Тема: Административные процедуры в Российской Федерации

• Вид работы:
  Дипломная (ВКР) по теме: Административные процедуры в Российской Федерации
• Предмет:
  Административное право
• Когда добавили:
  22.07.2014 12:18:04
• Тип файлов:
  MS WORD
• Проверка на вирусы:
  Проверено - Антивирус Касперского

Другие экслюзивные материалы по теме

• Полный текст:
  СОДЕРЖАНИЕ: ВВЕДЕНИЕ.. 6-8
  Глава 1. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС И  АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ. 10-21
  1.1. Место административного процесса в системе юридического процесса. 10-17
  1.2. Административные процедуры – понятие и виды. 18-21
  Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ КАК СПОСОБ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА  ГРАЖДАН И ИХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 23-51
  2.1. Роль административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и их организаций во взаимоотношениях с органами исполнительной власти. 23-32
  2.2. Юридические формы реализации административных процедур. 33-46
  2.3. Стадии осуществления административных процедур. 47-51
  Глава 3. СПЕЦИАЛЬНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ. 53-81
  3.1. Правопредоставительные административные процедуры. 53-56
  3.2. Административные процедуры, связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями. 57-60
  3.3. Разрешительные административные процедуры. 61-64
  3.4. Экзаменационно-конкурсные и экспертно-удостоверительные административные процедуры. 65-68
  3.5. Регистрационные административные процедуры. 70-72
  3.6. Контрольно-надзорные административные процедуры. 73-76
  3.7. Государственно-поощрительные административные процедуры. 77-81
  ЗАКЛЮЧЕНИЕ.. 83-87
  СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ  ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ: 88-93
  ВВЕДЕНИЕ Состояние административно-процессуального законодательства во многом связано с существенными пробелами в научных исследованиях в данной сфере. В научной литературе не уделялось должного внимания процедурам, связанным с позитивной правоприменительной деятельностью органов исполнительной власти, хотя одной из основных задач их деятельности является обеспечение реализации прав и законных интересов граждан и их организаций.
  Проблема административных процедур более или менее подробно затронута в исследованиях П.И. Кононова, И.В. Пановой, В.Д. Сорокина[1], однако административные процедуры рассматриваются наряду с другими видами административного процесса. Некоторые виды административных процедур фрагментарно рассматривались в отдельных работах (В.А. Юсупов, Б.М. Лазарев, Ю.М. Козлов, Д.Н. Бахрах, Ю.А. Тихомиров). В фундаментальныхисследованияхученых-административистованализировалисьтолькоадминистративно-юрисдикционные и административно-юстиционные процедуры. Вместе с тем действующее законодательство содержит достаточно нормативного материала, позволяющего на основе его критического анализа определить общую характеристику административных процедур, их виды и стадии реализации.
  Объектом данной дипломной работы являются урегулированные правом взаимоотношения органов исполнительной власти с неподчиненными им гражданами и организациями в Российской Федерации, а также теоретические аспекты места административных процедур в системе административного процесса.
  Предметом дипломной работы являются научный анализ проблем теории и практики, связанных с административными процедурами, который включает в себя рассмотрение понятия, видов, структуры и юридической формы реализации административных процедур, а также роли административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и организаций.
  Целью дипломного сочинения является исследование теоретических основ законодательного регулирования административных процедур в России. Проблема упорядочения административных процедур в сфере деятельности органов исполнительной власти в их взаимоотношениях с гражданами и организациями неразрывно связана с решением актуальных проблем совершенствования государственного аппарата, борьбы с бюрократизмом, повышения ответственности государственных служащих за реализацию возложенных на них задач и функций.
  В органы государственной власти и прежде всего в органы исполнительной власти ежегодно обращаются многие тысячи граждан с целью реализации предоставленных им Конституцией РФ и законодательством РФ прав, удовлетворения их законных интересов. Нередко граждане, равно как и их организации вместо оперативного разрешения поставленных ими вопросов, удовлетворения их законных просьб получают бюрократические отписки либо их обращения вообще игнорируются.
  Решение проблем законодательного регулирования административных процедур тесно связано с общими направлениями административной реформы, которая предполагает существенное улучшение работы государственного аппарата в России. Реформа предполагает жестко регламентироватьдеятельностьгосударственныхслужащих, стандартизировать все процедуры оформления и выдачи различных разрешений, справок и т.п., или отказа в них. С целью минимизировать зависимость граждан и юридических лиц от своеволия чиновников разрешительный принцип во многих случаях предполагается заменить на заявительный[2].
  Отсутствие законодательно урегулированных, четко определенных процедур взаимоотношений органов публичной власти с гражданами является не главной, но все же очень важной причиной такого положения. Именно это обстоятельство послужило стимулом к исследованию как самих реально существующих административных процедур, так и вопросов их законодательного регулирования.
  Для достижения цели сочинения в работе ставились следующие задачи:
  определить место административного процесса в системе юридического процесса;сформулировать понятие административных процедур и определить их виды;проанализировать роль административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и организаций;выявить основные формы реализации административных процедур;рассмотреть на основе действующего законодательства стадии административных процедур, их особенности;проанализировать разновидности специальных административных процедур. В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения науки административного права и теории государства и права. Содержание и результаты дипломного сочинения базируются на трудах отечественных ученых, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административного процесса в целом и административных процедур в частности: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, Б.Н. Габричидзе, И.А. Галагана, А.А. Демина, Е.В. Додина, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой,г.И. Петрова, Б.Ф. Россинского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, В.Д. Сорокина, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Д.М. Чечета, А.Ю. Якимова и других ученых.
  Методологическую базу дипломной работы составляют общенаучный диалектический метод познания и связанные с ним специальные методы, адекватные специфике юридической науки: анализ и синтез, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, структурно-системный, статистический и другие методы.
  Текст дипломного сочинения состоит из введения, трех глав, объединяющих двенадцать параграфов, заключения, а также списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
  Глава 1. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ. 1.1. Место административного процесса в системе юридического процесса. Научная дискуссия о содержании юридической категории «административный процесс» в отечественной науке административного права продолжается не одно десятилетие. Отчасти это спор чисто доктринальный. Однако в последнее время его итоги могут иметь и практические последствия - административная реформа, начавшаяся в 2004г., расширяет свое воздействие на общественные отношения все более расходящимися концентрическими кругами от структуры федеральных органов исполнительной власти к взаимодействию в публичных отношениях между собственно властвующими органами государства и гражданами и их объединениями, прежде всего имеющими коммерческую направленность. При этом государство в сфере реализации исполнительной власти постепенно уходит от прямого администрирования деятельности граждан и их организаций к иным видам воздействия, основанным на правовых нормах.
  Учитывая, что в юридической науке и в законодательстве терминологии придается весьма большое значение, так как на ее основе осуществляется правоприменение, рассмотрение и анализ ряда категорий, которые являются общенаучными, но в юриспруденции приобретают особое звучание и особый смысл, она представляется нам в данном исследовании необходимой.
  Начнем с термина «управление», который происходит от глагола «управлять». Он в русском языке имеет два основных значения:
  - руководить действиями кого-нибудь или чего-нибудь;
  - направлять деятельность кого-нибудь или чего-нибудь[3].
  Отсюда вытекает понимание управления как действия (а чаще - совокупности действий) в узком и широком смыслах. Можно просто непосредственно руководить действиями субъекта в определенных случаях, а можно направлять его деятельность, задавая общий вектор для действий, оставляя возможность для более или менее самостоятельного принятия решений самим субъектом. Так, например, сотрудники ДПС ГИБДД с помощью жезла могут непосредственно регулировать дорожное движение на определенном участке либо посредством совокупности более сложных действий, в частности продуманного расположения передвижных постов, стимулировать соблюдение водителями правил дорожного движения. Оба случая однозначно будут охватываться понятием «управление дорожным движением», хотя по характеру действий они существенно между собой различаются.
  Ю.А. Тихомиров суммирует виды управления следующим образом:«Управление в кибернетическом смысле - взаимодействие субъектов и объектов путем механизма прямых и обратных связей. Управление обществом (социальное управление) - воздействие на все, многие или отдельные сферы общественной жизни, управление общественными процессами. Управление государством, государственными делами - целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики. Государственное управление в широком смысле - сфера организующей и распорядительной деятельности государственных органов. Государственное управление в узком смысле - деятельность органов исполнительной власти, собственно аппарата управления. Администрирование - управленческая деятельность в организациях, учреждениях и на предприятиях»[4].
  Как видно из вышеприведенного суждения, в зависимости от сферы управляющего воздействия - своего рода системы координат - управление вообще и государственное управление в частности могут пониматься по-разному. Это добавляет сложность в систему научного восприятия сущности государственного управления, причем в ряде случаев неоправданную.
  Теперь обратимся к категории «процесс». В толковании данного понятия проявляются также две составляющие:ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь;порядок разбирательства судебных дел[5].
  Примерно так же толкует данное понятие и Словарь иностранных слов, указывающий, что оно имеет происхождение от латинского processus - продвижение:ход какого-либо явления, последовательная смена состояний, стадий развития;совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата;судебное дело; порядок осуществления деятельности следственных, административных и судебных органов[6].
  Вот здесь уже, учитывая объективное стремление юридической науки к точности определений, необходимо вводить уточнения, так как весь ход государственной деятельности можно справедливо представить как процесс, а можно в данное понятие вложить и специальный смысл, понимая под ним процесс судебный, т.е. упорядоченную на основании закона совокупность действий государственных органов по разрешению социальных конфликтов. Полагаем, что понятие «процесс» первоначально воспринималось именно в узком, юридическом смысле.
  Обратимся теперь к категории «процедура». Словарь русского языка определяет данный термин в двух значениях:официальный порядок действий, выполнения чего-нибудь;отдельный процесс лечения[7].
  Почти аналогично определяет ее и Словарь иностранных слов, акцентируя его происхождение от латинского procedure - продвигаться[8].
  В законодательстве Российской Федерации данная категория чаще всего используется именно в значении официально установленного порядка. Например, ст. 13 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»[9] говорит об обязательности установленной процедуры конституционного судопроизводства, Федеральный конституционный закон «О референдуме РФ»[10] - о процедурах по реализации инициативы проведения референдума (ст.4), процедуре случайной выборки подписных листов для проверки (ст.19), Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека»[11] (ст.31) - о праве Уполномоченного направлять государственным органам предложения по совершенствованию административных процедур. Гражданский кодекс РФ[12] (ст.1244) устанавливает принцип открытости процедуры для государственной аккредитации организаций по управлению правами на коллективной основе. Таможенный кодекс РФ[13] (ст.11) содержит определение таможенной процедуры как совокупности положений, предусматривающих порядок совершения таможенных операций и определяющих статус товаров и транспортных средств для таможенных целей. Трудовой кодекс РФ (ст.275, 372) предусматривает возможность установления процедур, предшествующих заключению трудового договора с руководителем организации, инициации процедуры коллективного трудового спора. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг»[14] (ст. 14) устанавливает процедуру листинга (включения фондовой биржей ценных бумаг в котировальный список). Данный перечень можно продолжить.
  Итак, законодательство Российской Федерации в подавляющем большинстве случаев адекватно использует категории «процесс» и «процедура» в соответствии с их прямым смысловым значением. Это свидетельствует прежде всего об объективности восприятия законодателем их содержания применительно к различным отраслям права и законодательства.
  В.И.Леушин и В.Д.Перевалов полагают, что «принципиально иное место занимает юридической процесс в англосаксонской правовой системе. Здесь судебные процедуры явились основой развития правовой системы. Судьи должны были строжайшим образом соблюдать процессуальные правила при установлении фактических обстоятельств рассматриваемого дела...»[15]. В данной цитате налицо употребление в качестве синонимов категорий «судебная процедура» и «процессуальное правило», хотя судебная процедура есть цепочка процессуальных правил.
  О.Э.Лейст увязывает формирование процедурных (процессуальных) форм деятельности с созданием системы правоохранительных органов[16]. Далее он также высказывает суждение следующего содержания: «К сожалению, в отечественной литературе при исследовании теоретических проблем основных видов юридической ответственности за правонарушения недостаточно учитывается органическая связь материального права и процесса»[17]. Как видно из указанного, О.Э. Лейст не видит процесса вне установления юридической ответственности.
  В.М. Левченко и И.Н. Сенякин полагают, что «процессуальное право... оно представляет собой системы норм, регламентирующих правовые процедуры при разрешении споров или при определении ответственности за правонарушения. Оно представлено административно-процессуальным правом, гражданско-процессуальным правом, арбитражно-процессуальным правом, уголовно-процессуальным правом»[18].
  Интересное и взвешенное суждение о генезисе процессуального права высказывает Е.Г.Лукьянова, полагающая, что в основе его возникновения лежит правовая аномалия, которая проявляется прежде всего в правонарушении, в юридических конфликтах (противоречиях в нормативно-правовой сфере), в особенности когда участники материально-правового конфликта не в состоянии самостоятельно из него выйти. Е.Г. Лукьянова в итоге своих рассуждений по данному поводу приходит к выводу о том, что «исторически из необходимости упорядочить с помощью специальных юридических средств определенную часть отношений, опосредующих разрешение и устранение аномальных, конфликтных проявлений материальных отношений, возникает особая форма государственной деятельности - процессуальная деятельность (процесс)»[19].
  Вышеизложенное дает все основания утверждать, что область государственной процессуальной деятельности - это сфера конфликта между индивидами, организациями, с одной стороны, и государством в лице его органов, с другой - либо конфликта между индивидами, организациями индивидов между собой, при разрешении которого необходимо государственное вмешательство в нормативно определенном порядке. В свою очередь, юридическая процедура есть закрепленная в нормах права последовательность (порядок) действий органов государственной власти, необходимая для осуществления нормативно установленных для них задач и функций.
  При всей очевидности вышеприведенных законодательных и доктринальных положений в науке административного права и по сей день не утихает спор о сущности и широте употребления категории «административный процесс», причем спор этот имеет весьма давнюю историю. К настоящему времени можно говорить о наличии двух концепций в подходе к разрешению данной научной проблемы: юрисдикционной и управленческой. Рассмотрим их по порядку.
  Сущность юрисдикционной концепции понимания категории «административный процесс» заключается в том, что он воспринимается в качестве деятельности органов государственного управления (ныне - органов исполнительной власти) по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений. Иными словами, в основе понимания такой деятельности лежит конфликт, который необходимо разрешить в определенном порядке. В том числе с последующим применением юридической санкции.
  «При рассмотрении этого сложного вопроса важно учитывать, что применение большинства административно-правовых норм происходит в определенном порядке, но этот порядок не всегда требует правового регулирования. Например, в положении о министерстве устанавливаются его права и обязанности, в том числе право утверждать структуру подведомственных предприятий. Реализация этого права, а стало быть, применение одной из норм положения о министерстве не требуют дополнительного правового регулирования, а предполагают большую организационную и научную работу по изучению деятельности данного предприятия, определению эффективных форм организации производства, расстановки кадров и т.д.
  Из данных положений административной и - шире - общей юридической доктрины следует весьма существенный вывод: в советский период административная власть гипертрофировалась, заняла самое доминирующее положение. Обусловлено это было тем, что реальные функции по государственному управлению осуществляли партийные комитеты, стоявшие за спиной как у советов, так и у их исполнительных комитетов. Естественно, такое положение, сохранявшееся многие десятилетия, нуждалось в системном, комплексном обосновании. Одним из элементов в фундаменте таких обоснований, по мнению автора, является расширенное в сравнении с иными отраслями права понимание административного процесса: поскольку принципиально отсутствует спор между гражданином и администрацией в силу того, что администрация плоть от плоти народная, то формирование в рамках административно-правовой доктрины понятийной пары, аналогичной парам «уголовное право - уголовный процесс», «гражданское право - гражданский процесс», лишено какого-либо основания.
  Постепенно данная теоретическая посылка утонула в многочисленных высказываниях и ссылках на эти высказывания и широкое понимание административного процесса обрело собственную жизнь, своих сторонников, подводивших под него теоретическое обоснование.
  Примерно тот же подход используется и Н.М.Кониным, который полагает, что «задача административно-правовых отношений - обеспечение реализации материальной нормы, и потому административно-процессуальное правоотношение выступает как средство соответствующего материального отношения»[20].
  В первом случае мы имеем границы административного процесса в рамках рассмотрения индивидуально-конкретных дел, во втором - вновь предельно широкое поле, где любая материальная административно-правовая норма реализуется через административно-процессуальную.
  Более подробно на данной проблеме останавливается Ю.А. Тихомиров, предлагающий целую совокупность разновидностей административного процесса:
  - административно-иерархический процесс, когда дела рассматриваются в порядке подчиненности внутри учреждения или системы управления;
  - смешанный административный процесс, когда его элементы как бы входят в рамки другого процесса (бюджетного, налогового и т.п.);
  - административный процесс, осуществляемый специально уполномоченными или образованными органами (административными комиссиями и т.д.);
  - иерархически-судебный процесс, когда существуют своего рода две инстанции (здесь подробно определены стадии и процедуры);
  - административно-юрисдикционный процесс, когда установленные правила административного судопроизводства применяются специальными органами административной юстиции (здесь тщательно урегулированы все стадии и процессуальные действия, совершаемые сторонами и участниками процесса, последовательность их совершения и строгая фиксация)[21].
