Полный текст:
СОДЕРЖАНИЕ
Введение
С. 3
1.
История
регулирования проблемы ТБО в России и на международном уровне, опыт Германии
и Швейцарии
С. 4
2.
Законодательство
в области регулирования обращения с твердыми бытовыми отходами
2.1.
Федеральный
уровень
С.
10
2.2.
Регулирование
в субъектах Российской Федерации
С.15
2.3.
Регулирование
в Новосибирске и Новосибирской области
С. 18
Заключение
С. 23
Список
литературы
С. 26
Введение
«Время истекает…; если мы хотим обеспечить себе будущее, то у
нас нет другого выбора, как найти ответ сегодня на одну из самых насущных
проблем нашего времени – проблему, которая непосредственно затрагивает нашу
повседневную жизнь: как мы живем, где мы живем и, прежде всего, можно ли вообще
назвать это жизнью» (Вали Ндоу, генеральный секретарь Хабитат 2 – центр ООН по
населенным пунктам).
Все мы видим вокруг себя уродливые свалки, мусор на улицах, в
лесу, где угодно.… Каждый, наверное, время от времени задумывается, нельзя ли
что-то изменить в сознании людей, заставить их быть более внимательными к себе
и окружающему миру. Размышления вполне естественные, основанные даже не столько
на экологических, сколько на эстетических чувствах и приводящие, обычно, к
пессимистическим выводам. Но люди
всегда оценивают себя как потребителей и в любой ситуации в первую очередь вспоминают о своих правах, не
желая задуматься об обязанностях.
Именно так можно расценивать программные положения,
принятые на Всемирной конференции по
окружающей среде в Рио-де-Жанейро в 1992 году. Один из разделов «повестки дня
на 21 век» посвящен проблеме отходов: «Экологически безопасное удаление твердых
отходов и вопросы, связанные с очисткой вод». Сегодня встал вопрос о создании государственной системы
окружающей среды от отходов производства и потребления, одной из задач которой
должно быть осуществление государственного контроля над безопасным обращением отходов.
Для кардинального решения
проблем управления твердыми бытовыми отходами необходимы усилия государства,
свежие подходы, новые технологии, деньги и законодательные акты как
федерального, так и местного уровней.
Используемые человеком
экосистемы и организмы, а также ресурсы суши, моря и атмосферы
должны управляться таким образом, чтобы можно было обеспечить и сохранить их оптимальную
и постоянную производительность без ущерба для их целостности.
Целью моей курсовой работы является изучение правового
регулирования обращения с твердыми бытовыми отходами на международном,
федеральном, региональном и местном уровнях, а также исследование истории
развития данной проблемы.
1. История регулирования проблемы ТБО в России и на
международном уровне, опыт Германии и Швейцарии
Проблема бытовых отходов
стояла всегда. Неандерталец выбрасывал
из пещеры
обглоданные кости да затупленные кремниевые орудия своего труда, в которых
потом с упоением копались археологи. В
средние века человечество, не задумываясь о проблемах санитарии и экологии,
просто выбрасывало из окон и дверей жилищ все отходы потребления. Однако
первобытных людей было мало, и в эпоху
античности, средние века, вплоть до
новейшей истории, человечество
практически утилизировало все, что производило, поэтому проблема отходов и их складирования не возникала. Она возникла весьма
остро, когда научный и производственный прогресс привел цивилизацию к эпохе потребления[1].
Рост городов, развитие
промышленности и технический прогресс приводят к ухудшению
экологических условий проживания людей, особенно в крупных городах,
где хозяйственная деятельность наиболее сконцентрирована и на ограниченной
территории сосредоточена значительная масса населения. В городах происходит
наиболее интенсивное накопление твердых бытовых отходов (ТБО) и крупногабаритного
мусора, которые при неправильном и несвоевременном
удалении серьезно загрязняют окружающую среду[2].
Первые нормативные акты по
охране природы от отходов появились еще во
времена Петра 1. Так, в 1712 году была запрещена свалка мусора в
Москву реку и другие реки города. В 1718 году было издано предписание о том,
что «во всех гаванях, реках, рейдах и пристанях Российского государства балласт
и сор с судов сбрасывать только в местах - которые укажет капитан над
портом»; во втором десятилетии 18-го века были очищены Поганые пруды в
Москве, после чего они стали называться Чистыми Прудами. Далее, уже
в 19 веке, Александр 2 утвердил «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями»,
в статье 56 которого указывалось, что «за своз мусора, нечистот или палого
скота не в назначенное для того место виновные подвергаются
денежному взысканию не свыше трех рублей с каждого воза или с каждой
скотины»[3].
В первые годы советской
власти в качестве важнейшей задачи в области охраны природы выдвигалось
сохранение отдельных объектов, имеющих исключительное народнохозяйственное, научное
или культурное значение: лесов, охотничьей фауны, рыбных запасов, памятников
природы. Но уже к середине 20-го века стало складываться общественное
мнение, выражающее озабоченность состоянием окружающей среды
и тревогу за сохранение благоприятных природных условий в будущем.
