст. 222 ГК РФ. Представляется, что перечисленные выше правовые последствия (негативные и позитивные) не дают почвы для удовлетворения подобных исков. Кроме того, при рассмотрении вопроса о самовольности постройки следует помнить о различиях Гражданского Кодекса РСФСР (1964 г.) и ныне действующего законодательства. К примеру, если постройка была создана в период действия ГК РСФСР (1964 г.), то согласно ст. 109 этого Кодекса самовольной считалась только жилая постройка, возведенная гражданином. Как видим, возникновение статуса самовольных во всех остальных случаях возможно только у построек, принятых в эксплуатацию после введения в действие первой части Гражданского Кодекса РФ.

  Анализ возможных правовых последствий осуществления самовольного строительства свидетельствует о том, что в этой сфере формируются комплексные правовые отношения, связанные с: - определением права собственности на объект строительства; - предоставлением земельного участка для строительства; - признанием наследственных прав на постройку; - соблюдением застройщиками требований строительных норм и правил; - выполнением сторонами в договоре строительного подряда своих обязательств; - газо-, водо- и энергоснабжением (т.е. подключением строительного объекта к существующим сетям); - осуществлением инвестиционной деятельности субъектов строительства; - соблюдением проектно-планировочных и иных градостроительных требований; - осуществлением контрольно-надзорной функции уполномоченных органов (архстройнадзор, санитарный надзор, экспертизы проектов и др.); - соблюдением норм экологических нормативов; - отношениями, связанными с деятельностью государственных органов по принятию решений о судьбе самовольной постройки, регистрации объекта, приемке его в эксплуатацию и др.

  Перечень этот не исчерпывающий. Но и названных правонарушений, относящихся к области самовольного строительства, вполне достаточно, чтобы понять, насколько актуальным является урегулирование этого процесса. Сегодня объект строительства - это сфера приложения труда проектировщика и архитектора, многочисленных подрядчиков, строительных структур, государственных органов, самого застройщика. В случае осуществления самовольного строительства нарушаются государственные интересы, касающиеся регулирования отношений права собственности на землю, обеспечения безопасности выполняемых строительно-монтажных работ, охраны окружающей среды, регулирования инвестиционной деятельности, контроля за градостроительством.
  Далее, если перед нами объект недвижимого имущества, попытаемся определить, является ли он самовольной постройкой или нет.

  В законе есть несколько признаков самовольного строительства:

  -Первый признак самовольного строительства - создание объекта на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами. Представляется, что понятие «отведение для определенных целей» не тождественно понятию «предоставление земельного участка» на праве собственности или на ином вещном праве. Тем более не используется в тексте закона такая терминология, как «закрепление земельного участка».

  Например, общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с иском к учреждению юстиции о признании незаконным отказа в государственной регистрации права  и обязал произвести государственную регистрацию права собственности на вновь созданный в результате реконструкции объект недвижимости - автозаправочную станцию. Все три инстанции были единодушны и отказали в удовлетворении иска.

  При этом кассационная инстанция указала, что «ООО заняло земельный участок, ему не предоставленный. Это обстоятельство позволяет оценить созданный объект как самовольную постройку в соответствии с п. 1 ст. 222 ГК РФ. Согласно п. 2 названной нормы лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее права собственности. В порядке, установленном п. 3 ст. 222 ГК РФ, право собственности на объект за истцом не признано».
  Земельный участок должен быть использован под строительство именно того объекта, который указывался в документах о его отведении. Ибо если на земельном участке будет возведен иной, нежели указанный ранее в документах на землю, объект, то он будет считаться самовольной постройкой.

  -Вторым признаком самовольности строения законодатель определяет отсутствие на момент создания у правопретендента необходимых разрешений или, наоборот, наличие существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил. Этот блок оснований для признания строения самовольной постройкой достаточно не определен и характерен наличием многочисленных  составляющих. К основным составляющим можно отнести те, которые напрямую указаны в федеральных законах: например, разрешение на строительство, архитектурно-планировочное задание и архитектурный проект, проектную документацию и прочее. Кроме того, при осуществлении строительства необходимо соблюдать санитарные правила и нормы, противопожарные, экологические правила и правила по охране памятников истории, культуры, зодчества и многие другие. Подводя итоги проведенного исследования, можно рекомендовать всем участникам гражданского оборота строго соблюдать все требования действующего законодательства при создании новых объектов недвижимости во избежание последующих трудностей при приобретении на них прав. При этом как минимум иметь следующие документы: - документ об отводе земельного участка для создания определенного объекта недвижимого имущества и его последующей эксплуатации. Срок действия этого документа должен быть достаточно длительным, чтобы успеть не только построить объект, но и зарегистрировать права на него; - разрешение на строительство (реконструкцию и пр.) конкретного объекта на конкретном земельном участке; - проектную документацию, утвержденную и согласованную со всеми необходимыми инстанциями; - акт ввода в эксплуатацию, оформленный и подписанный всеми уполномоченными лицами; - план технического описания объекта, составленный уполномоченным органом.

    С принятием нового Земельного кодекса РФ 2001 года, определившего основными видами землепользования граждан и юридических лиц собственность и аренду, срочное землепользование перестает быть препятствием на пути «узаконения» самовольной постройки. Хотя и до принятия этого Кодекса сложно было найти правовые обоснования относительно неравного положения арендатора земельного участка, осуществившего строительство, и лица, бессрочно владеющего земельным участком и сделавшего то же самое.

  Подводя некоторые итоги проведенного исследования, можно обобщить те условия, при которых закон допускает признание права собственности на самовольно возведенный объект, придерживаясь последовательности, заложенной  п. 1 ст. 222 Гражданского Кодекса РФ. Во-первых, для строительства должен быть отведен земельный участок в порядке, установленном законом и иными правовыми актами.

  Во-вторых, следует получить все необходимые разрешения. В-третьих, при строительстве объекта недопустимо существенное нарушение градостроительных и строительных норм и правил.

  Очевидно, что отсутствие разрешения на строительство уже невозможно восполнить в ходе судебного разбирательства. Но доказать соблюдение градостроительных и строительных норм и правил истец может. Подтверждением этому служит заключение полномочных и компетентных организаций, в том числе государственных органов, в функции и задачи которых входят вопросы строительства (органы архитектуры и градостроительства, органы Государственного архитектурно-строительного надзора, проектно-строительные учреждения и т. п.). Доказательством соблюдения данного условия может выступать заключение судебной строительно-технической экспертизы, проведенной в рамках рассматриваемого спора.

  Предоставление земельного участка должно состояться до рассмотрения искового заявления по существу, так как действующим законодательством не предусмотрено принятие судебного решения под условием, то есть до выполнения данного условия право собственности на объект самовольного строительства не может быть признано в судебном порядке.

  Подтверждением отведения земли служат правоустанавливающие документы (постановление, договор с кадастровым планом участка), а также доказательства выделения участка в натуре (акт приема-передачи межевых знаков и т. п.).

  Различного рода письменные обещания, заверения о предоставлении земельного участка в будущем, даже исходящие от полномочных органов, проекты постановлений, договоров не могут служить доказательством выполнения этого условия.

  Обязательным элементом предоставления земельного участка должно быть указание цели его использования, поскольку законодательство устанавливает принцип целевого использования земли. Следовательно, если в правоустанавливающих документах на земельный участок указана цель его предоставления иная, чем строительство спорного объекта, признание права собственности на него невозможно.

  Исследование самовольной постройки будет неполным, если останутся без ответа вопросы о ее правовой природе, а также о том, почему право собственности на самовольную постройку по правилам ст. 222 ГК РФ приобретается через судебное решение. Опираясь на упоминавшуюся ранее презумпцию соблюдения норм закона юридическими лицами и гражданами при осуществлении гражданских прав, можно сделать вывод о том, что самовольное строительство представляет собой не что иное, как гражданское правонарушение. Исходя из этого созданный в результате самовольного строительства объект недвижимости не может быть признан полноправным объектом гражданских прав. Тем более что действующим законодательством создание недвижимости и вовлечение ее в гражданский оборот строго регламентировано.

  Какими критериями руководствуется законодатель, допуская возможность вовлечения этого незаконно созданного объекта в гражданский оборот? Они достаточно четко усматриваются из ч. 3 п. 3 ст. 222 ГК РФ. Только в том случае, если существование самовольной постройки не нарушает права и охраняемые интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан, возможно сохранение этого объекта и признание права собственности на него за самовольным застройщиком или законным владельцем земельного участка, где осуществлена постройка.