  К сожалению, за данным перечислением без акцента на авторской позиции мы имеем все тот же широкий подход к административному процессу, что и 30, и 50 лет назад. И все же без упорядочения понятийного аппарата, а затем теоретического обоснования содержания тех или иных административных отношений наука административного права обойтись в своей дальнейшей эволюции не сможет. Вполне вероятно, что по мере того, как будет происходить дальнейшее углубление в реализации принципа разделения властей, когда любая деятельность по наложению административных взысканий будет осуществляться в судебном порядке, а в любом споре между администрацией и индивидуальным субъектом (гражданином или юридическим лицом) будет законодательно обеспечиваться равенство сторон и возможностей, что реально достижимо лишь при наличии не заинтересованного в исходе дела арбитра, которым должен являться суд или иной специально уполномоченный государственный орган, мы получим не разноголосицу в понимании категории «административный процесс», а единство.
  1.2. Административные процедуры – понятие и виды. В науке административного права отсутствует единый подход к определению понятия административных процедур в целом административного процесса как областей и сфер действия материальных и процессуальных административно-правовых норм.
  Кроме материальных административно-правовых норм и административно-правовых отношений существуют также и процессуальные административно-правовые нормы.
  В настоящее время процесс законодательного обособления материальных и процессуальных административно-правовых норм еще далеко не завершен, а во многом даже не начат, а консолидация административно-процессуальных норм в единую самостоятельную, отдельную от административного права отрасль (наподобие уголовно-процессуального и гражданско-процессуального права) весьма далека от ее завершения не только в практическом, но даже и в научно-теоретическом плане. Многие проблемы административно-процессуального права в науке административного права только поставлены и разрешены лишь в своей первоначальной стадии. В теории административного права высказаны три основных взгляда в вопросе о границах понятия административного процесса.
  Одна группа ученых (С.С.Студеникин, Г.И.Петров, Ю.М.Козлов, А.Е.Лунев, В.М.Манохин, В.Д.Сорокин, Д.Н.Бахрах, А.П.Алехин, Ю.А.Тихомиров, Ю.Н.Старилов, Ю.С.Адушкин, И.В.Панова и другие) понимает и рассматривает административный процесс в широком смысле как порядок реализации любых материальных норм административного права во всех областях, отраслях и сферах государственного управления, не отделяя процессуальную деятельность от управленческой и отождествляя их. При таком широком подходе к понятию административного процесса административно-процессуальное право включает в себя институт формирования государственных органов (организационные процедуры их создания); институт формирования личного состава государственных органов (организационные процедуры замещения должностей на службе); институт по принятию актов управления; институты по проведению аттестации служащих, применению мер поощрения и дисциплинарной ответственности служащих; институт по рассмотрению обращений граждан в государственные органы; институт производства по делам об административной ответственности, а также применению мер административного принуждения.
  В узком смысле слова административный процесс - административно-процессуальная деятельность субъекта административной юрисдикции по применению норм материального права при разрешении административно-правового спора или при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Административно-юрисдикционный процесс имеет место и при применении мер дисциплинарной ответственности»[22]. Данной точки зрения придерживается иная группа ученых (Н.Г.Салищева, М.И.Пискотин, М.И.Еропкин, А.А.Демин и другие), которая выступает за ограничительное понимание административного процесса, не согласна с признанием административным процессом всех действий государственного аппарата по реализации любых материальных административно-правовых норм и связывает с понятием административного процесса лишь принудительное осуществление материальных норм при рассмотрении спора о праве соответствующего участника административно-правового отношения. Наличие административного процесса признается только там, где разрешаются какие-то индивидуальные дела, связанные с несогласием, спором между субъектами административно-правовых отношений.
  Третья группа ученых (О.М.Якуба, В.А.Воробьев и другие) выступает за самое узкое понимание административного процесса, признавая его наличие лишь там, где применяются меры административного принуждения, дисциплинарные и административные санкции. Нормы, регулирующие порядок применения административного принуждения, - это один из институтов административно-процессуального права, он-то и составляет административный процесс в узком, но, по мнению этих ученых, точном смысле этого слова. Все остальные административно-процессуальные нормы и отношения относятся ими уже не к административному процессу, а к различным видам административного производства.
  Действия участников административно-процессуальных отношений характеризуются определенной стадийностью своего развития, что наиболее отчетливо проявляется в процедуре применения административных взысканий. Предназначение административно-процессуальных отношений - обеспечение реализации предписаний материальной нормы, и потому административно-процессуальное правоотношение выступает как средство соответствующего материального отношения.
  Административно-процессуальные отношения имеют сложную структуру, в которой обычно можно выделить основное процессуальное отношение и отношения, которые возникают в связи с основным и являются попутными, вспомогательными.
  Субъектами административно-процессуальных отношений могут выступать не только органы исполнительной власти и их должностные лица, но и судьи, которые не могут быть участниками материальных административно-правовых отношений[23].
  Рассмотрев все три подхода к понятию административного процесса, мы можем определить его как установленную законодательством правоприменительную деятельность государственных органов в сфере государственного управления, состоящую из совокупности определенных процедур.
  Административный процесс включает в себя две составляющие - административную юстицию и административную юрисдикцию. Все эти составляющие являются разновидностью административных процедур, которые осуществляются многими государственными органами, в том числе правоохранительными органами исполнительной власти.
  Для них административная процедура - это часть системы деятельности органов исполнительной власти, связанных в единую динамическую управленческую систему отраслевого или функционального профиля.
  Все административные процедуры можно разделить на многие разновидности по различным критериям и основаниям.
  По масштабам сферы осуществления их можно разделить на внутриорганизационные и внешнеуправленческие.
  Внутриорганизационные административные процедуры - те, которые регулируются ведомственными положениями, регламентами, должностными инструкциями и т.п. Административный процесс включает в себя внутренние организационно-управленческие процедуры, происходящие во всех без исключения органах государственной власти, государственных учреждениях и организациях, органах местного самоуправления. У этих процедур разные задачи, в них участвуют разные субъекты, и они осуществляются в соответствии с различными правилами.
  Вторым видом будут являться внешнеуправленческие административные процедуры, которые регулируют административно-организационные отношения и которые в отличие от внутриорганизационных административных процедур в большинстве случаев регламентируются подзаконными нормативными правовыми актами.
  По функциональной принадлежности и внутреннему содержанию можно выделить такие разновидности административных процедур, как процедуры формирования органов исполнительной власти, принятия управленческих решений, по рассмотрению обращений граждан, административные процедуры в миграционной сфере и т.д.
  Этот массив административных процедур в наименьшей мере рассмотрен в науке административного права, главным образом в работах, посвященных компетенции различных звеньев системы исполнительной власти. Эта проблема заслуживает самого серьезного комплексного монографического исследования.
  Весь административный процесс состоит из определенных процедур, а административные процедуры составляют часть административного процесса, урегулированного административно-процессуальными нормами правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию своих полномочий. Именно законодательно урегулированные административные процедуры должны устанавливать порядок принятия управленческих и юрисдикционных решений.
  Административные процедуры создают инструмент, при помощи которого общие ценности административного права воплощаются в практическое администрирование.
  Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ КАК СПОСОБ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГРАЖДАН И ИХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2.1. Роль административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и их организаций во взаимоотношениях с органами исполнительной власти. Рассмотрение проблем, связанных с ролью административных процедур во взаимоотношениях граждан и их организаций с органами государственного управления, обусловливает необходимость исследования теоретических аспектов административно-правового статуса граждан и их организаций. Реализуя свой правовой статус в сфере государственного управления, граждане и их организации вступают в самые разнообразные административные правоотношения. Они возникают, изменяются или прекращаются по поводу реализации гражданами и их организациями прав, выполнения обязанностей, нарушения органами государственного управления прав и законных интересов граждан и их организаций или несоблюдения гражданами и их организациями обязанностей, влекущих административную ответственность.
  Во взаимодействии с управленческими структурами реализуются такие права и свободы граждан, как право на участие в управлении, право на объединение, право проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, право на личную неприкосновенность, право на свободу передвижения, право на обращение в органы государственного управления, право на информацию и т.д. Реализация этих прав напрямую зависит от законодательной четкости и детализации административных процедур, регулирующих данные сферы, т.к. они содействуют формированию стабильных отношений между гражданами и государством. Административные процедуры создают инструмент, при помощи которого общие ценности административного права воплощаются в практическое администрирование.
  Административно-правовой статус гражданина является составной частью общеправового статуса. В административно-правовом статусе конкретизируются разнообразные права, обязанности, гарантии и ответственность с учетом отраслевой дееспособности. Поэтому административно-правовой статус гражданина можно рассматривать как совокупность прав и их гарантий, а также обязанностей и предусмотренной за их неисполнение ответственности в сфере государственного управления. Административно-правовой статус граждан определяется, прежде всего, объемом и характером их административной правосубъектности, которую образуют административная правоспособность и дееспособность.
  Вторая составная часть административно-правового статуса представляет собой статус гражданина РФ. Нормы административного права, определяющие административно-правовой статус гражданина, устанавливают его права и обязанности в сфере государственного управления. Это нормы об участии в управлении делами государства (ст.32 Конституции), право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст.31), обязанность нести воинскую службу (ст.59) и др.
  Третий элемент административно-правового статуса — социальный. Он необходим, чтобы гражданин мог заняться конкретной трудовой профессиональной деятельностью, учиться, служить в Вооруженных Силах и т.д. И здесь в качестве социального элемента административно-правового статуса гражданина можно выделить правовые статусы рабочего, служащего, учащегося, военнослужащего, пенсионера, вынужденного переселенца, беженца и т.д.
  Четвертый элемент административно-правового статуса гражданина называют особым статусом, включающим в себя права и обязанности, которые граждане приобретают по своему желанию, личному интересу для удовлетворения своих чисто индивидуальных потребностей[24]. Это, например, водители транспортных средств
  Как уже отмечалось, административно-правовой статус гражданина Российской Федерации устанавливается прежде всего Конституцией РФ, а также актами органов представительной власти, указами Президента РФ. Следует отметить, что не все права и обязанности гражданина производны от его конституционного правового статуса. Существует достаточное количество прав, которые находятся за пределами конституционного статуса, например, право на управление транспортным средством, право на перемену фамилии, имени и отчества, право на приобретение оружия и др. Таким образом, перечисленные в Конституции РФ основные права и свободы не должны толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
  Часть 2 ст.24 Конституции РФ возлагает на органы государственной власти и местного самоуправления, на должностных лиц этих органов обязанность обеспечить возможность ознакомления каждого с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. В развитие данного положения был издан Указ Президента РФ от 31.12.1993г. №2334 (в ред. Указа Президента РФ от 1.09.2000г.) «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию»[25]. Указ устанавливает, что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, а также в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях. Указ также предусматривает разработку проекта Закона «О праве наинформацию» для внесения в Федеральное Собрание в качестве первоочередной законодательной инициативы.
  Специальный административно-правовой статус определяется совокупностью предусмотренных как общим, прежде всего Конституцией РФ, так и специальным (военным) законодательством прав, их гарантий, обязанностей и ответственности. Поэтому в административно-правовом статусе военнослужащих выделяют общую и военно-служебную составные части. При этом общая часть статуса регламентируется законодательством, общим для всех граждан РФ - Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами. Военно-служебная часть этого статуса основывается на нормах Конституции РФ и определяется нормами военного законодательства, которые конкретизируют (ограничивают) для военнослужащих некоторые конституционные и другие права (и обязанности) граждан, в связи с особенностями их проявления, обусловленными спецификой военной службы, а также устанавливают для них специфические права (например, право на различные льготы). Однако такое разделение достаточно условно, так как обе части взаимозависимы и предопределяют друг друга.
  Таким образом, административные процедуры, касающиеся взаимоотношений военнослужащих с органами публичной власти, можно разделить на две группы: к первой относится та группа процедур, которая связана с общим статусом военнослужащих как граждан РФ; вторая группа административных процедур связана со специальным статусом военнослужащих. Особенности административно-правового статуса военнослужащих в соответствии с Законом «О статусе военнослужащих» определяются возложенными на них обязанностями по вооруженной защите государства, связанными с необходимостью беспрекословного выполнения задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни (п. 2 ст. 1). Именно поэтому нормы Конституции РФ и других нормативных правовых актов о правах граждан применительно к условиям военной службы, конкретизированы для военнослужащих военным законодательством.
  В экономической сфере граждане реализуют свой административно-правовой статус с помощью административных процедур, связанных с: осуществлением трудовой, предпринимательской деятельности; уплатой налогов и сборов; реализацией прав частной собственности и т.д.
  Статья 57 Конституции РФ устанавливает, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Налоговый Кодекс РФ устанавливает категории физических лиц, которые являются налогоплательщиками и плательщиками сборов и на которых возложена обязанность уплачивать соответственно налоги и сборы. Налоговый Кодекс РФ также устанавливает особый статус для граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью. Индивидуальные предприниматели – это физические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Данная категория граждан, реализуя свой административно-правовой статус, участвуют в процедурах регистрации в качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов, уплаты налогов и сборов и осуществления налогового контроля.
  В случае, когда граждане вступают в правоотношения по поводу прав на недвижимое имущество и сделок с ним, они участвуют в административных процедурах, связанных с юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество[26].
  В сфере социальной защиты граждане реализуют свой административно-правовой статус с помощью административных процедур, связанных со специальными административно-правовыми статусами вынужденного переселенца, безработного, инвалида, лица пожилого возраста, пенсионера, ветерана, несовершеннолетнего и т.д.
  Налогоплательщики и плательщики сборов составляют занятую работой категорию граждан. Однако необходимо не забывать и о безработных гражданах. В соответствии с Законом РФ от 19.04.1991г.№1032-1 (в ред. ФЗ от 25.07.2002г.) «О занятости населения в Российской Федерации»[27] безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней. Безработные граждане регистрируются в службе занятости, проходят профессиональную ориентацию, подготовку, переподготовку и повышение квалификации, получают социальную и материальную поддержку. Данный Закон также предусматривает, что решение о признании инвалида безработным принимается органами службы занятости в соответствии с Федеральным законом от 24.11.1995г.№181-ФЗ (в ред. ФЗ от 29.05.2002г.) «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»[28] (далее – Закон о социальной защите инвалидов).
  Закон о социальной защите инвалидов определяет инвалида как лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Признание лица инвалидом осуществляется Государственной службой медико-социальной экспертизы. Инвалидам гарантируется реабилитация, медицинская помощь, доступ к информации и объектам социальной инфраструктуры, обеспечение занятостью, жилой площадью, транспортом и т.д. Процедуры получения данных льгот можно рассматривать в качестве гарантий прав для данной категории граждан.
  Процедуры получения социального обслуживания инвалидами конкретизируются в Федеральном законе от 2.08.1995г. №122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»[29]. Данный Закон развивает положение Конституции РФ о том, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
  Закон определяет, что гражданами пожилого возраста являются женщины старше 55 лет и мужчины старше 60 лет. Данную категорию граждан Федеральный закон от 15.12.2001г. №166-ФЗ (в ред. ФЗ от 25.07.2002г.) «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»[30] наделяет правом получения пенсионного обеспечения. Однако юридически неточно называть эту категорию пенсионерами, т.к. Закон предусматривает пенсионное обеспечение граждан также в случае:прекращения государственной службы при достижении установленной законом выслуги;при выходе на трудовую пенсию по старости или инвалидности;компенсации вреда, нанесенного здоровью при прохождении военной службы, в результате радиационных или техногенных катастроф; наступления инвалидности или потери кормильца;предоставления нетрудоспособным гражданам средств к существованию.
  Наряду с инвалидами, гражданами пожилого возраста и пенсионерами особым (и заслуженным) административно-правовым статусом обладают ветераны. Федеральным законом от 12.01.1995г. №5-ФЗ (в ред. ФЗ от 25.07.2002г.) «О ветеранах»[31] с учетом заслуг по защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы и продолжительного добросовестного труда устанавливаются следующие категории ветеранов: ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР и территориях других государств, ветераны военной службы, ветераны государственной службы, ветераны труда. Виды административных процедур, с которыми приходится сталкиваться ветеранам, гражданам пожилого возраста, пенсионерам для реализации своего административно-правового статуса, во многом совпадают с процедурами для инвалидов.
  Наряду с административно-правовым статусом граждан РФ также необходимо рассмотреть административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства. Гражданством в соответствии со статьей 3 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» признается устойчивая правовая связь лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Такой устойчивой связью с российским государством не обладают иностранные граждане и лица без гражданства.
  Поэтому иностранные граждане и лица без гражданства на территории Российской Федерации обладают ограниченной правосубъектностью по сравнению с правосубъектностью граждан РФ. В связи с этим можно говорить о том, что иностранные граждане и лица без гражданства обладают специальными правовыми статусами.