Новосибирску, как столице
Сибири, все вышеперечисленные беды присущи. История проблемы образования
и утилизации отходов впервые была запечатлена в истории г. Новосибирска в
1904г. Как только поселок Новониколаевский был возведен в степень безуездного
города Томской губернии (30 декабря 1903г.) и прошли выборы
городского самоуправления (12 сентября 1904г.) на него распространились
все обязательные постановления губернского правления. В одном из них говорилось
о порядке содержания городских улиц и площадей: «...Запрещается
выбрасывать на улицу всякого рода отбросы, выливать помои и нечистоты... »[4].
Именно в это время появилась
необходимость планомерной очистки города. Эта проблема могла быть решена
созданием соответствующих частных предприятий (ассенизационного обоза),
действующих под контролем городского самоуправления. Не имея документального
подтверждения даты, можно считать началом службы «очистки»
города 1904 год, когда население его приблизилось к 30-ти тысячам жителей.
Руководство деятельностью
местных органов городского хозяйства, эксплуатацией коммунальных
предприятий в период 1921-1930гг. находилось в ведении Главного управления коммунального
хозяйства НКВД РСФСР. Территориальными органами ГУКХ являлись коммунальные
отделы исполкомов местных Советов. В 1930г. с ликвидацией НКВД
РСФСР прекратил существование и ГУКХ. С 20 июля 1931 г. был создан наркомат
коммунального хозяйства РСФСР. При перестройке аппарата в 1932г.
была создана система специализированных трестов для руководства несколькими
отраслями коммунального хозяйства. Новосибирский городской комитет хозяйства
имел три треста: автотранспортный, водоканалтрест и
коммунтрест. В обязанности последнего и входила очистка города.
Эвакуация в Новосибирск
многих крупных оборонных заводов и почти 100 тысяч человек из прифронтовой
полосы осложнили работу по очистке города.
Развернувшееся жилищное
крупнопанельное строительство потребовало механизировать вывоз твердых бытовых
отходов, что послужило причиной создания в 1970 году специализированной
организации «Спецавтохозяйство».
В Новосибирске свалки
отходов обустраивались преимущественно на окраинах. В процессе
развития городские территории разрослись и свалки, которые
находились на окраине, переместились практически в центр города. Проблема
формировалась и усложнялась в течение многих лет из-за
несовершенства нормативно-правовой базы в области обращения
с отходами, дефицита финансовых средств, отсутствия экономических методов стимулирования
и системности в проводимых мероприятиях[5].
До начала шестидесятых
годов двадцатого века природоохранное законодательство развивалось путем
накопления нормативного материала об охране отдельных природных ресурсов.
Единственное, что устанавливалось в различных нормативно-правовых актах
того времени (Основы земельного законодательства СССР и союзных республик,
Основы водного законодательства СССР и союзных республик и
другие), - это обязанность предприятий и организаций осуществлять очистку и обезвреживание
промышленных и коммунально-бытовых отходов, выбросов и сбросов. Например, статья
12 Закона РСФСР «Об Охране природы в РСФСР» (принятого третьей сессией пятого
созыва Верховного Совета РСФСР 27 октября 1960 года)
устанавливает, что исполнительные комитеты местных Советов
депутатов трудящихся, учреждения, предприятия и организации обязаны проводить мероприятия,
предотвращающие загрязнение атмосферного воздуха, поверхностных и грунтовых
вод, почв,
грунтов, а также захламления местности. Хозяйственно-бытовые и промысловые
отходы подлежат использованию в народном
хозяйстве или систематическому удалению и обезвреживанию. Таким образом, обращение с отходами производства и
потребления отражалось в советском
законодательстве в виде общих фраз, а четкого регулирования данного вопроса не существовало.
За последние 20 лет в
промышленно развитых странах стратегия управления отходами подверглась
существенным изменениям. Главными причинами таких изменений явились
увеличение загрязнений природной среды и их негативное влияние на здоровье
населения, а также происшедшие изменения в экологической политике и
законодательстве.
Из-за нехватки территорий
организованные свалки все дальше удаляются от городов. Однако, чтобы далеко
не везти, часто отходы выбрасывают в непредназначенные для этих целей места.
Не желая наводить порядок
вокруг своего дома, основная масса населения устремляется «за город»,
отдохнуть и насладиться красотой чистых лесов и водоемов. Со
временем эти места отдыха превращаются в места складирования отходов некогда
отдыхавших там «ценителей природы». Также нередко жители
поселков и деревень «укрепляют» овраги и берега рек своим мусором.
Не отличаются от граждан и юридические
лица. Только объёмы образования отходов у них намного выше и
соответственно выше наносимый ими ущерб. Юридические лица обязаны
облагораживать территорию вокруг своих зданий и сооружений. Но мусор чаще всего
отвозится не на санкционированные свалки, а
в ближайший лесок.
Неистовое желание
перенимать опыт у стран Запада, казалось, еще недавно было нечем унять. Между
тем, восприняв достижения европейской цивилизации, мы, конечно, забыли узнать,
как бороться с последствиями этих достижений. А поучиться есть чему. Когда речь
заходит о мусоре или обращении с ТБО, сразу вспоминается опыт Германии. По
эффективности своей мусороперерабатывающей отрасли она оставила далеко позади
не только Россию, но и многих своих соседей по Евросоюзу.
