Полный текст:
СОДЕРЖАНИЕ
Введение…………………………………………………………………………….
3
Глава 1.
Теоретико-правовые аспекты ответственности государственных служащих……………………………………………………………………………
10
1.1. Понятие и виды
ответственности, применяемой к государственным служащим……………………………………………………………………………
10
1.2. Механизм привлечения к
ответственности государственных служащих…………………………………………………………………………….
19
Глава 2. Проблемы привлечения
государственных служащих к различным видам ответственности …………………………………………………………….
23
2.1. Дисциплинарная ответственность
в системе государственной службы и проблемы совершенствования ее правового
регулирования.................................
23
2.2.
Особенности правового регулирования материальной ответственности служащих
государственных органов………………………………………………
37
2.3.
Эффективность правового регулирования административной ответственности
работников государственного аппарата………………………..
43
2.4.
Особенности уголовной ответственности в сфере государственной службы……………………………………………………………………………….
51
Заключение…………………………………………………………………………..
60
Список используемых
источников………………………………………………...
62
Введение
Государственная
служба является одним из ключевых институтов организации всех современных
обществ, независимо от политического строя и типа государственного устройства.
Можно уверенно сказать, что государственная служба занимает одно из центральных
мест, как в структуре государственной власти Российской Федерации, так и в
реализации политических, экономических и правовых реформ, проводимых всеми
ветвями власти России.
Обеспечение в
государственном управлении государственной дисциплины, ответственности,
законности и правопорядка остается постоянно актуальной, практически значимой
проблемой.
Актуальность
темы исследования. В условиях реформирования и развития системы и структуры
государственного управления вопрос ответственности государственных гражданских
служащих приобретает особую актуальность. На эту проблему в своих выступлениях
неоднократно указывал Президент Российской
Федерации Д.А.Медведев: «вопрос повышения ответственности начальников за
"качество и результаты работы давно назрел. Государственные и
муниципальные служащие обязаны соотносить
свои действия с установленными правилами поведения на службе. Их невыполнение
должно влечь дисциплинарную,
а в необходимых случаях и административную, и уголовную ответственность».
Ослабление служебной дисциплины, обусловленное
коррумпированностью части государственных служащих, свидетельствует о
необходимости пересмотра существующего законодательства о государственной службе, дисциплинарных проступках,
а значит и дисциплинарной ответственности государственных
гражданских служащих.
В Указе Президента Российской Федерации от 10
марта 2009 г.
№ 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы
государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» в качестве
обоснования проблемы повышения ответственности, необходимость совершенствования
механизма, обеспечивающего соблюдение государственными служащими общих
принципов служебного поведения. В качестве ожидаемых
результатов программы обозначена разработка норм служебной профессиональной
этики и правил делового поведения государственных служащих, средств,
обеспечивающих их соблюдение, а также создание и реализация мер по проверке соблюдения
требований к служебному поведению государственных служащих.
Задача
государства в связи с этим состоит в том, чтобы создать реально действующие
механизмы, позволяющие сократить количество проступков государственных служащих. Законодательство
Российской Федерации предусматривает, когда это необходимо, юридическую
ответственность, а именно дисциплинарную, материальную, административную,
уголовную и гражданско-правовую. Ответственность выражается в применении тех
или иных мер наказания, взысканий, мер имущественного характера за виновное
совершение правонарушения, т.е. за такие действия (бездействие), которые
законодательством признаны запрещенными и вредными. Правонарушения делятся на
преступления и проступки (деликты).
Дисциплинарная
ответственность — это применение мер дисциплинарного воздействия в порядке
служебного подчинения за совершение дисциплинарного проступка или за другие
неправомерные действия, не преследуемые в уголовном порядке.
Привлечение к
дисциплинарной ответственности существенно затрагивает права государственных
служащих и влечет неблагоприятные для них правовые последствия. Поэтому оно
строго регламентируется нормативными правовыми актами.
Основания
ответственности, виды дисциплинарных взысканий, права органов исполнительной
власти и руководителей по наложению этих взысканий, а также порядок их
применения и обжалования с учетом конкретных условий и вида государственной
службы устанавливаются только федеральными нормативными
правовыми актами: федеральными законами, уставами и положениями о
дисциплине. Правом регулировать вопросы дисциплинарной ответственности субъекты
Федерации не обладают.
Наиболее серьезными
должностными проступками являются те из них, которые приводят к нарушению или
неисполнению федеральных законов, указов Президента и решений судов. Чаще всего
они выражаются в нарушении государственными служащими федеральных органов
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации
порядка реализации и сроков исполнения поручений, установлении не предусмотренных
федеральными законами и указами Президента процедур реализации прав граждан, в
выполнении норм и поручений не в полном объеме либо их искажении.
Материальная
ответственность государственного служащего наступает за неправомерные действия
(бездействие), в результате которых причинен материальный ущерб государству.
Ответственность выражается в возмещении государственным служащим причиненного
им имущественного ущерба. Возмещение этого ущерба производится независимо от
привлечения его к дисциплинарной, административной или уголовной
ответственности за действия или бездействие, которыми причинен ущерб
нанимателю.
Материальная
ответственность наступает при наличии прямого действительного ущерба;
непосредственной причинной связи между противоправными действиями и
наступившими вредными последствиями (ущербом); вины правонарушителя в
причинении ущерба; если противоправные действия (бездействие) допущены им при
исполнении должностных (служебных) обязанностей.
Этот вид юридической
ответственности наступает либо в административном порядке, либо по суду.
Порядок и условия
привлечения государственных служащих к материальной ответственности различаются
по видам государственной службы.
Специального нормативного
правового акта о материальной ответственности государственных гражданских
служащих нет. В настоящее время они несут эту ответственность
в таком же порядке, как и лица, не относящиеся к государственным гражданским
служащим (кроме военнослужащих), в соответствии с Трудовым кодексом РФ (гл.39).
Согласно Трудовому
кодексу, под прямым действительным ущербом понимается реальное уменьшение
наличного имущества нанимателя или ухудшение состояния указанного имущества, а
также необходимость для работодателя (нанимателя) произвести затраты либо
излишние выплаты на приобретение или восстановление имущества. Недополученные
доходы (упущенная выгода) взысканию с правонарушителя не подлежат.
Материальная
ответственность не возникает в случаях причинения ущерба вследствие
непреодолимой силы, нормального хозяйственного риска, крайней необходимости или
необходимой обороны либо неисполнения нанимателем обязанности создать
надлежащие условия для хранения имущества, вверенного государственному
служащему.
Трудовым кодексом РФ
установлено, что правонарушители несут материальную ответственность в пределах
своего среднего месячного заработка, в полном размере причиненного ущерба в
случаях и порядке, предусмотренных Трудовым кодексом, либо в пределах,
предусмотренных письменным договором о коллективной (бригадной) материальной
ответственности.
Трудовым кодексом
урегулирован порядок определения размера причиненного ущерба, а также его
взыскания с виновных лиц. Взыскание суммы причиненного ущерба, не превышающей
среднего месячного заработка, производится по распоряжению представителя
нанимателя, но не позднее одного месяца со дня окончательного установления
представителем нанимателя причиненного ущерба. Если месячный срок истек или
государственный служащий не согласен добровольно возместить ущерб, а сумма
ущерба, подлежащего взысканию с виновного лица, превышает его средний месячный
заработок, то взыскание осуществляется в судебном порядке.
Законодательство о труде
не распространяется на военнослужащих. Они несут материальную ответственность в
соответствии с Федеральным законом от 12 июля 1999 г. (ред. от 04.12.2006)
«О материальной ответственности
военнослужащих». Закон устанавливает условия и размеры
материальной ответственности военнослужащих и граждан, призванных на военные
сборы, за ущерб, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей военной
службы имуществу, находящемуся в федеральной собственности и закрепленному за
воинскими частями, а также определяет порядок возмещения причиненного ущерба.
Действие Закона распространяется на военнослужащих, проходящих службу в
Вооруженных Силах РФ по призыву и по контракту, а также в других войсках,
воинских формированиях и органах, в которых предусмотрена военная служба.
Административная
ответственность — это применение судьями, органами и должностными лицами
установленных государством мер административного наказания к физическим и
юридическим лицам за совершение административных правонарушений.
Административная
ответственность имеет общие черты с другими видами юридической ответственности
— уголовной, дисциплинарной, материальной. Это выражается в принудительном
характере воздействия на правонарушителей, отрицательной оценке их поведения и
наступлении неблагоприятных для них последствий, а также в общей цели, которую
преследуют все виды правовой ответственности — воспитание правонарушителей и
предупреждение правонарушений. В то же время административная ответственность
имеет свои специфические особенности, характерные признаки.
Главное различие между
административной и другими видами ответственности (уголовной, дисциплинарной,
материальной) заключается в основании ответственности. Административным
правонарушением, согласно КоАП, признается противоправное, виновное действие
(бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или
законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена
административная ответственность.
Административное
правонарушение является деянием, причиняющим вред интересам граждан, общества и
государства, и оно противоправно — запрещено законом. Конкретные деяния,
которые влекут за собой административную ответственность, весьма разнообразны.
Они указаны в разделе II (гл. 5—21) КоАП и, кроме того, в других нормативных
правовых актах Российской Федерации, которыми предусмотрена административная
ответственность. Это могут быть нормы не только административного, но и других
отраслей права (трудового, финансового, земельного и др.). Деяния, не
предусмотренные названными актами, нельзя квалифицировать как административные
правонарушения, и они не могут повлечь административную ответственность.
Актуальность
темы выпускной квалификационной работы. Проблемы ответственности
государственных служащих в Российской Федерации традиционно актуальны,
дискуссионны, научно неисчерпаемы и практически значимы на всем протяжении
развития теории государства и права. В современных условиях становления в
России гражданского общества и правового государства, осуществления
полномасштабных экономических и административных реформ, неотъемлемой частью
которых является реформирование института государственной службы, исследования
проблем ответственности государственных служащих в частности приобретают
огромное практическое и теоретическое значение.
Целью выпускной квалификационной работы является комплексное
теоретическое исследование проблем ответственности государственных служащих в
Российской Федерации.
Для
достижения поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:
- рассмотреть
теоретико-правовые аспекты
ответственности государственных служащих;
- раскрыть
основные виды ответственности государственных служащих;
- проанализировать
проблемы привлечения
государственных служащих к различным видам ответственности.
Объектом
исследования выпускной квалификационной работы является – ответственность
государственных служащих, а предметом исследования
являются теоретико-правовые аспекты
ответственности государственных служащих, законодательные и иные
нормативные акты, устанавливающие ответственность государственных служащих,
практические проблемы правового регулирования, механизма реализации и совершенствования
института ответственности
государственных служащих.
Методологическую
основу выпускной квалификационной
работы составили общенаучные и частные
методы научного познания. Наиболее значимыми из них выступают диалектический,
системный, функциональный, структурно-правовой, логический, исторический,
формально-юридический, статистический, конкретно-социологический,
сравнительно-правовой методы. Использование современных методов научного
познания позволило рассмотреть объект и предмет исследования комплексно, в
развитии и взаимодействии с другими правовыми явлениями, выявить особенности
видов ответственности государственных служащих, а в итоге добиться обобщений
высокого уровня и сделать выводы, применимые в науке теории государства и
права.
Теоретическую
основу исследования составили выводы и положения, содержащиеся в научных трудах
ученых-философов, специалистов в области теории государства и права, а также
отраслевых юридических наук: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.К. Бабаева,
Базовская О.А. , Бахрах Д.Н., Граждан В.Г., Карданов И.Б., Корнейчук Г.А., Лытов
Б.В., Назаренко Н.А., Смоленский
М.Б., Яблокова Е.А. и других ученых.
Эмпирическую
базу исследования составляют Конституция РФ, международные нормативно-правовые
акты, федеральные законы, нормативно-правовые акты органов исполнительной
власти Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда РФ и др.
Структура
работы определена содержанием и состоит из введения, трех глав, восьми
параграфов, заключения и списка использованных источников.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
1.1. Понятие и виды
ответственности, применяемой к государственным служащим
Проведение
в России административной реформы и сопутствующей ей реформы государственной
службы остро ставит проблемы юридической ответственности лиц, обеспечивающих
реализацию государственно-властных функций в системе государственного
управления. И на эту тему не раз говорилось в выступлениях Президента.
Подтверждает актуальность проблем и практическая деятельность чиновников.
Для
государственных служащих предусмотрены все виды юридической ответственности:
уголовная, административная, материальная, дисциплинарная, за исключением
гражданско-правовой (имущественной) ответственности, что отражает комплексное
правовое регулирование всего института государственной службы. Так, уголовная ответственность
государственных служащих урегулирована нормами главы 30 УК РФ, которые
распространяются на всех без исключения государственных служащих, нормами главы
31 УК РФ, которые предусматривают ответственность субъектов дознания,
предварительного следствия, то есть служащих правоохранительной государственной
службы, и нормами главы 33 УК РФ, предусматривающей ответственность
военнослужащих[1].