  Д.Н.Бахрах выделяет наряду с гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства также лиц с двойным гражданством, почетных граждан и граждан «ближнего зарубежья» (республик СНГ)[32]. Необходимо отметить, что договоры о двойном гражданстве ратифицированы Российской Федерацией только с республикой Таджикистан и Туркменистаном, положение о почетном гражданстве РФ до сих пор не принято, а граждане «ближнего зарубежья» в свете последних изменений в законодательстве о гражданстве утратили все привилегии.
  Федеральный закон от 24.05.1999г. №99-ФЗ (в ред. ФЗ от 31.05.2002г.) «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»[33] ввел понятие «соотечественники», под которым понимаются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии. «Соотечественниками за рубежом» признаются: а) граждане РФ, постоянно проживающие за пределами РФ; б) лица, состоявшие в гражданстве СССР и получившие гражданство бывших республик СССР или ставшие лицами без гражданства; в) выходцы (эмигранты) из Российского государства, РСФСР, СССР и РФ.
  В рамках рассмотрения административно-правовых статусов иностранных граждан и лиц без гражданства необходимо упомянуть специальный административно-правовой статус беженцев.
  На основе Конституции РФ и общепризнанных норм международного права административно-правовой статус беженцев определяется Соглашением стран СНГ от 24.09.1993г. «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам», ратифицированным Федеральным законом от 22.11.1994г. №40-ФЗ[34], а также Федеральным законом от 19.02.1993г.№4528-1 (в ред. ФЗ от 7.11.2000г.) «О беженцах»[35]. Административные процедуры, способствующие реализации административно-правового статуса беженца, во многом совпадают с административными процедурами, связанными с реализацией своих прав вынужденными переселенцами. Иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами России также могут обладать статусом вынужденного переселенца, если они постоянно проживали в России.
  Наряду с гражданами участниками административных правоотношений в связи с административными процедурами также являются различные по своему правовому положению организации, создающие материальные и духовные ценности. Под организацией понимается коллектив работников разной численности, возглавляемый своим органом управления и имеющий в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. Административно-правовой статус организаций определяется прежде всего их организационно-правовыми формами, объемом и характером полномочий по распоряжению принадлежащим им имуществом, целями их деятельности, а также взаимоотношениями с органами исполнительной власти.
  Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус организаций, содержатся в Федеральных законах от 26.12.1995г. №208-ФЗ (в ред. ФЗ от 21.03.2002г.) «Об акционерных обществах»[36], от 8.05.1996г. №41-ФЗ (в ред. ФЗ от 21.03.2002г.) «О производственных кооперативах»[37], от 12.01.1996г. №7-ФЗ (в ред. ФЗ от 21.03.2002г.) «О некоммерческих организациях»[38], от 15.04.1998г. №66-ФЗ (в ред. ФЗ от 21.03.2002г.) «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»[39], от 8.02.1998г. №14-ФЗ (в ред. ФЗ от 21.03.2002г.) «Об обществах с ограниченной ответственностью»[40], от 19.05.1995г. №82-ФЗ (в ред. ФЗ от 25.07.2002г.) «Об общественных объединениях»[41], от 12.01.1996г. №10-ФЗ (в ред. ФЗ от 25.07.2002г.) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»[42], от 11.08.1995г. №135-ФЗ (в ред. ФЗ от 25.07.2002г.) «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»[43], от 26.09.1997г. №125-ФЗ (в ред. ФЗ от 25.07.2002г.) «О свободе совести и религиозных объединениях»[44] и в иных нормативных правовых актах.
  В целом для взаимоотношений органов исполнительной власти с предприятиями и учреждениями всех видов собственности характерно то, что законодательством установлены:государственная регистрация организаций как юридических лиц, а также аккредитация соответствующих учреждений;получение организациями разрешений (лицензий) на определенные виды деятельности;уплата налогов и иных обязательных платежей;обязательность ведения бухгалтерской и статистической отчетности и представление государственным органам соответствующей информации;запрет на не предусмотренное законом вмешательство государства и его органов в деятельность негосударственных организаций; обязанность соблюдать законодательство РФ, требования нормативных правовых актов в различных сферах жизни общества в целях обеспечения безопасности личности, общества, государства.
  Особым административно-правовым статусом обладают коммерческие организации с иностранными инвестициями. Данная сфера регулируется Федеральным законом от 9.07.1999г. №160-ФЗ (в ред. ФЗ от 25.07.2002г.) «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»[45], Постановлением Правительства РФ от 29.09.1994г. №1108 (в ред. Постановления Правительства РФ от 22.05.2002г.) «Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации»[46], Постановлением Правительства РФ 13.10.1995г. №1016 (в ред. Постановления Правительства РФ от 27.12.1995г.) «О комплексной программе стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации»[47], Положением «Об особенностях регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями и о порядке получения предварительного разрешения Банка России на увеличение уставного капитала зарегистрированной кредитной организации за счет средств нерезидентов», утвержденным Приказом ЦБ РФ от 23.04.1997г. №02-195 (в ред. Указания ЦБ РФ от 20.03.2002г.)[48], Положением «О выдаче разрешений страховым организациям с иностранными инвестициями» и Положением «О порядке расчета размера (квоты) участия иностранного капитала в уставных капиталах страховых организаций», утвержденными Приказом Минфина РФ от 16.05.2000г. №50н[49] и др.
  Также необходимо упомянуть об особом административно-правовом статусе общественных объединений. Основные гарантии административно-правового статуса общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации регулируются Федеральными законами «Об общественных объединениях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и другими актами.
  Исследование значения административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и организаций показывает, что законодательно закрепленные административные процедуры являются одним из основных видов гарантий реализации указанного статуса. Несмотря на все многообразие административных процедур, на наш взгляд, будет целесообразно выделить их основные элементы, виды, для того чтобы выработать универсальную административную процедуру во взаимоотношениях органов государственного управления с гражданами и их организациями.
  2.2. Юридические формы реализации административных процедур. Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Цели, задачи и функции органов исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. В зависимости от юридических свойств (или по юридическому содержанию) правовые акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные. Иногда ученые-административисты выделяют также и смешанные правовые акты[50].
  В целях настоящего исследования мы рассматриваем административные процедуры как урегулированную административно-процессуальными нормами правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, направленную на реализацию их полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями, и не связанную с рассмотрением споров или применением мер принуждения. Нормативные правовые акты (прежде всего законы) создают определенное юридическое пространство для применения административных процедур в различных сферах экономической, социальной и политической жизни общества. Сами же административные процедуры реализуются посредством индивидуальных (административных) актов.
  Понятие «индивидуальный правовой акт» законодательно не закреплено. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993г. №5 (ред. от 24.04.2002) «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону»[51] в части 2 пункта 2 установило, что под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.
  «Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[52] в пункте 15 устанавливают, что не подлежат представлению на государственную регистрацию индивидуальные правовые акты: персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т.п.); действие которых исчерпывается однократным применением; оперативно - распорядительного характера (разовые поручения).
  Индивидуальные правовые акты носят четко выраженный правоприменительный характер. Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц, и принимаются для реализации нормативных правовых актов. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления представляют собой распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юридически-властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, адресованное отдельным лицам, и которые носят разовый характер правоприменения.
  Конкретность индивидуальных правовых актов заключается в том, что, во-первых, с их помощью на основе законодательных актов разрешаются конкретные индивидуальные дела и вопросы; во-вторых, они персонифицированы, т.е. адресованы определенной организации (организациям) или физическому лицу (лицам); в-третьих, они являются юридическими фактами, непосредственно вызывающими возникновение, изменение, прекращение конкретных административно-правовых отношений.
  Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм, однако они используются также и для реализации норм других отраслей права. Тем не менее, главным требованием, предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным административно-правовым актам.
  Смешанные акты управления могут содержать как нормативное предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретному субъекту управленческой деятельности, распоряжение или решение по конкретному управленческому делу. На наш взгляд, подобные акты являются нормативными, т.к. индивидуальные решения в них носят вспомогательный характер и, как правило, адресованы органам управления и их должностным лицам.
  Как юридическая форма реализации внешних административных процедур, индивидуальные акты управления затрагивают права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему органов государственного управления, т.е. они не касаются внутриорганизационных отношений, а лишь оформляют внешние связи этих органов с не подчиненными им гражданами и их организациями.
  В зависимости от формы выражения индивидуальные акты управления в отношении граждан и организаций могут реализовываться в письменной, устной и конклюдентной формах. Однако в сфере законодательного регулирования реализации административных процедур, на наш взгляд, целесообразно рассматривать только письменные индивидуальные акты управления.
  Таким образом, индивидуальный акт управления как юридическая форма реализации административных процедур является письменным документом органа исполнительной власти, актом персонального характера, рассчитанным на однократное либо иное ограниченное применение и устанавливающим, изменяющим или отменяющим правовые отношения, возникающие в сфере реализации прав и обязанностей не подчиненных ему конкретных граждан или организаций.
  Действующее российское законодательство не предусматривает какой-либо унифицированной формы ненормативных, индивидуальных актов государственного управления. Вопрос о форме акта решается, как правило, в отдельных законодательных или нормативных правовых актах, регулирующих соответствующие общественные отношения. Однако представляется возможным в рамках Федерального закона «Об административных процедурах» урегулировать общие требования к индивидуальным актам управления, их оформлению, вступлению в силу и прекращению действия, организации и контролю за их исполнением.
  Правовые акты управления только тогда выполняют свое предназначение, когда они находят широкое применение в практической деятельности органов управления и их должностных лиц, когда содержащиеся в них положения исполняются. Для этого правовой акт должен обладать юридической силой, под которой понимается его способность выступать в качестве административно-правовой формы реализации исполнительной власти, т.е. полностью соответствовать ее задачам, целям и функциям. Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия и издания[53], а также обязательность его исполнения.
  В.М. Манохин в качестве основных требований к актам управления выделяет: 1) требования, относящиеся к разработке и принятию актов управления; 2) требования к вступлению их в действие; 3) требования к содержанию и форме акта управления[54].
  Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов рассматривают вопрос о требованиях, относящихся к правовым актам управления, через условия эффективности актов государственной администрации и их качества. «Качество самих актов – результат соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты»[55]. К таким требованиям, по мнению авторов, относятся: 1) целесообразность административного акта, его полезность с точки зрения публичных интересов (научная обоснованность, соответствие реальной обстановке, своевременное принятие, комплексность в решении вопроса, квалификация и профессионализм должностных лиц); 2) законность (наличие компетенции у его автора, соответствие акта закону по существу, соответствие цели закона, принятие его в установленный законом срок, соблюдение процессуальных правил издания административного акта); 3) организационно-технические требования (приводятся требования к культуре оформления акта: лаконичность, соблюдение грамматических норм и правил, структура документа и т.д.)[56].
  На наш взгляд, главным требованием к правовым актам вообще и к индивидуальным актам управления, в частности, является их законность. Причем имеется в виду соблюдение не только материальных, но и процессуальных административно-правовых норм при подготовке, принятии и исполнении акта управления. Таким образом, индивидуальный правовой акт управления не должен противоречить Конституции Российской Федерации, законодательству и правовым актам вышестоящих органов государственного управления. Он должен основываться на разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.
  Особенностью юридической формы реализации административных процедур является ее двойственный характер: с одной стороны, индивидуальные акты управления юридически оформляют завершение реализации административных процедур; с другой стороны, органы исполнительной власти с помощью индивидуальных правовых актов инициируют административные процедуры (например, связанные с исполнением гражданами обязанностей или с контрольно-надзорными функциями). Однако административные процедуры могут инициироваться не только органами государственного управления, но и гражданами и организациями. В этом случае индивидуальные акты управления реализуют административные процедуры, возникшие вследствие обращений граждан и организаций (имеются в виду предложения и заявления, направляемые в органы исполнительной власти).
  Реализация административных процедур во взаимоотношениях граждан и их организаций с органами государственного управления напрямую зависит от гарантированной государством возможности пользоваться предоставляемыми правами, в том числе и правом на защиту от неправомерных действий. В соответствии с Конституцией РФ государством гарантируется защита прав граждан. Право на защиту выступает не только в качестве права, а является гарантией реализации всех других прав граждан, в том числе и тех прав, которые связаны с административными процедурами. Гарантированность прав -это своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к доминированию и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни.
  Организационно-правовые гарантии, в том числе и административно-правовые гарантии нормального осуществления административных процедур можно разделить на два вида: судебные и внесудебные[57]. По смыслу статей 18 и 46 Конституции РФ судебные гарантии ставятся российским законодательством на первое место, однако в целях настоящей работы для раскрытия сущности административных процедур мы будем рассматривать только внесудебные гарантии прав граждан и их организаций при осуществлении административных процедур.
  На наш взгляд, сочетание судебного и административного порядков разрешения жалоб позволяет наилучшим образом решить проблему взаимоконтроля между различными органами государства и улучшениямеханизма охраны прав граждан и их организаций. Важно при этом правильно разрешить вопрос о разграничении сферы административной и судебной компетенции в рассмотрении жалоб, связанных со спорными ситуациями между гражданами и органами управления. В условиях автономного существования двух ветвей государственной власти гражданин вправе по своей инициативе выбирать в качестве первоначальной инстанции рассмотрения его претензии к администрации либо орган исполнительной власти, либо суд.
  Административный и судебный способы разрешения конфликтов – две части единого механизма защиты прав граждан, разумно дополняющие друг друга. Социальное значение права на судебную защиту заключается в том, что оно выполняет роль гарантии реальности иных прав граждан и одновременно является формой права граждан на участие в управлении делами общества и государства[58].
  Административно-правовой способ защиты прав граждан сформулирован в статье 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». С нашей точки зрения, под термином «обращения» здесь понимаются как предложения и заявления, требующие осуществления административных процедур, так и жалобы, являющиеся основанием для осуществления административной или судебной юрисдикции.
  Обращения граждан являются одной из постоянных форм связи, помогающей государственной администрации выполнятьправоохранительную функцию. Если же орган исполнительной власти или его должностное лицо не выполняют своих обязанностей и нарушают права граждан, последние должен иметь реальную возможность использовать различные правовые механизмы защиты.
  Предложения и заявления подаются гражданами в те государственные органы, предприятия, учреждения, организации или тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса. Жалобы подаются в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены государственный орган, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, действия которых обжалуются.
  В случае когда решение вопросов, содержащихся в обращении, не относится к ведению государственного органа или должностного лица, его получившего, данный орган или должностное лицо обязаны направить обращение не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом заявителя, а при личном приеме разъяснить, куда им следует обратиться. Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются.
  Должностные лица государственных органов, предприятий, учреждений и организаций обязаны проводить личный прием граждан. Личную ответственность за организацию приема и рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях несут их руководители.
  Порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан также устанавливает сроки рассмотрения обращений. Однако он не содержит никаких упоминаний об обращении организаций.
  На наш взгляд, порядок подачи и рассмотрения обращений граждан и организаций должен определяться Федеральным законом «Об административных процедурах». С помощью обращений инициируются административные процедуры, поэтому установленный порядок обращений является административной процедурой как таковой. Термин «обращение» носит собирательный характер. Действующее законодательство включает в него изложенное в письменной или устной форме предложение, заявление, ходатайство или жалобу гражданина или организации. Каждый вид обращения имеет свою специфику и, следовательно, относится к различным административным процедурам либо к административно-юрисдикционному производству.
  Предложение – это обращение гражданина или организации, не связанное с нарушением их прав, в органы государственного управления, направленное на улучшение порядка организации и деятельности этих органов, а также на совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, на решение вопросов экономической, политической, социально - культурной и других сфер деятельности государства и общества.
  Заявление – это обращение гражданина или организации по поводу реализации своих прав, не связанных с их нарушением, либо сообщение о злоупотреблениях и нарушениях законности, не затрагивающих непосредственно права заявителя.
  Ходатайство – это обращение гражданина или организации, изложенное в письменной форме, с просьбой о признании государственными органами и органами местного самоуправления за ходатайствующим определенного статуса или права.
  Жалоба – это обращение гражданина или организации по поводу нарушенных прав решениями и действиями (или бездействием) органа исполнительной власти или должностного лица либо юридического или физического лица. При этом решения и действия (или бездействие) органов исполнительной власти или должностных лиц - это коллегиальные и единоличные решения и действия (или бездействие), в том числе предоставление официальной информации, послужившей основанием для принятия решений и совершения действий (или бездействия), в результате которых нарушены права гражданина или организации, либо созданы препятствия реализации этих прав, либо на гражданина или организацию незаконно возложена какая-либо обязанность.
  Порядок подачи жалобы в административном процессе относится к институту административной юрисдикции. Подача жалобы предполагает возникновение спора и возможное применение мер принуждения. Однако мы считаем целесообразным включение порядка подачи жалобы в законодательство об административных процедурах, т. к. жалоба является основным средством защиты прав граждан и организаций при реализации административных процедур. Именно это обстоятельство обусловливает рассмотрение в рамках данного исследования вопросов обжалования.