Первый федеральный закон
«Об уничтожении мусора», принятый в 1972 г., был призван упорядочить обращение
с отходами на территории ФРГ путем введения новых, общих для всего государства
правил. Закон «Об уничтожении мусора» основывался на законах, прежде
функционировавших только на уровне земель, при этом особое внимание уделялось
проблемам уничтожения бытовых отходов. Закон устанавливал обязанности по
ликвидации отходов, определял понятие отходов и основные принципы обращения с
ними, оговаривал, где и как следует уничтожать мусор. Был ужесточен порядок надзора
за материалами, предназначенными для вторичной переработки, а также установлены
новые, более строгие правила, запрещающие несанкционированные транспортировку и
складирование отходов.
В 1986г. был принят новый
закон «О предотвращении образования отходов и обращении с отходами». Его
базовые положения таковы:
следует, по возможности, предотвращать
образование новых отходов; полученные отходы следует использовать; те отходы, которых не удалось избежать и
которые невозможно использовать, следует обезвреживать безопасным для
окружающей среды способом.
В 1993 году было принято
решение о новых преобразованиях в сфере обращения с мусором. Его целью стала
реализация принципов безотходного хозяйствования в рамках экологически и
социально ориентированной рыночной экономики. Новый закон «Об отходах и
безотходном производстве» от 27.09.1994г. вступил в силу 07.10.1996г. В
соответствии с этим законом под отходами понимаются не только те вещи, от
которых владелец стремится избавиться, но и те материалы, создание которых не
является целенаправленным и не предполагает целесообразного использования.
Данный закон дополнен рядом постановлений («О введении европейского каталога
отходов»; «Об отходах, подлежащих особому контролю»; «О разрешении на
транспортировку» и т.д.). Постановления вступили в силу вместе с законом в 1996
году. Датой полного перехода на новые нормы «мусорного законодательства» стало
1 января 1999 года[6].
Со 2 января 2003
года в Германии введена залоговая плата за металлическую и пластиковую
упаковку. Более 10 лет назад правительство инициировало закон, по которому
одноразовой посуде и упаковке может принадлежать лишь определенная
часть рынка. Если производители напитков превысят эту норму, то правительство
имело право ввести своего рода штрафные санкции, например, залоговую стоимость.
Как только это произошло, правительство воспользовалось своим правом[7].
(Экобюллетень, 2003, № 2 (85)).
В Швейцарии по законодательству упаковку бытового и прочего
мусора проводят только в мешки из вторичных
материалов. Местные власти не принимают мусор, если он упакован в другие мешки. При этом продажу этих
мешков, имеющих так называемую зеленую метку и специальное клеймо муниципалитета, владельцам частных домов, гостиниц
и торговых центров производят сами
муниципалитеты, которые являются оптовыми покупателями мешков у фирм - производителей. Муниципалитеты имеют от продажи
мешков для упаковки дополнительную прибыль и заинтересованы в их продаже, а следовательно, в переработке мусора.
2. Законодательство в области
регулирования обращения с твердыми бытовыми отходами
2.1.
Федеральный уровень
В Конституции РФ 1993 года
(статьи 42, 58, 71, 72) закреплены основополагающие принципы в области охраны окружающей
природной среды и разграничено ведение органов государственной власти в области
охраны
окружающей среды. Пункт «е» статьи 71 Конституции РФ определил, что в ведении
РФ находится установление основ федеральной
политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, а пункт «д» статьи 72 -
что в совместном ведении РФ и ее
субъектов находятся: природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности[8].
После принятия в 1993 году Конституции РФ
начался новый этап создания нормативно-правовой базы в области охраны
окружающей среды и обращения с отходами производства и потребления. Основным
нормативно-правовым актом, регулирующим обращение с ТБО, является федеральный закон
№ 89-ФЗ от 24.06.1998 г. «Об отходах производства и потребления». Данный закон
имеет массу отсылочных норм, за которыми до сих пор ничего не стоит. В целом,
это весьма абстрактный документ, как абстрактны и его основные принципы. Сегодня
наиболее проработаны вопросы обращения с радиоактивными отходами. Обращение же
с другими видами отходов (в частности ТБО) конкретизировано не достаточно. Закон
определяет понятие отходов производства и потребления как «остатков
сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые
образовались в процессе производства или потребления, а также товары
(продукция), утратившие свои потребительские свойства».
Отходы подразделяются на:
- отходы производства;
- отходы потребления.
Отходами производства следует
считать остатки сырья, материалов или полуфабрикатов, образовавшиеся при
изготовлении продукции и полностью или частично утратившие свои
потребительские свойства, а также продукты физико-химической или механической
переработки сырья, получение которых не являлось целью производственного
процесса и которые в дальнейшем могут быть использованы в народном хозяйстве как
готовая продукция после соответствующей обработки или в качестве сырья для
переработки.
В соответствии
с «Правилами предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов» (введены
в действие Постановлением Правительства РФ от 10.02.1997 г.) "твердые и
жидкие бытовые отходы" (отходы потребления) - отходы,
образующиеся в результате жизнедеятельности населения (приготовление пищи, упаковка
товаров, уборка и текущий ремонт жилых помещений, крупногабаритные предметы домашнего
обихода, фекальные отходы нецентрализованной канализации и др.).