Особенности
применения административной
ответственности в отношении государственных служащих закреплены
ст. 2.4 и 2.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Материальная ответственность государственных служащих применяется
на основе норм трудового законодательства, так как не урегулирована
специальными нормами о государственной службе, за исключением военнослужащих,
на которых распространяется Федеральный закон от 12 июля 1999 года № 161-ФЗ
(ред. от 14.12.2006г) "О материальной
ответственности военнослужащих"[2]. При
этом важно учитывать, что в порядке данного Федерального закона материальная
ответственность применяется не просто к государственным служащим войск,
воинских формирований, органов и подразделений, перечисленных в ст. 2 ФЗ
"О воинской обязанности и военной службе", а исключительно к тем,
кому присвоены воинские звания.
Дисциплинарная
же ответственность государственных служащих урегулирована нормами различного
уровня правовых актов как по юридической силе, так и по значению. В отношении
гражданских государственных служащих как самой Российской Федерации, так и ее
субъектов дисциплинарная ответственность применяется на основе норм главы 12
Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79 (ред. от 27.06.2011г) "О
государственной гражданской службе Российской Федерации".
Дисциплинарная ответственность служащих правоохранительной
государственной службы регулируется различными Положениями, либо внутренними,
так сказать "своими" Уставами.
В теории
права общие основы дисциплинарной ответственности государственных служащих, в
том числе "милитаризованных", достаточно полно и широко исследованы
различными авторами. Это позволяет выделить основные ее признаки:
- дисциплинарная ответственность;
- особый вид юридической ответственности;
- для ее реального применения характерно наличие трех
оснований: нормативного, фактического и процессуального, связанного с изданием
правового акта управления по применению конкретных мер воздействия на
конкретного правонарушителя;
- дисциплинарная ответственность наступает, как правило, за
дисциплинарный проступок, но может наступить и за совершение иных
правонарушений и даже порочащих действий;
- состоит в применении карательных санкций;
- дисциплинарных взысканий;
- дисциплинарную ответственность осуществляют субъекты
линейной власти в рамках служебного подчинения;
- урегулирована нормами административно-служебного права.
Средством
привлечения к дисциплинарной ответственности является дисциплинарное взыскание. Дисциплинарные взыскания - это меры
воздействия, закрепленные в нормативно-правовых актах и налагаемые
компетентными, специально уполномоченными субъектами линейной власти на
служащих, совершивших проступок в связи с исполнением служебных обязанностей
или совершивших иные деяния, влияющие на их особый правовой статус[3]. Цель
их применения двоякая: с одной стороны - наказать виновного, с другой - общая и
частная превенция правонарушений, - достигается как содержанием, так и
процедурой их назначения. Применение взысканий к виновным лицам не только
принуждает нарушителя к соблюдению норм служебной дисциплины, но и побуждает их
к сознательному исполнению служебного долга, оказывая при этом
общепредупредительное воздействие не только на самого нарушителя, но и на
других служащих. Поскольку дисциплинарные взыскания осуществляются в рамках
устойчивых коллективов, среди них много морально-правовых санкций (замечание,
выговор), санкций, изменяющих, прекращающих связи лица с коллективом (понижение
в должности, увольнение).
Федеральным
законом «О государственной гражданской службе» предусмотрены обязанности
государственного служащего в связи с выполнением им деятельности, неразрывно с
обязанностями связана и ответственность.
Законом
перечислены общие для всех гражданских государственных служащих обязанности,
возведенные в разряд законодательных предписаний.
Конкретизация
обязанностей по должностям гражданской службы производится в административных
регламентах государственных органов и в должностных регламентах.
Должностные обязанности возлагаются
на гражданских служащих для выполнения задач и функций государственных органов
в общественно полезных целях. Поэтому недобросовестное исполнение обязанностей
или превышение предоставленных прав в зависимости от тяжести правонарушения
могут быть квалифицированы как дисциплинарный проступок, административное правонарушение
или преступление.
Невыполнение
должностных обязанностей либо ненадлежащее их исполнение следует
квалифицировать как дисциплинарный проступок. В соответствии со ст. 57 Закона
представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:
1)
замечание;
2)
выговор;
3)
предупреждение о неполном должностном соответствии;
4)
освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
5)
увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подпунктами
"а"-"г" п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 настоящего Закона.
Административной
ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им
административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим
исполнением своих служебных обязанностей.
Использование должностным лицом своих
служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из
корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение
прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом
интересов общества или государства, образует состав преступления (ст. 285
Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ)[4].
Совершение
должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и
повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или
организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства,
квалифицируется в соответствии со ст. 286 УК РФ преступление.
Исполнение
должностных обязанностей связано с другой обязанностью - соблюдать служебный
распорядок государственного органа.
Гражданский
служащий обязан исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в
пределах их полномочий, установленных законодательством РФ, так как
государственная служба основана на принципе законности (п. 1 ст. 3 Федерального
закона «О системе государственной службы РФ»)[5].
Гражданский служащий обязан выполнять общие инструкции, указания, приказы и
распоряжения вышестоящих руководителей. В том случае, когда служащий получает
неправомерное поручение, он не вправе исполнять такое.
В соответствии
с подпунктом 4 п. 1 настоящей статьи гражданский служащий обязан соблюдать при
исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и
организаций. В Конституции РФ права и свободы человека и гражданина
устанавливаются не только в качестве основы конституционного строя, но и как
непосредственно действующие права.
Человек,
его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита
прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Российская
Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Механизмом реализации этих задач выступают государственная служба и конкретный
государственный служащий. В соответствии с Конституцией РФ в Российской
Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина (ст.
17). Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и
применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти,
местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
В
соответствии с Законом РФ «О государственной тайне» государственная тайна - это
защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической,
экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной
деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности
Российской Федерации. Должностные лица и граждане, виновные в нарушении
законодательства Российской Федерации о государственной тайне, несут уголовную,
административную, гражданско-правовую или дисциплинарную ответственность в
соответствии с действующим законодательством[6].
Законом
«О государственной тайне» (ст. 5) перечислены сведения, которые могут быть
отнесены к государственной тайне, действует Указ Президента РФ от 24 января
1998 года № 61 (ред. от 11.06.2011г) «О перечне сведений, отнесенных к
государственной тайне»[7].
Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется руководителями
органов государственной власти в соответствии с утверждаемым Президентом РФ
Перечнем лиц, наделенных полномочиями относить сведения к государственной
тайне.
Под иной
охраняемой законом тайной понимается служебная, профессиональная тайна, к
которой относится несекретная информация о деятельности государственных органов,
ограничение на распространение которой диктуется служебной необходимостью.
Руководитель государственного органа несет ответственность за охрану служебной
тайны и устанавливает состав информации, доступ к которой ограничивается в
интересах обеспечения реализации функций государственного органа.
Служебная
тайна должна обладать тремя признаками: соответствующая информация неизвестна
третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании, обладатель
информации принимал меры для конфиденциальности (ст. 139 Гражданского кодекса
Российской Федерации (части первая, вторая и третья).
В
комментируемой статье подчеркнута обязанность гражданских служащих не
разглашать ставшие известными в связи с исполнением должностных обязанностей
сведения, касающиеся чести, достоинства, а также частной жизни, здоровья
граждан. Это требование связано с установленными Конституцией РФ правами и
свободами человека и гражданина, в частности с правом на неприкосновенность
частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст.
23).
Конституцией
РФ определено, что сбор, хранение, использование и распространение информации о
частной жизни лица без его согласия не допускаются (ч. 1 ст. 24).
Государственный
служащий не имеет права использовать информацию, ставшую ему известной в связи
с исполнением должностных обязанностей, в личных целях, а также с целью
получения коммерческой выгоды предприятиями и гражданами. В законах о
государственной службе в некоторых субъектах РФ установлена обязанность государственного
служащего - при прекращении государственной службы возвратить все документы,
содержащие служебную информацию.
Гражданский
служащий обязан беречь государственное имущество, в том числе предоставленное
ему для исполнения должностных обязанностей. Следовательно, служащий не имеет
права использовать не по назначению, вне служебной необходимости, без
соблюдения правил безопасности и так далее средства коммуникации, оргтехнику и
иное имущество государственного органа. Служащий также не может использовать
средства, выделенные на официальные расходы, для покрытия личных трат. При
совершении такого рода действий государственный служащий может привлекаться к
дисциплинарной, материальной, административной или уголовной ответственности.
Гражданский
служащий обязан соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к
служебному поведению, не нарушать запретов, которые установлены настоящим
Федеральным законом и другими федеральными законами. Необходимость соблюдения
ограничений, выполнения обязательство и наличие запретов связаны со спецификой
труда гражданских служащих - предоставлением государственных услуг и наличием
властных полномочий. Требования к служебному поведению гражданских служащих
появились сравнительно недавно и обусловлены снижением доверия населения к
органам власти, ростом коррупции, снижением эффективности деятельности
служащих.
Указом
Президента от 16.07.2009 N 814 утверждены общие принципы служебного поведения
государственных служащих, причем руководствоваться этими принципами рекомендовано
и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации,
государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности[8].
Комментируемым
Законом установлены требования к служебному поведению гражданского служащего.
Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и
урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном
государственном органе по управлению государственной службой и государственном
органе субъекта РФ по управлению государственной службой образуются комиссии по
соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и
урегулированию конфликтов интересов. Повышение внимания к культурным,
репутационным и морально-этическим аспектам гражданской службы характерно не
только для нашей страны, но и для многих зарубежных стран, особенно США,
Великобритании, Франции. В качестве примера можно привести принятие Морального
кодекса членов американского общества государственного управления, в котором
установлены базовые принципы служебного поведения.
Обязанность
гражданского служащего, закрепленная подпункт 12 п. 1 комментируемой статьи,
также направлена на повышение доверия общества к государственным институтам,
обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения служащими
должностных (служебных) обязанностей, исключение злоупотреблений на
государственной службе. Гражданский служащий обязан сообщать представителю
нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей,
которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению
такого конфликта. Понятие "конфликт интересов" рассматривается в п. 1
ст. 19 комментируемого Закона.
Гражданский служащий не вправе
исполнять данное ему неправомерное поручение, а в случае получения от соответствующего
руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего,
неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме
обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений
законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного
поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в
письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в
письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.
Таким
образом, определен порядок действий служащего в случае получения неправомерного
поручения, а также подчеркнуто значение ответственности и профессиональных
знаний служащего при решении им вопроса о правомерности решений руководителей.
В подпункте
3 п. 1 Закона закреплена обязанность служащего исполнять поручения
соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных
законодательством РФ. В комментируемой статье четко определено, что служащий
обязан не исполнять незаконный приказ руководителя и, следовательно, его
исполнение может рассматриваться как правонарушение.
В том
случае, когда гражданским служащим исполнено неправомерное поручение,
гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную,
гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в
соответствии с федеральными законами. Ранее, в Федеральном законе "Об
основах государственной службы РФ" закреплялось, что ответственность за
исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет
подтвердивший это распоряжение руководитель (п. 4 ст. 14). В соответствии с
настоящим Законом гражданский служащий не освобождается от ответственности.
Механизм привлечения к
ответственности государственных служащих
Характерным
для всех видов государственной службы является наличие "общих"
санкций, таких как: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о
неполном служебном соответствии, увольнение. Однако для отдельных видов службы
установлены иные виды санкций. Так, например, для сотрудников ОВД предусмотрено
"понижение в должности", а для военнослужащих предусмотрены
"свои" специфические виды взысканий, таких как "лишение
очередного увольнения из расположения воинской части", "назначение
вне очереди в наряд на работу", "лишение нагрудного знака" и
некоторые другие. Для тех и других существуют взыскания в виде "снижения в
специальном звании на одну ступень", а для таможенной службы и службы в
органах Госнаркоконтроля эти виды санкций вообще не предусмотрены.
Особенностью
военной службы является и разграничение мер взыскания в зависимости: от условий
прохождения службы (по контракту, по призыву); от принадлежности к
определенному составу (солдаты, матросы, сержанты; прапорщики, мичманы;
офицеры); от пола (на женщин некоторые виды взысканий не налагаются).