  Общий порядок обращений граждан и организаций не должен регулировать порядок обращений, которые связаны с изобретениями, открытиями, рационализаторскими предложениями; обращений, которые рассматриваются в порядке конституционного, гражданского, административного, уголовного или арбитражными судопроизводства; обращений, для которых предусмотрен иной порядок рассмотрения, установленный федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
  Граждане должны иметь право обращаться лично или через своего законного представителя, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственного управления и в органы местного самоуправления. При чем коллективным обращением следует считать обращение двух и более граждан, а также обращение, принятое на митинге или собрании и подписанное организаторами этого митинга или собрания.
  Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории РФ, пользуются правом на обращение наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.
  Граждане и организации имеют право на обращение в письменной и устной форме. Обращение гражданина, изложенное в письменной форме, должно содержать наименование и адрес органа или должностного лица, которым направляется обращение, изложение существа предложения, заявления, ходатайства или жалобы, фамилию, место жительства гражданина, дату и личную подпись. Организация, соответственно, должна указывать свое наименование и реквизиты, а также данные представителя организации, который подписывает обращение.
  Письменные обращения, которые не содержат указанных сведений, признаются анонимными и рассмотрению не подлежат. Также не должны рассматриваться обращения, содержащее выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц. Однако анонимные обращения, содержащие сведения о совершении преступления, должны проверяться в порядке, установленном уголовно - процессуальным законодательством.
  В целях защиты граждан и организаций от преследований за справедливую критику, содержащуюся в жалобе, необходимо законодательно закрепить право на тайну подписи, а также запретить разглашение без согласия граждан и организаций сведений, которые стали известны из обращений.
  Устные обращения граждан и организаций могут быть реализованы только через личный прием должностных лиц органов исполнительной власти. Руководители органов государственного управления и их заместители обязаны проводить личный прием граждан не реже одного раза в месяц согласно графику приема, утверждаемому руководителем соответствующего государственного органа. Прием граждан проводится в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы. Правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную быстроту и законность его разрешения, способствует сокращению сроков его рассмотрения, устраняет переписку и помогает более оперативно разрешить возникший вопрос. Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. В подобных случаях граждане и организации могут обращаться письменно.
  Помимо запрета направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются, законодательство об административных процедурах должно установить правило, что при ведении дела по обращению гражданина или организации одним и тем же должностным лицом не допускается необоснованная передача материалов дела, связанных с данным обращением, другому должностному лицу, а также что не допускается рассмотрение обращения гражданина лицом, в отношении которого есть основания полагать, что оно не заинтересовано в объективном решении вопроса.
  При подаче обращения гражданином или организацией в случае необходимости должны быть представлены доказательства или указано их местонахождение. Доказательствами должны являться любые достоверные факты, на основании которых орган или должностное лицо, рассматривающие обращение гражданина, устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования, содержащиеся в обращении гражданина, и иных обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения соответствующего обращения. Доказательства представляются гражданином или организацией, подавшей обращение, либо иными лицами, заинтересованными в рассмотрении обращения. Если представленные доказательства недостаточны, орган или должностное лицо, рассматривающие обращение, предлагает гражданину или организации представить дополнительные доказательства или собирает их по собственной инициативе.
  Государственный орган или должностное лицо устанавливают и исследуют фактические обстоятельства, связанные с обращением, определяет нормы права, которыми следует руководствоваться при принятии решения по обращению, и в случае необходимости запрашивают и получают в установленном порядке необходимые для принятия решения документы и материалы. Однако необходимо запретить государственному органу или должностному лицу устанавливать о гражданах или организациях данные, не относящиеся к обращению. Гражданин вправе лично изложить доводы должностному лицу, рассматривающему его обращение, а также предоставлять дополнительные материалы в подтверждение обоснованности своего обращения.
  Срок рассмотрения обращения исчисляется с момента регистрации поступившего обращения. В исключительных случаях срок рассмотрения обращения может быть продлен органом или должностным лицом с письменным мотивированным сообщением об этом лицу, подавшему обращение.
  Предложения должны рассматриваться в срок до одного месяца, за исключением тех, которые требуют дополнительного изучения, при этом срок рассмотрения может быть продлен, но не более чем на шесть месяцев. Заявления рассматриваются в срок до одного месяца со дня его поступления, а те, которые не нуждаются в проверке, - безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня получения заявления. Заявления военнослужащих и членов их семей рассматриваются безотлагательно, но не позднее пятнадцати дней со дня их регистрации.
  Ходатайства подаются в органы и должностным лицам в сроки, установленные законодательством Российской Федерации. Ходатайства принимаются к рассмотрению при наличии всех необходимых документов, оформленных согласно специально установленной форме. При подаче ходатайства может взиматься государственная пошлина, размер которой устанавливается федеральным законом о государственной пошлине.
  Жалоба должна быть рассмотрена органом или должностным лицом безотлагательно, но не позднее одного месяца со дня ее регистрации. В случаях, если для рассмотрения жалобы необходимы проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, срок рассмотрения жалобы может быть продлен органом или должностным лицом на один месяц. Жалобы военнослужащих и членов их семей рассматриваются безотлагательно, но не позднее пятнадцати дней со дня их регистрации.
  Вынесение решения является важнейшим моментом всего процесса рассмотрения обращения, т.к. от содержания этого документа зависит, будут ли требования гражданина удовлетворены полностью, частично или отклонены совсем. Издание индивидуального правового акта на основе вынесенного решения является юридической формой реализации административных процедур.
  Решение выносится на основе всех материалов и доказательств в их совокупности. Оно должно содержать логическое и правовое обоснование. Отсутствие в законодательстве четкой правовой регламентации реквизитов решения в ряде случаев отрицательно влияет на всю процедуру рассмотрения обращений. В связи с этим упорядочение правового регулирования этого вопроса, несомненно, усилило бы гарантии законности разрешения обращений граждан и организаций.
  Законодатель возлагает ответственность за разрешение обращений, в частности жалоб, персонально на должностных лиц соответствующего учреждения, предприятия и т. д. Независимо от того, кому была поручена проверка жалобы, решение по ней выносится властным волеизъявлением руководителя органа, который по закону наделен этим правом, либо ответственным должностным лицом, уполномоченным соответствующим приказом или распоряжением. Решение по жалобе может быть вынесено не только в письменной, но и в устной форме, если стороны не претендуют на письменный вариант.
  На наш взгляд, любое решение органа государственного управления или должностного лица, принятое в связи с рассмотрением обращения, должно в письменной форме с изложением мотивов быть доведено до гражданина или организации, а также содержать указание на орган или должностное лицо, которым можно обжаловать принятое решение.
  Большой теоретический и практический интерес представляет вопрос о том, можно ли ухудшить положение лица в результате вынесения решения по его обращению, т.е. может ли вышестоящая инстанция ухудшить своим решением положение гражданина или организации по сравнению с тем, которое было у лица до подачи обращения. Нам представляется недопустимым использование обращения во вред лицу, его подавшему, или в интересах которого оно было подано.
  Контроль за ходом рассмотрения обращений граждан и организаций, направленных в орган государственного управления, осуществляется руководителями этого органа. Обращения считаются разрешенными, когда рассмотрены поставленные в них вопросы, по ним приняты необходимые меры и даны ответы заявителям в установленном законодательством порядке. Если решение вопросов переносится на длительный срок, то обращение ставится на дополнительный контроль вплоть до окончательного его исполнения. Заявитель должен иметь право подать повторное обращение по уже рассмотренному государственным органом (должностным лицом государственного органа) в установленном законодательством порядке вопросу, если имеются новые доводы или вновь открывшиеся обстоятельства. Не должны подлежать проверке повторные обращения, в которых не приводятся новые доводы или вновь открывшиеся обстоятельства, если по ним имеются исчерпывающие материалы проверок и заявителям в установленном порядке давались ответы.
  Решение о прекращении производства по обращениям граждан и снятии этих дел с контроля вправе принимать руководитель государственного органа или его заместитель. Основанием для снятия с контроля поступившего обращения является документ установленной формы о результатах его рассмотрения с приложением материалов проверок или исчерпывающий ответ государственного органа. Решение, принятое по обращению, может быть обжаловано заявителем в вышестоящий государственный орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд.
  2.3. Стадии осуществления административных процедур. Как уже отмечалось выше, административные процедуры как составная часть административного процесса включает в себя несколько последовательно сменяющих друг друга стадий. В общей теории юридического процесса под стадиями обычно понимаются относительно самостоятельные этапы процесса, на каждом из которых решаются специфические задачи производства и с этой целью совершаются строго определенные правовыми нормами юридические действия и составляются (издаются) юридические документы (правовые акты)[59]. В административно-правовой литературе, как правило, выделяют следующие общие стадии административного процесса:
  Возбуждение административного дела и его предварительное расследование (предварительная проверка материалов);Рассмотрение дела компетентным органом (должностным лицом) и принятие по этому делу решения (административного акта);Обжалование и опротестование (пересмотр) решения (административного акта) по делу;Исполнение принятого по делу решения (административного акта)[60]. Некоторые авторы выделяют из состава первой и второй указанныхвыше стадий в качестве самостоятельных дополнительные стадии. Так, например, А.П. Коренев называет в качестве самостоятельных стадий административного процесса рассмотрение дела и принятие по делу решения[61].
  Анализ действующего законодательства, регулирующего административные процедуры, позволяет сделать вывод, что в административно-процедурном процессе существуют следующие стадии:
  Возбуждение административного дела и предварительное рассмотрение материалов;Рассмотрение дела по существу компетентным органом (должностным лицом) и принятие по этому делу индивидуального правового акта;Обжалование решения по делу (факультативная стадия);Исполнение принятого по делу решения (в ряде случаев – факультативная стадия). Первая стадия осуществления административных процедур -возбуждение дела. В случае инициирования процедур гражданами или организациями дело об административных процедурах возбуждается органом исполнительной власти (должностным лицом) путем принятия к рассмотрению соответствующего обращения, в котором излагается просьба заявителя о предоставлении ему конкретного права, либо определенного правового статуса, либо разрешения на совершение какого-либо юридического действия, либо об установлении каких-либо юридических фактов. К обращению должны прилагаться предусмотренные соответствующими нормативными правовыми актами документы, необходимые для разрешения дела.
  При приеме обращения и прилагаемых документов орган исполнительной власти (должностное лицо) должен рассмотреть следующие вопросы[62]:
  а) Представлено ли обращение самим заявителем либо надлежащим образом уполномоченным им лицом?
  б) Подведомственны ли данному органу вопросы, содержащиеся в обращении и требующие разрешения?
  в) Соблюдены ли установленные законодательством требования к оформлению представляемого обращения?
  г) Представлены ли заявителем все необходимые в соответствии с законодательством документы и материалы, прилагаемые к обращению, и оформлены ли они надлежащим образом?
  д) Уплачены ли заявителем в установленном законодательством порядке и размерах государственная пошлина, регистрационный сбор либо иные обязательные платежи при подаче обращения?
  Рассмотрение этих вопросов осуществляется, как правило, в присутствии заявителя или уполномоченного им лица. Только после рассмотрения данных вопросов и получения на них утвердительных ответов уполномоченное должностное лицо органа исполнительной власти вправе принимать обращения граждан и организаций. По окончании приема представленных заявителем документов производится их регистрация, о чем делается соответствующая запись в регистрационной книге (журнале). В случае неудовлетворительного ответа хотя бы на один из сформулированных выше вопросов, должностное лицо органа государственной администрации обязано отказать заявителю в принятии обращения с разъяснением причин отказа.
  С момента регистрации обращения административное дело следует считать возбужденным. Если заявителем представлены все необходимые для разрешения дела документы, то компетентный орган исполнительной власти не вправе отказать в возбуждении этого дела.
  В случае инициирования административных процедур органами государственного управления дело возбуждается компетентным органом (должностным лицом) путем издания соответствующего индивидуального правового акта, содержащего либо требование к гражданину или организации исполнить какую-либо обязанность, либо предусматривающего основание для осуществления контрольно-надзорных функций, либо основания для государственного поощрения. Лицо, в отношении которого возбуждено дело об административных процедурах, должно быть письменно проинформировано об этом компетентным органом исполнительной власти с указанием оснований для возбуждения дела и действий, которые данное лицо должно предпринять.
  После возбуждения дела об административных процедурах компетентный орган проводит предварительную проверку представленных гражданами или организациями документов на предмет достоверности содержащихся в них сведений и соответствия действующему законодательству и подготавливает материалы дела к рассмотрению по существу. Органы исполнительной власти вправе в установленном законодательством порядке производить гласную и негласную проверку представленных сведений с целью установления их достоверности, а также запрашивать от компетентных органов, организаций и должностных лиц сведения и документы, необходимые для разрешения возбужденного дела, проводить различные проверки, экспертизы и обследования.
  Все указанные действия и решения органов исполнительной власти направлены на подготовку рассмотрения дела по существу и принятие по этому делу законного и обоснованного решения. От качества подготовки материалов дела зависит оперативность и объективность рассмотрения дела на следующей стадии процесса.
  Вторая стадия осуществления административных процедур -рассмотрение дела. Рассматривать возбужденное и подготовленное к рассмотрению дело об административных процедурах по существу с последующим принятием властного правоприменительного решения в форме индивидуального правового акта вправе только уполномоченный на то орган или должностное лицо исполнительной власти. Дело может рассматриваться как единолично руководителем или иным уполномоченным должностным лицом компетентного органа государственной администрации, так и коллегиально. В ходе рассмотрения дела по существу компетентный орган или должностное лицо должны непосредственно изучить подготовленные материалы дела, в случае необходимости истребовать дополнительные документы, вызвать заинтересованное лицо, участвующее в деле.
  Доказательствами по делам, разрешаемым в ходе административно-процедурного процесса, являются, как правило, документы, подтверждающие те или иные факты, содержащие необходимую по делу информацию, а также заключения экспертов и иных специалистов, акты обследований, осмотров и т.п. Обычно дела об административных процедурах рассматриваются компетентным органом или должностным лицом в отсутствии заинтересованного лица. Однако, на наш взгляд, заинтересованные в разрешении дела лица должны иметь право присутствовать при рассмотрении дела по существу и вынесении решения по любому виду административных процедур. Некоторые виды дел об административных процедурах в силу их особенностей вообще не могут рассматриваться без участия заинтересованного лица (регистрации автомототранспортных средств в ГИБДД, призыв на военную службу и т.д.). Также необходимо наделить правом присутствия при рассмотрении дела по существу и вынесении решения адвоката либо иное лицо, представляющие интересы гражданина или организации.
  Третья стадия административных процедур - обжалование решения по делу. Данная стадия является факультативной и относится к административно-юрисдикционному процессу, о чем мы писали в предыдущем параграфе.
  Четвертая стадия административных процедур - исполнение вынесенного решения по делу, на которой граждане и организации либо органы исполнительной власти совершают действия, направленные на реализацию предоставленных гражданам прав или исполнение возложенных на граждан обязанностей в сфере государственного управления. Данная стадия может быть рассмотрена как факультативная, т.е. она может и отсутствовать в реально происходящем административно-процедурном процессе. Это связано с тем, что в некоторых административных процедурах после вынесения решения по делу прекращается административно-процессуальное отношение между гражданами (организациями) и органами государственного управления, а, следовательно, прекращается административно-процедурный процесс.
  После вынесения решения по большинству категорий дел об административных процедурах не требуется дальнейшее участие органов исполнительной власти в реализации гражданами и организациями предоставленных прав. В некоторых видах административных процедур стадия исполнения вынесенного по делу решения является обязательной, поскольку реализация отдельных предоставленных гражданам и организациям прав и возложенных на них обязанностей требует так называемого административного сопровождения. В таких административных процедурах после вынесения решения по делу административно-процессуальные отношения между сторонами не прекращаются. Это связано с тем, что реализация предоставленных прав, а также исполнение возложенных обязанностей невозможны без властно-распорядительного участия органов государственного управления (выплата пенсий и пособий, обучение в государственном высшем учебном заведении и т.п.).
  Глава 3.СПЕЦИАЛЬНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ. Как отмечалось в первой главе настоящего исследования, административные процедуры, осуществляемые органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями, подразделяются на шесть видов: 1) правопредоставительные; 2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями 3) разрешительные, 4) регистрационные, 5) контрольно-надзорные и 6) государственно-поощрительные. Необходимо отметить, что первые два вида административных процедур являются основными, т.к. остальные административные процедуры являются следствием реализации гражданами и организациями прав и исполнения обязанностей. В связи с этим часто в одном деле об административных процедурах пересекаются разные виды административных процедур. Так, например, для исполнения обязанности по уплате налогов и иных обязательных платежей (процедуры, связанные с обеспечением исполнения обязанностей) гражданину илиналогоплательщику необходимо встать на учет в налоговые органы и внебюджетные фонды (регистрационные процедуры); для проведения митинга или шествия (правопредоставительные процедуры) необходимо получить разрешение от компетентного органа исполнительной власти (разрешительные процедуры) и т.д.