В настоящее время действует также
федеральный закон № 7-ФЗ от 10.01.2002 г. «Об охране окружающей среды»,
который устанавливает полномочия, как органов государственной власти Российской Федерации, так и субъектов Федерации в
сфере отношений, связанных с охраной окружающей
среды. Федеральный Закон №89-ФЗ от 24 июня 1998 г. «Об отходах...» конкретизирует полномочия государственных органов разных уровней в области обращения с отходами. Основной его функцией является
определение правовых основ обращения
с бытовыми и промышленными отходами в целях предотвращения вредного воздействия
отходов на здоровье человека и окружающую природную среду, а также вовлечения
таких отходов в хозяйственный оборот
в качестве дополнительных источников сырья.
Статья 51 Закона «Об охране
окружающей среды» устанавливает требования в области охраны окружающей
среды при обращении с отходами производства и потребления. В частности, отходы производства
и потребления, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению
и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей
среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Запрещаются:
сброс отходов производства и потребления, в поверхностные и подземные водные
объекты, на водосборные площади, в недра и на почву; размещение опасных отходов
и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским
поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных
зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых
может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;
захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов,
используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических
целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов; ввоз опасных отходов и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях
их захоронения и обезвреживания.
Кроме этих
нормативно-правовых актов центральное место в области обращения с отходами производства
и потребления занимает также Федеральная целевая программа «Отходы» (утверждена постановлением Правительства от 13 сентября 1996 года №1098). Результаты
реализации данной программы
по замыслу ее создателей, должны были обеспечить: создание нормативной и технологической базы для реализации
единой государственной политики в сфере обращения с отходами на всех уровнях управления; уменьшение
и локализацию негативного воздействия отходов на окружающую природную среду; увеличение ресурсно-сырьевого потенциала
страны и объема производимой товарной
продукции; создание и отработку эффективных технологий по переработке и обезвреживанию
отходов, эффективный контроль и мониторинг влияния отходов на состояние окружающей среды и здоровье населения.
Кроме этого деятельность по
обращению с отходами производства и потребления регулируется различными
ГОСТами, СНиПами, СанПиНами и пр.
Вышеуказанные нормативные
акты регламентируют следующие этапы обращения с бытовыми отходами:
обращение и накопление отходов,обращение отходов на территории предприятия, конкретные требования к
специальным сооружениям по хранению отходов - складам, резервуарам, емкостям и хранилищам
разрешительный (лицензионный) характер
хранения отходов на территории предприятия;классификация отходов по их токсичности; порядок
приемки и транспортировки отходов (действующие документы содержат лишь основные
положения и общие правила);использование и переработка отходов;выбор места, отвод земель, проектирование, строительство
и эксплуатация объектов по хранению, обезвреживанию и захоронению
отходов;контроль экологической ситуации в местах
захоронения отходов.
На сегодняшний день процессы
обращения с ТБО финансируются из бюджетов муниципальных образований (так,
согласно п. 17 ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления» № 154-ФЗ от 28.08.1995 г., действующего до 01.01.2006 г.,
организация утилизации и переработки бытовых отходов относится к предметам ведения
органов местного самоуправления). Кроме того, по-прежнему отсутствует ясность в
разграничении полномочий между органами государственной власти разного уровня.
Кодекс об административных
правонарушениях России предусматривает административную ответственность за
несоблюдение экологических и санитарно-эпидимиологических требований при сборе,
складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании,
транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и
потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2.).
В данной норме попытались
предусмотреть все основания, но, например, в переработке действует только
специальный субъект, обладающий лицензией на данный вид деятельности.
Транспортировка, захоронение бытового мусора и радиоактивных отходов (даже если
это не повлекло значительного ущерба) значительно отличаются друг от друга,
поэтому, на мой взгляд, здесь необходимо установить разную ответственность.
Также КоАП РФ
предусматривает ответственность за нарушение правил захоронения отходов и
других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на
континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской
Федерации (ст. 8.19).
Здесь меры наказания уже
более высокие, чем в первом случае, т.к. речь идет, в основном, о границе РФ с
другими государствами.
В Уголовном Кодексе РФ
законодатель предусмотрел уголовную ответственность хранение, захоронение,
использование или иное обращение радиоактивных, бактериологических, химических
веществ и отходов с нарушением установленных правил, если эти деяния создали
угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде,
или повлекшие загрязнение или заражение окружающей среды, причинение вреда
здоровью человека либо массовую гибель животных, а равно совершенные в зоне
экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, а также
повлекшие по неосторожности смерть человека либо массовое заболевание людей.
Несмотря на попытку государственной
власти законодательно урегулировать проблему отходов, ситуация не меняется. Таким образом, можно
говорить, что общество и власть, как часть
общества, не заинтересованы в решении данной проблемы, ввиду низкого уровня
экологического сознания должностных лиц и граждан.
2.2.Регулирование
в субъектах Российской Федерации
Нормативно-правовая база,
регулирующая обращение с твердыми бытовыми отходами и позволяющая привлечь
нарушителей к ответственности, существует в настоящее время в большинстве
регионов Российской Федерации.