  Поскольку самовольно возведенная постройка возникла по причине нарушения установленных законом правил, совершение с ней каких-либо сделок прямо запрещено (п. 2 ст. 222 ГК РФ). Можно сказать, что нарушение этого запрета представляет собой одно из оснований недействительности (ничтожности) сделки, помимо названных в главе 9 ГК РФ.

  Общим правовым последствием самовольного возведения строения является его снос за счет самовольного застройщика (п. 2 ст. 222 ГК РФ). Вместе с тем вполне допустима ситуация, когда законный владелец земельного участка (где осуществлена самовольная постройка), не заинтересованный в ее сохранении, вправе самостоятельно снести этот объект с последующим отнесением затрат на счет самовольного застройщика. В этом случае будет задействован такой способ защиты гражданских прав как самозащита (ст. 14 ГК РФ).

  Все известные правовые системы уделяют особое внимание основаниям приобретения и прекращения права собственности. Этой же тенденции придерживается и отечественное законодательство (главы 14 и 15 ГК РФ). Однако допустить возможность приобретения имущества в собственность в результате гражданского правонарушения (каковым, несомненно, является самовольное строительство), значит, вступить в противоречие с основными началами гражданского законодательства (ст. 1) и основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей (ст. 8).

  Поэтому для придания самовольной постройке полноценного статуса объекта гражданских прав и легитимного вовлечения этого объекта в имущественный оборот заинтересованное лицо обращается в суд с иском о признании права собственности на объект «самостроя» при наличии правовых предпосылок, установленных в п. 3 ст. 222 ГК РФ. При этом судебное решение выступает в качестве основания возникновения права собственности у конкретного лица на конкретное имущество. Естественно, после этого самовольная постройка теряет статус «самостроя».

  Вместе с тем сформулированные законодателем в п. 3 ст. 222 Гражданского Кодекса РФ условия, необходимые для признания права собственности на самовольную постройку, могут быть соблюдены заинтересованными лицами и вне рамок судебного разбирательства. Тогда закономерен вопрос: можно ли в принципе приобрести право собственности на самовольную постройку без судебного решения?

  Мнения юристов (ученых и практиков) здесь различны. Признание права собственности через судебное решение с необходимостью предполагает существование спора. В той ситуации, когда между самовольным застройщиком и законным владельцем земельного участка не имеется разногласий по поводу возведения и дальнейшего существования объекта «самостроя» будут отсутствовать правовые мотивы для подачи иска, так как нет спора.

  Однако в этом случае на пути «легализации» самовольно  возведенного объекта могут возникнуть иные трудности. Согласно ст. 219 ГК РФ право собственности на вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает с момента такой регистрации. Необходимость государственной регистрации права собственности на объекты недвижимого имущества прямо закреплена в ст. 131 ГК РФ. В настоящее время регистрация регулируется нормами ФЗ «О государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним".

  Практика деятельности учреждений юстиции, осуществляющих такую регистрацию, раскрывает следующую картину. На основании ст. 1б-18 упомянутого Закона лицо, которое возвело недвижимость с соблюдением всех предусмотренных правил отвода земли и осуществление строительства, представляет в учреждение юстиции в обязательном порядке: разрешение на строительство, проектную документацию, утвержденную в установленном порядке, акт приемки объекта в эксплуатацию, подписанный уполномоченными и компетентными органами. Очевидно, что самовольный застройщик названных документов не имеет в силу «самовольности происхождения» возведенного им объекта. В связи с этим возникают сомнения по поводу того, что учреждение юстиции при отсутствии таких документов осуществит государственную регистрацию на самовольно возведенный объект недвижимости.

  Однако в подобной ситуации заинтересованное лицо при обращении в учреждение юстиции вправе представить заключение, полномочных и компетентных органов о соответствии объекта «самостроя» градостроительным и строительным нормам и правилам. Если учреждения юстиции воспримут данное заключение в совокупности с правоустанавливающими документами на землю под таким объектом, тогда можно утверждать, что приобретение права собственности на самовольную постройку возможно во внесудебном порядке. Если же от учреждения юстиции последует отказ в осуществлении государственной регистрации, то у заинтересованного лица не останется иного пути кроме как обращаться с соответствующим иском в суд либо обжаловать в суд отказ учреждения юстиции.

  Представляется, что рассмотрение иска о признании права собственности на самовольную постройку скорее разрешит эту ситуацию, поскольку в соответствии со ст. 28 03 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» учреждение юстиции не вправе отказать в государственной регистрации права на недвижимое имуществе установленного вступившим в силу решением суда.

  В рамках действующего законодательства возможен еще один путь легитимного вовлечения в гражданский оборот самовольно возведенной недвижимости. При отсутствии спора по поводу «самостроя» между самовольным застройщиком и законным владельцем земли главная сложность на этом пути заключается в том, чтобы восполнить отсутствие разрешения на строительство и акта приемки в эксплуатацию законченного строительством объекта.

  До настоящего времени не утратило юридической силы постановление СНК РСФСР от 22 мая 1940 года № 390 «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках». Последние изменения в этот нормативный акт внесены постановлением Правительства РФ от 23 июля 1993 года № 726. По смыслу п. 10 данного постановления при отсутствии оснований к сносу и переносу самовольно возведенного строения местная администрация предоставляет таким застройщикам разрешение на строительство в установленном порядке. Отсюда следует вывод о том, что при отсутствии обстоятельств, однозначно препятствующих сохранению самовольной постройки (ч. 3 п. 3 ст. 222 ГК РФ), самовольный застройщик имеет возможность потребовать от администрации публично-правового образования выдать разрешение на строительство самовольно возведенной недвижимости. Если от администрации последует отказ, то действующее процессуальное законодательство предусматривает судебное обжалование такого отказа в суде общей юрисдикции или арбитражном суде.

  Получение таким образом разрешения на строительство может послужить основанием к оформлению акта приемки в эксплуатацию объекта «самостроя». Наличие этих документов плюс предоставление земли сделают более убедительной в юридическом отношении позицию самовольного застройщика при обращении в учреждение юстиции по вопросу государственной регистрации.

  Однако данный путь также имеет свои изъяны. Во-первых, в п. 10 упомянутого постановления речь идет о строениях, самовольно возведенных до его издания, то есть до 1940 года, а значит, установленная в нем процедура не относится к объектам «самостроя», возникшим в последующем. Во-вторых, все нормы постановления СНК РСФСР от 22 мая 1940 года № 390 посвящены индивидуальным застройщикам, то есть физическим лицам, тогда как в настоящее время юридические лица «не отстают» от граждан по части самовольного строительства. В-третьих, довольно детальное регулирование действующим законодательством вопросов правомерного осуществления строительства гражданами и юридическими лицами вызывает сомнения в юридической востребованности данного постановления в соответствующей деятельности администраций публично-правовых образований.

  Практика деятельности учреждений юстиции по вопросам регистрации недвижимости и судебная практика по спорам, связанным с самовольным строительством, покажут, какой из названных путей «легализации» объектов «самостроя» окажется юридически и экономически более эффективным. Правила п. 3 ст. 222 Гражданского Кодекса РФ не охватывают ситуацию самовольного возведения объекта недвижимости на земельном участке частного лица самим собственником земли. Представляется, что в данном случае «узаконение» самовольной постройки вполне возможно во внесудебном порядке по одному из предложенных вариантов.

  Правила п.3 ст. 222 Гражданского кодекса РФ не охватывают ситуацию самовольного возведения объекта недвижимости на земельном участке частного лица самим собственником  земли. Представляется, что в данном случае «узаконение» самовольной постройки вполне возможно во внесудебном порядке по одному из предложенных вариантов.

  Указанные вопросы требуют дальнейшего урегулирования в законодательстве Российской Федерации.

                         

                                       

  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  

  3.  Разрешение на строительство.