  3.1. Правопредоставительные административные процедуры. Деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы о предоставлении гражданам и организациям определенных прав и специальных правовых статусов в сфере государственного управления, выражается в правопредоставительных административных процедурах. Особенностью данного вида административных процедур является то, что реализация предоставляемых прав и статусов обеспечивается органами государственного управления как организационно, так и материально.
  К правопредоставительным административным процедурам можно отнести процедуры, связанные с правом:а) на получение информации;б) на участие в управлении делами общества и государства;в) собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации шествия и пикетирование;г) на свободное передвижение, выбор места жительства и места пребывания;д) на выезд за пределы РФ и возвращение на ее территорию;е) на приобретение и прекращение гражданства РФ;ж) на предоставление политического убежища в РФ;з) на получение государственных пенсий и пособий; и) на предоставление налоговых льгот и отсрочек по уплате налогов ииных обязательных платежей;к) на предоставление жилых помещений из государственного жилищного фонда;л) на предоставление социального обслуживания.
  Следует также выделить правопредоставительные административные процедуры, связанные с приобретением статуса:а) лица пожилого возраста;б) безработного;в) инвалида;г) ветерана;д) вынужденного переселенца;е) беженца;ж) юридического лица;з) индивидуального предпринимателя и т.п.
  Реализация указанных прав и статусов гражданами и организациямиобеспечивается органами государственного управления, поэтому в правопредоставительных административных процедурах, как правило, присутствует стадия исполнения принятого по делу решения. В данном виде административных процедур сторонами являются правопредоставляющий орган исполнительной власти и соискатель, т.е. гражданин или организация, претендующие на приобретение прав или статуса в сфере государственного управления.
  Дела об правопредоставительных административных процедурах возбуждаются, как правило, по инициативе граждан и организаций на основании ходатайства или заявления, подаваемого соответствующим лицом (его уполномоченным представителем) в орган исполнительной власти. Дело считается возбужденным с момента принятия и регистрации представленных соискателем документов. Орган государственного управления единолично либо коллегиально рассматривает обращение соискателя и все представленные им документы, а также материалы проверок, обследований и экспертиз, и по результатам такого рассмотрения принимает решение по делу. Доказательства по такого рода делам устанавливаются прежде всего различными документами, предоставляемыми соискателем, а также справками, актами обследований, заключениями экспертиз, полученными правопредоставительным органом в ходе предварительного рассмотрения дела.
  На основании решения о предоставлении права или статуса в сфере государственного управления заинтересованному лицу выдается соответствующее свидетельство, удостоверение или иной акт, подтверждающий наличие у него этого права или статуса. Решения по делу о правопредоставительных административных процедурах исполняются компетентными органами исполнительной власти, а также иными учреждениями и организациями, обязанными в соответствии с законодательством совершать определенные действия, направленные на реализацию предоставленного гражданину или организации права или статуса.
  Рассмотрим подробнее стадии правопредоставительныхадминистративных процедур на примере законодательства РФ о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов. В соответствии с Федеральным законом «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» социальное обслуживание включает в себя совокупность социальных услуг (уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных видов помощи, помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга, содействие в организации ритуальных услуг и другие), которые предоставляются гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому или в учреждениях социального обслуживания независимо от форм собственности.
  Граждане пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) и инвалиды (в том числе дети - инвалиды), нуждающиеся в постоянной или временной посторонней помощи в связи с частичной или полной утратой возможности самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности вследствие ограничения способности к самообслуживанию и (или) передвижению, имеют право на социальное обслуживание, осуществляемое в государственном, муниципальном и негосударственном секторах системы социального обслуживания.
  Социальное обслуживание на дому является одной из основных форм социального обслуживания, направленной на максимально возможное продление пребывания граждан пожилого возраста и инвалидов в привычной социальной среде в целях поддержания их социального статуса, а также на защиту их прав и законных интересов. Порядок и условия зачисления граждан пожилого возраста и инвалидов на социальное обслуживание на дому утверждены приказом Министерства социальной защиты населения РФ от 15.09.1995г. №218, который продолжает действовать в настоящее время.
  Зачисление на социальное обслуживание на дому указанной категории граждан производится на основании их письменного заявления на имя руководителя органа социальной защиты населения района (города) или Центра социального обслуживания. В недельный срок с момента получения заявления руководитель органа социальной защиты населения района (города) или Центра социального обслуживания организует обследование условий проживания заявителя, по результатам которого составляется акт; запрашивает из пенсионного органа данные о размере получаемой пенсии, а из лечебно-профилактического учреждения - заключение о состоянии здоровья и отсутствии у заявителя медицинских противопоказаний к социальному обслуживанию на дому.
  На основании собранных документов и с учетом состояния здоровья, утраты степени самообслуживания, материального и семейного положения, дополнительных прав и льгот заявителя на получение социальных услуг руководитель органа социальной защиты населения района (города) или Центра социального обслуживания в недельный срок принимает решение о зачислении заявителя на постоянное или временное социальное обслуживание на дому, видах и периодичности требуемых ему услуг, необходимости их оплаты или выносит мотивированное решение об отказе в социальном обслуживании на дому, о чем сообщает заявителю.
  Граждане пожилого возраста и инвалиды, принимаемые на социальное обслуживание на дому, должны быть ознакомлены с перечнем и содержанием предоставляемых им социальных услуг, условиями и правилами их предоставления, а также с правилами поведения граждан при социальном обслуживании их на дому. Принятое по делу решение исполняется органами социального обслуживания либо учреждениями и организациями, с которыми заключаются соответствующие договоры.
  3.2. Административные процедуры, связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями. Как уже отмечалось выше, важнейшей обязанностью граждан как субъектов административного права является соблюдение ими административно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти. Наряду с конституционными обязанностями платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу, окружающую среду, бережно относится к природным богатствам, защищать Отечество существует большой перечень обязанностей граждан и организаций в сфере государственного управления, сопряженных с административными процедурами, устанавливаемый различными нормативными правовыми актами, который включает в себя обязанности:а) по постановке на учет и регистрации в случаях, предусмотренных законодательством;б) связанные с получением разрешений и лицензий, предусмотренных законодательством;в) по предоставлению органам исполнительной власти определенной информации, предусмотренной законодательством;г) связанные с соблюдением санитарно-эпидемиологических, экологических, природопользовательских, архитектурно-строительных, противопожарных, эксплутационных требований и т.д.
  Первые два вида процедур будут рассмотрены позднее в рамках регистрационных и разрешительных процедур. В процессе предоставления гражданами и организациями определенной информации административные процедуры как таковые отсутствуют (например, Федеральный закон от 26.12.1995г. №209-ФЗ «О геодезии и картографии»[63] предусматривает обязанность граждан и юридических лиц безвозмездно передавать один экземпляр копий созданных ими геодезических и картографических материалов и данных в соответствующие картографо-геодезические фонды, но никаких специальных процедур при этом не предусматривается).
  Административные процедуры в процессе исполнения гражданами и организациями различных архитектурно-строительных, противопожарных, эксплутационных и т.п. требований возникают только на стадии проверки органами исполнительной власти выполнения данных требований. Подобные административные процедуры будут рассматриваться в рамках контрольно-надзорных административных процедур.
  Важное значение имеют административные процедуры, связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и организациями в сфере государственного управления, являются процедуры, возникающие в связи с воинской обязанностью и обязанностью платить налоги и другие платежи. Особенностью административных процедур, связанных с обеспечением исполнения обязанностей граждан и их организаций, является то, что исполнение указанных обязанностей осуществляется гражданами и организациями при содействии органов исполнительной власти. В данном виде административных процедур сторонами являются обязанное лицо, т.е. гражданин или организация, на которых возложена определенная обязанность, и орган исполнительной власти, обеспечивающий исполнение данной обязанности.
  Дела об административных процедурах, связанных с исполнением обязанностей, могут возбуждаться как по инициативе органа исполнительной власти, так и по инициативе обязанного лица. Рассмотрим особенности данного вида административных процедур на примере исполнения гражданами воинской обязанности.
  Административные процедуры, связанные с воинским учетом граждан, детально регулируются Положением «О воинском учете», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25.12.1998г. №1541 (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.08.2002г.)[64], а процедуры обязательной подготовки граждан к военной службе установлены Положением «О подготовке граждан Российской Федерации к военной службе», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31.12.1999г. №1441[65]. Рассмотрим подробнее стадии дела о призыве на военную службу, либо о замене военной службы по призыву альтернативной гражданской службой.
  Дело о призыве гражданина, не пребывающего в запасе, на военную службу возбуждается призывной комиссией, а дело о призыве на военную службу гражданина, зачисленного в запас с присвоением воинского звания офицера, возбуждает военный комиссар на основании соответствующего Указа Президента РФ. Призывное дело возбуждается посредством вручения призывнику под расписку повестки о его явке в соответствующий военный комиссариат для прохождения медицинского освидетельствования и принятия решения о призыве.
  Граждане вправе подать заявления о замене военной службы по призыву альтернативной гражданской службой в военный комиссариат, где они состоят на воинском учете. После явки призывника по повестке ответственные должностные лица призывной комиссии или военкомата устанавливают личность обязанного лица, а затем врачами производится его медицинское освидетельствование на предмет установления годности к военной службе по состоянию здоровья. По окончании медицинского освидетельствования (обследования) призывника и с учетом его результатов ответственные за медицинское освидетельствование врачи дают заключение о годности либо негодности призываемого гражданина к военной службе.
  В отношении гражданина, не пребывающего в запасе, дело о призыве на военную службу, либо о ее замене на альтернативную гражданскую службу рассматривается призывной комиссией, а в отношении гражданина, зачисленного в запас с присвоением воинского звания офицера, - военным комиссаром. Призывной комиссией либо военным комиссаром с участием призывника рассматриваются все имеющиеся в отношении него документы воинского учета, а также заключение врачей о результатах медицинского освидетельствования.
  Призывная комиссия либо военный комиссар с учетом всех обстоятельств дела вправе принять в отношении призывника одно из следующих решений:а) о призыве на военную службу;б) о направлении на альтернативную гражданскую службу;в) о предоставлении отсрочки от призыва на военную службу;г) об освобождении от призыва на военную службу;д) о зачислении в запас;е) об освобождении от исполнения воинской обязанности.
  Необходимо отметить, что пункт 6 статьи 28 Федерального закона «Овоинской обязанности и военной службе» предусматривает обязанность председателя призывной комиссии либо военного комиссара объявить решение призывнику, в отношении которого оно принято, а также по требованию призывника выдать ему копию этого решения. Однако пункт 15 Положения «О призыве на военную службу граждан Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.06.1999г. №587 (в ред. Постановления Правительства РФ от 22.01.2001г.)[66], предусматривает, что решение призывной комиссии в отношении каждого призывника в тот же день заносится в книгу протоколов заседаний призывной комиссии, в удостоверение гражданина, подлежащего призыву на военную службу, и учетную карту призывника. Подобная форма издания индивидуального правового акта делает невозможным выдачу копии решения лицу, в отношении которого это решение принято.
  В этой связи представляется необходимым установить в соответствующих нормативных актах правило, согласно которому решение призывной комиссии в отношении призывника должно приниматься в форме постановления, подписываемого председателем призывной комиссии.
  В соответствии с принятым призывной комиссией решением о призыве на военную службу призывнику вручается повестка о явке на призывной пункт для оправки к месту прохождения службы. Гражданину, находящемуся в запасе, в отношении которого военным комиссаром принято решение о призыве на военную службу, вручается предписание о самостоятельном убытии к месту прохождения службы. С момента убытия призывника к месту прохождения службы и до окончания ее срока исполнение решения о призыве на военную службу обеспечивается командованием воинской части, в которую был направлен призывник.
  В случае принятия призывной комиссией или военным комиссаром решения о направлении призывника на альтернативную гражданскую службу, исполнение такого решения возлагается на организацию (учреждение), которые уполномочены организовывать прохождение такой службы. Иное решение, принятое в отношении призывника призывной комиссией или военным комиссаром, не связанное с его направлением в воинскую часть или иную организацию для прохождения военной или гражданской службы, не требует специальной процедуры, т.к. реализация такого решения не требует совершения каких-либо властных действий.
  3.3. Разрешительные административные процедуры. Деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы о предоставлении гражданам и организациям разрешений на осуществление отдельных видов деятельности или совершение определенных действий в сфере государственного управления, выражается в разрешительных административных процедурах. Необходимо отметить, что разрешительные процедуры являются составной частью правопредоставительных административных процедур. Однако в силу их специфики возможно выделение этих процедур в качестве самостоятельного вида.
  Одной из самых распространенных форм разрешительных административных процедур являются процедуры лицензирования. В соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001г. №128-ФЗ (в ред. ФЗ от 21.03.2002г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности»[67] лицензированием являются мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий. При этом под лицензией понимается специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
  Исходя из смысла указанного определения, лицензия может выдаваться только на осуществление конкретного вида деятельности, а не на совершение отдельных разовых действий. Перечень указанных в законе и подлежащих лицензированию видов деятельности физических и юридических лиц показывает, что под деятельностью, на осуществление которой необходимо получение лицензии, следует понимать систему многократно повторяемых, продолжаемых во времени действий, направленных на получение прибыли или иного полезного результата. Лицензированию подлежат, как правило, отдельные виды предпринимательской деятельности, то есть деятельности, направленной на систематическое получение прибыли, а также на осуществление некоторых социально значимых видов деятельности как деятельность нотариусов, врачей, частных медицинских учреждений, учреждений образования и т.д.
  Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» расширительно толкует понятие «лицензирование», включая в его содержание не только выдачу и переоформление лицензий соискателям, но и надзор за соблюдением лицами, получившими лицензию (лицензиатами) установленных законодательством требований и условий, приостановление и аннулирование выданных лицензий. На наш взгляд, надзор за законностью деятельности лицензиата и применение в отношении его необходимых принудительных мер осуществляется уже в рамках не лицензионных, а контрольно-надзорных процедур и юрисдикционного административного производства.
  В административном законодательстве РФ отсутствует нормативный правовой акт, который устанавливал бы общие правила, регулирующие выдачу органами исполнительной власти гражданам и организациям различных разрешений, не являющихся лицензиями. Основания и порядок выдачи таких разрешений регламентируются отдельными законами и издаваемыми на их основе подзаконными нормативными правовыми актами. Большинство действий, указанных в законодательстве, могут быть совершены однократно либо совершаются в течение очень непродолжительного периода времени.
  Анализ нормативных правовых актов, регулирующих основания и порядок выдачи разрешений на совершение гражданами и организациями каких-либо действий, позволяет вывести следующие общие черты, характеризующие разрешительную деятельность компетентных органов исполнительной власти.
  Во-первых, разрешения выдаются гражданам и организациям, как правило, на совершение отдельных, разовых действий. Лицензия позволяет лицензиату многократно, в течение установленного срока действия лицензии совершать типовые действия и также многократно получать необходимый результат этих действий. Разрешение предоставляет лицу, получившему его, право на совершение отдельного действия или комплекса взаимосвязанных между собой действий, направленных на достижение однократного результата. Во-вторых, и процедуры лицензирования, и разрешительные процедуры имеют своей целью обеспечить необходимый режим безопасности личности, общества и государства, предотвратить возможные нарушения прав граждан и организаций. В-третьих, процедура выдачи разрешений на совершение различных по содержанию однократных действий принципиально не отличается от порядка лицензирования.
  Таким образом, разграничение между лицензионной и разрешительной деятельностью может быть проведено на основании различий в предмете лицензии и предмете разрешения. Указанное обстоятельство позволяет объединить данные административные процедуры в рамках разрешительных административных процедур.
  Сторонами разрешительных административных процедур являются лицензионно-разрешительный орган исполнительной власти и заинтересованное в получении разрешения (лицензии) лицо. Дело о разрешительных административных процедурах возбуждается на основании обращения (заявления, ходатайства) заинтересованного лица, претендующего на получение соответствующей лицензии или разрешения. К заявлению (ходатайству) о получении лицензии или разрешения должны обязательно прилагаться документы, предусмотренные нормативными правовыми актами, регулирующими порядок лицензирования конкретных видов деятельности и получения отдельных видов разрешений.
  Дело о выдаче разрешения (лицензии) считается возбужденным с момента принятия и регистрации компетентным органом исполнительной власти заявления (ходатайства) заинтересованного лица и приложенных к нему необходимых в соответствии с законодательством документов. На стадии рассмотрения дела по существу и принятия по нему решения руководитель компетентного органа исполнительной власти единолично или коллегиальный орган (комиссия) рассматривает все представленные по делу соискателем документы, а также результаты проведенных проверок и обследований, подготовленные по делу заключения, в том числе экспертных комиссий и принимает решение о выдаче разрешения (лицензии) или об отказе в выдаче таковых.
  Право заинтересованного лица присутствовать при рассмотрении дела о лицензировании или выдаче разрешений соответствующими нормативными правовыми актами не закрепляется за исключением нескольких случаев. Так например, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» не предусматривает возможности для заинтересованного лица участвовать в рассмотрении дела. Такой подход законодателя представляется неправильным. С нашей точки зрения, право заинтересованного лица лично или через своего представителя присутствовать при принятии решения о выдаче ему разрешения (лицензии) должно быть законодательно закреплено для всех видов разрешительных административных процедур.
