Полный текст:
Содержание
Введение………………..……………………………………………………………3
Глава 1. Теоретико-методологические и правовые основы оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления………………..……………….7
1.1. Сущность и функциональная структура
органов местного самоуправления……………………………………………………….……..………………….7
1.2. Понятие и критерии оценки эффективности деятельности органов муниципального управления……………………………………………………..15
1.3. Нормативно-правовые основы оценки
эффективности деятельности органов муниципального управления в Российской
Федерации……………….26
Глава
2. Организация и практика деятельности органов муниципального управления………………………………………………………………….……..35
2.1. Проблемы комплексной оценки деятельности органов муниципального
управления в Российской Федерации…………………………………….35
2.2. Пути совершенствования оценки
эффективности деятельности органов муниципального управления……………………………………………41
2.3.
Методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления
муниципальных образований…….………………………….57
Заключение……………………………………………………………………….65
Список литературы………………………………………………...…………….69
Приложение ...……………………………………………………...…………….76
Введение
В настоящее время актуализировался
вопрос радикального перераспределения поступлений от налогов между федеральным
Центром, регионами и местным уровнем власти. Изменение межбюджетных отношений,
направлено на повышение финансовой самодостаточности территорий и муниципалитетов.
Рост ресурсной обеспеченности муниципалитетов подразумевает и наделение
регионов функциями контроля за использованием бюджетных средств. Этот
инструмент открывает возможность для оценки результатов деятельности мэров.
Таким образом, изучение системы оценки эффективности работы муниципальных
органов власти и внедрение инноваций в повседневные управленческие практики
является актуальной задачей.
Вместе с тем, очевидна сложность построения
стабильной и эффективной системы государственной и муниципальной службы в современной
России.
Во-первых, проблема эффективности недостаточно
разработана в теории государственно-административного управления, поскольку она в основном
затрагивается, когда речь идет о коммерческих предприятиях. Это создает проблемы
в построении теоретической базы для проведения преобразований. Как подчеркивает
проф. Г.В. Атаманчук: «Нет у нас ничего более запутанного и неопределенного, чем
эффективность государственной власти, которая обычно определяется сама собой и в
себе»[1].
Во-вторых, очевидны трудности непосредственного
осуществления реформ местного самоуправления. Такие преобразования давно назрели. Однако неоднократные попытки реформировать данный институт не принесли
пока желаемого результата.
Актуальность изучения и совершенствования знаний в
области муниципального управления связана как с важностью самой проблемы повышения
эффективности местной власти, так и с проводимой в России муниципальной реформой - процессом
сложным и противоречивым.
Изучению вопросов повышения
эффективности деятельности органов власти и управления уделено немало
места в отечественных и зарубежных исследованиях, данной проблемы касаются
многие современные исследователи: экономисты, социологи, политологи, философы.
Вместе с тем ведущие специалисты весьма справедливо констатируют, что в
современной российской
практике данная проблема освоена пока явно недостаточно, хотя и есть ряд авторитетных авторов, последовательно ее
разрабатывающих.
А.И.
Радченко,
Д.П.
Зеркин,
В.И.
Бутов,
При написании
дипломного проекта использовались труды многих российских ученых теоретиков и практиков по проблемам местного самоуправления и муниципального управления. Среди
них: Г.В. Атаманчук, Р.В. Бабун, В.В.
Бакушев, И.Н. Барциц, А.Г. Воронин,
Е.В. Галеев, Л.Н. Ганшина, П.В. Гудзь, В.Б. Зотов, В.В. Иванов, А.Н. Коробова, О.Е. Кутафин, В.А.
Лапин, С.Н. Латышев, В.В.Маркина,
Н.И. Миронова, М. Мирзалиев, А.В. Осташкова, В.Н. Парахина, В.И. Патрушев, С. Разворотнева, Р.М., Романов, А. Рябин, О.Л. Савранская, М.Ю.
Славгородская, Л.В. Сморгунов, И.Н. Трофимова, В.И. Фадеев, О.Ф. Шабров,
А. Н. Широков, С. Юркова и многие другие. Также
важно отметить, среди теоретиков и практиков занимающихся исследованием данной
проблематики таких видных ученых Южно-Российского института-филиала РАНХиГС
как: А.В. Буров, В.И. Бутов, В.Г. Игнатов .И. Радченко,
В.В. Рудой, А.М.
Старостин, Л.Г. Швец и другие. Также
использовалась учебная и научная
литература по проблемам местного самоуправления и муниципального управления.
Анализ научной литературы, аналитических
и экспертных разработок показал, что единого системного подхода к толкованию
понятия оценки эффективности, ее сущности и значения не существует. Не создана
пока и приемлемая
нормативно-правовая база оценки эффективности.
Исследованию проблем эффективности органов местного
самоуправления, критериев и показателей их результативности посвящен ряд научных
трудов. Особого внимания заслуживает обсуждение концептуальных подходов к
проблеме эффективности государственного
и муниципального управления в работах, вышедших в последние годы и за рубежом, и в России.
Данный аспект остается актуальным для современной
России, где в рамках административной и муниципальной реформы, вводятся и апробируются
различные методики оценки эффективности деятельности руководителей
муниципальных образований. Качественное своеобразие государства требует своей
шкалы измерения и оценки его рациональности и эффективности.
Объектом изучения является система
управления органов местного самоуправления муниципальных образований.
Предметом изучения система оценки эффективности управления деятельности
органов местного самоуправления.
Основная цель дипломного проекта - рассмотреть теоретические и практические аспекты определения оценки
эффективности деятельности органов местного
самоуправления, а также разработать рекомендации выявив возможные пути совершенствования оценки органов муниципального управления и повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления.
В соответствии с поставленной целью в
работе решались следующие задачи теоретического
и прикладного характера:
- изучить особенности функционирования органов
местного самоуправления на современном этапе;
- изучить критерии
оценки эффективности
деятельности органов местного
самоуправления;
- рассмотреть нормативно-правовые основы оценки
эффективности деятельности органов муниципального управления в Российской
Федерации;
- выявить проблемы оценки деятельности органов
местного самоуправления в Российской Федерации;
- выявить возможные
направления по совершенствование оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления.
- изучить методику оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований;
Дипломный проект состоит из введения двух глав, заключения и списка
литературы.
Во введении обоснованны актуальность выбранной темы, цель и задачи изучения проблемы
совершенствования оценки
эффективности деятельности органов местного самоуправления.
В первой главе раскрыты теоретические основы и особенности оценки
совершенствования деятельности органов
местного самоуправления.
Вторая глава посвящена
направлениям совершенствования оценки эффективности органов местного
самоуправления и особенности внедрения в
Ростовской области системы оценки
эффективности деятельности органов
местного самоуправления.
Заключение содержит
основные выводы, полученные в процессе
работы над дипломным проектом.
Глава 1. Теоретико-методологические и
правовые основы оценки эффективности деятельности органов местного
самоуправления.
1.1. Сущность и функциональная структура
органов местного самоуправления.
По действующему федеральному
законодательству (Конституция РФ, ФЗ № 131 «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ»), наличие выборных органов местного самоуправления
муниципальных образований является обязательным.
Обращаясь к понятию местного
самоуправления, в первую очередь необходимо определить, что представляет собой
местное самоуправление, какой характер оно носит в современном Российском
государстве.
Согласно закону, непосредственно
регламентирующего местное самоуправление в РФ, местное самоуправление
составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и
осуществляется на всей территории РФ.[2]
Местное самоуправление в Российской Федерации
— форма осуществление народом своей власти, обеспечивающая в пределах,
установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях,
установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и
под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через
органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов
населения с учетом исторических и иных местных традиций[3].
Профессор А.А. Подсумкова дает в словаре
следующее толкование понятия органов местного самоуправления[4]:
Органы местного самоуправления – это
выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного
значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Выделение органов местного самоуправления
из системы органов государственной власти означает их
структурно-организационное обособление, но не функциональное. ОМСУ
самостоятельны лишь в пределах полномочий, определенных органами
государственной власти.
ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ[5]»
дает перечень органов местного самоуправления, которые закреплены в статье 34
главы 6 настоящего закона.
Согласно данной статье, структуру органов
местного самоуправления составляют:
представительный орган муниципального
образования,глава муниципального образования,местная администрация
(исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования,контрольный орган муниципального образования,иные органы и выборные должностные лица местного
самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие
собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В законе установлен перечень обязательных
органов входящих в структуру местного самоуправления, которые в обязательном
порядке должны быть в муниципальном образовании. Таковыми являются:
представительный орган муниципального
образования,глава муниципального образования,местная администрация
(исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования.