Очень
важным является вопрос о механизме привлечения к дисциплинарной
ответственности, порядке наложения и приведения в исполнение дисциплинарного
взыскания для государственных служащих. Здесь имеется ряд особенностей. Во-первых,
для гражданских государственных служащих, военнослужащих, а также для
сотрудников ОВД, таможенных органов и органов Госнаркоконтроля этот механизм
тщательно разработан, а для судебных приставов его практически нет. Вплоть до
настоящего времени сотрудники Федеральной службы судебных приставов Минюста
России привлекаются к дисциплинарной ответственности на основании и в порядке,
предусмотренном нормами Трудового кодекса РФ.
Во-вторых,
правом применения дисциплинарного взыскания на гражданской государственной
службе обладает представитель нанимателя, которым, как правило, является
руководитель государственного органа, а на правоохранительной государственной
службе взыскание назначает прямой начальник. На военнослужащих же
дисциплинарные взыскания могут налагаться не только вышестоящим по должности,
но и по званию, в соответствии с дисциплинарной властью командира. В-третьих,
решение о привлечении к ответственности должно быть реализовано на гражданской
службе непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не
позднее одного месяца со дня его обнаружения. Аналогичный порядок предусмотрен
и для сотрудников таможенных органов. А на военной службе, службе в органах
внутренних дел и в службе Госнаркоконтроля - не позднее 10 суток со дня, когда командиру
(начальнику) стало известно о совершенном проступке[9].
В-четвертых,
запрещается за один и тот же проступок налагать несколько дисциплинарных
взысканий или соединять одно взыскание с другим. В-пятых, на военной службе
запрещено налагать взыскание на весь личный состав подразделения. В-шестых,
наложение дисциплинарного взыскания за проступки, совершенные военнослужащим во
время несения службы в составе суточного наряда, производится после смены или
замены другим военнослужащим.
В-седьмых,
по отношению к лицам, находящимся в состоянии алкогольного опьянения,
дисциплинарные взыскания могут применяться только после вытрезвления.
В-восьмых, состояние наказанности для военнослужащих не прекращается
автоматически, как для других государственных служащих по истечении
определенного срока (как правило - один год со дня наложения взыскания), так
как Дисциплинарным уставом ВС РФ установлено, что взыскание может быть снято
приказом только в порядке поощрения. Для тех государственных служащих, на кого
распространяется Положение о службе в ОВД РФ, и сотрудников органов
Госнаркоконтроля установлены сроки для снятия взысканий в зависимости от того,
каким порядком они были объявлены. Устные снимаются через месяц со дня
наложения, а объявленные в приказе, через год.
Это лишь
некоторые особенности применения дисциплинарных взысканий для отдельных видов
государственной службы[10].
Последнее,
на чем хотелось бы заострить внимание - это возможность применения мер
дисциплинарной ответственности к военнослужащим, лицам, призванным на военные
сборы, а также сотрудникам органов внутренних дел, органов
уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы,
органов Госнаркоконтроля и таможенных органов за совершение административных
правонарушений. В соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ данные категории
государственных служащих "несут ответственность за административные
правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами" и
"нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения
службы в указанных органах". Исключения составляют нарушения
законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения
санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил режима
Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска
через Государственную границу, правил дорожного движения и другие. В этих
случаях административная ответственность наступает на общих основаниях.
Представляется,
что закрепление данного правила в современных условиях развития
законодательства о государственной службе не соответствует самому духу, смыслу
ее существования по ряду причин. Во-первых, это нарушает принципы единства
государственной службы и принципы законности при применении административной
ответственности, в частности, закрепленный в ст. 1.4 КоАП РФ принцип равенства
перед законом. Во-вторых, как правило, действие этой нормы означает либо
необоснованное смягчение ответственности, либо наоборот - необоснованное ее
усиление. В-третьих, если это дополнительная гарантия для государственных
служащих со специфическими условиями служебной деятельности, то почему вопрос о
возможности применения мер дисциплинарного характера отдан на "откуп"
органам (должностным лицам), которым предоставлено право назначать
административные наказания. И, наконец, в-четвертых, только Дисциплинарным
уставом ВС РФ предусмотрено основание для привлечения к дисциплинарной
ответственности военнослужащих за "нарушения общественного порядка",
что не одно и то же с совершением административного правонарушения. В иных,
названных в ст. 2.5 КоАП РФ нормативных правовых актах данный вопрос даже не
оговаривается.
Таким
образом, в современных условиях для определения правового положения
милитаризованных служащих особенности дисциплинарной ответственности являются
достаточно актуальными. Совершенствование правовой базы в этом направлении
представляется крайне необходимым условием для повышения эффективности данного
вида федеральной государственной службы. Стоит подумать и о введении общих для
всех видов милитаризованной службы Основ дисциплинарной ответственности и
дисциплинарного производства, с едиными критериями, санкциями и механизмом
применения мер дисциплинарного воздействия.
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ
ПРИВЛЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ К РАЗЛИЧНЫМ ВИДАМ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
2.1.
Дисциплинарная ответственность в системе государственной службы и проблемы
совершенствования ее правового регулирования
Дисциплинарная
ответственность рассматривается как одна из форм принуждения, применяемого
уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим
дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для
нарушителя.
В
отличие от других видов юридической ответственности, дисциплинарная направлена
на обеспечение дисциплины, в основном, в рамках служебного подчинения (хотя
здесь есть и исключения из общего правила).
Тем не
менее, обычно меры дисциплинарной ответственности применяются не
"надведомственными" органами (судом, арбитражем, инспекциями и т.д.),
а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятий, где работает
нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом).
Федеральный
закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79 –ФЗ (ред. от
27.06.2011г) (далее - Закон о государственной гражданской службе) предусматривает
специальную дисциплинарную ответственность государственных гражданских служащих[11].
В
юридической литературе отмечается, что специальная дисциплинарная
ответственность, как известно, отличается от общей по кругу лиц, подпадающих
под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу
лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку
обжалования взысканий.
Большинством
этих особенностей характеризуется и привлечение к дисциплинарной
ответственности государственных гражданских служащих.
Дисциплинарная
ответственность служащих государственной службы регулируется различными
Положениями, либо внутренними, так сказать «своими» Уставами.
В теории
права общие основы дисциплинарной ответственности государственных служащих
достаточно полно и широко исследованы различными авторами. Это позволяет
выделить основные ее признаки:
- дисциплинарная
ответственность - особый вид юридической ответственности;
- для ее
реального применения характерно наличие трех оснований: нормативного,
фактического и процессуального, связанного с изданием правового акта управления
по применению конкретных мер воздействия на конкретного правонарушителя;
- дисциплинарная
ответственность наступает, как правило, за дисциплинарный проступок, но может
наступить и за совершение иных правонарушений и даже порочащих действий;
- состоит
в применении карательных санкций - дисциплинарных взысканий;
- дисциплинарную
ответственность осуществляют субъекты линейной власти в рамках служебного
подчинения;
- урегулирована
нормами административно-служебного права[12].
Основанием
для привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности
является дисциплинарный проступок, то есть противоправное, виновное нарушение
дисциплины, которое не влечет за собой уголовной ответственности.
Сущность
дисциплинарного проступка состоит в неисполнении или ненадлежащем исполнении
государственным служащим возложенных на него обязанностей.
Средством
привлечения к дисциплинарной ответственности является дисциплинарное взыскание.
Дисциплинарные
взыскания - это меры воздействия, закрепленные в нормативно-правовых актах и
налагаемые компетентными, специально уполномоченными субъектами линейной власти
на служащих, совершивших проступок в связи с исполнением служебных обязанностей
или совершивших иные деяния, влияющие на их особый правовой статус[13].
Цель их
применения двоякая: с одной стороны - наказать виновного, с другой - общая и
частная превенция правонарушений, - достигается как содержанием, так и
процедурой их назначения. Применение взысканий к виновным лицам не только
принуждает нарушителя к соблюдению норм служебной дисциплины, но и побуждает их
к сознательному исполнению служебного долга, оказывая при этом
общепредупредительное воздействие не только на самого нарушителя, но и на
других служащих.
Поскольку
дисциплинарные взыскания осуществляются в рамках устойчивых коллективов, среди
них много морально-правовых санкций (замечание, выговор), санкций, изменяющих,
прекращающих связи лица с коллективом (понижение в должности, увольнение).
Характерным
для всех видов государственной службы является наличие "общих"
санкций, таких как: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о
неполном служебном соответствии, увольнение. Однако для отдельных видов службы
установлены иные виды санкций.
При
наложении дисциплинарного взыскания должны быть учтены следующие факторы:
1)
тяжесть совершенного проступка;
2)
обстоятельства, при которых он был совершен;
3)
неисполнение обязанностей на протяжении всей службы и поведение служащего.
Очень
важным является вопрос о механизме привлечения к дисциплинарной
ответственности, порядке наложения и приведения в исполнение дисциплинарного
взыскания для государственных служащих. Здесь имеется ряд особенностей.
Во-первых,
для гражданских государственных служащих, военнослужащих, а также для
сотрудников ОВД, таможенных органов и органов Госнаркоконтроля этот механизм
тщательно разработан, а для судебных приставов его практически нет. Вплоть до
настоящего времени сотрудники Федеральной службы судебных приставов Минюста
России привлекаются к дисциплинарной ответственности на основании и в порядке,
предусмотренном нормами Трудового кодекса РФ.
Во-вторых,
правом применения дисциплинарного взыскания на гражданской государственной
службе обладает представитель нанимателя, которым, как правило, является
руководитель государственного органа, а на правоохранительной государственной
службе взыскание назначает прямой начальник. На военнослужащих же
дисциплинарные взыскания могут налагаться не только вышестоящим по должности,
но и по званию, в соответствии с дисциплинарной властью командира.
В-третьих,
решение о привлечении к ответственности должно быть реализовано на гражданской
службе непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не
позднее одного месяца со дня его обнаружения. Аналогичный порядок предусмотрен
и для сотрудников таможенных органов. А на военной службе, службе в органах
внутренних дел и в службе Госнаркоконтроля - не позднее 10 суток со дня, когда
командиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке.
В-четвертых,
запрещается за один и тот же проступок налагать несколько дисциплинарных
взысканий или соединять одно взыскание с другим.
В-пятых,
на военной службе запрещено налагать взыскание на весь личный состав подразделения.
В-шестых,
наложение дисциплинарного взыскания за проступки, совершенные военнослужащим во
время несения службы в составе суточного наряда, производится после смены или
замены другим военнослужащим.
В-седьмых,
по отношению к лицам, находящимся в состоянии алкогольного опьянения,
дисциплинарные взыскания могут применяться только после вытрезвления.
В-восьмых,
состояние наказанности для военнослужащих не прекращается автоматически, как
для других государственных служащих по истечении определенного срока (как
правило - один год со дня наложения взыскания), так как Дисциплинарным уставом
ВС РФ установлено, что взыскание может быть снято приказом только в порядке
поощрения.
Существует
три условия, при которых дисциплинарное взыскание считается снятым:
1) с момента
наложения взыскания истек один год;
2) лицо
не было повторно привлечено к дисциплинарной ответственности;
3) издан
приказ о снятии дисциплинарного взыскания.
При этом
государственные служащие вправе обжаловать наложенное на них дисциплинарное
взыскание в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Таким
образом, в современных условиях для определения правового положения
милитаризованных служащих особенности дисциплинарной ответственности являются
достаточно актуальными.
Дисциплинарная
ответственность по интенсивности применения и потенциальным возможностям
традиционно доминирует не только в системе государственной службы Российской
Федерации, но и в иных видах публичной службы (муниципальной, корпоративной и
др.).
Одной
из важнейших особенностей данного вида юридической ответственности, является ее
междисциплинарный характер, который во многом предопределяет сложности изучения
этого правового явления. Вопросы дисциплинарной ответственности наиболее полно
урегулированы в Трудовом кодексе Российской Федерации, традиционно они
разрабатывались также представителями науки трудового права[14].
Некоторые
исследователи не без оснований утверждают, что подобное «расщепление»
дисциплинарной ответственности между различными отраслями неизбежно предопределило
в основном односторонний подход к ее изучению, осуществляемый с
методологических позиций какой-либо одной правовой отрасли. Подобное
утверждение верно лишь в части, предшествовавшей осуществлению реформ
государственного управления и государственной службы в России. Со времени
концептуального обоснования необходимости и основных направлений реформирования
института государственной службы, радикального обновления законодательства в
этой области предпринимаются попытки преодолеть ведомственную разобщенность
государственной службы и ориентировать работу государственного аппарата на
решение стратегических задач государства, обеспечение действенного самоконтроля
власти, разработку стандартов качества и доступности государственных услуг.
Решение этих задач, а также обеспечение конкурентоспособности государства,
устранение негативных проявлений в системе государственной службы Российской
Федерации требует дальнейшего совершенствования дисциплинарной ответственности,
повышения ее эффективности и превентивного воздействия на служащих
государственного аппарата.