  Лицо, получившее лицензию или разрешение, самостоятельно реализует предоставленное ему право на занятие определенным видом деятельности или совершение определенного действия. Принудительного исполнения таких решений со стороны административных органов не требуется.
  3.4. Экзаменационно-конкурсные и экспертно-удостоверительные административные процедуры. В рамках рассмотрения разрешительных административных процедур необходимо упомянуть о двух специальных видах данных процедур: экзаменационно-конкурсных и экспертно-удостоверительных административных процедурах. П.И.Кононов в своей монографии, посвященной административному процессу, выделил эти процедуры в самостоятельные виды[68]. Под экзаменационно-конкурсными административными процедурами (производством) ученый понимает урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность компетентных органов исполнительной власти по приему экзаменов, проведению конкурсов или иных испытаний, в результате которых участвующие в них граждане или организации приобретают новый правовой статус либо отдельные субъективные юридические права.
  По мнению П.И.Кононова, результатом разрешения дел в рамках данных процедур, также как и в разрешительных и правопредоставительных процедурах, является предоставление гражданину или организации определенного права либо правового статуса. Однако отличие конкурсно-экзаменационных процедур от иных административных процедур П.И. Кононов видит в особом порядке приобретения гражданами или организациями определенного права или правового статуса. На наш взгляд, именно это обстоятельство позволяет выделить конкурсно-экзаменационные процедуры как специальный вид разрешительных административных процедур.
  Анализ административно-процессуального законодательства показывает, что посредством экзаменационно-конкурсных административных процедур приобретаются, в частности, следующие права и правовые статусы:а) право на выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд;б) право на замещение различных должностей государственной службы в органах исполнительной власти;в) право на получение лицензий на осуществление отдельных видов деятельности;г) право на получение государственных кредитов, субсидий, квот и т.п.;д) право на приобретение государственного имущества, акций и т.п.;е) право на управление транспортными средствами;ж) право на занятие медицинской и фармацевтической деятельностью;з) правовой статус студента образовательного учреждения высшего или среднего профессионального образования;и) правовой статус специалиста, окончившего образовательное учреждение профессионального образования;к) правовой статус кандидата и доктора наук;л) правовой статус руководителя временной администрации по управлению кредитной организацией, аудитора, специалиста на рынке ценных бумаг и т.д.
  Предметом конкурсно-экзаменационных административных процедур являются индивидуальные дела о предоставлении гражданам или организациям определенных прав или специального правового статуса посредством сдачи соответствующих экзаменов, участия в конкурсе или прохождения иных испытаний. Сторонами экзаменационно-конкурсных процедур являются заинтересованное в получении права (правового статуса) лицо и орган исполнительной власти, проводящий экзамен (конкурс). В качестве заинтересованного лица в большинстве случаев выступают граждане, однако в некоторых случаях заинтересованными лицами могут являться и организации.
  Орган, проводящий экзамен (конкурс), как правило, является коллегиальным и создается в форме комиссии или совета. В некоторых случаях, предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами, прием экзаменов у лица может производиться единолично уполномоченным должностным лицом (экзаменатором). Экзаменационное (конкурсное) дело возбуждается, как правило, по инициативе заинтересованного лица на основании его обращения (заявления). Вместе с тем, в некоторых случаях дело может быть возбуждено и по инициативе органа государственного управления. В частности, дело о сдаче студентами выпускниками высшего учебного заведения итоговых аттестационных экзаменов возбуждается руководством данного учебного заведения путем издания соответствующего приказа.
  Дело считается возбужденным с момента принятия и регистрации компетентным должностным лицом органа исполнительной власти, проводящего экзамен (конкурс), заявления и других необходимых документов, представленных соискателем. На стадии рассмотрения экзаменационного (конкурсного) дела по существу и принятия по нему решения компетентный орган государственного управления организует и проводит сдачу заинтересованным лицом соответствующих экзаменов или подвергает его иным испытаниям, а также производит конкурсный отбор на основе представленных соискателями документов.
  По результатам проведенных экзаменов и иных испытаний, а также конкурса соответствующим органом исполнительной власти принимается решение о предоставлении соискателю определенного права или правового статуса либо об отказе в предоставлении таковых. Стадия исполнения решения в конкурсно-экзаменационных административных процедурах, как правило, отсутствует, поскольку оно завершается предоставлением заинтересованному лицу права или правового статуса, которые реализуются им самостоятельно либо в рамках уже других административных процедур. Вместе с тем, в отдельных случаях необходимо административное сопровождение принятого по экзаменационному делу решения. В частности, администрация высшего учебного заведения обязана обеспечить необходимые условия для реализации гражданином права на образование, приобретенного им в результате успешной сдачи вступительных экзаменов в это учебное заведение. В то же время и сам гражданин, принятый на обучение в высшее учебное заведение, должен исполнять возложенные на студента действующим законодательством обязанности.
  Наряду с экзаменационно-конкурсными административными процедурами П.И.Кононов выделяет в самостоятельный вид экспертно-удостоверительные административные процедуры[69]. Ученый отличает экспертно-удостоверительные административные процедуры (производство) от регистрационных по двум основным критериям. Во-первых, в рамках рассматриваемого производства не осуществляется государственная регистрация устанавливаемых (удостоверяемых) юридических фактов. Исключением является лишь нотариальное производство. Во-вторых, объектами экспертно-удостоверительного производства могут быть лишь юридические факты, то есть определенные жизненные обстоятельства, а не какие-либо предметы, физические или юридические лица, которые могут выступать объектами государственной регистрации. Установленный или удостоверенный официально юридический факт может быть использован заинтересованным лицом для реализации своих прав и законных интересов.
  Изучение соответствующих нормативных правовых актов показало, что в ходе экспертно-удостоверительных производства могут, в частности, устанавливаться или подтверждаться следующие юридические факты:а) степень утраты гражданином профессиональной трудоспособности;б) возможность гражданина быть усыновителем ребенка;в) соответствие граждан или организаций установленным требованиям для выполнения определенных работ или оказания определенных услуг (аккредитация);г) соответствие установленным требованиям экологической безопасности хозяйственной и иной деятельности граждан и организаций;д) соответствие установленным требованиям производимой продукции, выполняемых работ или оказываемых услуг (сертификация);е) соответствие объектов установленным требованиям промышленной безопасности;ж) соответствие производства, поставки и реализации продукции и товаров установленным гигиеническим требованиям;з) соответствие градостроительной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям по проектированию и строительству объектов;и) общеизвестность товарного знака в РФ;к) открытие месторождения полезных ископаемых;л) аварийное состояние жилого помещения (дома);м) подлинность документов, подписей на них, совершенных сделок и других фактов и т.д.
  На наш взгляд, экспертно-удостоверительные административные процедуры являются составной частью разрешительных административных процедур, т.к. их реализация в определенных случаях является обязательным условием для приобретения гражданами и организациями прав или правовых статусов в сфере государственного управления.
  Сторонами экспертно-удостоверительных административных процедур являются орган исполнительной власти (должностное лицо), осуществляющий установление (удостоверение) юридического факта и лицо, заинтересованное в установлении (удостоверении) этого факта. В качестве заинтересованного лица может выступать не только само лицо, в отношении которого устанавливается (удостоверяется) тот или иной юридический факт, но и его представитель, а также иное заинтересованное в установлении (удостоверении) этого факта лицо.
  На стадии рассмотрения экспертно-удостоверительного дела по существу и принятия по нему решения уполномоченный орган государственного управления дает юридическую оценку представленных заявителем документов, материалов проведенных проверок, обследований, экспертиз, осмотров и освидетельствований и принимает решение об установлении (удостоверении) или об отказе в установлении (удостоверении) соответствующего факта.
  Исполнение принятого решения осуществляется заинтересованными лицами самостоятельно в процессе реализации и защиты предоставленных им прав. Вместе с тем в отдельных случаях решение об установлении юридического факта может являться основанием для совершения органами государственной администрации различных обязательных управленческих действий.
  3.5. Регистрационные административные процедуры. В административно-правовой литературе правовой режим государственной регистрации понимается очень узко. В частности, А.Б. Агапов рассматривает целью государственной регистрации наделение заявителя правомочиями юридического лица или собственника[70]. Ю.М. Козлов понимает под государственной регистрацией акт официального признания законности соответствующих действий и правовых актов, осуществляемых, как правило, органами юстиции и Министерства внутренних дел РФ[71]. Такое понимание государственной регистрации не отражает всего многообразия и специфики регистрационных административных процедур, урегулированных действующим законодательством.
  Государственная регистрация - это акт официального признания законности существования определенных материальных объектов и юридических фактов. Действующие административное законодательство определяет значительное количество объектов, подлежащих государственной регистрации, а также органов исполнительной власти, которые уполномочены осуществлять такую регистрацию. В отдельных случаях законодательство определяет процедуру регистрации как учет, что является равнозначной правовой категорией.
  Анализ нормативных правовых актов, регулирующих отдельные виды регистрационных административных процедур, позволяет выделить следующие объекты государственный регистрации:
  1. События (рождение, смерть).
  2. Юридические состояния (заключение и расторжение брака;усыновление (удочерение);установление отцовства;перемена имени;правовой статус граждан и их организаций;возникновение, изменение и прекращение имущественных и личных неимущественных прав;результаты научно-исследовательской или опытно- конструкторской деятельность;проекты и программы технической помощи).
  3. Действия (сделки;цены на отдельные виды товаров;лицензии;ценные бумаги;нотариальные действия).
  4. Материальные объекты (транспортные средства;огнестрельное оружие и боеприпасы;полиграфия и средства цветного копирования;опасные производственные объекты;лекарства, изделия медицинской техники;изделия народных художественных промыслов;контрольно-кассовые аппараты; земельные участки; кино- и видео-продукция; дактилоскопическая информация;вещества (потенциально опасные химические, биологические и т.п.);продукты питания; технологическое оборудование для производства этиловогоспирта и алкогольной продукции;продукты генной инженерии;сорта растений; племенные животные).
  На наш взгляд, к регистрационным административным процедурам следует относить и учетные административные процедуры, которые по своему содержанию совпадают с регистрационными административными процедурами и связаны с учетом отдельных категорий граждан (налогоплательщиков, военнообязанных и т.п.), обращений граждан, информационных данных, документов, отдельных видов товаров и продуктов и т.д.
  Сторонами регистрационных административных процедур являются регистрирующий орган исполнительной власти и гражданин или организация, претендующие на официальное признание законности существования определенных материальных объектов или юридических событий, состояний и действий. От имени заявителя в регистрационных административных процедурах может участвовать его представитель на основании доверенности, а также могут привлекаться и другие лица: например, специалисты и эксперты.
  Регистрационное дело, как правило, возбуждается на основании соответствующего обращения заинтересованного лица. В некоторых случаях регистрационные административные процедуры могут возбуждаться на основании официальных документов, направляемых в регистрирующий орган другими органами государственного управления либо по инициативе самого регистрирующего органа.
  Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 15.11.1997г. №143-ФЗ (в ред. ФЗ от 29.04.2002г.) «Об актах гражданского состояния»[72] государственная регистрация смерти может производится на основании заявления органа дознания или следствия в случае, если проводится расследование в связи со смертью лица или по факту смерти, когда личность умершего не установлена.
  Для возбуждения отдельных видов регистрационных дел заинтересованное лицо помимо определенных документов должно представить регистрирующему органу подлежащие регистрации объекты. Например, в соответствии с приказом МВД России от 26.11.1996г. №624 (в ред. Приказа МВД России от 15.03.1999г.) «О порядке регистрации транспортных средств»[73] при совершении регистрационных действий производится осмотр представленных транспортных средств на предмет их соответствия документам, удостоверяющим право собственности, регистрационным документам и (или) паспортам транспортных средств, а также возможности допуска к участию в дорожном движении.
  После предварительной проверки представленных на регистрацию документов и объектов решение о регистрации материальных объектов или юридических фактов единолично принимается уполномоченным должностным лицом регистрирующего органа (как правило, его руководителем).
  Решение по делу о регистрационных процедурах может иметь форму индивидуального правового акта в виде документа (решения, распоряжения, постановления) либо записи в соответствующие государственные реестры (книги). Например, Федеральный закон от 08.08.2001г. №129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц»[74] устанавливает, что решение о государственной регистрации юридического лица является основанием внесения соответствующей записи в государственный реестр. Моментом государственной регистрации признается внесение регистрирующим органом соответствующей записи в государственный реестр. Регистрирующий орган не позднее одного рабочего дня с момента государственной регистрации выдает (направляет) заявителю документ, подтверждающий факт внесения записи в государственный реестр.
  Необходимо отметить, что в содержание регистрационных процедур входит не только регистрация объектов и юридических фактов, но и их снятие с регистрации. Так, Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995г. №713 (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.08.2002г.)[75], предусматривают обязанность органа регистрационного учета на основании полученных документов в 3-дневный срок снимать граждан с регистрационного учета по месту жительства. В паспортах граждан, снятых с регистрационного учета по месту жительства, производятся отметки о снятии с регистрационного учета по месту жительства. Отметки о снятии с регистрационного учета по месту жительства граждан, зарегистрированных по иным документам, удостоверяющим личность, производятся в свидетельстве о регистрации граждан по месту жительства.
  Стадия принудительного исполнения решения в регистрационных административных процедурах отсутствует, т.к. само решение о регистрации того или иного объекта или юридического факта не требует в дальнейшем никаких принудительных действий от органов государственного управления. Часто решение о государственной регистрации создает правовую основу для реализации другого вида административных процедур - контрольно-надзорных административных процедур, в содержание которых в том числе входит осуществление органами государственного управления надзора за соблюдением лицами, в отношении которых вынесено решение о регистрации, правил, регулирующих правовые режимы определенных статусов и объектов.
  3.6. Контрольно-надзорные административные процедуры. Законодательство РФ о государственном контроле и надзоре состоит из множества законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих порядок осуществления отдельных видов контрольно-надзорной деятельности государства, и не проводит разграничения понятий «государственный контроль» и «государственный надзор». Так, нормативные правовые акты предусматривают экологический, налоговый, валютный, бюджетный, таможенный, лицензионный и т.д. контроль, но в то же время санитарно-эпидемиологический, банковский, страховой, промышленный, пожарный и т.д. надзор.
  Анализ законодательства о государственном надзоре и контроле позволяет утверждать, что оно по сути не разграничивает понятия контроля и надзора, сущность которых сводится к проведению органами исполнительной власти проверок деятельности граждан и организаций и осуществлению других мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений действующего законодательства, специальных норм и правил.
  Вместе с тем в научной литературе понятия контроля и надзора в деятельности органов исполнительной власти толкуются неоднозначно. Наиболее полно, на наш взгляд, аргументы за разделение рассматриваемых понятий изложены Ю.М. Козловым[76]. По его мнению, государственный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти в отличие от государственного контроля обладает следующими признаками:
  а) отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;
  б) возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;
  в) невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;
  г) наличие специального объекта надзорной деятельности — норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;
  д) возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;
  е) строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.
  С нашей точки зрения, в теоретическом плане понятие «государственный контроль» более широкое, чем понятие «государственный надзор», однако нет необходимости проводить в законодательстве специальное разграничение рассматриваемых понятий, а следует объединить их в понятие «конторольно-надзорных административных процедур», как это сделал законодатель в Федеральном законе от 08.08.2001г. №134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»[77].
  В целях настоящего исследования под контрольно-надзорными административными процедурами понимается деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой в отношении не подчиненных граждан и организаций осуществляется проверка с целью предупреждения, выявление и пресечения нарушений действующего законодательства, специальных норм и правил.
  Сторонами контрольно-надзорных административных процедур являются орган исполнительной власти, осуществляющий государственный контроль (надзор), и гражданин или организация, в отношении которого осуществляется этот контроль (надзор). В качестве надзорных органов в рассматриваемых административных процедурах могут выступать два вида административных органов: органы, специально созданные для осуществления государственного надзора (санитарно-эпидемиологического надзор, государственная инспекции труда и т.п.) и органы, для которых осуществление надзора является не основной, а дополнительной функцией, в частности, органы, ведающие лицензионно-разрешительной работой.
  Возбуждение дела о контрольно-надзорных административных процедурах осуществляется компетентным органом исполнительной власти на основании поступивших заявлений и сообщений граждан и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления о фактах нарушения законодательства, специальных правил и требований в сфере государственного управления, а также по собственной инициативе в целях выявления и пресечения возможных правонарушений.
  В целях осуществления надзора (контроля) за тем или иным лицом органы исполнительной власти осуществляют комплекс определенных действий, объединяемый понятием проверки. Результаты проведенной проверки отражаются в процессуальном итоговом документе, наименование, форма и порядок составления которого должны определяться административно-процессуальными нормами, регулирующими соответствующий вид контрольно-надзорных процедур.