Регулирующим обращение с
твердыми бытовыми отходами в Новгородской области документом является: «Временные
правила охраны окружающей среды от отходов производства и потребления на
территории области» (утвержденные Постановлением Администрации Новгородской
области от 16.06.1994г. № 156). Также в Новгородской области разработан,
утвержден и претворяется в жизнь в настоящее время «План мероприятий по охране
окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов области на
2001-2004 года». Администрация Великого Новгорода каждую весну издает
распоряжения «О проведении мероприятий по благоустройству и весенней уборке
города». Следует отметить ведомственную разобщенность документов. Они редко
дополняют друг друга. Исключение могут составить лишь те их части, которые
касаются санитарного благополучия. Такие недостатки есть и в федеральных нормативных
актах, но особенно они заметны в местных. Например, «Правила уборки,
обеспечения чистоты и порядка в Великом Новгороде» (утвержденные решением
городской думы Великого Новгорода 04.05.2000г. № 922) не содержат ни малейшего
упоминания о соответствии федеральному закону № 89-ФЗ, в то время как в
последнем четко прописываются функции местной власти.
В 2002 году в Новгородской
области был принят областной закон «Об административных правонарушениях».
Данный нормативно-правовой акт является не столь объемным, как в Новосибирской
области, но предусматривает ответственность за такое деяние, как «нарушение
правил благоустройства территории городов и других населенных пунктов по
обеспечению чистоты и порядка в городах и других населенных пунктах» (статья 4
закона), что может говорить об эволюции новгородского законодательства в
области экологии и санитарно-эпидемиологического благополучия.
Достаточно развито
региональное природоохранное законодательство Приморья. 29.05.2002г. принят
закон Приморского края «Об административной ответственности за правонарушения в
сфере благоустройства в городах и других населенных пунктах Приморского края».
Настоящим законом, помимо прочего, предусмотрена ответственность за нарушения, непосредственно
относящиеся к проблеме бытовых отходов. Так, статья 3 указанного закона
предусматривает ответственность за «сброс или сжигание мусора в неустановленных
местах», статья 4 говорит о «нарушении сроков вывоза мусора, переполнении
мусоросборников, контейнеров, нарушении санитарных норм очистки, дезинфекции
контейнеров», статья 5 – о «непринятии мер по установке контейнеров, урн и
других объектов для сбора мусора в установленных местах», и статья 15 – о
«загрязнении территории, связанном с эксплуатацией или ремонтом транспортного
средства». На мой взгляд, некоторые положения указанного закона необходимо
перенять новосибирским государственным деятелям.
Согласно Государственного
доклада «О состоянии окружающей среды в республике Хакасия в 2002 году»
(Абакан, 2003, С. 159-160) в 2002 году практически закончилось выполнение работ
по созданию реестра основных объектов постоянного размещения отходов на
территории Республики Хакасия. В этом же году по постановлению Правительства
Республики Хакасия велись работы по созданию Программы «Отходы» республики
Хакасия. Основными его задачами разработчики выделили:
совершенствование системы регулирования в
области обращения с отходами на территории республики, развивающей и
дополняющей правовую базу федерального уровня;формирование банка данных о технологиях
использования и обезвреживания отходов;стимулирование внедрения в производство
перспективных ресурсосберегающих и малоотходных технологий, эффективных
инновационных средств и методов переработки и обезвреживания отходов;финансирование мероприятий по переработке и
обезвреживанию отдельных видов отходов.
По мысли разработчиков
программы, она должна реализовываться через создание системы экономических
методов управления по направлению уменьшения отрицательного воздействия отходов
на окружающую среду.
В достаточной мере развито
законодательство по интересующей нас теме и в Нижегородской области. В
частности, хотелось бы сказать о Кодексе Нижегородской области «Об
административных правонарушениях», от 20.05.2003г. № 34-З. Данный нормативный
акт предусматривает административную ответственность:
за нарушение установленного графика или
режима вывоза твердых бытовых отходов специализированными предприятиями,
производящими вывоз твердых бытовых отходов, что влечет предупреждение или
наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 5 до 10
МРОТ, на юридических лиц – от 10 до 20 МРОТ (п.2 ст.3.1. КоАП Нижегородской
области);за самовольный сброс мусора (в том числе
крупногабаритного и строительного), грунта или снежных масс вне специально
отведенных для этого мест, а также сжигание мусора, что влечет за собой
предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 2
до 5 МРОТ, на должностных лиц – от 5 до 10 МРОТ, на юридических лиц – от 10 до
25 МРОТ (п.1 ст. 3.2. КоАП Нижегородской области);за невывоз мусора (п.2. ст. 3.2. КоАП
Нижегородской области).
Данные правонарушения согласно ст. 11.3. КоАП Нижегородской
области рассматривают районные (городские), районные в городах административные
комиссии. Составляют протоколы согласно пп. 6. п. 1 ст. 12.3. должностные лица
комитета охраны природы и управления природопользованием области.
2.3. Правовое регулирование в
Новосибирской области
В настоящее время в
Новосибирской области принимаются нормативно-правовые акты, с помощью которых
осуществляется регулирование правоотношений в области обращения с ТБО.
За 8 лет существования
федеральной программы в Новосибирской области не было принято
соответствующих нормативных актов в целях ее реализации. В настоящий
момент действует также областная целевая программа - «Охрана окружающей
природной среды Новосибирской области на период до 2003
года», утвержденная постановлением 2 сессии областного Совета депутатов от
29.01.2002г. Главными целями программы являются: совершенствование системы обращения
с отходами производства и потребления, включая внедрение
современных технологий по обезвреживанию и утилизации токсичных отходов; уменьшение
захламленности территорий населенных пунктов; ликвидация
источников потенциального загрязнения окружающей среды особо опасными
веществами (ядохимикаты, ртутьсодержащие и др.).