Данный закон хоть и устанавливает
обязательный перечень органов, которые должно иметь каждое муниципальное
образование, но и не ограничивает перечень органов и должностных лиц, которые
могут иметь в своей структуре органы местного самоуправления.
Уставы ряда муниципальных образований содержит следующую структуру органов местного самоуправления[6]:
1) городская
дума — представительный орган;
2) администрация
города — исполнительно-распорядительный орган;
3) контрольно-счетная
палата — контрольный орган;
4) глава
города, который является председателем городской думы, — высшее должностное
лицо.
Для малочисленных сельских поселений закон предусматривает возможность
совмещения функций главы муниципального образования, главы
исполнительно-распорядительного органа и председателя представительного органа
муниципального образования, что позволит сэкономить средства местного бюджета
на содержание аппарата. Данная структура органов местного самоуправления,
должна быть закреплена в уставе муниципального образования.
Согласно данному закону уставом муниципального образования определяются
такие организационные вопросы, как:
а) порядок формирования органов местного самоуправления;
б) компетенция органов местного самоуправления;
в) срок полномочий органов местного самоуправления;
г) формы подотчетности и подконтрольности органов местного
самоуправления;
д) иные вопросы организации и деятельности органов местного
самоуправления.
Число создаваемых органов местного самоуправления, их структура и объем
компетенции различаются, как правило, в зависимости от следующих факторов: 1)
типа муниципального образования; 2) численности жителей муниципального
образования; 3) возможностей социально-экономического развития муниципального
образования; 4) исторических и иных местных традиций; 5) национальных обычаев;
6) политических интересов; 7) других особенностей.
В настоящее время наименования органов местного самоуправления весьма
различны. В зависимости от исторических, национальных и иных местных традиций
представительный орган местного самоуправления может называться дума, совет,
муниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курултай, хурал,
джирге, круге и т. п. Исполнительный орган местного самоуправления также может
иметь различные наименования: администрация, мэрия, управа, префектура и т. п[7].
Закон (в ст. 34) устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае
создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования. В данном
случае закон 2003 г.
закрепляет два способа
определения структуры органов местного самоуправления:
непосредственно: населением на местном референдуме, а
в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным
правом, не более 100 человек — на сходе граждан;опосредованно: представительным органом
муниципального образования.
Установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального
образования, в нем же должны отражаться и любые изменения в структуре органов
местного самоуправления.
Согласно закону (ст. 34) местный референдум или сход граждан по вопросу
определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного
муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого
образования. Такая инициатива должна поступить в течение одного месяца со дня
вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ
вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа
жителей, обладающих избирательным правом численностью не менее 3 процентов от
общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким
правом[8].
Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют
единую систему, в которой по закону 2003 г. реализован принцип разделения властей.
Итак, органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ,
которыми они формируются и перед
которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.[9]
Органы местного самоуправления
классифицируются по различным признакам.
По способу
образования и делегирования полномочий они делятся на выборные и другие. Первые отличаются
тем, что население напрямую наделяет их полномочиями по решению
вопросов местного значения. Вторые создаются для обеспечения
этих полномочий и могут подразделяться на формируемые на добровольной
основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного
органа), на основе назначения (местная администрация), на основе
кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: административная,
жилищная и пр.). Выборные органы получают полномочия непосредственно от
населения, т.е. выборы являются не только способом создания органов, но и
способом наделения их полномочиями. Органы, формируемые иными способами,
получают свои полномочия чаще всего от выборных органов.
По назначению органы
местного самоуправления делятся на органы общего
и специального назначения (с широкой и узкой специализацией). Под
органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется
на все или большинство сфер деятельности местного самоуправления
(представительный орган, администрация, а также такие органы,
как, например, финансовый или орган по управлению муниципальной
недвижимостью). Под органами специального назначения понимаются
"отраслевые" органы, занимающиеся одной или несколькими сферами
муниципальной деятельности (например, городской транспорт, образование,
культура и т.д.).
Деление по
полномочиям вытекает из классификации самих полномочий
местного самоуправления, которые подразделяются на следующие
группы:
собственные
полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые
в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и
региональным законам;делегированные
органами государственной власти федеральными или региональными
законами;
- добровольные, порученные населением
муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по
своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образований,
с выполнением договоров (в том числе с
зарубежными партнерами), членством в
различных ассоциациях и союзах и др.
В зависимости от
способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений характеризует саму
суть выборных органов. Оно
целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального
образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом
отношении или личном интересе
должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание
социальной помощи отдельным лицам и
т.п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.
В то же время вопросы оперативного управления
муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе
единоначалия, когда конкретными сферами деятельности управляют профессионалы,
несущие ответственность за результаты этой деятельности.
По типу исполняемых
функций органы местного самоуправления делятся
на представительные (проектная
функция) и исполнительные (программная
функция). Представление интересов заключается в их выявлении,
агрегировании, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития
муниципального образования (отсюда термин "проектная функция")
и правовых актов, необходимых для реализации проекта. Реализация
интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности
органов местного самоуправления ("программная функция"), направленной на осуществление проекта. Этим двум типам
функций соответствуют два основных типа органов местного самоуправления - представительные и
исполнительные.
В муниципальной практике пока еще не ушли от
однообразия организационной структуры местного самоуправления,
присущей недавнему советскому прошлому, когда важнее всего была строгая
иерархическая подчиненность органов для поддержания сверх централизованной
системы управления на всех уровнях, включая местный. На повестке дня стоит
совершенствование организационной структуры с целью учета особенностей
муниципального образования и инновационных подходов к управленческой деятельности.
Необходимо пользоваться положением
Федерального закона №131-ФЗ о том, что вопросы организации и
деятельности органов местного самоуправления, включая порядок их
формирования, срок полномочий, сами полномочия, подконтрольность
определяются не федеральным или региональным законом, а
уставом муниципального образования (пункт 3 статьи 34). Это основание
для свободного и самостоятельного определения конкретной и уникальной структуры
органов в каждом муниципальном образовании.
1.2. Понятие и критерии оценки эффективности деятельности
органов муниципального управления.
Оценка
эффективности управления в органах власти — явление достаточно сложное, и
связано это с тем, что субъект управления представляет собой совокупность
«субъектов управления», каждый из которых выполняет строго определенные
функции. В органах местного самоуправления в качестве элементов совокупного
субъекта управления выступают: представительный орган, глава муниципального
образования, глава местной администрации, контрольный орган муниципального
образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом
муниципального образования и обладающие соответствующими полномочиями по
решению вопросов местного значения.
Совокупный
субъект управления — это не простая сумма действий каждого из вышеназванных
элементов, а их интегральная сумма; лишь в совокупности они представляют собой
полноценный субъект управления. Однако совокупный субъект управления
муниципальным образованием, одной из основных задач которого является выработка
и принятие решений и организация их исполнения, несет в себе множество
специфических черт.
Например,
разработка решений, как правило, осуществляется органами управления (в качестве
органов управления выступают отделы, комитеты, управления, департаменты и
т.п.). Аналогично претворение принятых субъектом управления решений
осуществляется также органами управления. Субъект управления делегирует
определенные свои функции органам управления. Причем следовало бы отметить, что
влияние субъекта управления на объект управления носит скорее опосредованный,
косвенный характер, нежели прямой, как это бывает в производственных
коллективах.
Объект
управления — понятие более сложное, чем это кажется на первый взгляд, поскольку
отдельные его элементы носят «плавающий характер». Личность может выступать в
качестве объекта управления прямого действия и в качестве опосредованного
объекта. Например, когда принимается решение об опеке, попечительстве, адресной
помощи за счет средств местного бюджета и т.п., личность выступает в качестве
объекта управления. Когда, используя муниципальную собственность, формируются
соответствующие условия, которые обеспечивают самодостаточность личности,
домашнего хозяйства посредством развития, реализации их потенциала, последние
выступают в качестве опосредованного объекта управления. Точнее говоря, в первом
случае применяются методы управления прямого действия, во втором косвенного,
опосредованного. Объектом управления в данном случае выступает муниципальное
имущество, обязательства, установленные законом права, которые в совокупности
формируют комфортную среду обитания и т.п.
В качестве
элемента совокупного субъекта управления выступает один из элементов «структуры
органов местного самоуправления», обладающий, в соответствии с уставом муниципального
образования, правом принимать муниципальные правовые акты, влиять на их
исполнение путем определения целей, задач, норм и правил поведения объектов
управления, измерителей результатов деятельности, проведения изменений в
соответствии с изменяющимися общественными отношениями, новыми экономическими
условиями, действующим законодательством.