  Если в ходе проверки проверяющими должностными лицами в действиях (бездействии) поднадзорных лиц были установлены признаки административного правонарушения, возбуждается самостоятельное производство по привлечению этих лиц к административной ответственности и составляется соответствующий протокол. В этом случае производство по привлечению поднадзорного лица к административной ответственности осуществляется параллельно с контрольно-надзорными процедурами.
  Рассмотрение итогов проверки и принятие по ним решений, как правило, осуществляется руководителем надзорного органа или его заместителем. Однако в ряде случаев в целях обеспечения оперативного реагирования на выявленные в ходе проверки нарушения действующего законодательства право принятия решений по итогам проверки предоставляется должностным лицам, непосредственно осуществляющим проверочные мероприятия.
  Рассмотрение материалов проверки руководителем или иным уполномоченным должностным лицом соответствующего государственного надзорного органа должно производиться гласно, в присутствии лиц, в отношении которых была проведена проверка и (или) их представителей. По окончании рассмотрения дела о контрольно-надзорных административных процедурах руководителем или иным уполномоченным должностным лицом органа исполнительной власти могут быть приняты следующие виды решений:
  а) об утверждении результатов проверки, не выявившей никаких нарушений действующего законодательства со стороны проверяемого лица;
  б) о необходимости устранить нарушения;
  в) о назначении дополнительной (повторной) проверки в связи с неполнотой первичной проверки или в связи с допущенными в ходе ее проведения нарушениями административно-процессуальных норм со стороны проверяющих должностных лиц;
  г) о передаче материалов проверки другим компетентным органам исполнительной власти, которые вправе в соответствии с действующим законодательством принять решение о реализации этих материалов и применить необходимые меры реагирования.
  Исполнение решения в зависимости от его содержания осуществляется поднадзорным лицом, в отношении которого оно вынесено, самостоятельно, но под контролем надзорного органа либо самим надзорным органом. Так, например, исполнение предписания органа государственного пожарного надзора об устранении выявленных нарушений правил пожарной безопасности осуществляется самим поднадзорным лицом путем совершения определенных предписанных ему действий, обеспечивающих восстановление надлежащего противопожарного режима. При этом орган государственного пожарного надзора осуществляет вторичный контроль за исполнением поднадзорным лицом выданного ему предписания. Исполнение решения руководителя органа налогового контроля о взыскании с налогоплательщика недоимки по налогам обеспечивается самим этим органом путем направления в соответствующий банк инкассового распоряжения о списании со счета организации необходимых денежных средств и перечислении их в бюджет.
  3.7. Государственно-поощрительные административные процедуры. Деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы о поощрении от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования за заслуги перед государством и обществом граждан и организаций, выражается в рамках государственно-поощрительных административных процедур. В административно-правовой литературе данный вид административных процедур указывался, однако подробно не анализировался. В частности, А.П.Коренев и Д.Н.Бахрах выделяют стадии поощрительного производства и дают их краткую характеристику. При этом указанные авторы ограничиваются рассмотрением только одного из видов государственно-поощрительных процедур - процедур по награждению граждан государственными наградами РФ[78].
  Однако содержание государственно-поощрительныхадминистративных процедур, на наш взгляд, гораздо шире и включает в себя не один, а несколько видов специальных процедур. Мы согласны с мнением П.И.Кононова, что в зависимости от вида поощрения и особенностей его применения можно выделить следующие виды государственно-поощрительных административных процедур[79]:
  Административные процедуры по награждению граждан государственными наградами (звание героя РФ, ордена, медали, знаки отличия РФ, почетные звания РФ).
  Административные процедуры по присуждению государственных премий, премий президента РФ, Правительства РФ в области науки и техники, литературы и искусства, премий за профессиональное мастерство и т.п.
  Административные процедуры по награждению благодарностями, почетными грамотами, ценными подарками, нагрудными знаками, почетными дипломами, золотыми и серебряными медалями «за особые успехи в учении» и т.п.
  Сторонами в государственно-поощрительных административных процедурах являются:
  а) орган государственной администрации или организация, ходатайствующие о поощрении гражданина;
  б) орган государственной администрации, предварительно рассматривающий ходатайство и направляющий представление о поощрении в вышестоящий орган;
  в) орган государственной администрации, разрешающий дело по существу и принимающий решение о поощрении;
  г) орган государственной администрации, награждающий гражданина, вручающий ему премии и т.п.;
  д) гражданин (группа граждан), представляемый к государственному поощрению.
  Мы не можем согласиться с мнением П.И.Кононова о том, что гражданин является не стороной, а заинтересованным лицом, поскольку не совершает в данных процедурах никаких юридически значимых действий[80]. Гражданин в данных административных процедурах может совершить чуть ли не самое значимое юридическое действие - отказаться от государственного поощрения.
  В качестве соискателей государственных поощрений могут выступать, как правило, физические лица. В частности, в соответствии с Положением «О государственных наградах Российской Федерации», утвержденным Указом Президента РФ от 2.03.1994г. №442 (в ред. Указа Президента РФ от 27.06.2000г.)[81], к награждению государственными наградами могут быть представлены граждане РФ, иностранные граждане, а также лица без гражданства. Организации, таким образом, не могут награждаться государственными наградами РФ. Вместе с тем в некоторых случаях законодательство допускает возможность государственного поощрения и организаций. Например, в соответствии с Положением «О почетном дипломе Президента Российской Федерации за активную благотворительную и спонсорскую деятельность в области культуры и искусства», утвержденным Распоряжением Президента РФ от 24.12.1997г. №533-рп[82], представления и рассмотрения ходатайств о присуждении Почетного диплома Президента РФ за активную благотворительную и спонсорскую деятельность в области культуры и искусства в качестве претендента на присуждение диплома может рассматриваться юридическое лицо.
  Дело о государственном поощрении возбуждается, как правило, по инициативе трудовых коллективов предприятий, учреждений, организаций, творческих союзов и других общественных объединений, а также органов местного самоуправления и органов государственной власти. Дело возбуждается посредством направления соответствующего ходатайства о поощрении гражданина (группы граждан) или организации в компетентный орган государственного управления, имеющий право непосредственно разрешить дело либо направить соответствующее представление о поощрении в вышестоящий орган. В частности, ходатайство о награждении гражданина государственной наградой направляется для возбуждения дела не непосредственно в администрацию Президента РФ, а главе исполнительной власти соответствующего субъекта РФ или в соответствующий федеральный орган исполнительной власти. Ходатайство о присуждении почетного диплома Президента РФ за активную благотворительную и спонсорскую деятельность в области культуры и искусства направляется инициаторами непосредственно в Совет при Президенте РФ по культуре и искусству.
  Дело о государственном поощрении считается возбужденным с момента принятия и регистрации соответствующим компетентным органом государственной администрации ходатайства о поощрении и приложенных к нему необходимых документов. Форма и содержание ходатайства должны четко определяться соответствующими нормативными актами. Однако в настоящее время не все нормативные акты о государственном поощрении устанавливают требования к форме и содержанию соответствующих ходатайств. Наиболее полно и детально требования к оформлению соответствующих ходатайств определены в Положении «О государственных наградах Российской Федерации» и в Положении «О премиях Правительства Российской Федерации в области науки и техники», утвержденном Постановлением Правительства РФ от 27.12.1994г. №1424 (в ред. Постановления Правительства РФ от 03.03.1998)[83].
  Отказ в приеме ходатайства, то есть отказ в возбуждении поощрительного дела допускается в соответствии с действующим законодательством только в случае непредставления каких-либо необходимых документов и иных материалов либо в случае их ненадлежащего оформления.
  По окончании изучения и проверки представленных документов и иных материалов, заключений экспертов соответствующим органом принимается промежуточное решение о возможности или невозможности дальнейшего рассмотрения дела о поощрении. При принятии указанного решения коллегиальным органом проводится, как правило, тайное голосование. Предварительное решение соответствующего представляющего органа о возможности поощрения соискателя может приниматься в форме представления, предложения или заключения.
  На стадии рассмотрения дела о государственном поощрении по существу и принятия по нему решения компетентный орган рассматривает представление (предложение, заключение) о поощрении гражданина или организации и все иные документы и материалы дела. По окончании рассмотрения материалов дела компетентный орган принимает решение о поощрении или об отказе в поощрении гражданина или организации. Дело может рассматриваться по существу как коллегиальным органом, например Правительством РФ, так и единолично уполномоченным должностным лицом, в частности Президентом РФ, Президентом республики, губернатором области (края) в соответствии с подведомственностью им дел о государственном поощрении.
  Существенным пробелом действующего законодательства о государственном поощрении, с нашей точки зрения, является отсутствие в нем четко определенных сроков предварительного рассмотрения дела и сроков его рассмотрения по существу. Этот пробел необходимо устранить, определив в соответствующих нормативных актах сроки предварительного рассмотрения ходатайств, а также дела по существу по каждому виду государственно-поощрительных административных процедур.
  Форма решения о поощрении гражданина или организации, как правило, определяется в соответствующих нормативных правовых актах. Такие решения независимо от вида поощрения принимаются в форме индивидуальных правовых актов. В частности, решения о награждении физических лиц государственными наградами принимаются Президентом РФ в форме указов. Решения Правительства РФ о присуждении государственных премий в области науки и техники, о награждении почетными грамотами принимаются в форме распоряжений.
  На стадии исполнения вынесенного по делу о государственном поощрении решения компетентные органы государственного управления, в том числе должностные лица, производят необходимые действия, связанные с исполнением решения о поощрении граждан и организаций. В частности, на этой стадии производится вручение государственных наград, передача премиальных денежных сумм, вручение почетных грамот и дипломов и т.п. В подтверждение произведенного поощрения соискателям выдаются соответствующие документы (удостоверения, свидетельства, дипломы).
  В ряде случаев поощренные граждане приобретают особый правовой статус. В частности, граждане, которым присвоены почетные звания, а также награжденные орденами приобретают определенные права (льготы). Однако реализация этих прав осуществляется награжденными самостоятельно по их усмотрению либо в рамках других административных процедур, в частности, правопредоставительных.
  ЗАКЛЮЧЕНИЕ Взаимоотношения органов государственного управления с не подчиненными им гражданами и организациями, с одной стороны, должны базироваться на соблюдении прав и законных интересов последних, а с другой стороны, на соблюдении интересов государства, которое данные права и законные интересы защищает. Регулирование этих взаимоотношений должно происходить, на наш взгляд, в рамках административных процедур.
  Вопрос об административных процедурах непосредственно связан с пониманием такого института административного права как административный процесс.
  Любая отрасль законодательства представляет собой обособленную, относительно самостоятельную систему нормативных правовых актов, содержание которых составляет система соответствующих правовых норм, имеющих в качестве предмета регулирования сферу однородных общественных отношений. Говорить о существовании отрасли законодательства можно лишь в том случае, когда рассматриваемая совокупность правовых норм имеет собственный специфический предмет регулирования, представляет собой логически построенную систему, обладает самостоятельностью и формально может быть обособлена от норм других правовых институтов. Исходя из указанных критериев, следует констатировать, что в настоящее время процесс законодательного обособления материальных и процессуальных административно-правовых норм еще далеко не завершен, а во многом даже не начат, а консолидация административно-процессуальных норм в единую самостоятельную, отдельную от административного права отрасль (наподобие уголовно-процессуального и гражданско-процессуального права) весьма далека от ее завершения не только в практическом, но даже и в научно-теоретическом плане. Многие проблемы административно-процессуального права в науке административного права только поставлены и разрешены лишь в своей первоначальной стадии.
  В теории административного права высказаны три основных взгляда в вопросе о границах понятия административного процесса.
  Одна группа ученых (С.С.Студеникин, Г.И.Петров, В.М.Манохин, В.Д.Сорокин, А.П.Алехин, Ю.А.Тихомиров, Ю.С.Адушкин и другие) понимает и рассматривает административный процесс в широком смысле как порядок реализации любых материальных норм административного права во всех областях, отраслях и сферах государственного управления, не отделяя процессуальную деятельность от управленческой и отождествляя их. При таком широком подходе к понятию административного процесса административно-процессуальное право включает в себя институт формирования государственных органов (организационные процедуры их создания); институт формирования личного состава государственных органов (организационные процедуры замещения должностей на службе); институт по принятию актов управления; институты по проведению аттестации служащих, применению мер поощрения и дисциплинарной ответственности служащих; институт по рассмотрению обращений граждан в государственные органы; институт производства по делам об административной ответственности, а также применению мер административного принуждения.
  В узком смысле слова административный процесс - административно-процессуальная деятельность субъекта административной юрисдикции по применению норм материального права при разрешении административно-правового спора или при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Административно-юрисдикционный процесс имеет место и при применении мер дисциплинарной ответственности[84]. Данной точки зрения придерживается иная группа ученых (Н.Г.Салищева, М.И.Еропкин, А.А.Демин и другие), которая выступает за ограничительное понимание административного процесса, не согласна с признанием административным процессом всех действий государственного аппарата по реализации любых материальных административно-правовых норм и связывает с понятием административного процесса лишь принудительное осуществление материальных норм при рассмотрении спора о праве соответствующего участника административно-правового отношения. Наличие административного процесса признается только там, где разрешаются какие-то индивидуальные дела, связанные с несогласием, спором между субъектами административно-правовых отношений.
  Третья группа ученых (О.М. Якуба, В.А. Воробьев и другие) выступает за самое узкое понимание административного процесса, признавая его наличие лишь там, где применяются меры административного принуждения, дисциплинарные и административные санкции. Нормы, регулирующие порядок применения административного принуждения, - это один из институтов административно-процессуального права, он-то и составляет административный процесс в узком, но, по мнению этих ученых, точном смысле этого слова. Все остальные административно-процессуальные нормы и отношения относятся ими уже не к административному процессу, а к различным видам административного производства.
  Административно-процессуальные правоотношения представляют собой такие регулируемые правом общественные отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в управленческой сфере. Имея общий с материальными административно-правовыми отношениями управленческий характер, административно-процессуальные отношения одновременно и отличаются от них рядом специфических признаков.
  Возникновение административно-процессуального правоотношения возможно лишь при наличии одновременно материальных и корреспондирующих им процессуальных административно-правовых норм. Соответствующее материальное правоотношение выполняет здесь роль юридического факта, непосредственно порождающего административно-процессуальное правоотношение. Но, возникая на основе определенного материального правоотношения, административно-процессуальное правоотношение в дальнейшем изменяется и прекращается уже под действием иных юридических фактов.
  Действия участников административно-процессуальных отношений характеризуются определенной стадийностью своего развития, что наиболее отчетливо проявляется в процедуре применения административных взысканий. Предназначение административно-процессуальных отношений - обеспечение реализации предписаний материальной нормы, и потому административно-процессуальное правоотношение выступает как средство соответствующего материального отношения.
  Административно-процессуальные отношения имеют сложную структуру, в которой обычно можно выделить основное процессуальное отношение и отношения, которые возникают в связи с основным и являются попутными, вспомогательными.Субъектами административно-процессуальных отношений могут выступать не только органы исполнительной власти и их должностные лица, но и судьи, которые не могут быть участниками материальных административно-правовых отношений.
  Рассмотрев все три подхода к понятию административного процесса, мы можем определить его как установленную законодательством правоприменительную деятельность государственных органов в сфере государственного управления, состоящую из совокупности определенных процедур.
  Административный процесс включает в себя две составляющие - административную юстицию и административную юрисдикцию. Все эти составляющие являются разновидностью административных процедур, которые осуществляются многими государственными органами, в том числе правоохранительными органами исполнительной власти.
  Для них административная процедура - это часть системы деятельности органов исполнительной власти, связанных в единую динамическую управленческую систему отраслевого или функционального профиля.
  Все административные процедуры можно разделить на многие разновидности по различным критериям и основаниям.
  По масштабам сферы осуществления их можно разделить на внутриорганизационные и внешнеуправленческие.
  Внутриорганизационные административные процедуры - те, которые регулируются ведомственными положениями, регламентами, должностными инструкциями и т.п. Административный процесс включает в себя внутренние организационно-управленческие процедуры, происходящие во всех без исключения органах государственной власти, государственных учреждениях и организациях, органах местного самоуправления. У этих процедур разные задачи, в них участвуют разные субъекты, и они осуществляются в соответствии с различными правилами.
  Вторым видом будут являться внешнеуправленческие административные процедуры, которые регулируют административно-организационные отношения и которые в отличие от внутриорганизационных административных процедур в большинстве случаев регламентируются подзаконными нормативными правовыми актами.
  По функциональной принадлежности и внутреннему содержанию можно выделить такие разновидности административных процедур, как процедуры формирования органов исполнительной власти, принятия управленческих решений, по рассмотрению обращений граждан, административные процедуры в миграционной сфере и т.д.
  Этот массив административных процедур в наименьшей мере рассмотрен в науке административного права, главным образом в работах, посвященных компетенции различных звеньев системы исполнительной власти. Эта проблема заслуживает самого серьезного комплексного монографического исследования.
  Весь административный процесс состоит из определенных процедур, а административные процедуры составляют часть административного процесса, урегулированного административно-процессуальными нормами правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию своих полномочий. Именно законодательно урегулированные административные процедуры должны устанавливать порядок принятия управленческих и юрисдикционных решений.