Другая
особенность дисциплинарной ответственности государственных служащих связана с
несовершенством законодательства, регламентирующего общественные отношения в
этой области. Прежде всего это относится к не урегулированным правом, излишне
обширным полномочиям руководителей (начальников), реализуемым на основе их
личного усмотрения. Явный дефицит процессуальных норм в вопросах применения
дисциплинарной ответственности следует рассматривать как существенный пробел ее
правового регулирования, нежелательный во всех отношениях. С одной стороны, это
ущемляет права служащих (особенного их низового звена), а с другой стороны,
создает условия, можно даже сказать, провоцирует руководителей, особенно
лишенных твердых моральных принципов, использовать предоставленные им
полномочия не по их прямому назначению, а в неблаговидных целях.
Несовершенство
законодательства в этой области проявляется также и в том, что в нормативных
правовых актах, предусматривающих возможность применения дисциплинарной
ответственности, отсутствует указание на ее цели и принципы, а в правовых
нормах не содержатся составы хотя бы наиболее распространенных дисциплинарных
(должностных) проступков и, соответственно, не формулируются их юридически значимые
признаки.
В
качестве основной цели дисциплинарной ответственности можно признать превенцию
(общее и частное предупреждение) дисциплинарных проступков в системе госслужбы
в целом и в конкретном государственном органе в частности. В качестве факультативных
целей можно рассматривать восстановление социальной справедливости, а также
соразмерное и справедливое наказание виновных лиц. В юридической литературе
данные категории рассматриваются также как функции юридической ответственности,
что скорее имеет значение для научных дискуссий, нежели в практической области.
Применительно
к госслужбе в первоначальном варианте можно ограничиться следующими принципами
юридической ответственности: законности, неотвратимости и виновной
ответственности, ее индивидуализации, целесообразности, справедливости.
Отсутствие
четких правовых предписаний лишает правоприменителя возможности юридически
точно квалифицировать конкретное деяние как дисциплинарный проступок и
позволяет произвольно решать вопрос, образно говоря, о событии дисциплинарного
проступка и достаточности оснований для привлечении провинившегося к
ответственности. Складывается ситуация, когда в одних случаях существующее
положение вещей позволяет избежать ответственности, что нарушает принцип
неотвратимости наказания, а в других случаях может привести к его чрезмерному
ужесточению, что нарушает другие важнейшие принципы права - справедливости и
соразмерности наказания тяжести совершенного проступка. Эта проблема требует
своего разрешения еще и потому, что по действующему законодательству
представитель нанимателя вправе, но не обязан привлекать гражданского служащего
к дисциплинарной ответственности, подчеркивают ряд авторов[15].
Следовательно,
для разрешения конкретной жизненной ситуации, возникшей по вине госслужащего и
нарушающей требования надлежащего поведения на государственной службе, прямой
или непосредственный начальник служащего, допустившего проступок, должен
руководствоваться четким нормативным определением служебной дисциплины и
правовыми (но не субъективными) критериями квалификации совершенного деяния как
дисциплинарного проступка. К сожалению, в документах, определяющих стратегию
реформирования государственной службы, не предусмотрены меры по укреплению
служебной дисциплины и развитию института ответственности в этой сфере
государственной деятельности.
Не
уделяется должного внимания решению этой проблемы в научных и иных издания.
Справедливости ради следует сказать, что предыдущий Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в
своих выступлениях неоднократно обращал внимание на усиление ответственности
чиновников за их неправомерные действия, неуважительное отношение к гражданам
Российской Федерации, представителям российского бизнеса.
В
юридической науке предлагались различные определения служебной дисциплины, но
ни одно из них не утвердилось в качестве общепризнанного. Попытка нормативно
закрепить это понятие предпринята в Федеральном законе о государственной
гражданской службе, ч. 1 ст. 56 которого устанавливает, что служебная
дисциплина на гражданской службе - обязательное для гражданских служащих
соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного
регламента, установленных соответствующими нормативными правовыми актами и
служебным контрактом.
Нетрудно
заметить, и на это обстоятельство обратили внимание специалисты, что данная
формулировка близка к понятию дисциплины труда, закрепленному в ст. 189
Трудового кодекса Российской Федерации. В одном из комментариев к данной статье
отмечается, что дисциплина является функций и средством обеспечения эффективного
достижения политических, социальных, экономических, технологических и иных
целей. Такое заимствование, по крайней мере на этапе становления обновленного
законодательства о госслужбе, вполне уместно и практически целесообразно.
Таким образом,
понятие служебной дисциплины, по сути, сводится к соблюдению требований
следующих нормативных правовых актов: а) служебного распорядка; б) должностного
регламента; в) служебного контракта.
Служебный
распорядок по своей сути близок к правилам внутреннего трудового распорядка. В
законодательстве о государственной службе отсутствует дефиниция «служебный
распорядок», а правовые нормы, его регламентирующие, в систематизированном виде
не излагаются. Если обратиться к законодательству о труде, то в нем под
правилами внутреннего трудового распорядка понимается локальный нормативный
акт, регламентирующий в соответствии с законодательством о труде порядок приема
и увольнения работников, основные права, обязанности и ответственность сторон
трудового договора, режим работы, время отдыха, применяемые к работникам меры
поощрения и взыскания, а также иные вопросы регулирования трудовых отношений у
данного работодателя. Кроме того, для отдельных категорий работников действуют
уставы и положения о дисциплине, установленные федеральными законами.
Несоблюдение или ненадлежащее соблюдение требований данного документа
рассматривается как дисциплинарный проступок и влечет за собой соответствующее
дисциплинарное взыскание, перечень которых строго определен законом[16].
Основные
характеристики должностного (служебного) регламента государственного служащего
первоначально были определены Концепцией реформирования системы государственной
службы Российской Федерации. Согласно этому документу должностному регламенту
отводится роль основного нормативного правового акта, подробно
регламентирующего деятельность госслужащего, а его социальное назначение,
согласно Концепции, заключается в том, чтобы повысить эффективность исполнения
госслужащим своих служебных обязанностей, обеспечить его права, определить
ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных
обязанностей, а также способствовать дебюрократизации государственного
аппарата, предотвращению злоупотреблений и коррупции.
Кроме
того, должностной регламент содержит процедуры принятия решений госслужащим и
выполняет функцию своеобразной модели государственной должности, на основе
которой проводятся конкурсы на замещение имеющихся вакансий.
Должностной
регламент, обладая относительной самостоятельностью, является составной частью
административного регламента федерального органа исполнительной власти, который
помимо названного документа включает в себя административный регламент
исполнения государственных функций и административный регламент предоставления
государственных услуг[17].
Служебный
контракт. В контексте рассматриваемой проблемы служебному контракту отводится
исключительно важное значение, что следует из анализа целого ряда руководящих и
нормативных документов по реформированию
и организации государственной службы Российской Федерации. Свою дальнейшую
конкретизацию форма служебного контракта получила в подзаконных нормативных
правовых актах. В содержание типового служебного контракта наряду с другими
положениями были включены вопросы ответственности сторон за неисполнение или
ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей или обязательств в
соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким
образом, указанные документы: служебный распорядок, должностной регламент и
служебный контракт - образуют правовую основу и критерии оценки служебной
дисциплины персонала государственного органа, что позволяет наиболее
квалифицированно разрешать жизненные ситуации, являющиеся по своей сути
дисциплинарными проступками, и отграничивать их от правонарушений иного рода.
Научный
анализ документов, определяющих вопросы служебной дисциплины, показывает
предпочтительные формы реализации в жизнь содержащихся в них правовых
предписаний. Во-первых, в определении «служебная дисциплина» акцент сделан
только на одной форме реализации - соблюдении правил и норм специальных
документов, в то время как теории юриспруденции известны по меньшей мере еще
три формы реализации права: исполнение, осуществление (использование) и
применение. Особенностью государственной службы как раз является тот факт, что
в деятельности персонала госаппарата присутствуют все названные формы
реализации, включая применение права, исключительной монополией на которое
обладает государство. Правовой статус государственного служащего предполагает,
что он должен следовать предписаниям нормативных правовых актов, воплощать в
жизнь требование действующего законодательства и осуществлять контроль за
обязанными субъектами правоотношений, а в необходимых случаях - применять
закон, осуществлять государственное принуждение. Очевидно, по умолчанию
законодатель не отвергает, что служебная дисциплина должна проявляться и в иных
формах реализации правовых предписаний, она особенно важна в ходе
правоприменительной деятельности.
Во-вторых,
служебная дисциплина с позиций теории права - это всегда правомерное поведение.
Соблюдение - это реализация прежде всего запрещающих норм, несовершение
действий, которые могут принести вред обществу, государству или личности.
Соблюдение в его буквальном толковании предполагает, что служебная дисциплина -
это следование таким правилам служебного поведения и этикета, которые не
нарушают запреты и ограничения, соответствуют требованиям к служебному
поведению госслужащих, императивных предписаний, которые не следует нарушать[18]. Но
сводить служебную дисциплину только к запретам, хотя их немало в документах,
регламентирующих поведение государственных служащих, будет не совсем верно.
Регламентирующие служебные документы в основном включают диспозитивные нормы,
управомочивающие лицо на совершение положительных действий. Акцент на запреты,
кроме того, не стимулирует активное, сознательное поведение служащего,
основанное на высоком уровне правосознания и правовой культуры, понимании лицом
высокой ответственности за порученное дело, чувстве долга и лучших моральных
качествах личности.
Используемая
в Трудовом кодексе формулировка «обязательное для всех работников подчинение
правилам поведения» является, на наш взгляд, более емкой и позволяет охватить
все возможные формы реализации правовых предписаний. Обращает на себя внимание
также и положение о том, что работодатель обязан создать условия, необходимые
для соблюдения дисциплины труда. Тем самым презюмируется, что работник заведомо
не должен находиться в условиях, затрудняющих исполнение им требований дисциплины,
но обязанности выполнять ее данная норма не снимает[19].
В
настоящее время целый ряд нормативных правовых актов посвящены служебной
дисциплине и нередко содержат довольно схожие формулировки понятия
«дисциплинарный проступок». Так, ст. 57 Закона о государственной гражданской
службе и ст. 192 ТК РФ даже названы одинаково: «Дисциплинарные взыскания» и в
части изложения дефиниции практически тождественны. В них законодатель
рассматривает понятие дисциплинарного проступка как неисполнение или
ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него
должностных обязанностей.
В
данном случае речь уже идет об исполнении - то есть воплощении в жизнь прежде
всего обязывающих норм как форме реализации правовых предписаний. Исполнение
выражается не только в активной деятельности, но и в воздержании от
противоправных действий.
Одним
из главенствующих признаков в данном определении, несомненно, является признак
виновности деяния. Хотя законодатель не раскрывает содержание этого признака
применительно к дисциплинарному проступку служащего, но общая теория права и
правоприменительная практика подсказывают, что деяние может быть совершено либо
умышленно, либо по неосторожности. Кроме того, законодатель не счел необходимым
выявлять все тонкости субъективной стороны, ограничившись лишь указанием на
виновный характер поведения служащего. Еще недавно исследователи относили к
недостаткам законодательства о государственной службе отсутствие прямого
указания в правовых нормах на виновный характер поведения служащего, а также на
разночтения понятий дисциплинарного и должностного проступков.
Действующее
в сфере государственно-служебных отношений законодательство не упоминает о
юридическом составе дисциплинарного проступка, что в условиях правовой формы
нежелательное явление. Здесь также априорно предполагается, что деяние лишь
тогда признается дисциплинарным проступком, когда оно не только нарушает нормы
соответствующих законов или уставов, но и образует юридическую конструкцию,
именуемую «состав правонарушения», то есть включает признаки, характеризующие
его с объективной и субъективной сторон, необходимых и достаточных для
применения к провинившимся дисциплинарных наказаний.
Из
конструкции должностного проступка, отмечает А.Ф. Ноздрачев, законодатель
опускает указание на последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения
государственным служащим возложенных на него обязанностей. Это означает, что
характер служебных обязанностей - с точки зрения последствий их нарушения,
степени вреда и ущерба, причиненного гражданину, государству, и других
обстоятельств - в данном случае не имеет правового значения. Должностной
проступок, заключает автор, образует противоправное, виновное (умышленное или
неумышленное) неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим
возложенных на него обязанностей - и только.
Действующее
законодательство о государственной службе не регламентирует, кто и каким
образом должен выявлять дисциплинарные проступки. Иначе говоря, не решена
проблема поводов для начала дисциплинарного производства. В принятых за
последнее время законах о госслужбе содержится лишь указание на то, что при
проведении служебной проверки должен быть установлен факт совершения
дисциплинарного проступка. Поскольку на должностном лице, назначившем служебную
проверку, лежит обязанность контролировать своевременность и правильность ее
проведения, то в конечном итоге именно этот руководитель должен предпринять все
зависящие от него меры по выявлению фактов нарушения служебной дисциплины, с
тем чтобы обеспечить неотвратимость наказания как одного из важнейших принципов
права[20].