Субъект
управления в качестве инструмента реализации своих решений использует орган
управления. В качестве органа управления выступает специально выделенное структурное
подразделение администрации муниципального образования, наделенное
определенными полномочиями, ответственностью и целевой направленностью
деятельности, осуществляющее трансформацию воздействий, решений субъекта
управления в действия объектов управления, контролирующее и обеспечивающее
исполнение решений, оперативную деятельность исполнительных органов объектов
управления.[10]
Следовательно,
необходимо различать эффективность «элементов субъекта управления», каждого из
органов управления и общую эффективность управления как некую интегральную
сумму эффективностей совокупного субъекта управления и совокупного органа
управления. Каждая из которых, в свою очередь, разлагается на внутреннюю и
внешнюю эффективность.
Внутренняя
эффективность — эффективность работы органов местного самоуправления, которая
заключается в эффективности выработки, принятия, организации исполнения
решений, обеспечивающих наращивание, развитие и рациональное использование
потенциала личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса, их самодостаточность.
Оценить данную эффективность можно при помощи двух групп расчетов.
Первая —
общая, характерная для многих организаций. К основным коэффициентам относятся:
оценка оперативности работы аппарата управления; рациональности управленческой
документации; соответствия структуры и численности аппарата управления
нормативным требованиям по выполняемым функциям; обеспеченности и
соответственно использования современных информационных технологий, оргтехники;
управляемости; качества выполнения управленческих функций и некоторые другие.
Общий показатель состояния уровня организации управления устанавливается с
учетом всех указанных показателей и определяется как средневзвешенная величина.
Вторая —
конкретная, характерная только для конкретной организации в конкретных условиях
внешней среды, поскольку именно она (внешняя среда) диктует требования к
правилам и процедурам, коммуникациям и отношениям, взаимосвязи между
подразделениями администрации и внутри них, процессам или действиям,
упорядочению, согласованности, целевой направленности деятельности,
полномочиям, ответственности.
Внешняя
эффективность или второй аспект — эффективность, т.е. степень соответствия
целей и результатов деятельности органов власти потребностям и интересам
населения, уровень удовлетворенности запросов населения в услугах данного рода.[11]
Ниже приведена матрица
взаимосвязи ключевых категорий внутренней и внешней эффективности (Табл. 1).
Таблица
1.
Сравниваемые
категории внутренней и внешней
эффективности
Критерий
Критерий внутренней среды
Критерий внешней среды
Цели управления – общественные запросы
Цели практически осуществляемые органом власти
Цели, объективно детерминированные общественными запросами, потребностями личности,
домашнего хозяйства, бизнеса и т.п.
Цели управления – полученные результаты
Цели, реализованные в управленческих процессах
Результаты, полученные при объективизации (превращение целей в
социальную практику) муниципального управления, решений и действий его
управленческих компонентов
Результаты
управления – общественные потребности
и интересы
Объективные
результаты управления
Общественные потребности и интересы
Издержки
муниципального управления - результаты
Общественные
издержки ушедшие на муниципальное управление
Объективные результаты, полученные вследствие
муниципального управления
Потенциал
управления - степень его использования
Возможности
заложенные в его управленческом потенциале
Степень использования возможностей этого потенциала
В целом, проблема эффективности
государственной власти и управления уже многие годы остается в центре внимания
теории и практики. Разработан обширный инструментарий, обусловленный как потребностями сравнительно-международной
оценки деятельности правительств, так и необходимостью
адекватной оценки национально-государственных и местных администраций.[12]
В общем виде эффективность можно определить
как соотношение достигнутых результатов и затраченных на это
ресурсов. Соответственно, чтобы оценить эффективность, необходимо
по заранее выбранным критериям и показателям оценить результаты (например, в частном
секторе экономики - прибыль), затем - затраченные на это ресурсы, а затем
соотнести их.[13]
В научной литературе эффективность
управленческой деятельности принято классифицировать по специфике достигаемых в процессе
этой деятельности результатов на два вида - экономическая эффективность и техническая (управленческая, организационная,
функциональная) эффективность. В отечественной практике при оценке эффективности власти
все еще доминируют критерии, основанные на показателях
потребительской динамики. Это просматривается и во многих посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, и
документах Правительства и Думы. Превалирует такой подход и в системе
введенных сравнительно недавно критериев оценки
эффективности деятельности губернаторов.
Вместе с тем, в современных условиях данная методика уже малоперспективна и не
может претендовать на универсализм.[14]
Управление должно анализироваться и
оцениваться по социальным эффектам, в этом его отличие от предпринимательства,
менеджмента, всего частного и группового. Под показателем результативности в самом широком смысле понимают описательный или количественный индикатор, характеризующий результат деятельности или успешность движения к достижению поставленной цели.
Показатели эффективности определяют количественную меру соответствия полученного
результата желаемому (требуемому). Показатель эффективности
- это всегда число (иногда соотношение), выражаемое в баллах, процентах, рублях, чел/час, временных
параметрах, вероятностных характеристиках
и др. Если показатель можно выразить одним значением, он будет скалярным.
Однако на практике определить эффективность деятельности
человека или тем более коллектива одним значением сложно. Поэтому чаще используется
векторный показатель,
объединяющий в себе несколько частных скалярных показателей.[15]
Критерии эффективности
представляют собой признаки, грани, стороны, проявления исследуемых
процессов (отношений), посредством анализа которых можно
определять их уровень и качество, а также соответствие потребностям и
интересам общества. Показатели характеризуют
меру, количественные характеристики соответствующих
признаков, граней и т.д. Если определение показателей эффективности - это получение
определенных «данных», то оценка показателей с использованием критериев
эффективности - это получение необходимой «информации».
Критерии эффективности
определяют соотношение показателей.
Сложнее определить критерии при оценке векторных показателей. В этом
случае используется метод установления «весовых значений» частных показателей,
когда каждому из них присваивается определенный коэффициент
(например, от 0 до 1), или лексикографический метод, суть которого
заключается в первоначальном выделении множества альтернатив с лучшей оценкой
по наиболее важному частному показателю. Если такая альтернатива
единственная, то она считается наилучшей, если их несколько, то из их подмножества выделяются те, которые имеют
лучшую оценку по второму показателю, и
т.д. Особую важность приобретает выбор ключевого показателя.
Показатели эффективности помогают определить
реалистичные цели и «узкие места» при их достижении, оценить
целесообразность принятого решения и выбрать рациональное решение
из нескольких альтернатив.
Основными целями использования показателей эффективности в практике
работы государственных органов являются1:
• Объективная и точная оценка деятельности
государственных органов и государственных служащих.
Совершенствование системы оплаты труда
(в зависимости от эффективности деятельности).Уточнение положений о государственных органах и их структурных подразделениях.Уточнение должностных регламентов, служебных контрактов.
• Совершенствование распределения состава государственных служащих (штатного
расписания государственного органа).
Получение информации об оборудовании рабочих мест.Повышение достоверности информации о деятельности государственного
органа (структурного подразделения).Совершенствование организационной структуры государственного органа.
Показатели эффективности и результативности
разделяются на обобщенные и специфические,
которые, в свою очередь, определяют деятельность
государственных органов и государственных служащих.
Показатели деятельности государственных
органов отражают конечные результаты
за определенный период, показатели принятия и исполнения решений -
непосредственный результат, а
показатели правового, организационного и документационного обеспечения определенный
процесс.[16]
Эффективность какого-либо объекта или системы проявляется в ходе определенной их деятельности. Основными требованиями
к показателям эффективности
являются:[17]
соответствие поставленным
целям,специфичность
(измерение результатов деятельности конкретного
государственного органа,
конкретного сотрудника);
- измеряемость
(наличие определенной шкалы оценки);
сравнимость (возможность
сравнивать с предыдущими или схожими показателями); достижимость (нахождение в
сфере влияния);релевантность (соответствие между желаемыми
и достигнутыми результатами);
- экономичность
оценки (определение показателей не должно требовать
значительных финансовых и временных затрат);
определенность во времени (возможность
оценки в обозримом будущем);проверяемость (показатели должны
основываться на документальных данных).
Утверждение обобщенных показателей эффективности и результативности
соответствующим должностным лицом определяется конкретной подчиненностью государственных
органов. Эти показатели должны учитываться
при оценке государственных органов, государственных служащих и
непосредственно определять принимаемые решения, в том числе в кадровой политике.