  Административные процедуры создают инструмент, при помощи которого общие ценности административного права воплощаются в практическое администрирование.
  СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ: Нормативные правовые акты Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. - №237. - 25.12.1993.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 08.11.2008) // Собрание законодательства РФ. -  07.01.2002. - №1 (ч. 1). - ст.1.Федеральный закон от 15.12.2001 №166-ФЗ (ред. от 22.07.2008) «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. -  17.12.2001. - №51. - ст.4831.Федеральный закон от 08.08.2001 №128-ФЗ (ред. от 22.07.2008) «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства РФ. -  13.08.2001. - №33 (часть I). - ст.3430.Федеральный закон от 24.05.1999 №99-ФЗ (ред. от 18.07.2006) «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // Ведомости СНД и ВС РФ. - 25.03.1993. - №12. - ст.425.Федеральный закон от 15.04.1998 №66-ФЗ (ред. от 13.05.2008) «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // Собрание законодательства РФ. -  20.04.1998. - №16. - ст.1801.Федеральный закон от 08.02.1998 №14-ФЗ (ред. от 29.04.2008, с изм. от 27.10.2008) «Об обществах с ограниченной ответственностью» // Собрание законодательства РФ. -  16.02.1998. - №7. - ст.785.Федеральный закон от 26.09.1997 №125-ФЗ (ред. от 28.02.2008) «О свободе совести и о религиозных объединениях» // Собрание законодательства РФ. -  29.09.1997. - №39. - ст.4465.Федеральный закон от 21.07.1997 №122-ФЗ(ред. от 22.07.2008)«О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства РФ. -  28.07.1997. - №30. - ст.3594.Федеральный закон от 08.05.1996 №41-ФЗ (ред. от 18.12.2006) «О производственных кооперативах» // Собрание законодательства РФ. -  13.05.1996. - №20. - ст.2321.Федеральный закон от 12.01.1996 №10-ФЗ (ред. от 09.05.2005) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // Собрание законодательства РФ. -  15.01.1996. - №3. - ст.148.Федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ (ред. от 22.07.2008, с изм. от 24.07.2008) «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства РФ. -  15.01.1996. - №3. - ст.145.Федеральный закон от 26.12.1995 №209-ФЗ (ред. от 26.06.2007) «О геодезии и картографии» // Собрание законодательства РФ. -  01.01.1996. - №1. - ст.2.Федеральный закон от 26.12.1995 №208-ФЗ (ред. от 29.04.2008, с изм. от 27.10.2008) «Об акционерных обществах» // Собрание законодательства РФ. -  01.01.1996. - №1. - ст.1.Федеральный закон от 24.11.1995 №181-ФЗ (ред. от 14.07.2008) «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. -  27.11.1995. - №48. - ст.4563.Федеральный закон от 11.08.1995 №135-ФЗ (ред. от 30.12.2006) «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» // Собрание законодательства РФ. -  14.08.1995. - №33. - ст.3340.Федеральный закон от 02.08.1995 №122-ФЗ (ред. от 22.08.2004) «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» // Собрание законодательства РФ. -  07.08.1995. - №32. - ст.3198.Федеральный закон от 19.05.1995 №82-ФЗ (ред. от 02.02.2006) «Об общественных объединениях» (с изм. и доп., вступающими в силу с 18.04.2006) // Собрание законодательства РФ. -  22.05.1995. - №21. - ст.1930.Федеральный закон от 12.01.1995 №5-ФЗ (ред. от 22.07.2008) «О ветеранах» // Собрание законодательства РФ. -  16.01.1995. - №3. - ст.168.Федеральный закон от 19.02.1993 №4528-1(ред. от 30.12.2006)«О беженцах» // Российская газета. - №126. - 03.06.1997.Закон РФ от 19.04.1991 №1032-1 (ред. от 17.07.1999) «О занятости населения в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. -  №17. - 22.04.1996. - ст.1915.Постановление Правительства РФ от 13.10.1995 №1016 (ред. от 27.12.1995) «О комплексной программе стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 23.10.1995. - №43. - ст.4069.Постановление Правительства РФ от 29.09.1994 №1108(ред. от 18.09.2004) «Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 10.10.1994. - №24. - ст.2637.Агапов А. Б. Учебник административного права. - М.: Городец. - 2006. - С. 91-92.Агафонов С.И. Административные процедуры в деятельности органов внутренних дел: понятие, классификация и сущность // Административное и муниципальное право. – 2008. - №1.Агафонов С.И. Принципы реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел // Административное и муниципальное право. – 2008. - №2.Административное право. / Под ред. Козлова Ю. М., Попова Л. Л. - М.: Юристъ. - 2008. - С. 121-124, 129-132.Административное право. Учебник / Под ред. Попова Л. Л. - М.: Юристъ. - 2008. - С. 402, 460-464.Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М.: Юристъ. - 2006. С. 238.Бахрах Д. Н. Административное право России. - М.: Юристъ. - 2007. - С. 373-374.Бахрах Д. Н. Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учебное пособие. - Екатеринбург, 2006. - С. 28-29.Бубнов С.В. Принципы производства по делам об административных правонарушениях в деятельности органов внутренних дел // Административное и муниципальное право. – 2008. - №6.Глушаченко С.Б., Знаменщикова Н.Н. Становление института обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан - субъектов производства по делам об административных правонарушениях // История государства и права. – 2008. - №№7,8.Дзгоев Т.В. Административно-предупредительное правоотношение как форма реализации административно-предупредительных мер // Административное и муниципальное право – 2008. - №7.Жданов Н.М., Косицин И.А. Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы административной ответственности» // Административное право и процесс. – 2008. - №3.Женетль С.З. Альтернативная юрисдикция в административном процессе // Российский судья. – 2008. - №4.Женетль С.З. Теоретические модели административного процесса // Административное право и процесс. – 2007. - №5.Захария С., Федоров Г. Административная ответственность за нарушение правил дорожного движения // Транспортное право. – 2008. - №2.Захарова (Рогачева) О.С. Понятие административного судопроизводства по делам об административных правонарушениях // Российский судья. – 2008. - №7.Иванов А.А. Какие чиновники нам нужны. // Российская газета. - 2006. - № 209-210. – С.3.Из практики прокурорского надзора по административным делам (Редакционный материал) // Законность. – 2007. - №11.Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития /Отв. ред. Бачило И. Л. – М.: Юристъ. -  2007. - С. 308.Кастальская М.Н. Процессуальные требования к заявлениям по делам об административных правонарушениях как необходимые условия осуществления права на предъявление заявлений // Вестник Арбитражного суда города Москвы. – 2008. - №2.Кипер Н.Г. Административно-правовой спор (теоретические проблемы) // Юридический мир. – 2007. - №12.Конин В.Н. К вопросу о понятии и видах административных процедур // Административное право и процесс. – 2007. - №6.Конин Н.М. Административное право России. - М.: Юрист. - 2007. - С. 56.Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Монография. - Киров, 2007. - С. 71-72, 105-134, 136.Коренев А. П. Административное право России. - М.: Юристъ. - 2006. - С. 244-245, 255-257.Кошелкин С.Ю. Проблемы производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения на современном этапе // Юридический мир. – 2008. - №2.Лапина М.А. К вопросу о сущности и структуре (составе) административных правоотношений // Административное и муниципальное право. – 2008. - №7.Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. - М.: Юристъ. - 2006. - С. 62 - 66.Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право. Учебник. - М.: Юристъ. - 2006. - С. 161-164.Масленников М.Я. Российский административный процесс: триединство процессуальной нормы, содержания и формы // Административное право и процесс. – 2008. - №2.Москвин А.Ю. Большой словарь иностранных слов. – М.: Центрполиграф. – 2007. – 896с.Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Мир и Образование Оникс. – 2008. – 736с.Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Монография. - Саратов, 2001. – 204с.; Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. - Спб., 2002. – 346с.Савленков А. Пробелы в административном законодательстве // Законность. – 2008. - №3.Сорокин В.Д. Избранные труды. - СПб.: Юридический центр «Пресс». - 2006. - С. 251.Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 2. - М.: Юристъ. - 2006. - С. 332- 339, 270.Стахов А.И. К вопросу о системе российского административного права // Административное право и процесс. – 2008. - №1.Степаненко Ю.В. Соотношение объекта и субъекта управления // Административное право и процесс. – 2008. - №2.Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. - М.: Юристъ. - 2007. - С.394 - 395.Теория государства и права. / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. - М.: Юристъ. - 2007. - С. 400-402.Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. Второе издание. - М.: Юрист. - 2007. - С. 36, 607.Трегубова Е.В. Административные запреты в юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти // Административное и муниципальное право. – 2008. - №7.Филатова А.В. Административная процедура предоставления информации о положении на рынке труда в субъектах Российской Федерации // Административное право. – 2008. - №2.Юридическая энциклопедия. - М.: Юристъ, 2008. - С. 25.Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно- юрисдикционное производство. // Государство и право. – 2006. - № 3. - С. 8. Учебная и научная литература [1]Кононов П. И. Административный процесс в России. Проблемы теории и законодательного регулирования. Монография. - Киров, 2001. – 136с.; Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Монография. - Саратов, 2001. – 204с.; Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. - Спб., 2002. – 346с.
  [2] Иванов А.А. Какие чиновники нам нужны. // Российская газета. - 2002. - № 209-210. – С.3.
  [3] Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Мир и Образование Оникс. – 2008. – 736с.
  [4] Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. - М., 2007. - С. 36.
  [5] Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Мир и Образование Оникс. – 2008. – 736с.
  [6] Москвин А.Ю. Большой словарь иностранных слов. – М.: Центрполиграф. – 2007. – 896с.
  [7] Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Мир и Образование Оникс. – 2008. – 736с.
  [8] Москвин А.Ю. Большой словарь иностранных слов. – М.: Центрполиграф. – 2007. – С. 407.
  [9] Собрание законодательства РФ. - 1994. - №13. - Ст. 1447.
  [10] Собрание законодательства РФ. - 2004. - №27. - Ст. 2710.
  [11] Собрание законодательства РФ. - 1997. - №9. - Ст. 1011.
  [12] Собрание законодательства РФ. - 2006. - №52 (ч. 1). - Ст. 5496.
  [13] Собрание законодательства РФ. - 2003. - №22. - Ст. 2066.
  [14] Собрание законодательства РФ. - 1996. - №17. - Ст. 1918.
  [15] Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. - М.: Юристъ. - 2007. - С.394 - 395.
  [16] Лейст О.Э. Сущность права. - М.: Юристъ. - 2002. - С. 84.
  [17] Лейст О.Э. Сущность права. - М.: Юристъ. - 2002. - С. 86.
  [18] Общая теория государства и права. Академический курс / Под ред. М.Н. Марченко. Т. 2. - М.: Юристъ. - 2008. С. 345.
  [19] Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. - М.: Юристъ. - 2006. - С. 62 - 66.
  [20] Конин Н.М. Административное право России. - М.: Юрист. - 2007. - С. 56.
  [21] Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. Второе издание. - М.: Юрист. - 2007. - С. 607.
  [22] Юридическая энциклопедия. - М.: Юристъ, 2008. - С. 25.
  [23] Сорокин В.Д. Избранные труды. - СПб.: Юридический центр "Пресс". - 2006. - С. 251.
  [24] Административное право. / Под ред. Козлова Ю. М., Попова Л. Л. - М.: Юристъ, 2006. - С. 121-124.
  [25] Собрание законодательства РФ. - 2000. - №36. - Ст. 3636.
  [26] Федеральный закон от 21.07.1997 г. №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. ФЗ от 11.04.2002 г.). // Собрание законодательства РФ. - 1997. - №30. - Ст.3594; 2002. - №15. - Ст. 1377.
  [27] Собрание законодательства РФ. - 1996. - №17.  - Ст. 1915; 2002. - № 30.  - Ст. 3033.
  [28] Собрание законодательства РФ. - 1995. -  № 48. -  Ст. 4563; 2002.  - № 22. - Ст. 2026.
  [29] Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 32. - Ст. 3198.
  [30] Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 51.  - Ст. 4831; 2002. - № 30.  - Ст. 3033.
  [31] Собрание законодательства РФ. -  1995. - № 3. - Ст. 168; 2002. - № 30. - Ст. 3033.
  [32] Бахрах Д. Н. Административное право России. - М.: Норма. -  2007. - С. 65.
  [33]Собрание законодательства РФ. -  1999. - № 22.  - Ст. 2670; 2002. - № 22. -  Ст. 2031.
  [34]Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 31. - Ст. 3191.
  [35]Собрание законодательства РФ. -  2000. - № 33. - Ст. 3348; 2000. -  № 46. - Ст. 4537.
  [36] Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 20. - Ст. 2321; 2002. - № 12. - Ст. 1093.
  [37] Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 145; 2002. - № 12. - Ст. 1093.
  [38] Собрание законодательства РФ. -  1998. - № 16. - Ст. 1801; 2002. - № 12. - Ст. 1093. СЗ РФ.
  [39] Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 7. - Ст. 785; 2002. - № 12. - Ст. 1093.
  [40] Собрание законодательства РФ. -  1995. - № 21. - Ст. 1930; 2002. - № 30. - Ст. 3029.
  [41] Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 148; 2002.- № 30.  - Ст. 3029.
  [42] Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 27. - Ст. 2503; 2002. - № 12. - Ст. 1093.
  [43] Собрание законодательства РФ. -  1995. - № 33. - Ст. 3340. 2002. - № 30. - Ст. 3029.
  [44] Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 39. - Ст. 4465; 2002. - № 30. - Ст. 3029.
  [45] Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 28. - Ст. 3493; 2002. - № 30. - Ст. 3029.
  [46] Собрание законодательства РФ. -  1994. - № 24. - Ст. 2637; 2002. - № 21. - Ст. 2006.
  [47]Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 43. - Ст. 4069; 1996. - № 2. - Ст. 125.
  [48] Вестник Банка России. - 1997. - № 25; 2002. - № 15.
  [49] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2000. - № 30.
  [50] Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 2. - М.: Юристъ. - 2006. - С. 332- 339.
  [51] Бюллетень Верховного Суда РФ. - 1993. - № 7.
  [52] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 1999. - №31.
  [53] Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М.: Юристъ. - 2006. С. 238.
  [54] Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 2. - М.: Юристъ. - 2006. - С.  270.
  [55] Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право. Учебник. - М.: Юристъ. - 2006. - С. 161-164.
  [56] Бахрах Д. Н. Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учебное пособие. - Екатеринбург, 1999. - С. 28-29.
  [57] Административное право. / Под ред. Козлова Ю. М., Попова Л. Л. - М.: Юристъ. - 2008. - С. 129-132.
  [58] Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития /Отв. ред. Бачило И. Л. – М.: Юристъ. -  2007. - С. 308.
  [59] Теория государства и права. / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. - М.: Юристъ. - 2007. - С. 400-402.
  [60] Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно- юрисдикционное производство. // Государство и право. – 2006. - № 3. - С. 8.
  [61] Коренев А. П. Административное право России. - М.: Юристъ. - 2006. - С. 244-245.
  [62] Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Монография. - Киров, 2006. - С. 71-72.
  [63] Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 1. - Ст. 2.
  [64] Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 1. - Ст. 192.
  [65] Собрание законодательства РФ. -  2000. - № 2. - Ст. 225.
  [66] Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 23. - Ст. 2857; 2001. - № 5. - Ст. 392.
  [67] Собрание законодательства РФ. -  2001. - № 33 (часть I). - Ст. 3430; 2002. - № 12. - Ст. 1093.
  [68] Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Монография. - Киров, 2007. - С. 105-126.
  [69] Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Монография. - Киров, 2007. - С. 118-126.
  [70] Агапов А. Б. Учебник административного права. - М.: Городец. - 2006. - С. 91-92.
  [71] Административное право. Учебник / Под ред. Попова Л. Л. - М.: Юристъ. - 2008. - С. 402.
  [72] Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 47. - Ст. 5340; 2002. - № 18. - Ст. 1724.
  [73] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 1997. - № 2.
  [74] Собрание законодательства  РФ. - 2001. - № 33 (часть I). - Ст. 3431.
  [75] Собрание законодательства  РФ. - 1995. - № 30. - Ст. 2939.
  [76] Административное право. Учебник. / Под ред. Л. Л. Попова. - М.: Юристъ. - 2008. - С. 460-464.
  [77] Собрание законодательства  РФ. -  2001. - № 33 (часть I). - Ст. 3436.
  [78] Коренев А. П. Административное право России. - М.: Юристъ. - 2006. - С. 255-257; Бахрах Д. Н. Административное право России. - М.: Юристъ. - 2007. - С. 373-374.
  [79] Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Монография.  - Киров, 2007. - С.126-134.
  [80] Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Монография.  - Киров, 2007. - С. 128.
  [81] Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 27. - Ст. 2821.
  [82] Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 52. - Ст. 5914.
  [83] Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 1. - Ст. 73; 1998. - № 11. - Ст. 1283.
  [84] Юридическая энциклопедия. - М.: Юристъ. - 2008. - С. 25.
  
Скачать дипломную работу