  
  

  В отношении разрешения на строительство, прежде всего, необходимо отметить, что Градостроительный Кодекс РФ вкладывает иной смысл по сравнению с Градостроительным Кодексом РФ 1998 года в само понятие разрешение на строительство. Так, это не просто документ, дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, но и документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка. В то же время, в отличие от Градостроительного Кодекса РФ 1998 года, разрешение на строительство также требуется и для проведения капитального ремонта объекта, но отсутствует необходимость получать разрешение на строительство для благоустройства территории. При этом для проведения капитального ремонта разрешение на строительство требуется только в случаях, если такой капитальный ремонт затрагивает конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства.

  В отличие от Градостроительного Кодекса РФ 1998 года, согласно которому форма заявления о выдаче разрешения на строительство, порядок и сроки рассмотрения данного заявления, перечень предоставляемых к рассмотрению материалов, форма разрешения на строительство, порядок введения в действие указанного разрешения и срок его действия, а также порядок обжалования отказа в выдаче разрешения на строительство устанавливаются Градостроительным Кодексом РФ 1998 года, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, новый Градостроительный Кодекс РФ детально регламентировал все указанные вопросы. Это объясняется необходимостью установления единого порядка выдачи разрешения на строительство с целью недопущения злоупотребления властью на уровне субъектов Российской Федерации, создания действительно единого правового пространства при осуществлении такого рода хозяйственной деятельности.

  Новым Градостроительным Кодексом РФ изменена и процедура выдачи разрешений на строительство и четко разграничил полномочия органов различных уровней власти по выдаче разрешений на строительство.

  Разрешение на строительство на земельном участке, на который не распространяется действие градостроительного регламента или для которого не устанавливается градостроительный регламент, выдается федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления в соответствии с их компетенцией. Исчерпывающий перечень таких земельных участков установлен в статье 36 Градостроительного Кодекса РФ.

  Так, согласно статье 76 Кодекса торгового мореплавания РФ  выдача разрешений на проведение строительных работ в порту осуществляется капитаном морского рыбного или торгового порта. Разрешение на застройку площадей залегания полезных ископаемых в пределах горного отвода выдает Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (п.5.3.3.3. Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401).

  В качестве примера также можно привести статью 45 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», согласно которой выдача разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, в том числе на ремонт и реставрацию, осуществляется:

  - в отношении объектов культурного наследия федерального значения - федеральным органом охраны объектов культурного наследия или его территориальными органами либо в порядке, определяемом договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ. Разрешения на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия выдает Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия;

  - в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия - в порядке, установленном законом субъекта РФ или муниципальным правовым актом.

  В остальных случаях, разрешение на строительство выдается органами местного самоуправления по месту нахождения земельного участка. В соответствии со ст. 8 Градостроительного Кодекса РФ выдача разрешений на строительство на территории поселения или городского округа осуществляется соответственно органами местного самоуправления поселения или городского округа, на межселенных территориях - органами местного самоуправления муниципального района.

  Из этого правила есть еще одно исключение разрешение на строительство для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков выдается соответственно уполномоченными федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления. Перечень таких объектов, для размещения которых допускается изъятие, в том числе и путем выкупа, земельных участков определен статьей 49 Земельного кодекса РФ (с изменениями от 29.12.2004 N 191-ФЗ).  К таким объектам относятся: объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности; объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; объекты, обеспечивающие космическую деятельность; объекты, обеспечивающие статус и защиту государственной границы РФ; линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов.

  В связи с тем, что Градостроительный Кодекс РФ установил новый порядок выдачи разрешения на строительство и исключил такое понятие как территории объектов градостроительной деятельности особого регулирования Постановление Правительства РФ от 10.03.2000 N 221 «Об утверждении Правил выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения» не подлежат применению.

  Градостроительный Кодекс РФ установил исчерпывающий перечень документов, необходимых для получения разрешения на строительство.

  В числе таких документов указан градостроительный план, форма которого устанавливается Правительством.  До установления Правительством РФ такой формы (но не более чем через пять лет со дня введения ГрК РФ) для получения разрешения на строительство застройщик предоставляет в уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган кадастровый план земельного участка (часть 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»). При этом кадастровый план земельного участка должен быть подготовлен и оформлен в соответствии с Федеральным законом от 02.01.2000 N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» и Правилами оформления кадастрового плана земельного участка. В связи с тем, что в таком случае, проектная документация разрабатывается на основе архитектурно-планировочного задания, то, соответственно, для получения разрешения на строительство необходимо предоставлять в уполномоченный орган также и архитектурно-планировочное задание.

  Для получения разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства при подготовке схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта необходимо исходить из требований градостроительного плана земельного участка, до утверждения формы градостроительного плана земельного участка Правительством РФ - руководствоваться действующими градостроительными и строительными нормами и правилами.

  Градостроительный Кодекс РФ закрепил порядок действий органов, уполномоченных на выдачу разрешений на строительство, с момента поступления заявления о выдаче разрешения на строительство до момента выдачи такого разрешения. При этом установлен исчерпывающий перечень оснований, по которым застройщику может быть отказано в выдаче разрешения на строительство.

  При поступлении заявления о выдаче разрешения на строительство индивидуального жилищного объекта уполномоченный орган должен проверять на соответствие требованиям градостроительного плана не проектную документацию, а схему планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта.

  В случае, если в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» для получения разрешения на строительство предоставлялся не градостроительный, а кадастровый план земельного участка, а также архитектурно-планировочное задание, на основе которого разрабатывалась проектная документация, то орган, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство, проверяет соответствие проектной документации архитектурно-планировочному заданию, а не требованиям градостроительного плана. Соответственно, уполномоченный орган не может отказать в выдаче разрешения на строительство по такому основанию как несоответствие проектной документации требованиям градостроительного плана, но может отказать при несоответствии такой документации архитектурно-планировочному заданию. В указанной ситуации может быть отказано в выдаче разрешения на строительства объекта индивидуального жилищного строительства, если схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта не соответствует действующим градостроительным и строительным нормам и правилам.

  Важное значение имеет закрепление в Градостроительном Кодексе РФ возможности выдачи разрешения на отдельные этапы строительства, реконструкции. При этом под этапами строительства, реконструкции следует понимать достаточно широкий круг работ. Это могут быть подготовительные работы, например, связанные со сносом сооружения для нового строительства, или демонтаж отдельных конструкций при реконструкции, земляные работы по устройству котлованов, устройство фундаментов, строительство отдельных блоков объекта и т.д. 

  Форма разрешения на строительство устанавливается Правительством РФ. До ее утверждения разрешения на строительство выдаются по форме, принятой законом и иным нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»). При этом разрешение на строительство должно выдаваться с учетом особенностей, установленных Градостроительным Кодексом РФ (например, срок действия разрешения на строительство, возможность выдачи разрешения на отдельные этапы строительства, реконструкции).

  Градостроительный Кодекс РФ отменил регистрацию органами местного самоуправления разрешения на строительство. В то же время, орган, выдавший разрешение на строительство, в течение семи дней со дня выдачи разрешения на строительство направляет копию материалов инженерных изысканий и проектной документации, представленных на получение разрешения на строительство в орган местного самоуправления городского округа или муниципального района, на территории которого строится, реконструируется или ремонтируется объект, для размещения их в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (в дело о застроенных или подлежащих застройке земельных участков) (глава 7 ГрК РФ).

  Срок действия разрешения на строительство также существенно отличается от срока, который был установлен Градостроительным Кодексом РФ 1998 года - 3 года. Связано это с тем, что ранее установленный срок не учитывает особенностей объектов, для строительства, реконструкции, капитального ремонта которых выдается разрешение на строительство. Именно по этой причине Градостроительный Кодекс РФ закрепил, что разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства. В связи с тем, что для индивидуального жилищного строительства не разрабатывается проектная организация, следовательно и проект организации строительства, то срок действия разрешения на строительство в таких случаях выдается на 10 лет. Разрешение на строительство может быть продлено на основании заявления заказчика. Но в целях пресечения возможных злоупотреблений со стороны застройщика в продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи заявления о продлении такого срока (то есть не менее, чем за 60 дней до истечения срока действия такого разрешения).

  Поскольку в Проекте организации строительства объекта, являющегося разделом проектной документации, указывается срок строительства, то для возможности продления строительства требуется внесения изменений в данный раздел проектной документации. В таком случае и продлять разрешение на строительство уполномоченный орган должен на указанный срок. В отношении индивидуального жилищного строительства Градостроительный Кодекс, к сожалению, не указывает срок продления разрешения на строительство. Это может создать определенные трудности на практике, когда органы будут вынуждены каждый раз продлять срок действия разрешения на строительство на 10 лет, поскольку это может привести к злоупотреблениям со стороны граждан, затягивающих ввод дома в эксплуатацию с целью избежания  налогообложения на недвижимость.