Специфические показатели
эффективности и результативности также могут использоваться для оценки
государственных органов и государственных служащих. Такие показатели
устанавливаются индивидуально для отдельных гражданских служащих. Они связаны
со спецификой деятельности государственных органов, отражают степень выполнения отдельных функций и
характеризуют непосредственный или итоговый результат.[18]
Обоснование и выбор
специфических показателей эффективности, установка приоритетов,
ранжирование могут осуществляться различными субъектами управления и различными способами:
• нормативными правовыми актами вышестоящего государственного органа (руководителя);
• волевым решением соответствующего руководителя (лица, принимающего решение);
методом экспертной оценки с последующим утверждением руководителем;внешним аудитом;
• данными социологического опроса потребителей. Состоятельность
и полноту какой-либо логической системы можно установить,
только погружая ее в систему более высокого уровня, то есть эффективность
системы в рамках самой системы
определить невозможно. Установить объективные показатели оценки
государственного органа, структурного подразделения или государственного
служащего может только общество, орган государственного управления или
должностное лицо более высокого уровня.
Важно установить ряд этапов, определяющих последовательность проведения данных
мероприятий. Алгоритм разработки
показателей и критериев эффективности можно выразить следующим образом:[19]
1.
Определение (уточнение) основных направлений деятельности:
• государственных органов и
структурных подразделений (в соответствующих Положениях);
• государственных служащих (в должностных регламентах);
2. Определение
количественных показателей по основным направлениям.
Классификация (ранжирование) показателей эффективности.Установление критериев эффективности.Уточнение (корректировка) положений о
государственном органе, структурных подразделениях и должностных регламентов.Внедрение
показателей и критериев
эффективности в практику деятельности
государственных органов (структурных подразделений).Оценка деятельности государственных органов и
структурных подразделений.Проведение аттестаций, конкурсов,
квалификационных экзаменов.
Применение показателей,
критериев эффективности должно обеспечивать возможность получения максимально точных, объективных, достоверных, подлежащих
проверке результатов и содействовать росту эффективности и результативности
государственной службы на всех уровнях.
Социальная
эффективность органа муниципального управления может измеряться лишь
при помощи определенных критериев и показателей. В числе универсальных может
использоваться методика, основанная на оценках показателей человеческого
развития.
Индекс развития человеческого потенциала
(ИРЧП) рассчитывается на основе трех показателей:
долголетия, измеряемого
как ожидаемая продолжительность жизни при рождении;достигнутого уровня образования, измеряемого как комбинация показателя грамотности
взрослого населения и доли граждан в возрасте до 24 лет, обучающихся в
начальной, средней и высшей школе;
3) уровня
жизни, измеряемого на базе доли реального ВВП, приходящегося на душу
населения.
Применение ИРЧП к оценке не только развития
страны в целом, но и ее регионов позволяет выполнить их ранжирование по
эффективности управления. Критерии оценки эффективности государственной власти
и управления ориентируются на комплексные и многофакторные подходы. Здесь
обращает на себя внимание методика предельно-критических показателей развития
(ПКПР), разработанная под руководством академика Г.В.Осипова.
Анализируя отмеченные показатели и
сопоставляя данную методику оценки с показателями ИРЧП, можно выявить
своеобразный «коридор эффективности». Его
границы «снизу» образуют показатели ПКПР, а границы «сверху» - показатели ИРЧП,
присущие группе наиболее развитых государств. Ориентация на «коридор
эффективности» в достаточной мере позволяет учитывать требования «устойчивого
развития»[20].
Система показателей результативности на
разных уровнях не должна быть противоречивой, более того, правильно
поставленная цель в виде показателей эффективности на низшем уровне иерархии
должна способствовать улучшению показателей на верхнем уровне. В силу того, что
построение показателей идет «сверху - вниз», т.е. от целей и задач органа
власти, показатели на нижних уровнях должны способствовать достижению данных
целей.
Таким образом, необходимость
приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности
деятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения
требует создания и внедрения показателей оценки эффективности деятельности
органов местного самоуправления.[21]
Многосубъектность управления на муниципальном
уровне, его нацеленность на удовлетворение конкретных потребностей многих людей
с многообразием их ожиданий, интересов, ценностей делают муниципальное
управление одним из самых сложных видов социального управления.
Эффективность социального управления вообще и
государственного и муниципального управления в частности является весьма
сложной и малоизученной проблемой. Оценка эффективности социального управления
имеет важное значение для его
совершенствования.[22]
Эффективность муниципального управления -
сложное многогранное понятие. Измерить ее можно только с помощью нескольких
методических подходов и системы различных показателей. В каждом конкретном
случае необходимо обосновать и разработать такую систему критериев и
показателей, которая соответствовала бы объекту управления.
1.3.
Нормативно-правовые основы оценки эффективности деятельности органов
муниципального управления в Российской Федерации.
Эффективность функционирования органов местного самоуправления как нам представляется имеет исключительно
важное значение в целом для самого
государства.
В этой связи, важно отметить, что эффективное функционирование
системы местного самоуправления во многом
определяется уровнем развития его правовой базы. Поэтому раскрытие вопроса о нормативно-правовых
основах оценки эффективности деятельности органов муниципального управления не
возможно без изучения правовой базы местного самоуправления, которая включает в себя Конституцию РФ, федеральные, региональные и иные нормативные правовые акты,
уставы и правовые акты муниципальных образований.
Проанализируем состав правовой базы местного
самоуправления. Федеральные законодательные акты, касающиеся местного
самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя
федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства
РФ, постановления и определения Конституционного суда РФ,
специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй
относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые
акты, содержащие
отдельные нормы муниципального права.
Из числа первой группы главным является закон, определяющий общие
принципы деятельности местного самоуправления - № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. В нем раскрыты основные
понятия и термины местного
самоуправления, определена роль местного самоуправления в осуществлении
народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления.[23]
К другим федеральным законам этой группы
относятся законы «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления», «Об основах муниципальной
службы в РФ», «О ратификации Европейской Хартии местного
самоуправления».
Из второй группы федеральных законов особое
значение имеют такие, как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный,
Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное
влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы
муниципального права содержатся в сотнях федеральных
отраслевых законах - от воинской службы до здравоохранения. К сожалению,
во многих из этих законов на органы местного самоуправления
необоснованно возлагаются задачи и функции, не обеспеченные материальными и финансовыми ресурсами.
В целом, российская модель местного самоуправления, закрепленная в
Конституции РФ и конкретизированная в
законодательстве, представляет собой
форму народовластия, сущность которой раскрывается следующими положениями:
Местное
самоуправление соответствует общепризнанным принципам международного
права. Это важно подчеркнуть именно сегодня, когда в условиях
восстановления управляемости в
государстве, определенной централизации государственной
власти и усиления ее контрольно-надзорных функций
возникают сомнения в правомерности отдельных норм федерального и регионального законодательства. В
связи с этим, например, часто указывают
на то, что Европейская Хартия местного самоуправления предусматривает государственный контроль только за законностью деятельности органов
местного самоуправления. Однако это касается реализации ими вопросов местного значения. В отношении же переданных государственных полномочий важнейший акт
международного права устанавливает государственный контроль и за целесообразностью деятельности органов
местного самоуправления[24];Местное самоуправление, будучи основой
конституционного строя России, является одной из двух форм (наряду с
государственной властью) публично-правовой власти в Российском
государстве. В силу этого местное самоуправление не может иметь
государственной природы, быть частью государственной власти2.
Это иная власть - муниципальная, которая имеет свою сущность, не
сводимую к сущности государственной власти. Вместе с тем, она организуется и
функционирует как власть народа, который является источником и государственной власти. Обе эти власти осуществляют интересы
одного и того
же народа. Органы
государственной власти осуществляют достаточно широкие полномочия в
области местного самоуправления.
Автономия же местного самоуправления, его относительная самостоятельность в
рамках одного государства - это право самостоятельного решения вопросов
местного значения, право на формирование и исполнение местного бюджета, право
на установление в соответствии с налоговым законодательством
местных налогов и сборов, право на управление и распоряжение
муниципальным имуществом, право на создание собственных выборных органов[25];Муниципальная
власть как одна из двух форм публичной власти в государстве имеет
как сходство с
властью государственной, так
и существенные отличия. И те, и другие весьма многочисленны.
Но с учетом задач муниципальной практики важно обратить внимание на
то, что местное самоуправление как
форма осуществления народом
своей власти представляет
собой самостоятельное и под свою ответственность решение населением
непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов
местного значения. В
возможности привлечения населения
к решению вопросов местного
значения заключается самый большой резерв и преимущество данной власти. Но органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, могут использовать и
присущие для любой власти формы
принуждения[26].