Особенностью
дисциплинарного производства является его оперативность. В соответствии с
действующими в различных видах госслужбы нормативными правовыми актами,
служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня
принятия решения о ее проведении. Слово «месяц» с формально-юридической точки
зрения не совсем точно, так как продолжительность этого временного отрезка
исчисляется различным количеством дней (от 28 до 31), что может породить
спорные ситуации. Законодатель в данном случае обозначил лишь верхнюю границу
срока проверки, исходя, очевидно, из соображений практической целесообразности.
Логично предположить, что должностное лицо, которому поручено провести
служебную проверку, будет стремиться выполнить свои обязанности в возможно
более короткие сроки. В тех ситуациях, когда проступок имел место в условиях
полной очевидности, совершившее его лицо признает себя виновным и трудоемкость
проверки минимальна, она сводится по существу лишь к формальной фиксации в
документах тех фактов, которые важны для вынесения объективного и справедливого
решения по делу.
Другой
проблемой, которая не нашла своего разрешения в законодательстве о
государственной службе, является вопрос о доказательствах, которые должны быть
собраны в процессе проведения служебной проверки. В отдельных нормативных
актах, касающихся рассматриваемой проблемы, предусмотрено, что от лица,
нарушившего служебную дисциплину, истребуется письменное объяснение. Следовательно,
все остальные вопросы решаются по усмотрению должностного лица, которое
назначило или проводит служебную проверку. К их числу можно отнести процедуры
сбора доказательств, истребования письменного объяснения от лица, совершившего
дисциплинарный проступок, опроса лиц, которые могут что-либо пояснить по
существу разбирательства, приобщения к делу иных материалов, имеющих значение
для дела, любой другой полезной информации. В условиях активно развивающегося
технического прогресса целесообразно законодательно определить возможности
использования технических средств фиксации информации, их доказательственной
силы. Из практики проведения таких проверок следует, что усилия проверяющих в
основном сводятся к сбору документов как основного источника доказательств, которые,
как правило, вместе с заключением - итоговым документом подшиваются в отдельную
папку и являются документацией длительного хранения. Кроме того, заключение
приобщается к личному делу государственного служащего, в отношении которого проводилась
служебная проверка.
2.2.
Особенности правового регулирования материальной ответственности служащих
государственных органов
Одним
из видов юридической ответственности, применяющихся в системе государственной
службы, является материальная ответственность, которая с учетом данного вида
профессиональной деятельности обладает определенными особенностями.
Вопросы
материальной ответственности государственных и иных публичных служащих
закреплены, как правило, в разрозненных нормативных правовых актах, урегулированы
довольно поверхностно и в целом ряде случаев заимствуют положения трудового
законодательства. В российской правовой науке эти проблемы исследовались лишь
фрагментарно и, на наш взгляд, нуждаются в дальнейшем комплексном исследовании,
системной разработке. Так, на сегодня отсутствует правовая дефиниция,
раскрывающая понятие «материальная ответственность», а в законодательстве о
государственной гражданской и некоторых видах правоохранительной службы
практически не содержится норм прямого действия, устанавливающих механизм такой
ответственности[21].
В
научных изданиях под материальной ответственностью обычно понимается
обязанность возместить причиненный ущерб в пределах и порядке, установленных
законодательством. В настоящее время вопросы материальной ответственности
регулируются нормами трудового права, законодательством о военной службе, иными
нормативными правовыми актами. Следует отметить наличие типичных решений целого
ряда вопросов материальной ответственности в различных видах не только
государственной, но и иной публичной службы, например муниципальной. Например,
в различных ведомствах она подразделяется на полную и ограниченную, но акценты,
характеризующие приоритетность их применения, далеко не одинаковы.
Материальную
ответственность в сфере государственной службы нередко отождествляют либо с
гражданско-правовой ответственностью, либо ее связывают с действием норм
трудового права, либо в решении этой проблемы предлагают руководствоваться
только законодательством о госслужбе, а также научными положениями и
практическими рекомендациями служебного права, о существовании которого как
отрасли российской правовой системы продолжаются научные дискуссии.
Анализ
литературных источников позволяет обобщить особенности, присущие материальной
ответственности государственных и иных публичных служащих. К их числу можно
отнести следующие виды ответственности.
1.
Материальная ответственность в сфере государственной службы носит
правовосстановительный характер, в отличие от дисциплинарной, административной
или уголовной, которые имеют наказательное (карательное) значение[22].
2.
Материальная ответственность в системе государственной службы наступает на
основе действия правовых норм ряда отраслей российского права:
административного, трудового, гражданского - и областей законодательства о
государственной службе, специальных нормативных правовых актов[23].
3.
Обязанность государственного служащего возместить причиненный материальный
ущерб существует только в отношении государственного органа. Если вред причинен
третьим лицам, то он возмещается в административном порядке (ст. 4.7 КоАП РФ)
или в порядке гражданского судопроизводства (ст. 1069 ГК РФ)[24].
4.
Материальная ответственность государственных служащих является самостоятельным
видом юридической ответственности и может применяться наряду с другими ее
видами (дисциплинарной, административной, др.)[25].
5.
Материальная ответственность наступает при наличии прямого действительного
ущерба; непосредственной причинной связи между противоправными действиями и
наступившими вредными последствиями (ущербом); вины правонарушителя в
причинении ущерба; если противоправные действия (бездействие) допущены им при
исполнении должностных (служебных) обязанностей.
6.
Материальная ответственность государства за вред, причиненный государственным
служащим, не исключает материальной ответственности работников госаппарата в
порядке регресса, т.е. в виде возмещения (полного или частичного) госоргану или
соответствующей казне денежных средств по их требованию, выплаченных
пострадавшему лицу.
7.
Порядок и условия привлечения государственных служащих к материальной
ответственности различаются по видам госслужбы.
Сложность
ситуации заключается в том, что в каждой из приведенных позиций присутствует
рациональное зерно и ни одна из них не может быть признана единственно верной.
В основу рассуждений о сущности и содержании ответственности, с названием
которой также нет полной определенности, положен анализ соответствующего
законодательства, однако этот подход, по нашему мнению, следует дополнить
исследованием специфики правоотношений, которые возникают в процессе такого
вида профессиональной деятельности, как публичная служба, и точнее
характеризует природу материальной ответственности.
Все,
что касается материальной ответственности государственных служащих и
государственных органов перед гражданами, иными физическими и юридическими
лицами, то здесь существо проблемы просматривается в плоскости гражданского
права и свое практическое решение находит либо в досудебном порядке на основе
добровольного возмещения причиненного вреда, либо в порядке гражданского
судопроизводства на основе материальных и процессуальных норм этих отраслей
российского права.
Таким
образом, можно утверждать, что материальная ответственность в сфере госслужбы
имеет двойственную правовую природу, позволяющую разделить ее на два
направления, одно из которых обращено вовнутрь данной системы, а другое -
вовне. С определенной долей условности их можно охарактеризовать как внутреннюю
и внешнюю ее разновидности.
Возмещение
вреда государственному органу его персоналом и наоборот - это внутриаппаратный
вопрос, который может регламентироваться как законодательством о госслужбе, так
и на основе норм других отраслей права. Правовые отношения, возникающие в этой
ситуации, являются по своей природе государственно-служебными, но внешне они
аналогичны трудовым, что и позволяет применять юридические конструкции этой
отрасли права для формирования правовой основы возмещения причиненного ущерба.
Имущественные
претензии третьих лиц к государственному органу - это правоотношения субъектов,
не связанных между собой служебной зависимостью (подчиненностью), и выражены
они уже во внешней области деятельности государственного органа или
должностного лица, хотя и возникают они в процессе возмещения причиненного ими
вреда. Такие отношения являются по своей правовой природе гражданско-правовыми
и, следовательно, подпадают под действие норм гражданского законодательства,
прежде всего Гражданского кодекса Российской Федерации.
Возможность
материальной компенсации вреда, причиненного органами государственной власти
или их должностными лицами, является общемировой практикой и непосредственно
закреплена в Основном Законе нашей страны. На государстве лежит конституционная
обязанность возместить вред, причиненный незаконными действиями (или бездействием)
органов государственной власти или их должностными лицами. Кроме того, в
соответствии с Конституций РФ оно обеспечивает компенсацию ущерба потерпевшим,
который возник в результате преступных посягательств или злоупотреблений
властью. Не развивая эту проблему, отметим лишь, что в настоящее время
государство нередко уклоняется в этой части от исполнения своих конституционных
обязанностей[26].
В
действующем законодательстве о государственной гражданской службе содержатся
правовые нормы, предписывающие государственному служащему беречь
государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения
должностных обязанностей, а в случае исполнения неправомерного поручения
госслужащий и давший это поручение руководитель могут быть привлечены и к гражданско-правовой
ответственности, наряду с ее другими разновидностями. Определенные обязанности
возникают у государственного служащего и в части соблюдения запретов,
установленных Законом. Так, например, государственный гражданский служащий не
вправе использовать в целях, не связанных с исполнением должностных
обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое
государственное имущество, а также передавать их другим лицам.
В ряде
публикаций справедливо подчеркивается, что привлечение виновного лица,
состоящего на государственной службе, например, к дисциплинарной
ответственности не освобождает его от обязанности возместить имущественный
ущерб государству, причиненный его неправомерными действиями[27].
Следовательно,
законодатель обязывает лиц, состоящих на госслужбе, рачительно относиться к
государственной собственности, а также предупреждает их об ответственности в
случае причинения вреда государству. Кроме того, в настоящее время эти вопросы
закреплены в служебном контракте, форма и содержание которого определены как
законом, так и подзаконными нормативными актами.
Правовой
механизм взаимной материальной ответственности за вред, причиненный сторонами
правоотношений, наиболее полно изложен в трудовом законодательстве.
К
условиям наступления такой ответственности относятся: 1) наличие самого ущерба,
причиненного одной из сторон правоотношений; 2) противоправность поведения
(действия или бездействия) субъекта правоотношений; 3) причинная связь между
деянием и вредным результатом; 4) вина стороны, причинившей ущерб.
Ущерб
может выражаться в утрате или уменьшении стоимости государственного имущества,
необходимости произвести дополнительные расходы, в неполученных доходах и
наступлении иных неблагоприятных последствий.
Помимо
материального вреда по нормам трудового законодательства может возмещаться и
моральный вред, в частности если он причинен работнику неправомерными
действиями работодателя.
Законодательство
о государственной службе пока не решает этого вопроса, ограничиваясь бланкетной
формой изложения, например, в Законе о государственной гражданской службе РФ.
Таким
образом, материальная ответственность в сфере государственной службы обладает
определенными особенностями, в правовом отношении урегулирована недостаточно и
требует дальнейших теоретических исследований. На наш взгляд, методологические
и прикладные проблемы материальной ответственности в сфере государственной
службы следует решать, руководствуясь учением о приоритете прав личности, а
также следующими принципами правового государства: взаимной ответственности
государства и личности; единства прав и обязанностей граждан; признания
человека высшей ценностью; укрепления авторитета власти и доверия граждан к ее
институтам, предназначенным для признания, соблюдения, обеспечения и защиты
прав и свобод человека. Кроме того, правовое регулирование материальной
ответственности в системе государственной службы следует унифицировать на
основе положений, содержащихся в международно-правовых документах, современной
российской правовой доктрины и с учетом национального законодательства
Российской Федерации в этой области.
2.3.
Эффективность правового регулирования административной ответственности
работников государственного аппарата
Административным
правонарушением признается посягающее на государственный или общественный
порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок
управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или
бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная
ответственность. Нередко нарушение должностных обязанностей одновременно
признается и административным, и дисциплинарным проступком, т.е. их составы
дублируются, например, в отношении военнослужащих.
От вида
и тяжести административного проступка зависят форма и объем санкций, однако во
всех случаях вина признается необходимым элементом административного проступка
должностного лица. Нет вины - нет и административного проступка. Нередко
должностное лицо либо предвидит наступление вредных последствий своих действий
(бездействий), но легкомысленно рассчитывает на их предотвращение, либо не
предвидит таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.
Неосторожная вина также признается элементом состава административного
правонарушения. Когда должностное лицо не должно было и не могло предвидеть
вредные последствия своих действий (бездействия), оно освобождается от
административной ответственности. [28]
Административная
ответственность госслужащих выражается в применении к ним государственными
органами, должностными лицами и представителями административной власти
административного взыскания за нарушения требований служебной дисциплины.