  Статья Градостроительного Кодекса закрепляет единый порядок выдачи разрешения на строительство. Однако части 22 и 23 Градостроительного Кодекса  РФ предусматривают случаи, когда от этого общего порядка могут быть допущены отступления.

  Порядок выдачи разрешения на строительство на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, может определяться Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ. В связи с этим, необходимо отметить два момента. Первое – Градостроительный Кодекс устанавливает возможность принятия такого порядка. В случае, если Правительством РФ или органами государственной власти субъектов РФ не установлен особый порядок выдачи разрешения на строительство, то такое разрешение должно выдаваться с соблюдением процедур, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ. Второе - органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливать порядок выдачи разрешения на строительство, как для органов исполнительной власти субъектов РФ, так и для органов местного самоуправления.

  В качестве примера можно указать Правила принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, утв. постановлением Правительства РФ от 14.03.97 N 306 (в ред. от 01.02.2005 N 49).

  Выдача разрешения на строительство объектов капитального строительства, сведения о которых составляют государственную тайну, осуществляется в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации. Допуск предприятий, учреждений и организаций к работам, связанным с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с выполнением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны, осуществляется путем получения ими в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, лицензий на проведение работ со сведениями соответствующей степени секретности. Лицензия на проведение таких работ выдается на основании результатов специальной экспертизы предприятия, учреждения и организации и государственной аттестации их руководителей, ответственных за защиту сведений, составляющих государственную тайну, расходы по проведению которых относятся на счет предприятия, учреждения, организации, получающих лицензию. 

  С 1 января 2010 года установлен запрет на выдачу разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливается градостроительные регламенты, и в иных, предусмотренных федеральными законами случаях. Введение такой нормы направлено на стимулирование исполнения органами местного самоуправления своей обязанности по принятию правил землепользования и застройки с целью недопущения злоупотреблений со стороны органов местного самоуправления при принятии индивидуальных решений по использованию земельных участков и пресечение хаотической застройки городов и других населенных пунктов.

  Особое внимание необходимо уделить случаям, когда в соответствии с Градостроительным Кодексом РФ не требуется разрешение на строительство. Согласно Градостроительному Кодексу РФ 1998 года разрешение на строительство не требовалось, если работы по строительству и реконструкции объектов недвижимости не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности зданий, строений и сооружений, а также в случае возведения временных зданий, строений и сооружений на площадках, необходимых для строительных работ. Определение перечня объектов, для строительства которых не требуется разрешение на строительство, относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

  Градостроительный Кодекс РФ значительно расширил перечень случаев, когда разрешение на строительство не требуется. При этом следует отметить, что в случае, когда разрешения на строительство не требуется, строительство или реконструкция не могут осуществляться хаотично, по собственному усмотрению застройщика. Прежде всего, любое строительство, реконструкция, ремонт должны осуществляться в соответствии с техническими регламентами (до их принятия строительными нормами и правилами и иными нормативными правовыми актами), а также градостроительными регламентами, в том числе предельными параметрами допустимого строительства.

  Например, в соответствии с Федеральным законом от 15.04.1998 N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» строительство на земельных участках, предоставленных для ведения садоводства, дачного хозяйства должно осуществляться в соответствии с проектом организации и застройки садоводческого или дачного некоммерческого объединения. Нормативы организации и застройки территории таких объединений устанавливаю органы местного самоуправления. Основными нормативами организации и застройки территории являются: количество и размеры подъездных и внутренних дорог; минимальные расстояния между зданиями, строениями, сооружениями и границами земельных участков, тип источников водоснабжения, техническая характеристика инженерного обеспечения территории такого объединения, перечень необходимых противопожарных сооружений, перечень мероприятий по охране окружающей среды и т.д. (ст. 33). Проект организации и застройки территории утверждается органом местного самоуправления. Под строениями и сооружениями вспомогательного характера следует понимать любые постройки за исключением основного здания (например, жилого дома на земельном участке, принадлежащем гражданину), которые, как правило, предназначены для обслуживания основного здания либо имеют вспомогательный характер. Например, сарай, баня, летняя кухня, иные надворные постройки, теплицы, парники, навесы и т.д.

  Следует отметить, что перечень объектов, для строительства, реконструкции, капитального ремонта которых не требуется разрешения на строительство, указанный в Градостроительном Кодексе РФ, не является исчерпывающим. Субъекты Российской Федерации могут определять и иные объекты, для строительства которых не требуется разрешение на строительство.

  Одним из наиболее важных достижений нового Градостроительного Кодекса РФ является закрепление норм, посвященных собственно строительству и реконструкции. Введение такой нормы является новеллой градостроительного законодательства.

  Принципиально новым является закрепление в Градостроительном Кодексе РФ положения, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства, капитальный ремонт таких объектов регулируется на федеральном уровне. До этого предусматривалась возможность принятия территориальных и региональных строительных нормативов. В этом прослеживается концепция, заложенная в Федеральном законе от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О техническом регулировании», что все требования безопасности должны быть общими и устанавливаться на федеральном уровне.

  Строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства, кроме случаев, предусмотренных Градостроительным Кодексом РФ, должно осуществляться исключительно на основе разрешения на строительство и с соблюдением технических регламентов (до их введения - требований нормативных правовых актов РФ), в противном случае, объект капитального строительства будет в соответствии ст. 222 Гражданского кодекса РФ являться самовольной постройкой.

  Строительство могут осуществлять как сам застройщик, так и привлекаемое им (или его уполномоченным лицом - заказчиком) на договорной основе физическое или юридическое лицо.

  Указанные лица могут осуществлять строительство только при условии их соответствия требованиям законодательства Российской Федерации, предъявляемым к лицам, осуществляющим такого рода деятельность.

  В соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельность по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом подлежит лицензированию (по зданиям и сооружениям I и II уровней ответственности). При этом деятельность по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом включает выполнение строительно-монтажных работ, в том числе общестроительных, отделочных, санитарно-технических, специальных и монтажных работ, а также выполнение работ по ремонту зданий и сооружений, пусконаладочных работ и функций заказчика-застройщика. с даты поступления заявления о выдаче лицензии с приложением всех необходимых документов.

  Важным является закрепление Градостроительным Кодексом РФ возможности отклонения от проектной документации. Необходимость отклонения от проектной документации при строительстве, реконструкции объекта может быть обусловлено самыми различными причинами: дефицитом денежных средств, обнаружением на строительной площадке объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия и т.д. Отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном Правительством РФ.

  Требования к подготовке земельных участков для строительства и объекта капитального строительства для реконструкции, капитального ремонта, состав и порядок ведения исполнительной документации, порядок осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта, порядок консервации объекта капитального строительства могут устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации.

  
  

  3.1 Строительный контроль и государственный  надзор

  
  

  В целях обеспечения безопасности и надежности строительства, реконструкции, капитального ремонта Градостроительный Кодекс РФ предусматривает осуществление строительного контроля.

  Строительный контроль должен осуществляться при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте любого объекта капитального строительства.

  Часть 1 статьи 53 Градостроительного Кодекса определяет предмет строительного контроля - это проверка соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, требованиям градостроительного плана земельного участка. Соответственно, в случае если проектная документация подготавливалась на основании архитектурно-планировочного здания, выполняемые работы должны проверяться на соответствие их требованиям такого архитектурно-планировочного задания. В случаях осуществления индивидуального жилищного строительства выполняемые работы должны проверяться на соответствие схеме планировочной организации земельного участка и требованиям технических регламентов, соответствие таких работ проектной документации должно осуществляться только в случаях, если проектная документация разрабатывалась по инициативе застройщика.

  Особое внимание необходимо уделить такому вопросу как проверка выполняемых работ требованиям технических регламентов.

  Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» до вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ «О техническом регулировании» и Градостроительному кодексу Российской Федерации.

  В соответствии со статьей 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О техническом регулировании» до вступления в силу соответствующих технических регламентов (но не позднее 1 июля 2010 года) требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:

  защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного и муниципального имущества;

  охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

  предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

  Согласно разъяснениям Госстроя РФ до вступления в силу соответствующих технических регламентов в области строительства подлежат обязательному исполнению требования действующих нормативных документов в строительстве, принятых до 1 июля 2003 года, направленные на достижение целей технического регулирования.