Решения местного самоуправления, принятые в пределах компетенции, являются
общеобязательными на территории муниципального
образования. Их неисполнение (ненадлежащее исполнение) влечет юридическую ответственность. С этой целью население и органы местного самоуправления вправе использовать все
законные возможности органов
государственной власти;Местное
самоуправление - это деятельность исходя из интересов населения.
Хотя, права и свободы человека и гражданина, как предусмотрено ст.
18 Конституции РФ, определяют деятельность не только местного самоуправления, но и
органов государственной власти, пожалуй, именно на муниципальном уровне данное конституционное положение реализуется наиболее полно. И не только потому, что это может
быть деятельностью самого населения
или органов местного самоуправления - наиболее близких к нему. Большинство вопросов местного значения
имеют ярко выраженный социальный
характер. На этом уровне власти возникает реальная возможность «дойти» до каждого человека[27];
Местное
самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных
местных традиций — это еще одно существенное преимущество данной формы
народовластия. Оно реализуется в сохранении и развитии тех форм деятельности,
которые наиболее близки и понятны конкретному местному сообществу.
Имеются широкие возможности для использования с учетом требований законодательства традиционных институтов
самоуправления народов РФ; Местное
самоуправление как форма народовластия обладает и всеми внешними признаками
власти: муниципальные образования, на территории которых формируются
органы местного самоуправления, имеют
свою символику и атрибутику.
Конституция Российской Федерации
предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем
референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и
другие формируемые органы местного самоуправления. Тем самым предусмотрены две
основные группы форм осуществления населением местного самоуправления.
Первая включает формы непосредственной
демократии, когда сам гражданин непосредственно принимает участие в решении
того или иного вопроса. Вторую группу составляют формы представительной
демократии -выборные и другие органы местного самоуправления, когда участие гражданина
состоит в выборах своих представителей для решения вопросов местной жизни.
Согласно Федеральному закону 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формы
непосредственной демократии так же делятся на две группы. Первая группа - формы
непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем
принятия обязательных для исполнения решений. Вторая - формы участия населения
в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив. Формами
непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются:
местный референдум и муниципальные выборы, сходы граждан и территориальное общественное
самоуправление, публичные слушания и многие другие. Хотя, как показывает
практика, подчас не только население не готово к эффективному сотрудничеству с
властью, но и значительная часть муниципальных служащих не понимает особенности
работы с различными категориями населения в принципиально новых условиях, не
может и не хочет относиться к населению как к равноценным партнерам. Сегодня
возникла реальная необходимость выслушать и понять друг друга, одновременно
решая две задачи: приблизить власть к населению и привлечь это население к
участию в управлении.
Слабая подготовленность муниципальных служащих
к использованию в своей деятельности современных технологий работы с
населением, которые имеют очевидные преимущества перед традиционным
управлением, тормозит развитие гражданского общества в целом и проведение
реформ в местном управлении в частности.
В настоящее время имеется законодательная
база, которая позволяет жителям муниципальных образований активно участвовать в
решении местных проблем. Это не только Федеральный закон № 131-ФЗ, но также
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных
гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и др.
Большое количество таких законов принято субъектами
РФ. Ими конкретизируются наиболее существенные вопросы организации местных
референдумов, выборов органов местного самоуправления и их должностных лиц,
территориального общественного самоуправления, проведения публичных слушаний и
др. Порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления регулируется
также муниципальными правовыми актами.
Другие формы участия населения в
осуществлении местного самоуправления в соответствии со ст. 33 Федерального
закона № 131-ФЗ могут быть не только предусмотрены законодательством, но и
инициированы населением. Такие формы не должны только противоречить
законодательству, а также основываться на принципе добровольности. В частности,
они установлены, например, Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
Названные в данном законе формы
осуществляются с учетом следующих требований: они не должны проводиться в
запрещенных местах; должны проходить мирно и безоружно, без призывов к смене
власти; не должны преследовать запрещенные законом цели; должны проводиться без
участия детей. В организации местного самоуправления население может
использовать возможности общественных, религиозных и политических организаций,
деятельность которых регулируется другими правовыми актами.[28]
В
частности, Федеральными законами - от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об
общественных объединениях», от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 12 января 1996 г. №
10-ФЗ «О
профессиональных союзах, их правах и
гарантиях деятельности», от 17 июня г. № 74-ФЗ «О национально-культурной
автономии», от 26 сентября г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных
объединениях», от 11 июля 2001
г. № 95-ФЗ «О политических партиях».
Органы местного самоуправления и их должностные
лица, также как органы государственной власти и их должностные лица, обязаны
содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного
самоуправления. И это не только требование законодательства. Очевидно, что во
многом успех местного самоуправления связан именно с активностью населения, с
тем, удастся или нет вовлечь наиболее инициативную его часть в решение вопросов
местного значения.
Происходящие в Российской Федерации
трансформационные процессы в общественно-политической и экономической сферах
самым непосредственным образом связаны со становлением и развитием местного самоуправления.
В Российской Федерации местное самоуправление
в его истинном значении пока только формируется. При этом сам процесс
становления осуществляется крайне сложно и противоречиво, несомненным успехам в
области формирования организационно-правовой базы местного самоуправления
противостоит практическая нерешенность вопросов экономического характера.[29]
Слабая развитость финансово-экономических основ местного самоуправления,
вызванная ограниченностью местных налоговых источников, низкой рентабельностью
объектов муниципальной собственности, преобладанием регулирующих доходных источников
в структуре местных бюджетов, не позволяет российским муниципалитетам стать
действенным инструментом решения локальных проблем, занять достойное место в системе
рыночных отношений.
Все это обуславливает потребность в
дальнейшем совершенствовании системы местного самоуправления, сформированной в
Российской Федерации за последнее десятилетие.
В настоящее
время на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальных образований
проводится обширная работа по подготовке к внедрению института оценки
эффективности деятельности органов местного самоуправления. В этой связи весьма
важным становится вопрос о правовой базе
оценки деятельности органов местного самоуправления.
Правовые основы
института оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления на
федеральном уровне установлены статьей 18.1 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В
соответствии с положениями указанной статьи перечень показателей для оценки
эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в
порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Нормативными
правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть
предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным
образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения
наилучших значений показателей.
Нормативно-правовая
основа системы оценки эффективности деятельности органов местного
самоуправления также включает в себя:
Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке
эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов».Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11
сентября 2008 г.
№ 1313-р, которым утверждены:
перечень
дополнительных показателей, в том числе показателей, необходимых для расчета
неэффективных расходов местных бюджетов;
типовая форма
доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о
достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на
3-летний период;
методика
мониторинга;
методические
рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета
субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям.
На практике сложно оценить конечные
результаты его деятельности в чистом виде, без учета воздействия внешних
факторов. Таким образом, необходимо сформулировать и выбрать такие показатели,
которые максимально отражали бы «степень причастности и вклада» конкретного государственного
служащего по отношению к определенному фактору.
Другой проблемой является выбор оптимального
количества критериев, по которым оценивается результативность деятельности
государственных служащих. Если таких критериев будет слишком много, то сложность
оценки и издержки на мониторинг большого количества индикаторов могут превысить
положительный эффект от практического применения показателей результативности.
Если же, наоборот, их недостаточно, то может проявиться «эффект искажающего
поведения» со стороны государственных служащих, они могут уделять все внимание
видам деятельности, которые будут измерены, и «забывают» об остальных
должностных обязанностях.
Одной из проблем,
является формализация
показателей результативности. Этот процесс важен как для
целеполагания и планирования деятельности государственных служащих, так и для
оценки результативности и определения уровня вознаграждения. Количественные
показатели легче оценивать в ходе мониторинга, кроме того, они обеспечивают
объективность оценки и не зависят от субъективного отношения руководителей к
подчиненным.
Глава
2. Организация и
практика деятельности органов муниципального управления.
2.1.
Проблемы комплексной оценки деятельности органов муниципального управления в Российской
Федерации.
В ходе реализации административной реформы в
России особое значение приобретает направление исследований по оценке
эффективности (качества) деятельности органов местного самоуправления. Оценивая
качество муниципального управления, как правило, говорят о его результативности
и эффективности. Эти понятия часто смешивают. В своей публикации А. Широков и С. Юркова дали, по
сути, достаточно четкое определение этих категорий:
– результативность – это достижение в итоге
деятельности планируемых и желаемых целей и результатов, решение поставленных
задач;
– эффективность – получение результатов с
наименьшими затратами ресурсов (финансовых, материальных, человеческих,
временных и т. п.) либо получение более высоких результатов при одном и том же
объеме ресурсов. [30]
Федеративное государственное устройство
России обусловливает важность разработки результативной системы оценки
эффективности деятельности органов местного самоуправления в целях повышения
степени управляемости для устранения негативных последствий экономической
нестабильности.