Должностные лица подлежат административной ответственности за административные
правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил, обеспечение
выполнения которых входит в их должностные обязанности, с сфере охраны порядка
управления; государственного и общественного порядка; природы; здоровья
населения и др. правил[29].
Ответственность
должностных лиц наступает за нарушение обязательных правил не только своими
действиями, но и за правонарушения, которые представляют собой упущения по
службе. Данные упущения могут выражаться в даче подчиненным указаний, не
соответствующих общеобязательным правилам, а также в непринятии мер по
обеспечению этих правил подчиненными лицами, когда обеспечение их соблюдения
входит в круг должностных обязанностей привлекаемого к ответственности
должностного лица.
Особенно
выделен вопрос об административной ответственности военнослужащих и государственных
служащих, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов. Эти
категории госслужащих несут ответственность по дисциплинарным уставам. Однако
за нарушение правил режима государственной границы РФ; пограничного режима;
режима в пунктах пропуска через государственную границу РФ; правил дорожного
движения, охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов; таможенных правил, а
также за контрабанду данные категории госслужащих несут административную
ответственность на общих основаниях. Госслужащие, на которых распространяется
действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, в
случаях, прямо предусмотренных ими, несут за совершение административных
правонарушений дисциплинарную ответственность, а в остальных случаях - административную
ответственность на общих основаниях.
В
настоящее время, действующее законодательство об административных
правонарушениях состоит из федеральных законов и законов субъектов Российской
Федерации - основных источников, устанавливающих административную
ответственность физических, а также юридических лиц, совершивших
административные правонарушения. При необходимости оно дополняется подзаконными
нормативными правовыми актами. Так, с целью обеспечения единообразного и
правильного применения закона, а также для совершенствования
правоприменительной практики после введения в действие с 1 июля 2002 года
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) были
приняты необходимые конкретизирующие документы подзаконного характера. Кроме
того, государственные органы, наделенные административно-юрисдикционными
полномочиями, издали ведомственные документы (приказы): о должностных лицах,
уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и
осуществлять административное задержание, устанавливающие образцы
процессуальных документов, определяющие порядок исполнения некоторых видов
административных наказаний и применения мер обеспечения производства по делам
об административных правонарушениях[30].
Под
административной ответственностью в сфере государственной службы понимается
применение в установленном законом порядке в целях защиты прав и законных
интересов физических и юридических лиц специально уполномоченными
государственными органами и должностными лицами в пределах их компетенции,
предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации, мер государственного принуждения за административные правонарушения.
Основным
условием административной ответственности должностного лица является совершение
им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим
исполнением им своих служебных обязанностей[31].
В
юридической науке выработаны общетеоретические подходы к пониманию оснований
административной ответственности. Наиболее убедительной, является позиция тех
специалистов, которые выделяют нормативное, фактическое и процессуальное
основания такой ответственности. Специфика государственной службы не порождает
потребности поиска каких-либо особых оснований такой ответственности.
Привлечение по этим основаниям к административной ответственности должностных
лиц, иных ответственных субъектов позволяет эффективно решать эту проблему и
широко использовать уже существующий научно-практический материал.
В
теории административного права важнейшими признаками административного
правонарушения признаются: противоправность, виновность и наказуемость. Все эти
признаки прочно вошли в действующее законодательство и в равной мере
характеризуют противозаконные деяния, совершенные в сферах как государственной,
так и иной публичной службы, например муниципальной.
Кроме
того, современные исследователи акцентируют внимание и на других особенностях
административной ответственности в сфере государственной службы. Так, В.А.
Козбаненко, рассматривая фактическое основание административной ответственности
государственных служащих, высказывает предположение, что совершенное ими
противоправное деяние может одновременно расцениваться и как административный,
и как дисциплинарный проступок. Кроме того, данный ученый утверждает, что помимо
административного и дисциплинарно-административного правонарушений основанием
административной ответственности может явиться в некоторых случаях и уголовно наказуемое
деяние - преступление. Подобное утверждение, является спорным. Декриминализация
деяния, утратившего общественную опасность, именно по данному критерию служит
основанием для перевода его из разряда преступлений в категорию
административных правонарушений. Ситуация, изначально классифицированная как
преступление, в силу достаточно веских оснований расценивается уже как
административное правонарушение - деяние, наносящие вред обществу или личности
и, следовательно, допускающая более мягкое наказание. Однако само деяние
сохраняет другие важнейшие признаки правонарушения (противоправности, виновности
и наказуемости) и нуждается в государственном реагировании на него, но уже не
столь остром.
Современные
авторы акцентируют также внимание на условиях административной ответственности
государственных служащих. Так, Ю.Н. Старилов выделяет следующие условия, при
которых должностные лица, состоящие на государственной службе, подлежат
административной ответственности: 1) совершение действий, содержащих прямое
нарушение общеобязательных административных правил или правил поведения; 2)
издание приказов (распоряжений) и указаний, которые нарушают положения
установленных общеобязательных правил, т.е. не соответствуют им; 3)
невыполнение присущих им обязанностей по осуществлению контроля за исполнением
подчиненными лицами установленных в нормативных актах общеобязательных правил
поведения или административных процедур; 4) соблюдение установленных правил
входит в круг должностных обязанностей и фиксируется в соответствующих
должностных инструкциях.
В
качестве оснований для привлечения к административной ответственности
государственных служащих, как справедливо отмечается в публикациях, могут
выступать специальные составы административных правонарушений, а также
нарушения санитарно-эпидемиологического, природоохранного, таможенного,
земельного, налогового и иного законодательства, за которые Особенной частью
КоАП РФ установлена административная ответственность в виде следующих
административных наказаний: предупреждения; административного штрафа;
дисквалификации.
За
виновно совершенные административные правонарушения действующим
законодательством предусмотрены разнообразные виды административных наказаний.
Согласно закону административное наказание является установленной государством
мерой ответственности за совершение административного правонарушения и
применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим
правонарушителем, так и другими лицами.
В
юридической науке и правоприменительной практике пока не сложилось
единообразного представления о том, какие именно виды административных
наказаний следует применять в системе государственной службы. Так, Ю.Н.
Старилов высказал суждение о том, что к государственным служащим применяются
два вида административных наказаний: предупреждение и административный штраф.
Авторы другого издания полагают, что к государственным служащим, наряду с
указанными наказаниями, применима также и дисквалификация[32].
Дискуссионным
является также вопрос о том, следует ли считать административными наказаниями
приостановление действия или аннулирование лицензии, введение внешнего
управления в условиях санации или применения процедуры банкротства. С
формально-юридической точки зрения они таковыми не являются, так как закон не
называет их административными наказаниями. Но по степени эффективности
воздействия лишение лицензии превосходит, например, штрафные санкции, размеры
которых в ряде случаев скорее символичны, чем материально обременительны для
правонарушителя.
В
условиях сложившейся правовой неопределенности лицо, полномочное применять
административные наказания, решает эти вопросы по своему усмотрению, если закон
предоставляет чиновнику такую возможность. Поскольку с позиций права не
определено, какие наказания могут применяться в такой специфической области
правоотношений, как государственная служба, то обоснованным является предположение
о том, что в системе государственной службы может быть применено любое из
названных в КоАП РФ наказаний. Научная дискуссия вокруг этой проблемы возникла,
очевидно, не по мотивам законности, а по причине целесообразности применения
того или иного вида наказания к государственному служащему или иному лицу,
совершившему административное правонарушение в сфере государственно-служебной
деятельности. Однако следует иметь в виду, что правоприменитель (в роли
которого чаще всего выступают полномочные работники госаппарата) прежде всего
должен руководствоваться законом, он связан требованиями санкции
соответствующей статьи и обязан соблюдать административные процедуры.
Недостатки
правового регулирования административной ответственности в сфере государственной
службы, ее низкая эффективность побуждают пересматривать сложившуюся
правоприменительную практику в сторону более интенсивного применения закона и
назначения наказаний, максимально возможных в пределах санкции правовой нормы,
а также искать новые средства борьбы с превышением служебных полномочий,
пренебрежением правами граждан и многими другими негативными явлениями в сфере
государственной службы.
Ужесточение
репрессивной политики в отдельных сферах во многом обосновано, но следует
учитывать, что карательные меры имеют пределы своего сдерживающего воздействия,
кроме того, законодатель, принимая такие решения, должен руководствоваться
требованиями разумной достаточности наказания, его экономии. К сожалению,
аналогичный подход практически не применяется в решении проблемы борьбы с
произволом чиновников, который вызывает наибольшее раздражение в обществе, в
недостаточной степени распространяется на борьбу с должностными
правонарушениями, которые не менее вредны для общества, существенно нарушают
права и законные интересы граждан. Социальные последствия таких правонарушений
заключаются еще и в том, что они наносят существенный ущерб авторитету
государственной власти и престижу государственной службы, подрывают и без того
невысокое доверие граждан к институтам власти и ее представителям - российской
бюрократии[33].
Между
тем давно известна истина, что не жестокость наказания, а его неотвратимость -
эффективное средство не только борьбы с правонарушениями, но и их профилактики.
Несмотря
на то, что за последнее время в законодательстве об административной
ответственности появилось понятие «должностное лицо», введено множество новых
составов административных правонарушений, широко применяющихся на практике,
удельный вес специальных норм, субъектом ответственности в которых выступают
государственные служащие, по-прежнему невелик. Российские чиновники практически
не привлекаются к административной ответственности по таким статьям Кодекса РФ
об административных правонарушениях, как: 5.11 «Проведение предвыборной агитации,
агитации при проведении референдума лицами, которым участие в ее проведении
запрещено федеральным законом»; 5.39 КоАП РФ «Отказ в предоставлении гражданину
информации»; 6.3 «Нарушение законодательства в области обеспечения
санитарно-эпидемиологического благополучия населения»; 13.14 «Разглашение
информации с ограниченным доступом»; 14.9 «Ограничение свободы торговли»; 15.21
«Использование служебной информации на рынке ценных бумаг»; 17.4 «Непринятие
мер по частному определению суда или по представлению судьи»; 20.4 «Нарушение
требований пожарной безопасности» и др. Одним из немногих исключений является
состав, содержащийся в статье 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств»[34].
Таким
образом, подвергшийся исследованию институт административной ответственности в
системе государственной службы в законодательном отношении не развит, широкого
применения на практике не получил и в теоретическом плане разработан
недостаточно. Нам представляется, что административную ответственность
государственных служащих как специальных субъектов административного права
целесообразнее перевести в категорию дисциплинарной ответственности и
комплексно развивать именно этот институт. Во всех остальных случаях
государственные служащие как носители общегражданского статуса должны нести
административную ответственность на общих основаниях. Такой подход уже
применяется в отношении военнослужащих и лиц, имеющих специальные звания. С
минимальными издержками такое решение следует только распространить на
государственных гражданских служащих.
2.4.
Особенности уголовной ответственности в сфере государственной службы
В
системе государственной службы Российской Федерации действует презумпция
правомерного поведения работников государственного аппарата, подавляющее
большинство из которых добросовестно и ответственно исполняют свои должностные
обязанности, достойно ведут себя вне службы. Однако злоупотребление властью и
должностным положением, преступления не такое уж редкое явление в среде
государственных и иных публичных служащих.
За
совершение преступлений государственные служащие, независимо от их должностного
положения, несут уголовную ответственность наравне с другими гражданами
Российской Федерации. Основанием уголовной ответственности в этом случае
является деяние, именуемое преступлением. По уголовному закону преступлением
признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное под
угрозой наказания. Субъектом ответственности здесь выступает физическое
вменяемое лицо, достигшее установленного законом возраста[35].
Уголовный
кодекс Российской Федерации, вступивший в действие с 1 января 1997 г., принципиально
по-новому решил проблему ответственности за злоупотребления по службе,
разграничив преступления публичных служащих, посягающих на интересы
государственной (муниципальной) службы, и лиц, выполняющих управленческие
функции в коммерческих и иных негосударственных организациях. В нем
сформированы составы ряда преступлений, отсутствовавших в прежнем уголовном
законодательстве.
Глава
30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной
службы и службы в органах местного самоуправления» включает в себя статьи,
содержащие описание признаков преступлений, предусмотренных ст. ст. 285 - 293
Уголовного кодекса Российской Федерации.
Необходимо
сказать, что сведения о преступности в среде госслужащих порой существенно
различаются. Так, за 2011 год выявлено около 31 тысяч преступлений
коррупционной направленности, причем треть из них - по фактам взяточничества.
Возможен и другой вывод, заключающийся в том, что их стали больше выявлять. В
любом случае эти показатели заставляют подумать о причинах высоко уровня
данного вида правонарушений и принятии адекватных мер реагирования.