В перечень программных
мероприятий включено возведение мусороперерабатывающего предприятия, на строительство
которого должно выделяться ежегодно 15 млн. рублей. Однако никаких видимых
сдвигов в решении этой проблемы не происходит. Следствием такого
бездействия является загрязнение окружающей среды.
Растительному покрову нанесен значительный ущерб в результате бесконтрольного захламления
территорий производственными отходами, строительным и бытовым мусором.
В планах работ
муниципальных органов власти всегда присутствует пункт «рекультивация
неорганизованных свалок» и ежегодно их рекультивируется до 237 штук. Но на фоне
высокой стоимости данного вида работ неорганизованные свалки возникают
вновь и вновь, нанося ущерб природной среде и муниципальным бюджетам, ухудшая
при этом санитарную обстановку в городе. Ликвидация
несанкционированных свалок и рекультивация земель в городе Новосибирске, городах
и районах области также входит в пункт 1.3.1.3. перечня целевых мероприятий
областной целевой программы «Охрана окружающей природной среды Новосибирской
области на период до 2003 года», на реализацию которого планируется выделение
1,7 млн. рублей в год. Реальные затраты на рекультивацию несанкционированных
свалок только лишь на территории г. Новосибирска превышают планируемые почти в
2 раза. Однако целенаправленная работа по локализации и устранению подобных
нарушений крайне затруднена из-за невозможности определения
принадлежности свалок конкретным юридическим лицам, отсутствием
средств у природопользователей и в бюджетах различных уровней на проведение
работ по рекультивации захламленных участков земель, а также
низкого уровня экологического сознания должностных лиц и граждан[9].
По мнению новосибирских и
федеральных законодателей проблема удаления, размещения и обезвреживания
отходов остается одной из наиболее актуальных. Сложившаяся в Российской Федерации
система обезвреживания ТБО основана на захоронении подавляющего большинства
отходов (около 98%) на полигонах и неорганизованных
свалках. Положение усугубляется тем, что
из-за отсутствия раздельного сбора ТБО в общий контейнер вместе
с бумагой, полимерной, стеклянной и металлической тарой, пищевыми
отходами выбрасываются лекарства с просроченным сроком
годности, разбитые ртутьсодержащие термометры и люминесцентные лампы, тара
с остатками ядохимикатов, лаков, красок и т.д. Все это под видом малоопасных
ТБО вывозится на свалки, которые чаще всего устраивают в выработанных карьерах,
оврагах, заболоченных местах вблизи населенных пунктов, что недопустимо с
эколого-гигиенических позиций. Нередко их называют полигонами (как Гусинобродскую свалку), однако они не отвечают
требованиям, предъявляемым к сооружениям
по захоронению отходов:
не имеют гидроизолирующего (бетонного,
глиняного или другого) основания, препятствующего распространению токсичных
загрязнений по водоносным горизонтам;сточные воды (фильтрат), которые вытекают из
тела полигона в результате воздействия природных осадков и
процессов в ТБО, содержат в большом объеме крайне токсичные органические и
неорганические загрязнения;неконтролируемые процессы в теле свалки
приводят к формированию болезнетворной микрофлоры, также усугубляющей опасность
фильтрата;при отсутствии необходимой гидроизоляции
фильтрат попадает в почву, проникает в подземные воды и по водостокам - в
открытые водоемы, отравляя источники водоснабжения;токсичность фильтрата приводит к уничтожению растительности,
окружающей свалку;кроме выделения фильтрата из
тела свалки в атмосферу постоянно поступают газообразные продукты
распада ТБО - метан, аммиак и пр. Они являются источником систематических
пожаров на свалках,
которые, в свою очередь, загрязняют атмосферу;метан, выделяемый свалкой, является газом, способствующим разрушению озонового слоя.
Приведенные данные
свидетельствуют о крайней экологической опасности неорганизованных свалок
даже для тех, кто не входит в непосредственный контакт с отходами. В результате
распространения
загрязнений по воде и воздуху у жителей, проживающих вблизи со свалками, отмечается повышенная заболеваемость и
смертность, рождение детей с уродствами.
Размещение, утилизация и
переработка отходов производства и потребления является одной из приоритетных
проблем в охране окружающей среды Новосибирской области.
Несмотря на достижения в
природоохранном строительстве и улучшении экологической ситуации
в г. Новосибирске для обеспечения действительно экологической безопасности
горожан необходимо решить еще целый комплекс проблем. Так,
наиболее сложное положение с экологической точки зрения сохраняется в таких
областях городского хозяйства, как ТБО, автотранспорт и канализация.
Каждая из этих проблем представляет сложнейший комплекс вопросов, требующих значительных
финансовых вложений.
Нерешенность вопросов
размещения, переработки и утилизации отходов приводит к увеличению размеров
занимаемой ими территории, росту числа несанкционированных свалок, интенсивному
загрязнению почв, поверхностных водоемов и подземных вод. До настоящего времени
не решена проблема утилизации бытовых отходов.
Мусороперерабатывающие заводы отсутствуют. По данным
инвентаризации за 2002 год выявлено около 2 тыс. объектов размещения и
захоронения отходов. Из них только 15 % являются санкционированными. Полигоны
складирования отходов города Новосибирска, расположенные в городской
черте, не имеют технических решений, предусматривающих
обеспечение достаточной санитарно - гигиенической и экологической безопасности.