Анализ отечественного и зарубежного опыта по
разработке системы оценки эффективности работы органов исполнительной власти
показывает, что оценка качества государственного и муниципального управления
стала систематически проводиться различными организациями начиная с конца 90-х
гг., что подтверждается результатами проводимых работ по изучению мнения
общественности на территориях муниципалитетов.[31]
Обоснованием актуальности разработки
системной методологии комплексной оценки качества работы местных администраций
является то, что в условиях изменения подходов к определению системы органов
исполнительной власти невозможно обеспечение устойчивого развития территорий
без наличия системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.
На пути повышения эффективности деятельности
органов местного самоуправления ключевыми проблемами являются:
– слабая ориентация исполнительных органов
муниципальной власти и подведомственных им организаций в своей деятельности на
конечный результат и, в первую очередь, на удовлетворенность граждан и
организаций «продуктами» деятельности местного самоуправления;
– низкая регламентация и стандартизация
процессов взаимодействия исполнительных органов муниципальной власти с
гражданами и организациями, что объясняется незащищенностью граждан и
организаций, их интересов;
– несоответствие имеющейся системы
информационного обеспечения исполнительных органов муниципальной власти.
Качество муниципального управления, с точки
зрения конечного результата, проявляется в его воздействии на
социальноэкономическое развитие муниципальных территорий. Однако в современных
условиях одной из основных проблем является сложность проведения количественной
оценки деятельности органов исполнительной власти. В связи с чем к полномочиям
органов местного самоуправления отнесены «организация сбора статистических показателей,
характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального
образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в
порядке, установленном Правительством Российской Федерации».[32]
В октябре 2007г. Федеральный закон от 6
октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» был дополнен статьей 18.1 об оценке
эффективности деятельности органов местного самоуправления. В целях реализации
этого положения Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008г. №607
утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Перечень
включает 30 показателей, большинство которых разбито на несколько подпунктов.
Предложенная система показателей направлена на оценку работы органов местного
самоуправления в сферах образования, здравоохранения, дорожного хозяйства и
транспортного обслуживания, жилищного строительства, жилищно-коммунального
хозяйства и других направлений.
Реализация Указа предусматривает разработку
системы отчетности муниципальной власти перед региональной, предполагающей
ежегодное ведение региональной властью мониторинга эффективности деятельности
органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных
в границах субъекта Российской Федерации. Главам местных администраций
городских округов и муниципальных районов в рамках указа предписано
представлять доклады о достигнутых значениях показателей для оценки
эффективности деятельности соответствующих органов местного самоуправления за
2008г. и последующие годы.
В рамках реализации положений Указа Президента
РФ по оценке эффективности деятельности
органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов
предусматривается обязательное опубликование докладов в Интернете. Это
существенно расширяет информационную открытость местных властей, дает
возможность каждому жителю муниципалитета оценить эффективность работы
избранной им власти и сравнить ее с результатами работы в других
муниципалитетах.
Информационная прозрачность деятельности
органов исполнительной власти всех уровней регулируется федеральным законом №8
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления», который подписан 9 февраля 2009 года Президентом РФ и вступил в силу с 1
января 2010 года. Действие данного закона распространяется на отношения,
связанные с обеспечением доступа всех пользователей информацией к информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
В настоящее время органам местного
самоуправления предложены критерии для использования при планировании и
подведении итогов работы, а также для оценки эффективности собственной работы в
сравнении с другими органами местного самоуправления. Следует отметить
взаимосвязь и взаимодействие показателей, характеризующих социально-экономическое
развитие муниципальной территории и показателей эффективности работы органов
управления субъектов РФ. Данная взаимосвязь обусловлена зависимостью между
результатами деятельности органов местного самоуправления и эффективностью
организации и реализации управления на региональном уровне.
Кроме того, отсутствует четкий механизм
взаимодействия органов местного самоуправления и органов управления субъектов
федерации в отношении детализации и (или) интеграции показателей различных
муниципальных территорий в целях достижения наилучших значений показателей
деятельности органов местного самоуправления. Отсутствие данного механизма
может привести к искажению восприятия результатов оценки эффективности деятельности
органов местного самоуправления при сравнении показателей муниципальных
территорий, входящих в состав того или иного региона.[33]
Таким образом, можно говорить о том, что
применяемая в настоящее время методика оценки эффективности органов местного
самоуправления позволяет оценивать деятельность органов управлений
муниципальных образований только по обобщенным показателям, не отражающим
специфические особенности различных муниципалитетов, несмотря на то что такой
подход обеспечивает универсальность системы оценки эффективности (качества) деятельности
органов местного самоуправления.
Сегодня объективной оценке работы
местных властей препятствует целый ряд причин, которые, фактически, нивелируют
активность муниципальных руководителей и искажают ее результаты. Так,
муниципалам сложно повлиять на собираемость основных налогов – на землю и
имущество физических лиц. Возьмем, к примеру, налог на землю. Объектом
налогообложения может быть только сформированный земельный участок, прошедший государственных
кадастровый учет. На сегодняшний день доля земельных участков, отвечающих
требованиям Налогового Кодекса РФ, невелика. Кроме того, отсутствует нормативно
закрепленный механизм воздействия органов МСУ на собственников и пользователей
в понуждении их к проведению работ по межеванию земельных участков и постановке
на кадастровый учет. Формирование реестра муниципальной собственности
сталкивается с самыми разными проблемами и требует от муниципальных образований
серьезных финансовых вложений. Непросто обстоят дела и с регистрацией прав собственности на
недвижимое имущество, которой, как известно, занимаются органы государственной
регистрации.[34]
Еще одна проблема заключается в том,
что развитие налогооблагаемой базы по указанным видам налогов возлагается на
органы местного самоуправления, а функции по администрированию закреплены за
органами государственной власти. Налицо разрыв в управленческой цепочке,
который способен привести и уже приводит к замедлению темпов
социально-экономического развития муниципальных образований. Даже при наличии у
органов местного самоуправления информации о состоянии налогооблагаемой базы (а
такую информацию муниципальные руководители могут получить в налоговых
инспекциях далеко не всегда!), у них отсутствует возможность влиять на
собираемость налогов, так как они крайне ограничены в возможности предпринимать
какие-либо действия в отношении налогоплательщиков. Все, что они могут сделать
– это довести до налогоплательщиков кадастровую оценку земли, которая, в свою
очередь, определяется федеральными структурами.
Таким образом, в настоящее время органы
местного самоуправления практически лишены возможности эффективно влиять на
доходные возможности местных бюджетов. Очевидно, что назрела необходимость
совершенствования законодательства, регулирующего вопросы регистрации земельных
участков и иной собственности, которое бы предусматривало ограничение стоимости
и ускорение этой процедуры, а также законодательства, регулирующего
ответственность потенциальных плательщиков местных налогов.[35]
Можно назвать и другие, не
менее сложные проблемы, создающие для разных муниципальных образований заведомо
неравные условия работы. Например, существование на территории ряда
муниципальных образований ряда «федеральных льготников», освобожденных от
уплаты местных налогов.
Объективная оценка работы
муниципальных образований требует также пересмотра существующей практики
межбюджетных отношений, при которой чем хуже работает муниципальное
образование, тем большие дотации из бюджета вышестоящего уровня оно получает.
Разумеется, это далеко не полный
перечень проблем, препятствующий объективной оценке работы муниципальных
образований. Повышение эффективности работы местных властей требует, чтобы они
были максимально самостоятельны и, находясь в равных условиях, были
заинтересованы в повышении активности, а не в проявлении иждивенческой позиции.
Сегодня органы государственной власти начинают предпринимать усилия, чтобы такую
систему создать. А это значит, что есть надежда, что в стране будет развиваться
по-настоящему эффективное местное самоуправление.
2.2. Пути
совершенствования оценки
эффективности деятельности органов муниципального управления.
Сама по себе
проблема оценки эффективности местного
самоуправления не нова – вопросам оценки качества управления муниципалитетом
было посвящено достаточно много работ и за рубежом, и в России. Такой интерес
обусловлен близостью муниципальных образований по масштабам предметов
управления к промышленным комплексам и в их «приземленности», в отличие от
общефедерального уровня решаемых целей и задач, а также перспективами
практического применения механизмов управления по результатам.
Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает,
что местная власть создается для непосредственного обеспечения
жизнедеятельности населения, в нем содержатся перечень вопросов местного
значения и полномочия органов местного самоуправления. Муниципалитеты должны
сами формулировать цели и задачи, определять их качественные характеристики и
количественные параметры, разрабатывать механизмы достижения целей. Понятно, что
где ключевые параметры – там и способы их мониторинга, и инструменты анализа. В
то же время если необходимость «самоконтроля» эффективности муниципальных
образований является очевидной, то целесообразность внешнего мониторинга
эффективности не столь однозначна.
Статья 8
Европейской хартии местного самоуправления достаточно четко определяет пределы
внешнего вмешательства в деятельность муниципалитетов: «Любой административный
контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен
лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не
менее административный контроль может, там, где это целесообразно,
осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного
самоуправления делегированных им задач». Учитывая, что различие между мониторингом
и контролем весьма призрачно, соответствие внешней оценки эффективности
принципам организации местного самоуправления требует дополнительных пояснений
и комментариев.
Внешний
мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления должен
играть информационную роль, обеспечивая распространение данных среди всех
заинтересованных получателей: населения, муниципальных органов власти,
общественных организаций. В этом случае проведение именно внешнего, не
подверженного воздействию со стороны муниципалитета, мониторинга позволит
сгладить асимметрию информации и сократить возможности чиновников по получению
административной ренты. Это своего рода независимая аудиторская оценка: все ли
хорошо в деятельности местного самоуправления, насколько хорошо муниципалитет
выглядит по сравнению с соседними городами и районами?
Проводимый
мониторинг не должен приводить к дополнительным затратам для органов местного
самоуправления. Одной из основных проблем при внедрении систем контроля
эффективности на уровне муниципальных образований является недостаточность
ресурсов. Сбор и обработка показателей требуют и времени, и достаточно высокой
квалификации исполнителей, небольшие муниципалитеты с этой проблемой могут не
справиться.
При этом доступ к
государственной статистике у них ограничен: в настоящее время муниципальные
органы исполнительной власти не заинтересованы в передаче информации органам
статистики, а органы статистики в регионах соответственно – местным властям.
Доступ к информационным фондам предоставляется на безвозмездной основе федеральным
органам государственной власти и управления, территориальным комитетам
Госкомстата России и государственным организациям, имеющим право на получение
информации Госкомстата России; муниципалитеты могут получить данные лишь на
общих правах, во многих случаях – на возмездной основе.[36]
Внешняя оценка
эффективности не должна создавать дополнительную нагрузку на органы местного
самоуправления по заполнению каких-либо форм. Напротив, ее задачей является
обеспечивать их условно-бесплатными данными, а также способствовать принятию
решений в интересах муниципалитетов. В этом и состоит отличие мониторинга от
контроля: принимаемые по его итогам решения должны улучшать ситуацию, наказывать
ответственных за недостижение высоких показателей не является его целью. При
выполнении этих условий проведение оценки эффективности муниципальных
образований со стороны региональных органов власти будет способствовать
повышению качества государственного управления Методика оценки эффективности деятельности органов местного
самоуправления в настоящее время нормативно закреплена и охватывает основные
сферы ответственности муниципалитетов. Оценка в соответствии с установленными
требованиями должна производиться на ежегодной основе, при этом в задачу
органов власти субъектов Российской Федерации входит формирование сводного доклада
о результатах мониторинга эффективности деятельности.
Уже сейчас,
несмотря на отсутствие в 2009
г. инструментария для оценки части отчетных показателей,
многие муниципальные образования разместили на собственных сайтах или сайтах
региональных администраций подготовленные доклады. Их количество весьма
значительно и, по-видимому, ограничивается лишь недостаточным развитием технологической
составляющей, неготовностью региональных и муниципальных органов власти к
публикации информации в сети Интернет.
Всего в отчетах
муниципальных образований приводится около 130 показателей с учетом принятых
субъектами Российской Федерации дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов по вопросам
организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных
отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц. Доклады
включают в себя: таблицы с фактическими значениями целевых показателей и
текстовые материалы, содержащие описание реализованных мероприятий, позволивших
обеспечить улучшение значений показателей, в том числе сведения о принятых
правовых актах органов местного самоуправления; описание причин, повлекших
ухудшение значений показателей с соответствующими пояснениями; характеристику
мер, реализуемых или планируемых к реализации для достижения планируемых
значений показателей; сведения о предполагаемом объеме расходов в ключевых
сферах деятельности муниципалитетов.
Несмотря на
обнадеживающие успехи первого года мониторинга деятельности органов местного
самоуправления, методы его проведения страдают одним недостатком, сокращающим
возможность применении полученных результатов. Этот недостаток – ежегодный
характер мониторинга.
Проведение оценки
лишь по истечении отчетного года не позволяет решать с достаточной
эффективностью задачу по оперативной поддержке усилий муниципалитетов в решении
задач местного значения. Доклады о достигнутых показателях представляются до 1
мая года, следующего за отчетным, т.е. результаты деятельности невозможно
учесть в ходе бюджетного планирования на очередной год. Органы власти субъекта
Российской Федерации не имеют возможности принять меры к оказанию поддержки
муниципалитетам в достижении более высоких целевых показателей.
Дефицитность
бюджетов большинства субъектов Российской Федерации, их дотационность не
позволяют активно использовать грантовую поддержку «лучших достижений»:
практика премирования в условиях финансового кризиса воспринимается негативно
со стороны контролирующих
органов всех
уровней. Да и условно свободных средств на не носящее целевой характер
премирование эффективных муниципалитетов в региональных бюджетах не
предусматривается. Реализация же проектов по стимулированию достижения целевых
показателей наталкивается на упомянутую выше проблему значительного
запаздывания оценки эффективности.
Получается, что скорректировать на очередной год программу поддержки
муниципалитетов по тем или иным вопросам получится не ранее июня-июля
очередного года. В этом случае, с учетом необходимости ведомственных
согласований, к осуществлению практических мероприятий удастся приступить не
ранее осени, время для реализации серьезных, продолжительных начинаний будет
упущено.
Построение
системы «содействующих» грантов, субвенций, субсидий органам местного
самоуправления со стороны региональных органов власти, или, в более широком
смысле, системы мероприятий по обеспечению более высокого качества жизни в
муниципалитетах, требует более интенсивного мониторинга происходящих в местном
самоуправлении процессов, при соблюдении вместе с тем основополагающих
принципов местного самоуправления.
Повысить
эффективность оценки деятельности органов местного самоуправления можно за счет
проведения мониторинга отдельных ключевых показателей чаще, чем один раз в
году. Получаемой информации в этом случае должно быть достаточно для принятия
решений по поддержке наиболее «проблемных» муниципальных образований, не дожидаясь
формирования годового отчета.
Тем самым целью
оперативной оценки эффективности
деятельности муниципальных образований станет получение предварительных данных
об эффективности исполнения муниципальными образованиями своих функций по
показателям, характеризующимся интенсивной динамикой изменений в течение года.
Результаты такой оперативной оценки эффективности могут быть использованы для
определения объемов финансовой помощи бюджетам муниципальных образований на очередной
финансовый год, принятия решений по содействию муниципальным образованиям в
достижении целевых показателей и повышению эффективности деятельности.
Учитывая, что многие вопросы местного значения муниципальными финансами обычно
не обеспечиваются, это позволит более эффективно распределять ограниченные ресурсы
регионального бюджета.[37] В дальнейшем же возможно встраивание
системы оценки эффективности в общую
схему формирования и контроля целевых показателей на региональном уровне, по
аналогии с разрабатываемыми ключевыми показателями эффективности управленческой
деятельности руководителей исполнительных органов государственной власти.
При организации
перехода к внешнему оперативному мониторингу и оценке ключевых показателей
деятельности следует придерживаться принципов, обозначенных в первой части
данного материала: проведение оценки не должно увеличивать нагрузку на органы
управления муниципальными образованиями. К тому же правовых оснований для предоставления
органами местного самоуправления сведений сверх объема, определяемого нормативными
правовыми актами, не существует. Тем самым, круг поддающейся оценке информации
ограничивается данными Федеральной службы государственной статистики по тем
показателям, которые уже представляются в составе форм статистической
отчетности, а также данными, которые могут быть получены проводящими оценку
региональными органами власти из открытых источников. В последнем случае речь
идет в первую очередь о правовых актах и официальных сообщениях органов
местного самоуправления Последовательность действий при построении системы
оперативного мониторинга может быть сведена к следующему. Прежде всего, на
основе перечня вопросов местного значения определяются ключевые сферы
ответственности муниципальных образований (местное дорожное хозяйство, ЖКХ,
дошкольное и общее образование, первичная медицинская помощь и др.). В каждом
конкретном случае необходимо найти оптимальный объем полномочий, которые могут
«потянуть» местные власти, оперативный мониторинг которых будет способствовать
повышению эффективности местного самоуправления
за счет более гибкого управления территорией или своевременной «подпитки»
муниципальных инициатив из регионального центра.