Если
обратиться к предыдущему (дореформенному) периоду, то показатели преступности в
сфере государственной службы выглядят следующим образом. В 1997 г. было выявлено 18
тыс. преступлений против государственной власти, интересов государственной
службы и службы в органах местного самоуправления. В их числе: злоупотребление
должностными полномочиями - 2848, превышение должностных полномочий - 2153,
присвоение полномочий должностного лица - 89, незаконное участие в
предпринимательской деятельности - 17, получение взятки - 3559, дача взятки -
2049, служебный подлог - 5831, халатность - 1522. В 1998 г. число выявленных
преступлений в рассматриваемой сфере составило немногим более 20 тысяч.
Для
сравнения отметим, что Генеральной прокуратурой только в за два месяца 2012 года
в сфере государственной службы было выявлено свыше 47 тыс. нарушений закона,
внесено 10 тыс. представлений, возбуждено 600 уголовных дел коррупционного
характера. Однако этот цифровой материал все же не позволяет однозначно
говорить о всплеске правонарушений в государственном аппарате страны. Для
такого вывода нужна единая методика подсчета и максимально возможный охват
генеральной совокупности объекта исследования. Более достоверную картину можно
получить и за более длительный период времени.
В сфере
государственной службы достаточно распространенным преступлением остается взятка.
В среднем в течение года фиксируется 5 - 8 фактов привлечения виновных к
ответственности за получение взятки. Встречаются также факты вымогательства,
уклонения от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица, незаконное
предпринимательство. Нередки случаи нарушения Правил дорожного движения и
эксплуатации транспортных средств сотрудниками правоохранительных органов и
представителями судейского сообщества. Таких преступлений ежегодно фиксируется
от двух до пяти, что составляет 5 - 6% от всех противоправных деяний,
совершенных государственными служащими рассматриваемых категорий[36].
По
степени тяжести совершенных преступлений ситуация выглядит следующим образом:
преступления небольшой тяжести составляют от 31 до 42% ежегодно; средней
тяжести - 18 - 22%; тяжкие преступления равны 37 - 41,5%, особо тяжкие отмечены
единичными фактами.
Справедливости
ради подчеркнем, что заметное единодушие присутствует среди практических
работников и представителей юридической науки о высокой латентности данного
вида преступлений, истинные размеры которой можно лишь предполагать. Такое
положение объясняется множеством причин, среди которых можно назвать следующие:
отсутствие политической воли серьезно и решительно бороться с этим злом;
сложность раскрытия и расследования этих преступлений; недостаточно четкую
законодательную регламентацию составов служебных преступлений; неясность
критериев отграничения служебных преступлений от иных правонарушений по службе,
влекущих дисциплинарную либо административную ответственность.
Преступные
деяния все чаще совершаются в Вооруженных Силах Российской Федерации. За
последние десять лет к уголовной ответственности в России привлекались около
ста пятидесяти генералов и адмиралов. Если учесть, что в Российской армии
служит полторы тысячи высших офицеров, то получается, что каждый десятый из них
не в ладах с законом. Более тысячи генералов и офицеров, проходящих военную
службу, имеют судимости, заявил Главный военный прокурор. Для борьбы с
преступностью в войсках в Главной военной прокуратуре даже создан специальный
отдел по борьбе с коррупцией в Российской армии.
Растет
преступность и среди офицеров всех рангов. Командиры совершают каждое пятое
преступление. Самыми распространенными деяниями являются: мошенничество,
взяточничество, присвоение и растраты. В 2011 году к уголовной ответственности
привлечены 244 командира воинских частей, 108 офицеров в звании полковника и 16
генералов. Материальный ущерб государству от их противоправных деяний составил
десятки миллионов рублей, а ущерб, нанесенный авторитету армии, по словам
Главного военного прокурора, даже не поддается измерению[37].
Преступность
в армии меняется, и это требует серьезного анализа ситуации. К примеру, меньше
стало специфических военных преступлений вроде неуставных взаимоотношений, но больше
- чисто уголовных проявлений: разбоев, грабежей, мошенничества. Причем рядовые
чаще идут по тяжким статьям, а офицеры, как было отмечено, - по коррупционным.
Растет число преступлений, совершенных контрактниками в звании солдат и
сержантов. В 2011 году они совершили почти треть от всех зарегистрированных
преступлений.
С
учетом сложившейся обстановки меняется роль государственных органов,
осуществляющих борьбу с правонарушениями в Вооруженных Силах РФ. Так, для
военной прокуратуры на первый план выходят правозащитные функции, работа по
противодействию произволу командиров. В 2011 году восстановлены нарушенные
права свыше четырехсот тысяч военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы,
их семей и иных граждан. По требованию прокуроров отменено около двенадцати
тысяч незаконных правовых актов командования, приняты меры к возмещению
Министерству обороны, другим воинским формированиям и гражданам материального
ущерба на сумму более одного миллиарда рублей. Активнее используются полномочия
военных прокуроров по защите интересов государства и прав граждан в гражданском
и арбитражном судопроизводстве.
Одним
из самых распространенных правонарушений среди военнослужащих, проходящих
военную службу по призыву, является самовольное оставление части или места
службы, ответственность за которое предусмотрена ст. 337 Уголовного кодекса
Российской Федерации[38].
Данное преступление занимает около 40 процентов от их общего числа среди
военнослужащих срочной службы. Анализируя состав данного преступления,
профессор Ю.М. Ткачевский обращает внимание на ряд его особенностей. Так,
данная статья, подчеркивает автор, включает два преступления, а не одно, как
полагают некоторые юристы. Первое проявляется в самовольном оставлении части, а
второе характеризуется неявкой в срок без уважительной причины на службу.
Непосредственным
объектом посягательства здесь выступает порядок прохождения военной службы,
которым устанавливается постоянное нахождение военнослужащего в части или месте
службы для выполнения соответствующих обязанностей. Рассматриваемые
преступления является формально длящимся. Поэтому большое значение имеет
решение вопроса об их начале и завершении. Для подобного рода преступлений
последствия не устанавливаются. Так, самовольное оставление части или места
службы до двух суток является дисциплинарным проступком, который после
истечения этого срока переходит в разряд преступлений.
В
анализируемой публикации вскрыто существенное противоречие, заключающееся в
том, что период уклонения военнослужащего от военной службы засчитывается в
основной срок ее прохождения. Складывается странная ситуация, восклицает автор,
«с одной стороны, военная служба фактически не осуществляется, а с другой - она
идет вопреки всем законам логики», и он предлагает не включать время уклонения
от военной службы в общий срок ее прохождения.
Прогрессирующим
преступлением в сфере военной службы является уклонение от этой службы - ст.
339 УК РФ, а также дезертирство - ст. 338 УК РФ. По данным Генерального штаба
Вооруженных Сил РФ, в настоящее время насчитывается 11,8 тыс. уклонистов от
военной службы. С целью совершенствования правоприменительной практики Пленум
Верховного Суда РФ принял специальное Постановление, в котором на основе
анализа судебных решений сделал вывод о том, что «в практике рассмотрения судами
таких дел возникают трудности в правильной оценке действий лиц, уклоняющихся в
ходе призыва на военную службу от явки на медицинское освидетельствование и
заседание призывной комиссии. Имеются факты необоснованного осуждения граждан
за уклонение от прохождения альтернативной гражданской службы в виду неверного
установления признаков этого состава преступления». Пленум разъяснил, что судам
необходимо обратить внимание на примечание к ст. 338 Уголовного кодекса РФ,
согласно которому военнослужащие, впервые совершившие самовольное оставление
части или дезертирство вследствие стечения тяжелых обстоятельств могут быть
освобождены от уголовной ответственности. Такими обстоятельствами признаются:
дедовщина (однако потребуются доказательства притеснений), тяжелая болезнь
родственников, смерть близкого человека и т.п. ситуации личного, семейного или
служебного характера[39].
Распространяется
данное положение и на лиц, проходящих альтернативную гражданскую службу (АГС).
Всего таких сейчас начитывается 3 тысяча 155 человек. В 2011 году заявление о
прохождении АГС подали 425 призывников, положительное решение принято в
отношении 398человек.
В
рамках настоящей публикации не представляется возможным остановиться и на
многих других противоправных деяниях, существующих в Российской армии, которая,
несмотря на ее закрытый характер и жесткую воинскую дисциплину, отражает все
то, что наличествует в нашем обществе.
К
сожалению, преступные проявления имеют место и в сфере правоохранительной
службы, призванной стоять на страже закона. В одном из своих интервью глава
Следственного комитета при прокуратуре РФ заявил, что за 2011 год возбуждено
свыше тысячи уголовных дел в отношении следователей, прокуроров, судей. Из них
десять дел - против судей.
Рассмотренными
составами не ограничивается возможность привлечения к уголовной ответственности
лица, злоупотребляющего своим служебным положением. В Уголовном кодексе
Российской Федерации содержится глава 19 «Преступления против конституционных
прав и свобод человека и гражданина», предусматривающая ответственность за:
нарушение равноправия граждан (ст. 136); нарушение неприкосновенности частной
жизни (ст. 137); нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых,
телеграфных или иных сообщений (ст. 138); нарушение неприкосновенности жилища
(ст. 139); отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140) и другие
преступления, объектом посягательства которых являются конституционные права
граждан Российской Федерации.
Отдельные
составы преступлений, субъектами совершения которых могут быть государственные
служащие, содержатся и в других разделах Уголовного кодекса Российской
Федерации. Так, глава 22 УК РФ называется «Преступления в сфере экономической
деятельности» и предусматривает ответственность должностных лиц с
использованием своего служебного положения за: воспрепятствование законной
предпринимательской деятельности (ст. 169); регистрации незаконных сделок с
землей (ст. 170) и другие деяния, признанные преступными.
Существуют
довольно специфические общественно опасные деяния в сфере деятельности
институтов публичной власти, что вызывает определенный научный интерес
исследователей, освещение в СМИ. Например, поднимается проблема неправомерного
отказа в предоставлении информации. Автор статьи заострил внимание на деянии,
направленном против прав и свобод граждан, которое предусмотрено статьей 140 УК
РФ, и вскрыл ряд проблем, связанных с ее применением на практике. Встречаются и
другие публикации по данной проблеме.
Решение
проблемы оптимизации ответственности государственных служащих попытались найти
разработчики проекта Федерального закона «О системе государственной службы
Российской Федерации». Они намечали разделить ответственность государственного
служащего на два направления:
1) за
виновное неисполнение должностных (служебных) обязанностей и причиненный вред
государственному органу госслужащий должен нести дисциплинарную и материальную
ответственность в соответствии с Федеральным законом «О системе государственной
службы РФ» и иными федеральными законами;
2) за
виновные неправомерные действия - административную или уголовную
ответственность в соответствии с федеральными законами[40].
В
проекте указанного документа предлагалось решение проблемы незаконного приказа
(распоряжения), который государственный служащий вправе не исполнять с соблюдением
определенных процедур.
Предусматривалась
ответственность государственного органа перед своим работником. Предполагалось,
что государственный орган добровольно или в судебном порядке должен возмещать
материальный вред государственному служащему в связи с исполнением им
(служащим) служебных обязанностей. Материальный вред намечалось возмещать по
рыночной стоимости утраченного (поврежденного) имущества, включая упущенную
выгоду, как правило, в денежной форме.
Допускалось
возмещение морального вреда в соответствии с гражданским законодательством
Российской Федерации.
К
сожалению, многие полезные предложения, направленные на обеспечение реальной
юридической ответственности в системе государственной службы, не вошли в
одноименный Федеральный закон, что в этой части проблемы можно рассматривать
как существенное упущение, придающее названному Закону декларативный характер,
повторяющее недостатки его предшественника - Федерального закона «Об основах
государственной службы Российской Федерации» 1995 года.
Таким
образом, проблема усовершенствования уголовной ответственности государственных
служащих не получила в настоящее время своего окончательного решения. С одной
стороны, существует несовершенный и малоэффективный механизм такой
ответственности как на уровне правового регулирования этого вопроса, так и на
уровне правоприменительной практики. С другой стороны, - невостребованные
предложения ученых, практиков, научные разработки и проекты нормативных
правовых актов, содержащих соответствующие рекомендации.
В мировой
практике также отсутствует единообразное решение данной проблемы и довольно
сильны национальные особенности, традиции, принадлежность к соответствующим
правовым системам.
Заключение
Изменение законодательства о государственной службе
обусловлено, в первую очередь, постановкой новых государственных задач,
реформой государственного управления.
К числу
некоторых наиболее острых проблем, надо отнести: недостаточную развитость
государственности Российской Федерации; противоречий и пробелов в законодательстве
о государственной службе, повышение престижа и социальной привлекательности
государственной службы в российском обществе; сращивание отдельных чиновников с
криминальными элементами, что порождает интегральную проблему – недостаточную
эффективность деятельности государственной власти и их аппаратов.