При несвоевременном и неправильном удалении и обезвреживании, отходы могут приводить
к серьезному загрязнению окружающей среды и обострению
санитарно-эпидемиологической обстановки. Городские отходы
направляются на полигоны, расположенные как на территории г. Новосибирска,
так и за его пределами - в Новосибирском сельском и Коченевском районах[10].
Архитектурно-планировочная
композиция города также влияет на концентрацию ТБО в некоторых местах. От нее
зависит: протяженность маршрутов по удалению отходов, размещение ремонтных баз,
стоянок спецавтотранспорта, мусороперегрузочных станций, предприятий
по обезвреживанию и других служб санитарной очистки города.
Проблема сбора и сортировки
ТБО усложняется отсутствием нормативно-правовой основы для практического
внедрения системы. Необходимы разработка и принятие подзаконных актов
управления ТБО, региональных законов, которые бы обеспечили
выполнение Федерального закона "Об отходах производства и потребления",
внедрение системы государственного учета и контроля сбора, транспортировки, обезвреживания и складирования ТБО,
оптимизацию тарифов сбора, транспортирования
и утилизации ТБО.
Существующая система учета
и контроля над образованием и размещением отходов не позволяет из-за своей
децентрализации получить достоверную информацию о фактических объемах
образования отходов Новосибирской области, а также исключить
несанкционированное их размещение. Это привело к образованию
многочисленных стихийных, несанкционированных свалок. Контроль над движением
отходов в настоящее время должен осуществляться с помощью нормативно-правовых
документов и актов. Однако в отношении отходов потребления действие документов
очень ограничено, что не позволяет в полной мере осуществлять контроль над образованием и движением ТБО. Причины такого
положения следующие:
отсутствие реальных удельных норм
накопления, как из жилого фонда, так и из учреждений и предприятий
общественного назначения;отсутствие постоянно действующего анализа реального состояния в
области образования и движения отходов
потребления.
Обеспечение экологической
безопасности заключается в использовании эффективных инструментов
оценки, предупреждения, контроля и ликвидации негативных воздействий на окружающую
среду, а также на здоровье населения, планируемой и осуществляемой
хозяйственной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного
характера. Такими инструментами являются:
государственная экологическая экспертиза;лицензирование отдельных видов
природоохранной деятельности;государственный и производственный
экологический контроль;экологический мониторинг;реагирование на ЧС с экологическими
последствиями;совершенствование нормативно-правовой
базы обеспечения экологической безопасности;взаимодействие органов государственной власти
в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
Как серьезный недостаток обеспечения экологической
безопасности области можно выделить отсутствие многопрофильного целевого
полигона захоронения промышленных отходов 1-3 классов опасности, что создает вынужденную необходимость организовывать на ряде
предприятий места временного безопасного хранения этих отходов до
решения проблемы обезвреживания (утилизации).
Заключение
С правовой точки зрения,
ситуация, сложившаяся в области обращения бытовых отходов, характеризуется
по нескольким параметрам:
1) наличием недостаточно
проработанной нормативной базы, устанавливающей правила обращения
с бытовыми отходами;
2) ненадлежащим исполнением
установленных правил;
3) слабым контролем.
Также пред властями стоят
проблемы:
процесс обращения бытовых отходов
урегулирован небольшим количеством нормативных актов, в основном
ведомственных; в настоящее время в стране отсутствует централизованная
государственная система учета, сбора и использования вторичных
ресурсов;при переходе к рыночной системе
хозяйствования не были созданы условия, которые стимулировали бы использование вторичных
ресурсов;специализированные предприятия, занимавшиеся
переработкой вторичных материалов, при акционировании частично
перешли на другие виды деятельности;разрушение централизованной
системы сбора и переработки отходов и общее падение промышленного производства
резко снизили объемы сбора и использования вторичного сырья.
Среднее по России расстояние
вывоза ТБО составляет 20 км, в крупных городах с населением более
500 тыс. жителей оно возрастает до 45 км и более. По данным обследования 100
городов РФ (без Москвы и Санкт-Петербурга), около 45% всех ТБО транспортируются
на расстояние 10-15 км, 40% - на 15-20 км, а 15% всех отходов - на более чем 20
км. Как показывают статистические данные, дальность вывоза
ТБО ежегодно возрастает в среднем на 1,5 км, а себестоимость их транспортировки
соответственно на 15-20%.
Из всего количества
полигонов только около 8% отвечают санитарным требованиям, большинство
полигонов представляют значительную эпидемиологическую опасность, нарушают природный
ландшафт и являются источником загрязнения почвы, подземных и грунтовых вод, атмосферного
воздуха. Следует отметить, что, несмотря на опасность для окружающей среды,
многие из уже переполненных и формально закрытых полигонов продолжают
принимать значительные объемы ТБО, что обеспечивает их владельцам
получение высоких доходов[11].