  По сравнению с Градостроительным Кодексом РФ 1998 года положения о проведении государственного строительного надзора претерпели существенные изменения. Так, изменился круг органов, осуществляющих такой надзор, предмет государственного строительного надзора. Значительно сужен по сравнению с Градостроительным Кодексом РФ 1998 года круг объектов, при строительстве, реконструкции которых проводится государственный строительный надзор. Государственный строительный надзор осуществляется только в отношении объектов, проектная документация которых подлежит в соответствии со статьей 49 Градостроительного Кодекса РФ государственной экспертизе либо проектная документация таких объектов является типовой проектной документацией или ее модификацией. Круг объектов является исчерпывающим, и государственный строительный надзор должен осуществлять только в отношении таких объектов, несмотря на то, что статья 49 Градостроительного Кодекса РФ вступила в силу только с 1 января 2006 года.

  Часть 2 статьи 54 Градостроительного Кодекса РФ четко закрепляет предмет государственного строительного надзора - проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации.

  В то же время согласно ст. 7 Федерального закона от 27.12.2001 N 184-ФЗ «О техническом регулировании» технические регламенты устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучения, биологическую безопасность, взрывобезопасность, механическую безопасность, пожарную, промышленную термическую, химическую, электрическую, ядерную и радиационную безопасность и т.д.

  Как уже было отмечено выше, до принятия технических регламентов качество строительных работ должно проверяться на соответствие требованиям действующих нормативных документов в строительстве.

  Таким образом, предмет государственного строительного надзора во многом пересекается с предметами иных надзоров, осуществляемых при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и предусмотренных федеральными законами.

  Соответственно при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства осуществляются все виды государственного надзора, предусмотренные федеральными законами. В их числе можно отметить следующие.

  Федеральным законом от 30.03.99 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусмотрено проведение государственного санитарно-эпидемиологического надзора, который включает в себя в том числе и контроль за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдачу предписаний вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших.

  Федеральным законом от 21.12.94 N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» предусматривается проведение государственного пожарного надзора за соблюдением требований пожарной безопасности, в том числе и при осуществлении строительной деятельности.

  Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» предусматривает проведение экологического контроля (контроля в области охраны окружающей среды).

  Статьей 215 Трудового кодекса РФ предусмотрено, что новые или реконструируемые производственные объекты не могут быть приняты в эксплуатацию без заключений соответствующих федеральных органов исполнительной власти в области государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда.

  Государственный строительный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в зависимости от степени значимости и потенциальной опасности объекта.

  Перечень объектов, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте которых государственный строительный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, является исчерпывающим.

                 3.2 Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию

  
  

  Большое значение имеет закрепление в Градостроительном Кодексе РФ вопросов, связанных с вводом объектов в эксплуатацию.

  Указанные нормативные акты предусматривали приемку законченных строительством объектов государственными приемочными комиссиями. В состав таких комиссий, как правило, входили представители заказчика (застройщика), эксплуатационной организации, генерального подрядчика, генерального проектировщика, органов местного самоуправления, органов государственного санитарного надзора, органов государственного пожарного надзора, а также представители ведомств и иных организаций при строительстве соответствующих объектов. Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов государственными приемочными комиссиями оформлялась актами. Акты о приемке в эксплуатацию объектов подписывались председателем и всеми членами комиссии.

  Статья 55 Градостроительного Кодекса предусматривает качественно иной порядок ввода объекта в эксплуатацию в отличие от порядка, предусматриваемого подзаконными нормативными актами. Прежде всего, исключается порядок приемки объектов государственными приемочными комиссиями. Кроме того, предусматривается единый порядок ввода объекта в эксплуатацию независимо от особенностей отдельных видов объектов.

  Следует отметить, что вводу в эксплуатацию подлежат объекты построенные, реконструированные, отремонтированные. Не требуется получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, если оформление прав осуществляется в отношении объектов незавершенного строительства. Особенности регистрации прав на объекты незавершенного строительства предусмотрены статьей 25 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», которая предусматривает необходимость предоставления в регистрирующий орган разрешения на строительство объекта.

  Введение Градостроительным Кодексом нового порядка ввода объекта в эксплуатацию во многом обусловлено необходимостью четко разделить компетенцию органов власти. Так, органы, выдающие разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (преимущественно это органы местного самоуправления), должны проверять его соответствие проектной документации, требованиям разрешения на строительство и градостроительного плана земельного участка, соответствие же построенного, реконструированного, отремонтированного объекта техническим регламентам, его оценка с точки зрения надежности и безопасности - предмет деятельности специально уполномоченных органов (прежде всего, органов государственного строительного надзора).

  Согласно новому Градостроительному Кодексу РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдается теми же органами, которые выдавали разрешение на строительство. Указанные органы обязаны осуществить проверку правильности оформления документов, осмотр и наличия объекта капитального строительства.

  Части 6, 7 и 9 статьи 55 Градостроительного Кодекса РФ устанавливают исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство. При этом не допускается отказ в выдаче разрешения на строительство по основанию несоответствия построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации в случае ввода в эксплуатацию объекта индивидуального жилищного строительства, поскольку для такого строительства проектная документация вообще не требуется.

  В случае если разрешение на строительство выдавалось до введения в действие Градостроительного Кодекса РФ или для выдачи разрешения на строительство в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» предоставлялся не градостроительный, а кадастровый план, то не может быть отказано в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию на основании несоответствия объекта капитального строительства требованиям градостроительного плана земельного участка.

  Однако, если проектная документация разрабатывалась на основании архитектурно-планировочного задания, то может быть отказано в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию на основании несоответствия объекта капитального строительства требованиям архитектурно-планировочного задания (это не распространяется на индивидуальное жилищное строительство).

  В отличие от перечня документов, представляемых для получения разрешения на строительство, данный перечень не носит исчерпывающего характера. Указанный перечень может быть расширен Правительством Российской Федерации в целях получения в полном объеме сведений, необходимых для постановки объекта капитального строительства на государственный учет. Это направлено на создание нового порядка, исключающего повсеместную инвентаризацию объектов, что является процедурой для застройщика достаточно затратной и растянутой во времени.

  В части документов, предоставляемых для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, необходимо отметить следующее.

  При индивидуальном жилищном строительстве не требуется представлять в соответствующий орган документа, подтверждающего соответствие параметров построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации, поскольку не требуется подготовка проектной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов индивидуального жилищного строительства (часть 3 статьи 48 ГрК РФ).

  Выдачи разрешения на строительство должны предоставляться заключения всех видов надзора, осуществляемого при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, их капитальном ремонте. В случае, если разрешение на строительство объекта выдавалось до введения в действие Градостроительного Кодекса РФ или при выдаче разрешения на строительство представлялся не градостроительный, а кадастровый план земельного участка, для ввода объекта в эксплуатацию предоставление градостроительного плана земельного участка не требуется. Форма разрешения на ввод объекта в эксплуатацию устанавливается Правительством Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» до установления Правительством РФ формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию форм разрешения на ввод объекта в эксплуатацию определяется уполномоченными на выдачу разрешений на строительство федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

  В то же время форма разрешения на ввод объекта в эксплуатацию должна устанавливаться Правительством Российской Федерации с учетом требований к содержанию разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Указанные требования заключаются в том, что в разрешении на ввод объекта в эксплуатацию должны содержаться сведения об объекте в достаточном объеме для постановки построенного объекта на государственный учет или внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта.

  Это необходимо для того, чтобы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию было достаточно для постановки объекта на государственный учет или внесения изменений в такой учет, без проведения каких-либо дополнительных процедур инвентаризации объектов, которая является процедурой для застройщика достаточно затратной и растянутой во времени.

  Так, согласно части 1 статьи 25 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» право собственности на созданный объект недвижимого имущества регистрируется на основании документов, подтверждающих факт его создания. Основанием для государственной регистрации права собственности на объект капитального строительства является разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (также может быть решение суда о признании права собственности на самовольную постройку).