В
структуре аппарата государственного органа планируется образовать
самостоятельное подразделение по вопросам государственной службы. Пока не
совсем понятно, как это подразделение будет соотноситься с федеральным
государственным органом управления государственной службы.
Как
видно, преобразования необходимы не только в изменении правового и социального
статуса государственного служащего, защиты его от ведомственного начальника, но
и в структурной организации государственной службы.
В
качестве одной из ключевых проблем, требующих своего решения, является
повышение престижа государственной службы. Одним из решений этой проблемы
является привлечение на работу в государственный аппарат образованных,
компетентных, профессионально подготовленных людей с достойным вознаграждением
за их добросовестный труд.
В целях
поддержания и защиты авторитета государства и уважения к его служащим со
стороны общества, каждый государственный служащий или иное должностное лицо, в
рамках персональной ответственности, обязан соблюдать требования этических и
моральных стандартов поведения, которые соответствуют его статусу. С этой целью
внедряются этические кодексы, в них воедино собраны и систематизированы
общественные требования к нравственности государственных служащих они:
- служат
основой для формирования содержания должной морали в сфере государственной
службы;
-
призваны помочь государственному служащему правильно ориентироваться в сложных
нравственных коллизиях, ситуациях, обусловленных спецификой его работы;
-
являются важным критерием для определения профессиональной пригодности человека
к работе в сфере государственной службы;
-
выступают как инструмент общественного контроля за нравственностью
государственных служащих.
Государственный
служащий объективно выступает одновременно как должностное лицо, занимающее
определенное место в служебной иерархии, как общественный деятель, оказывающий
влияние на развитие социальных и экономических процессов, как наемный работник,
зачастую как руководитель персонала и работодатель, а также как частное лицо.
Государственный
служащий должен соответствовать своему назначению - обеспечивать реализацию
компетенции государственного органа и при этом обязан знать функции
государственного органа и свои должностные функции, которые регламентированы в
соответствующих нормативных правовых актах и в должностном регламенте,
правильно понимать возложенные на государственный орган задачи и его предметы
ведения, неукоснительно соблюдать процедуры реализации компетенции (правила,
инструкции, порядки, регламенты), всегда действовать в интересах государства и
общества.
От
профессионализма, компетенции и уровня нравственности государственных служащих
как проводников политики государства во многом зависит не только авторитет
власти, эффективность реализации стратегических целей и конкретных решений на
всех уровнях управления, но и социальное самочувствие общества.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Нормативные
правовые акты
Конституция Российской Федерации от 12
декабря 1993 г.:
по сост. на 30 декабря 2008 г.
// Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. –
№ 4. – Ст. 445.Трудовой Кодекс Российской Федерации
от 30 ноября 1994 г.
№ 51–ФЗ: по сост. на 11 января 2009
г. // Собрание законодательства Российской Федерации. –
1994. – № 32. – Ст. 3301.Уголовный кодекс российской федерации
от 13 июня 1996 г.
№ 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации - 17 июня 1996 г. - № 25 -
Ст. 2954.О
системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон
от 27 мая
2003 г. N
58-ФЗ по состоянию на 28.12.2010г. // Собрание законодательства РФ.-
2003, N 22, ст. 2063. Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации: Федеральный закон от 8
января 1998 года
// Собрание законодательства РФ. - 1998, N 2, ст. 224. О государственной гражданской службе
Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 г. №79 - ФЗ // СПС Гарант - 2008. - №16.Об основах государственной службы РФ: федеральный закон
от 31 июля 1995 г.
№ 119-ФЗ// Собрание законодательства РФ. -1995.№31. – Ст. 29-90.О государственной гражданской службе
в Российской Федерации: федеральный закон от 27 июля 2004г. №79-ФЗ по состоянию на 27.06.2011г) // Парламентская
газета. – 2011. – 31 июля. – с.5.О конкурсе на замещение вакантной
должности государственной гражданской службы Российской Федерации: Указ
Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года N 112. // Справочная
система гарант.О федеральной программе
"Реформирование и развитие системы государственной службы Российской
Федерации (2009-2013 годы): Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 261. Справочная
система гарант.Об утверждении общих принципов
служебного поведения государственных служащих: Указ Президента РФ от 16 июля 2009 г. № 814. Справочная
система гарант. Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях. (от 06.04.2011 N 68-ФЗ,
от 21.04.2011 N 69-ФЗ,
Постановлением
Конституционного Суда РФ от 25.04.2011 N 6-П). Режим доступа: 28.02.2012.
Научная
литература
Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М.: РАГС, 2002. С. 325. Базовская О.А. Государственная служба. М.:
НАУКА, 2005. С. 156. Бахрах Д.Н. Государственная служба
России: Учебное пособие. М: Проспект, 2007. С. 235.Борискин В.В. Государственное
управление. М.: Проспект, 2006. С.356.Борисов А.Р. Комментарии к ФЗ О
государственной гражданской службе. М.: Книжный мир, 2006. С.230. Государственная
гражданская служба Российской Федерации: нормативно-правовые акты. сост.
Граждан В.Д. М.: КноРус, 2008. С. 616.Государственная служба:
энцикл. Словарь. под ред. Егорова В.К.,
Барцица И.Н. М.: РАГС, 2008. С. 428. Государственная власть и самоуправление:
журнал. М.: 2011. №7,8,9.Граждан В.Г. Государственная служба.
М.: ЮРКНИГА, 2005. С. 256. Демин А.А. Государственная служба. М.:
Мир, 2010. С. 124.Зайцева Т.В. Реформы государственной
службы России. М.: Весь мир, 2003. С.211.Карданов И.Б. Государственная служба.
М.: Щит М, 2005. С. 154. Качелин А. Принципы
государственной службы: от Петра I до нашего времени. Экономист, 2010. N 2.
С.82-86. Киселев С.Г. Государственная
гражданская служба. Учебное пособие. М: ГУУ, 2007. С. 284.Клеандров М.И. Профессия чести.
ЭЖ-Юрист, 2011. С. 271.Козбаненко В.А. Правовой статус
государственных гражданских служащих: структура и содержание. М.: ИПКгосслужбы,
2008. С. 312.Корнейчук Г.А. Государственные
служащие. Особенности регулирования труда. М.: Альфа-Пресс, 2006. С. 262.Котельников Е.А. Государственное
управление. Ростов на Дону: Феникс, 2006. С.320.Кулиуш О.А. Государственная
служба - гарант чести, достоинства и деловой репутации. "Черные дыры"
в рос. законодательстве. 2009. N 2. С.81-86.Кулакова Ю.А. Некоторые вопросы
правовых ограничений на государственной гражданской службе. «Арбитражный и
гражданский процесс», 2007. С. 320.Куракин А.В.
Международные и зарубежные стандарты административно-правовых средств
предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Рос. юстиция. 2009.
N 3. С.10-13.Кузько А.В. Повышение эффективности
конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц органов
местного самоуправления. Государственная власть и местное самоуправление. 2011.
№ 5. С.11-13.Лысенко В.
Технология аттестации государственных и муниципальных служащих. Кадры. 2007. №4. С. 8-9.Лытов Б.В.
Прохождение государственной службы: ориентиры оптимизации. Государственная
служба в современной России. Сборник статей. М.; 2008. С. 120-135.Макарова Н.И. К вопросу о правовом
статусе государственного служащего. Вестник ОмГУ, 2008. Вып.1. С.85-87.Мацкевич А.В. Особенности
реализации юридической ответственности государственных органов в современной
России. Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2011. №
3. С. 5-7.Мельников В.П. Государственная служба
в России. М.:МПСИ, 2005. С.260. Муниципальная власть: журнал. М.:
2011. №3,4. С.6-8.Назаренко Н.А. Государственная служба
Российской федерации. М.:Экзамен, 2006.
С.450. Одинцов А.А. Государственное и
муниципальное управление. Введение в специальность: Учебник. М.: Экзамен, 2007.
С. 414.Овсянко Д.М. Государственная
служба Российской Федерации. М.: ЮРИСТЬ,
2005. С. 650. Пресняков М.В., Чаннов С.Е.,
Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной
определенности и справедливой дифференциации. Трудовое право. 2009. №8. .с.10-15.Родионова А.К. Концептуальные основы
российского федерализма. Государственная власть и местное самоуправление. 2009.
N 7. С. 9. Смоленский М.Б. Административное право. Феникс,
2005. С. 346.Халипов Р.Ф. Власть. Политика. Государство.
М.: Академический проект, 2006. С. 600. Черногор Н.Н. Проблемы
ответственности в теории муниципального права и практике местного
самоуправления. М.: Юриспруденция, 2010. С. 62.Чиркин, В.Е. Государственное и
муниципальное управление. М.: Юристъ, 2005. С. 320.Яблокова Е.А. Подготовка кадров
государственной службы. М.: МПСИ, 2005. С. 423.
[1] Собрание законодательства
Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954.
[2] Собрание законодательства РФ. 1999. N 29. Ст. 3682.
[3] Чиркин, В.Е.
Государственное и муниципальное управление. М.,
2005. С. 130-136.
[4] Уголовный кодекс Российской Федерации. 1996. N 63-ФЗ.
[5] Собрание законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
[6] Собрание
законодательства РФ. 1997. N 41. Ст. 8235.
[7] Российская газета. 1995. N 246.
[8] Российская газета. 2002. № 152.
[9] Концептуальные основы российского
федерализма. Государственная власть и
местное самоуправление. 2009. N 7. С. 9.
[10] Дисциплинарная ответственность
гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой
дифференциации. Трудовое право. 2009.
№8. С.10-15.
[11] Российская газета. 2004. N 162.
[12] Там же
[13] Государственная
служба. Под ред. Егорова В.К., Барцица
И.Н. М., 2008. С. 428.
[14] Основание дисциплинарной
ответственности. Вестник Московского университета.
2005. № 4. С. 77 - 86.
[15] Служебное право. М.,
2007. С. 332
[16] Там же
[17] Собрание законодательства
Российской Федерации. 2005. № 4. Ст. 305
[18] Дисциплинарная ответственность
гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой
дифференциации. Власть и право. 2011.С. 18-21
[19] Концептуальные основы российского
федерализма. Государственная власть и
местное самоуправление. 2009. N 7. С. 9.
[20] Черногор Н.Н. Проблемы
ответственности в теории муниципального права и практике местного
самоуправления. М., 2011. С. 102.
[21] Особенности реализации
юридической ответственности государственных органов в современной России.
Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2011. № 3. С.
5-7.
[22] Козбаненко
В.А. Юридическая ответственность государственных служащих. М., 2008. С. 47
[23] Государственная служба: энцикл.
Словарь. под ред. Егорова В.К., Барцица
И.Н. М.,
2008. С. 428.
[24] Ноздрачев
А.Ф. Государственная служба. М., 1999. С. 514.
[25] Граждан
В.Д. Государственная гражданская служба. М.,
2009. С.490.
[26] Особенности реализации
юридической ответственности государственных органов в современной России.
/Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2011. № 3. С.
7-8.
[27] Ноздрачев А.Ф.
Государственная служба. М., 2009. С. 516.
[28] Ноздрачев
А.Ф. Государственная служба. М., 2009. с. 499.
[29] Международные и
зарубежные стандарты административно-правовых средств предупреждения и
пресечения коррупции в системе государственной службы. Российская юстиция. 2009.
N 3. С.10-13.
[30] Черногор Н.Н. Проблемы
ответственности в теории муниципального права и практике местного
самоуправления.. М.,2008. С. 76.
[31] Куракин А.В.
Международные и зарубежные стандарты административно-правовых средств
предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. М.,
2011. С.10-13.
[32] Служебное право. М.,
2007. С. 340 - 341
[33] Куракин А.В.
Международные и зарубежные стандарты административно-правовых средств
предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. М., 2009.
С.15-23.
[34] Собрание законодательства Российской
Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.
[35] Черногор Н.Н. Проблемы
ответственности в теории муниципального права и практике местного
самоуправления. М., 2011. С. 82.
[36] Государственная служба -
гарант чести, достоинства и деловой репутации. "Черные дыры" в рос.
законодательстве. 2009. N 2. С.81-86.
[37] Генералы подсудной карьеры.
Российская газета. 2011. № 3. С.7
[38] Уголовная ответственность
за самовольное оставление части или места службы (ст. 337 УК РФ). Вестник Моск. ун-та. 2011. № 2. С. 23 - 35.
[39] Государственная служба -
гарант чести, достоинства и деловой репутации. "Черные дыры" в
российском законодательстве. 2009. N 2.
С.81-86.
[40] Концептуальные основы российского
федерализма. Государственная власть и
местное самоуправление. 2009. N 7. С. 9.