На основании выше сказанного,
можно отметить, что для эффективности работы действующего законодательства
следует принять следующие решения обозначенной проблемы:
введение вневедомственных нормативных актов,
усиливающих государственный контроль за нарушениями природоохранного
законодательства;усиление роли прокуратуры в области контроля
исполнения природоохранного законодательства всеми исполнительными органами
государственной власти и местного самоуправления. На мой взгляд, создание
особой, природоохранной прокуратуры в Новосибирской области нецелесообразно;разработка и введение в действие законов и
прочих нормативно-правовых актов, поощряющих природоохранную инициативу
физических и юридических лиц в области обращения с твердыми бытовыми отходами;экономическое стимулирование раздельного
сбора ТБО;экономическое стимулирование развития
мусороперерабатывающих предприятий;расширение доступа общественности к
информации об обращении с твердыми бытовыми отходами;создание общественных инспекций территориальных
органов исполнительной власти;усовершенствование существующей системы сбора
ТБО.
«Наши свалки – это мины не
только замедленного действия, они уже воздействуют на ныне живущих и в еще
большей степени будут воздействовать на будущие поколения»[12].
К сожалению, представители государства только декларативно признают проблему.
Список литературы
Повестка на 21 век// ООН, 1992г.Конституция Российской Федерации, М., 1996.Уголовный кодекс РФ. М., 2004.Кодекс
об административных правонарушениях. М., 2003Федеральный закон «Об охране окружающей
среды» № 7-ФЗ от 10.01.2002г.// Российская газета, 12.01.2002г.Федеральный закон «Об отходах производства и
потребления» № 89-ФЗ от 24.06.1998// Российская газета, 30.06.1998г.Постановление Правительства РФ от 23.11.1996г
№ 1404, утв. «Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных
защитных полосах».Концепция обращения с твердыми бытовыми отходами
в Российской Федерации, утверждена постановлением Госстроя РФ от 22.12.1999г. №
17.Правила предоставления услуг по вывозу
твердых и жидких бытовых отходов, введены в действие
Постановлением Правительства РФ от 10.02.1997 г.Приказ МПР № 511 от 15.06.2001г. «Об
утверждении критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для
окружающей среды»Санитарные правила содержания территорий
населенных мест (СанПин 42-1284690-88), утверждены Минздрав СССР от
05.08.1988г.СанПин «Санитарно-защитные зоны и санитарная
классификация предприятий, сооружений и иных объектов» 2.2.1./2.1.1031-01 от
17.05.2001 г. № 15.«Временные правила охраны окружающей среды от
отходов производства и потребления на территории области», утв. Постановлением
Администрации Новгородской области от 16.06.1994г. № 156.«Правила уборки, обеспечения чистоты и
порядка в Великом Новгороде», утв. Решением городской Думы от 04.05.2000г. №
922.Кодекс об административных правонарушениях
Нижегородской области от 20.05.2003г. № 34-З.Закон «Об административных правонарушениях в
Новосибирской области» от 14.02.2003г. № 99-ОЗ. Новосибирск, серия «закон для
всех», 2003.Закон Приморского края «Об административной
ответственности за правонарушения в сфере благоустройства в городах и других
населенных пунктах Приморского края» от 29.05.2002г.Постановление Администрации г. Владивосток №
674 от 04.05.2001г. «Об утверждении правил благоустройства, озеленения,
содержания территорий и строений города Владивостока»Ал.
Алексеев. Судьба мусор – у них и у нас// Экология и право. № 3, 2002.Государственный архив Новосибирской области, ФР-1124, оп. 1, д.
52, л. 45.Государственный
доклад «О состоянии окружающей среды в Новосибирской области в 1998 году», Новосибирск,
2000.Государственный
доклад «О состоянии окружающей среды в Новосибирской области в 2000 году»,
Новосибирск, 2002.Государственный доклад «О состоянии
окружающей среды в республике Хакасия в 2002 году», Абакан, 2003.ДарулисП.В., Отходы областного
города, М., 2002.Российское
законодательство 10-20 веков, Т.8, М., 1991.Тельгереков
Е.Ф., Средневековая свалка или
цивилизованный полигон? Быть или не быть// Экобюллетень №1(84), 2003,
Новокузнецк.Экобюллетень №1(84), 2003, Новокузнецк.
[1] Тельгереков Е.Ф., Средневековая свалка или цивилизованный полигон? Быть или
не быть// Экобюллетень №1(84), 2003, Новокузнецк, С. 15-17.
[2] П.В. Дарулис, Отходы областного города,
М., 2002.
[3] Российское законодательство 10-20 веков, Т.8, М., 1991, С. 402.
[4] Государственный архив Новосибирской области, ФР-1124, оп.
1, д. 52, л. 45.
[5] Государственный доклад «О состоянии окружающей среды в Новосибирской
области в 1998 году», Новосибирск, 2000, С. 71.
[6] Ал. Алексеев. Судьба мусор – у них и у нас// Экология и право. № 3,
2002, С. 36-43.
[7] Экобюллетень №1(84), 2003,
Новокузнецк, С. 15-17.
[8] Конституция Российской Федерации. М., 1996.
[9] Государственный доклад «О состоянии окружающей среды
в Новосибирской области в 2000 году», Новосибирск, 2002, С. 51.
[10] Государственный
доклад «О состоянии окружающей среды в Новосибирской области в 1998 году»,
Новосибирск, 2000, С. 98.
[11] Концепция обращения с твердыми бытовыми
отходами в Российской Федерации (утв. постановлением коллегии Госстроя РФ от 22
декабря 1999 г. N 17)
[12] Концепция обращения с твердыми бытовыми
отходами в Российской Федерации