  Получив разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, застройщик мог одновременно поставить построенные объект на государственный учет и получить свидетельство о праве собственности на него без проведения каких-либо дополнительных процедур. Например, сейчас регистрации прав на объект недвижимости предшествует его инвентаризация органами технической инвентаризации.

  Не требуется разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в случае строительства объектов, для которых не требуется выдача разрешения на строительство. В то же время в законодательстве Российской Федерации остается нерешенным вопрос - как оформить право собственности на такой объект? Данный вопрос требует дальнейшего урегулирования и внесения изменений в соответствующие нормативные правовые акты.

  
  

         3.3 Информационное обеспечение градостроительной деятельности

  
  

  Предписания об информационном обеспечении градостроительной деятельности развивают основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, служат основательной правовой базой для их реализации,  отражают направленность современного российского законодательства на строительство демократического правового государства, гражданского общества, на открытость и гласность общественных процессов, создание конкурентных и антимонополистических отношений, формирование благоприятных условий жизни горожан.

  Создание полноценных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности требует немало времени, усилий и средств и базируется на возможностях федеральных, региональных и муниципальных бюджетов и соответствующих органов и организаций. Органам государственной власти, осуществляющим ведение государственного градостроительного кадастра, предписано передать сведения государственного градостроительного кадастра в объеме, необходимом для ведения информационных систем, в органы местного самоуправления городских округов и органы местного самоуправления муниципальных районов.

  Судебная практика рассмотрения споров, связанных с градостроительной деятельностью, достаточно разнообразна, но в связи с ее информационным обеспечением небогата, а успехи в отстаивании требований закона еще реже.

  В Советском районном суде г. Уфы рассматривалось дело по иску М.И. Кулешова к ФГУП «Гидравлика», Уфимскому предприятию тепловых связей, Управлению жилищного хозяйства района и администрации района о неблагоприятных условиях проживания в связи с прокладкой под его квартирой и домом трубы, шум от которой превышает допустимый уровень, предусмотренный в стандарте СН-3077-84 «Санитарные нормы допустимого шума в помещениях и жилых зданиях».

  После многолетнего рассмотрения спора, в том числе в Верховном Суде Республики Башкортостан, преодоления сопротивлений должностных лиц санитарно-эпидемиологического надзора и районной администрации в истребовании необходимых информационных документов иск был удовлетворен с решением о предоставлении другой квартиры и возмещении морального вреда.

  Решением Кировского районного суда г. Уфы от 1 октября 2003 г. по представлению прокурора РБ признано противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению распоряжение Кабинета Министров РБ, которым решено изъять из земель городских лесов МУП «Горзеленхоз» земельного участка площадью 1 га и предоставить его в постоянное пользование МУП «Уфаводоканал» для строительства снегоплавильного пункта.

  Распоряжение было принято без учета общественного мнения, которое поначалу даже не было проинформировано о проекте. Поскольку строительные работы и вырубка деревьев продолжались, другим решением суда работы были запрещены в целях исполнения принятого судебного решения.

  Союз экологов Республики Башкортостан обратился в Приуфимское территориальное управление по охране окружающей среды Госкомэкологии РБ с просьбой предоставить для населения информацию о нефтешламовых отходах, хранящихся на территории, и о принимаемых мерах по нарушениям в этой сфере. Начальник ПТУ в предоставлении информации письменно отказал, ссылаясь на п.2 приказа Госкомэкологии РБ от 11 июля 2002 г., согласно которому начальникам территориальных управлений запрещено без согласования с руководством Госкомэкологии РБ передавать информацию о деятельности подконтрольных предприятий и организаций.

  Был получен отказ и от Госкомэкологии РБ. После этого по жалобе Союза экологов РБ в защиту общественных интересов Башкирской природоохранной межрайонной прокуратурой внесен протест на п.2 указанного приказа, который был мотивирован следующим: нарушены ст.29 и 33 Конституции РФ, ст.3, 11 и 12 ФЗ «Об охране окружающей среды», ст.10 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации».

  К числу основных задач Приуфимского территориального управления по охране окружающей среды согласно Положению о нем, утвержденному Госкомэкологией РБ 27.05.02 г., относится деятельность по обеспечению населения, местных органов государственной власти и органов местного самоуправления экологической информацией; управление должно работать публично, путем передачи в СМИ материалов, имеющих отношение к вопросам обеспечения экологической безопасности. Соответствующий пункт приказа, как ограничивающий доступ граждан к экологической информации, был отменен (см. Орхусская конвенция в России: реализация принципов на региональном уровне (сб. документов). Сост. А.К. Веселов. Уфа, Союз экологов Республики Башкортостан, 2004).

  Ознакомление с состоянием обращений граждан по вопросам благоприятных условий жизни в поселениях в суды и в государственные, муниципальные органы носит, как правило, конкретный, локальный характер, причем, чем крупнее поселение, тем более часты обращения граждан (исходя из количества обращений на число жителей). Мало сообщений о правонарушениях, об ограничении экологических прав граждан.

  Общественными экологическими объединениями констатируются сокрытие и непредставление информации должностными лицами органов публичной власти, их низкая правовая культура, отсутствие мотивированных ответов на заявления и жалобы.  Между тем, не утратил своего действия Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г., в соответствии с которым может истребоваться и обжаловаться информация о градостроительной деятельности, (в ред. от 4 марта 1980 г.) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (Ведомости Верховного Совета СССР 1980 N 2, ст.192).

  Административная ответственность в виде штрафа за непредоставление сведений информационных систем предусматривается в ст.5.39 «Отказ в предоставлении гражданину информации» и 19.7 «Непредставление сведений (информации)» КоАП РФ. Обсуждается вопрос об увеличении размеров штрафов за указанные правонарушения в связи с их распространенностью и причинением ощутимого вреда гражданам, юридическим лицам и всему обществу.

  
  

  3.4 Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности

  
  

  Наступление того или иного вида ответственности за нарушение градостроительного законодательства из числа названных видов ответственности зависит от характера правонарушения, его тяжести, наступивших последствий. Конкретные меры ответственности устанавливаются нормами специальных законов. В ряде случаев возможно наступление для одного лица одновременно нескольких видов ответственности - например, наряду с привлечение к уголовной ответственности предъявление к данному лицу гражданского иска о взыскании имущественного ущерба.

  Возмещение имущественного ущерба или вреда, причиненного жизни или здоровью людей осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством. При этом Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ) установлены общие основания ответственности за причинение вреда, а Градостроительный кодекс РФ статьях 59-61 предусматривает нормы, дополняющие и развивающие положения ГК РФ применительно к порядку возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц на различных стадиях градостроительной деятельности.

  За правонарушения, связанные с нарушением законодательства о градостроительной деятельности, виновное лицо может быть привлечено к административной ответственности, предусмотренной Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации (КоАП РФ).

  Так, административная ответственность предусмотрена статьей 9.5 КоАП РФ за нарушение установленного порядка строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию. Строительство без разрешения зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых зданий, а также объектов индивидуального строительства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда.

  Нарушение правил приемки и ввода объектов в эксплуатацию, в том числе заселение жилых домов и использование гражданских и производственных объектов без оформления в установленном порядке документов о вводе в эксплуатацию, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.

  Нарушение порядка выдачи архитектурно-планировочных заданий и разрешений на строительство влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

  За нарушение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденных проектов, других нормативных документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий, проектных, строительно-монтажных работ, а также при производстве строительных материалов, конструкций и изделий на гражданина может быть наложен административный штраф в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда, а на должностное лицо - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда. Те же действия, повлекшие потерю несущей способности зданий, сооружений или их составных частей либо снижение прочностных параметров производимых строительных материалов, конструкций и изделий, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда (ст.9.4 КоАП РФ).

  Организации, осуществляющие градостроительную деятельность, обязаны выполнять предусмотренные законодательством обязанности по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, а также выполнять требования норм и правил по предупреждению аварий и катастроф на объектах производственного или социального назначения. Невыполнение этих обязанностей согласно ст.20.6 КоАП РФ влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.

  Дисциплинарная ответственность налагается в порядке служебной подчиненности по месту трудовой деятельности виновных лиц. Такая ответственность может быть применена к рабочим и служащим за неисполнение ими своих должностных обязанностей, которые повлекли нарушение градостроительного законодательства.

  Например, Федеральным законом от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы.

  Если несоблюдение градостроительных норм и правил повлекло тяжкие последствия, такие как причинение вреда здоровью людей или гибель людей, причинение крупного имущественного ущерба, и эти действия подпадают под состав преступления, предусмотренного статьями Уголовного кодекса Российской Федерации, то виновное лицо может быть привлечено к уголовной ответственности.

  Так, часть вторая ст.109 УК РФ устанавливает ответственность за причинение смерти по неосторожности вследствие ненадлежащего исполнения лицом своих профессиональных обязанностей, а часть третья этой статьи - причинение смерти по неосторожности двум или более лицам; в обоих случаях в качестве наказания, кроме ограничения или лишения свободы, может быть применено лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Часть вторая ст.118 УК РФ устанавливает аналогичную ответственность за причинение тяжкого вреда здоровью по неосторожности, совершенное вследствие ненадлежащего исполнения лицом своих профессиональных обязанностей.

  Ответственность за нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия, предусмотрена статьей 246 УК РФ.

   Этой статьей установлено наказание в виде штрафа в размере до ста двадцати тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, либо обязательных работ на срок от ста двадцати до двухсот сорока часов, либо исправительных работ на срок от одного года до двух лет, либо лишения свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

  Учитывая все  вышесказанное я считаю, что с разрушением системы централизованного планирования, финансирования и руководства инвестиционно-строительной сферой резко возрастает роль права в регулировании соответствующих отношений. Становлению правового регулирования препятствует избыточное администрирование, на преодоление которого направлено реформирование градостроительного законодательства, в частности принятие в 2004 году нового Градостроительного кодекса РФ. Из всех аспектов и направлений регулирования градостроительной деятельности в РФ в данном случае интерес вызывает то, что ждет частных застройщиков и юридических лиц в связи с принятием нового Градостроительного кодекса РФ, в том числе и в отношении признания или не признания самовольного строительства.

  Физические и юридические лица становятся участниками градостроительных отношений в основном тогда, когда у них возникает интерес заняться созданием новой недвижимой вещи для того, чтобы таким образом приобрести ее в свою собственность, и они начинают осуществлять соответствующую деятельность, а именно застройку. Совершенно не важно, с какой целью эти лица хотят приобрести новую недвижимость – для личного пользования или как часть предпринимательского цикла. Главное то, что они хотят стать собственниками вновь созданной недвижимости. Таким образом, на первый план выступает частный имущественный интерес, следовательно, правовое регулирование застройки – это область, прежде всего, гражданского законодательства.

  Нормы по правовому регулированию застройки содержатся,  прежде всего, в ст. ст. 263 и 222 Гражданского кодекса РФ. Согласно ст. 222  ГК РФ недопустимо создание недвижимого имущества на земельном участке, не отведенном для этих целей, без получения необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

  Федеральным законом от 30 июня 2006года № 93-ФЗ внесены изменения в ст. 222 Гражданского кодекса РФ: в частности, исключен абз.1 п. 3, в соответствии с которым право собственности на самовольную постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку.   Как же действует во времени этот закон?

  Данный вопрос представляется спорным,  практика по нему противоречива.

  В соответствии с первым подходом признание права собственности на самовольную постройку по основанию, ранее предусмотренному абз. 1 п.3 ст. 222 ГК РФ невозможно, если соответствующее дело рассматривается судом после введения в действие названного Закона, поскольку в настоящее время отсутствует указанное ранее в данной норме основание приобретения права собственности. Поэтому независимо от того, будет или не будет земельный участок предоставлен самовольному застройщику под самовольную постройку, приобретение права на нее в судебном порядке невозможно.

  Между тем более обоснованным  представляется второй подход,  в силу которого права собственности на самовольную постройку по основанию, ранее предусмотренному  абз.  1  п. 3 ст. 222 ГК РФ, возможно, если основания для отнесения постройки к самовольной возникли до введения в действие упомянутого Закона,  то п.1 ст. 4  гражданского законодательства РФ не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после  введения их в действие; действительно в случаях, когда это предусмотрено законом. В данном случае Закон не распространил свое действие на отношения, возникшие до введения его в действие.

  Поэтому для решения вопроса о распространении действия  названного Закона на спорные отношения имеет значение не дата заявления иска или рассмотрения спора, а момент возникновения спорных отношений.

   Если основания для признания спорной постройки самовольной возникли до 1 сентября 2006 года, положения Закона не распространяются на отношения, связанные с приобретением права собственности на нее. Если же такие основания возникли после 1 сентября 2006 года, то  на соответствующие отношения распространяются положения Закона.

  Практика показала, что большая часть проблем, с которыми сталкиваются частные и юридические лица при осуществлении застройки связана как раз с получением «необходимых разрешений».

  Федеральное законодательство не содержит норм, регулирующих отношения, которые возникают при обращении заинтересованного лица в орган власти за разрешением на застройку и отвод в этих целях земельного участка. В разных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях действуют «свои порядки» решения этого вопроса. Общим можно назвать то, что орган власти стремится переложить на плечи заинтересованного лица решение некоторых стоящих перед ним (органов власти) задач.

  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  

                                                      Заключение

  
  

  Самовольно возведенные строения – не редкость для сегодняшней России. В то же время правовой статус таких объектов определен в законодательстве весьма расплывчато. Отсюда возникает ряд сложностей с оборотом самовольных построек и оформлением права собственности на них.

  Собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, перестраивать их или сносить, разрешать строительство другим лицам (ст. 263 ГК РФ). При этом он должен соблюдать строительные нормы и правила, а также требования о назначении земельного участка. Другие владельцы участка, например арендаторы, могут производить его застройку в пределах, установленных законом или договором с собственником.

  Между тем нередки ситуации, когда объект недвижимости строится на чужой земле. Нередко арендатор реконструирует недвижимость без согласования с собственником. Это происходит по разным причинам. Одна из них – сложность и неоднозначность правовых механизмов. Чтобы добиться отвода земельного участка, согласовать проект строительства и т.п., нужно выдержать долгое общение с представителями контролирующих органов. Безусловно, не последнюю роль играет и менталитет наших граждан, их стремление обойти закон, а не соблюсти его. Еще одна причина банальна. Строительство многих из существующих объектов производилось без соблюдения требуемого законом порядка. Теперь же владельцы недвижимости осознают необходимость оформления своих прав на имущество, ведь без этого объекты невозможно ввести в легальный хозяйственный оборот.

  После возведения неразрешенной постройки вокруг объекта недвижимости возникает своеобразный правовой вакуум. Эту неопределенность необходимо разрешать с учетом интересов как собственника земельного участка, так и лица, осуществившего застройку (реконструкцию).

  Суть самовольной постройки

  Что же понимается под самовольной постройкой? Ее определение дано в Гражданском кодексе (п. 1 ст. 222 ГК РФ). Это жилой дом или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей, либо без получения на это необходимых разрешений, либо с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

  Заметим, что состав необходимых разрешений и документов определен статьей 3 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон). Это разрешение собственника земельного участка, разрешение органа архитектуры и градостроительства, архитектурно-планировочное задание, архитектурный проект .

  На основе приведенного определения

  можно предположить, что Гражданский кодекс не регулирует отношения, касающиеся самовольных построек, находящихся в стадии незавершенного строительства. Объекты, описанные в статье 222, определяются как постройки, а это предполагает законченность процесса строительства.

  Однако, на наш взгляд, положение данной статьи Кодекса следует применять и к объектам незавершенного строительства. Наша позиция основывается на том, что такие объекты, наравне с уже построенными, относятся к недвижимому имуществу. А любая недвижимость, отвечающая одному из условий, указанных в Кодексе, является самовольной постройкой .

  Правовые последствия

  Главное правовое последствие самовольной постройки в следующем: лицо, ее осуществившее, не приобретает права собственности на нее. Оно является лишь собственником материалов, израсходованных при застройке. Самовольная постройка не считается недвижимостью и не подлежит государственной регистрации. Сделки, направленные на распоряжение ею, ничтожны как противозаконные (ст. 168 ГК РФ).

  На самовольно возведенное строение, расположенное на неправомерно занимаемом земельном участке, не может распространяться приобретательная давность (п. 4 Обзора законодательства и судебной практики ВС РФ за первый квартал 2003 г., утвержденного постановлением Президиума ВС РФ от 9 июля 2003 г.). Положение о приобретательной давности означает, что лицо, которое не является собственником недвижимого имущества, но добросовестно и непрерывно владеет им в течение 15 лет, приобретает право собственности на него (ст. 234 ГК РФ). Правовая позиция Верховного Суда в целом была подтверждена определением Конституционного Суда от 25 марта 2004 г. № 85-О. В своем вердикте судьи подчеркнули, что гарантии права собственности и права на жилище предоставляются лишь в отношении того имущества, которое принадлежит субъекту на законных основаниях.

  Лица, виновные в самовольном строительстве или изменении архитектурного облика строения несут административную ответственность (ст. 9.5 КоАП РФ). Кроме того, они обязаны осуществить за свой счет снос (полную разборку) самовольной постройки или привести объект недвижимости в первоначальное состояние (п. 2 ст. 222 ГК РФ, ст. 25 Закона).

  Два варианта легализации постройки

  Гражданский кодекс содержит норму, согласно которой застройщик может получить права собственности на самовольную постройку. Это возможно, если он не нарушает законных интересов других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью людей (п. 3 ст. 222 ГК РФ). Перечисленные условия должны быть подтверждены разрешениями органов санитарного надзора, пожарной охраны, архитектурного или строительного контроля. Тогда самовольная постройка может быть по решению суда признана собственностью либо застройщика, либо законного владельца земельного участка.

  В первом случае земельный участок в установленном порядке передается застройщику. При этом он не должен принадлежать кому-либо на праве частной собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного пользования. Иначе говоря, это земли, входящие в государственный или муниципальный фонд. Порядок предоставления таких участков для строительства определен Земельным кодексом (ст. 30-33 ЗК РФ).

  Нельзя исключать и такой вариант, когда застройщику передается земельный участок, находящийся в частной собственности другого лица. Это возможно после того, как земельный участок будет изъят у собственника (ст. 284 ГК РФ) или будет заключен договор с собственником о приобретении застройщиком права на участок.

  Необязательно, чтобы земельный участок был предоставлен под самовольную постройку на момент рассмотрения судом иска о признании права собственности на нее. Главное, чтобы к этому моменту собственник в письме или отзыве на иск пообещал истцу предоставить земельный участок для эксплуатации постройки в будущем. Изложенный подход широко распространен в судебной практике.

  Во втором случае самовольная постройка передается в собственность владельцу земельного участка. При этом лицо, за которым признано право собственности, должно возместить застройщику расходы на строительство в размере, определенном судом.

  Необходимо учитывать, что земельный участок, занятый самовольной постройкой, может использоваться только по разрешенному назначению. Если эта норма будет нарушена, а компетентный орган откажет в изменении целевого назначения земли, то даже в судебном порядке признать право собственности на постройку будет невозможно. В противном случае данная ситуация будет противоречить Земельному кодексу (ст. 8 ЗК РФ).

  Вступившие в законную силу судебные решения о признании права собственности на самовольную постройку являются основанием для государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Поэтому в резолютивной части решения суда должны содержаться необходимые для этого сведения. К ним относятся адрес (местонахождение) объекта недвижимости, его наименование и назначение, площадь, идентификационные данные из паспортов технического учета (п. 1 ст. 18 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).

  Необходимые документы

  К исковому заявлению о признании права собственности на самовольную постройку необходимо приложить:

  1. Документы, подтверждающие факт возведения истцом самовольной постройки. Примеры: договоры подряда и акты приемки работ по строительству постройки, документы, подтверждающие расходы на строительство, понесенные истцом.

  2. Документы, свидетельствующие о том, что права на объект не принадлежат третьим лицам. Пример: выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, подтверждающая отсутствие записей о зарегистрированных правах, их ограничениях и обременениях в отношении объекта недвижимого имущества.

  3. Документы, содержащие техническое описание самовольной постройки и ее адрес. Пример: выписка из Единого государственного реестра объектов градостроительной деятельности, выданная органом технической инвентаризации недвижимого имущества, и соответствующая адресная справка.

  4. Документы, подтверждающие соответствие возведенной постройки санитарно-эпидемиологическим, противопожарным, техническим, экологическим нормам. Примеры: санитарно-эпидемиологические заключения, заключения экологического аудита, документы государственных органов охраны окружающей природной среды, заключение технического обследования, справки органов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям о соответствии возведенной постройки противопожарным нормам.

  5. Документы, иным образом подтверждающие, что сохранение самовольной постройки не нарушает права и законные интересы третьих лиц. Примеры: письма владельцев соседних строений, земельных участков либо совладельцев земельного участка.

  6. Если истец осуществил самовольную постройку на не принадлежащем ему земельном участке, он должен подтвердить, что участок будет ему передан. Например, он может приложить проект постановления о предоставлении ему в будущем участка для эксплуатации постройки или письмо органа, уполномоченного на распоряжение земельными участками, в котором тот выражает намерение передать истцу этот участок.

  Следует обратить внимание на то, что приведенный перечень документов является примерным. В зависимости от конкретной ситуации, исходя из обстоятельств возведения постройки, могут потребоваться дополнительные документы.

  
  
  
  
  
  

  Список использованных источников

  
  

  1. Конституция РФ, СПС Гарант.

  2. Гражданский кодекс РФ (ред. 04.11.2007г.), СПС Гарант.

  3. Градостроительный кодекс РФ (ред. 08.11.2007г.), СПС Гарант.

  4. Земельный кодекс РФ (ред. 08.11.2007г.), СПС Гарнт.

  5. Лесной кодекс РФ от 04.12.2006г. № 200-ФЗ, СПС Гарант.

  6. Лесной кодекс РФ от 29.01.1997г. № 22-ФЗ (ред 24.07.2007г.), СПС Гарант.

  7. Постановление Правительства РФ от 16.06.2004 № 286 «Об утверждении положения о федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству» (ред. 10.08.2007г.), СПС Гарант.

  8.  

  9. Федеральный закон № 101-ФЗ от 17.07.2001г. «О разграничении государственной собственности на землю» (ред. 03.06.2006г., утратил силу), СПС Гарант.

  10. Комментарий к Градостроительному кодексу РФ (под ред. С.А. Боголюбова) - ООО "Новая правовая культура", 2005 г.

  11. Гришаев С.П. Правовой режим недвижимого имущества. - Система ГАРАНТ, 2007 г.

  12. Грудцына Л.Ю., Козлова М.Н. Земля: справочник собственника и арендатора. - "Юстицинформ", 2007 г.

  13. Сухова Е.А. Справочник юриста по земельному праву. - Питер, 2007 г.

  14. Тихомиров М.Ю. Новый Лесной кодекс, «Законы России: опыт, анализ, практика», № 3, март 2007 г.

  15. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (под ред. Боголюбова С.А., Заславской Л.А., Панкратова И.Ф. и др.). М, Инфра-М - Норма, 1997.

  16. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой (под ред. Боголюбова С.А.). - "Юрайт-Издат", 2007 г.

  17. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова). - "Изд. Тихомирова М.Ю.", 2006 г.

  18. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ: В 3 т. Т. 1. 3-е изд., перераб. и доп. (под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина). - "Юрайт-Издат", 2006 г.

  19. Гражданское право: Учебник. (под ред. доктора юридических наук, профессора О.Н. Садикова). - "Контракт": "ИНФРА-М", 2006 г.

  20. Самовольная постройка (Е.Н. Моряк, "Торговля: бухгалтерский учет и налогообложение", N 10, октябрь 2007 г.)

  21. Проблемы признания права собственности на самовольную постройку (А.В. Макаров, "Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения", N 4, июль-август 2007 г.)

  22. Проблемы применения законодательства при разрешении споров о признании права собственности на самовольные постройки (Р.З. Насыров, "Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 3, май-июнь 2007 г.)

  23. Государственная регистрация как внесудебный способ признания прав на самовольные постройки (Д.Ю. Жогов, С.Е. Малета, "Право и экономика", N 3, март 2007 г.)

  24. Журнал «Бюллетень нормативно-правовой информации» №32/ 2004

  25. Журнал «Хозяйство и право» №4; №5  2004 г.

  26. Нормирование в строительстве и ЖКХ, 2000, N 4.

  27. Бюллетень Минюста РФ. 2004. N 6.

  28.  Российская газета, 12.04.2005  N 71.,   

  29. Журнал «Хозяйство и право» № 5  № 9;  2005г

  
  
Скачать дипломную работу