Затем для каждой
из ключевых сфер ответственности из числа уже утвержденных Президентом России
или Правительством России выделяются несколько показателей, мониторинг которых
может ежеквартально или более часто, в зависимости от частоты сбора сведений
территориальным органом статистики или органом государственной власти региона.
Предварительный анализ показывает, что таких показателей может быть порядка
10-15, в том числе, например, число субъектов малого предпринимательства,
уровень собираемости платежей за коммунальные услуги, число случаев смерти лиц
до 65 лет на дому и в первые сутки в стационаре и т.д.[38]
В тех сферах,
которые для данного региона или муниципального образования могут быть признаны
ключевыми, но не обеспеченными в достаточной мере оперативно собираемыми
показателями, возможна разработка дополнительных индикаторов. Например,
первичным показателем качества дорожного хозяйства может служить число
дорожно-транспортных происшествий, произошедших на дорогах местного значения.
Соответствующая информация на регулярной основе собирается органами ГИБДД,
потребуется лишь анализ статистики происшествий (федеральная, региональная или
местная дорога). Точно так же и эффективность первичных мер пожарной безопасности
может быть оценена на основе статистики подразделений МЧС. Стоит задуматься и о
встраивании в комплекс оперативного мониторинга показателей деловой активности
на рынках товаров и услуг. Появление такого инструмента, как оперативный
внешний мониторинг, может стимулировать муниципалитеты к более активному
решению вопросов развития местных рынков товаров и услуг, сегодня являющихся,
как правило, вторичными .[39]
В отношении
сформированного и обеспеченного источниками данных перечня показателей уже
может быть разработана методика оценки эффективности, использующая
относительные оценки (на душу населения, на 1 руб. бюджетных расходов и т.д.) и
построение рейтингов. Так как часть показателей заимствуется из перечней,
утвержденных Президентом России или Правительством РФ, в их отношении
целесообразно прямое применение методики мониторинга эффективности деятельности
органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов,
утвержденной распоряжением Правительства России от 11 сентября 2008 г. № 1313-р.Усилия по
построению системы оперативного мониторинга, опирающейся на имеющиеся возможности
по сбору статистической и иной отчетной информации, не слишком велики. В результате
же региональные власти могут получить инструмент более эффективного
отслеживания ситуации в находящихся на их территории муниципалитетах, а органы
местного самоуправления – не требующую расходования ресурсов оценку их
деятельности.[40]
Решение вопросов
оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления невозможно
без автоматизации данного процесса. Сегодня на рынке программных продуктов
представлены различные информационно-аналитические системы (ИАС), позволяющие в
автоматизированном режиме производить сбор и обработку данных. Анализ
особенностей функционирования большинства доступных ИАС показал, что оценка
эффективности деятельности администраций муниципальных районов и городских
округов не является их приоритетной задачей и реализуется как дополнительная
функция. Необходимы специализированные
ИАС, представляющие собой полноценную
систему подготовки и принятия решений, в основе которой будут заложены принципы
работы со статистическими данными по оценке эффективности деятельности органов
местного самоуправления, отображающих в
геоинформационном варианте результаты аналитических вычислений.[41]
Повышение
эффективности работы органов власти – одна из важнейших задач, стоящих перед
страной. Об этом не раз говорили и В.В.Путин и Д.А.Медведев. Модернизация
бюрократического аппарата всех уровней – задача крайне сложная, ее решение
требует серьезной политической воли и длительной, кропотливой работы. Важными
шагами в этой работе стало появление двух указов Президента. 28 июня 2007 г. – Указа «Об оценке
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» и 28
апреля 2008 г.–
Указа «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов». Оба документа и вводимая ими система
стали инструментом встраивания органов власти различного уровня в реализацию
национальной стратегии, обозначенной Президентом Путиным. Сверхзадачей
Президента было придание стране единого вектора развития, консолидация
национальных элит на решение важнейших стратегических целей. Путин осуществлял
управление по целям. Цели эти были ясно обозначены и частично оформлены в национальных
проектах. Таким образом, нет ничего удивительного, что перечень показателей в
обоих указах частично совпадает и отражает, в первую очередь, такие
животрепещущие темы как сбережение народа, развитие образования, здравоохранения,
жилищного строительства, малого бизнеса, эффективное управление бюджетными
средствами.
Намерения
Президента очевидны, а действия прозрачны. Несмотря на это, появление Указа,
касающегося оценки деятельности органов местного самоуправления, вызвало бурные
дискуссии и некоторое недоумение в муниципальной среде. Главный аргумент
критиков заключался в том, что большинство контрольных показателей не имеют
прямого отношения к предметам ведения и полномочиям местных властей, и повлиять
на них местным властям крайне сложно. Действительно, насколько от действий
местных властей зависит такой показатель как число случаев смерти в возрасте до
65 лет или удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа
выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в
едином государственном экзамене? Либерально настроенные критики даже говорили о
том, что Указ является попыткой федеральных властей вмешаться в деятельность
органов местного самоуправления, создать рычаг давления для них.
Вполне очевидно,
что с помощью системы Показателей Президент в первую очередь хотел оценить
реализацию национальных проектов на муниципальном уровне и вклад местных
властей в их осуществление. Была проделана попытка ввести на всех уровнях – от
федерального до муниципального - единую систему показателей,
характеризующих социально-экономическое развития страны, причем сделать ее
общедоступной, обязав размещать отчеты муниципальных образований в Интернете. В
условиях, когда в стране почти полностью отсутствует информация,
характеризующая экономическое и социальное состояние в муниципальных
образованиях, появление Указа, фактически, создает основу для развития
муниципальной статистики.
Что касается
собственно оценки эффективности работы местных властей – это задача будущего. В
Указе даны поручения Правительству разработать перечень дополнительных
показателей для оценки эффективности деятельности органов местного
самоуправления, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных
расходов местных бюджетов. Срок определен до 1 сентября. Однако любой, кто сколько-нибудь
знаком с историей становления системы местного самоуправления в постсоветской
России, может с уверенностью предположить, что дискуссия вокруг показателей
эффективности и критериев оценки этой самой эффективности явно не закончится 1
сентября.
Без сомнения,
подходы к решению этих задач требуют серьезного обсуждения как в муниципальной
среде, так и в экспертном сообществе.
Какие показатели
действительно будут отражать эффективность деятельности органов местного
самоуправления и действительно помогут местным властям работать эффективнее?
Каким инструментом мерить эту эффективность, чтобы измерения были точными и
доступными по цене?
Самое очевидное
решение: дополнительные показатели, которые будут введены на федеральным
центром или субъектами РФ должны быть привязаны к вопросам местного значения,
которые должны решать местного самоуправления. Сегодня число вопросов местного
значения составляет для муниципальных районов 28, а для городских округов – 37.
Очевидно, что измеряться должны количество и качество услуг, которое местные
власти оказывают населению, а также их стоимость. Гораздо менее
очевидным является ответ на вопрос, каким образом измерять выполнение этих
услуг. Для того, чтобы продвинуться в решении этой задачи, должна быть
проделана гигантская работа. Каждая из этих услуг должна быть предельно
конкретизирована и стандартизована.
Разговоры о
необходимости конкретизации и стандартизации муниципальных услуг в экспертном и
муниципальном сообществе ведутся давно. Выгоды очевидны. Стандартизация
бюджетных услуг позволяет довести до потребителя услуги информацию о том,
каково должно быть качество услуги, создает основу для оценки эффективности и
стимулирования деятельности каждого бюджетного учреждения, создает конкурентную
среду в бюджетном секторе.
К сожалению,
сегодня большинство муниципальных образований осуществляет свою деятельность
исходя из своего понимания и на свой страх и риск. Так, например, по сведениям
Счетной палаты, практически во всех муниципальных образованиях ведутся реестры
муниципального имущества. Вместе с тем отсутствуют единый системный подход и единый
программный (лицензионный) продукт по формированию и ведению реестра
муниципального имущества». В таких условиях попытки сравнить показатели
деятельности различных муниципальных образований заведомо обречены на неудачу.
На сегодняшний
день наиболее формализованным документом, безусловно, является муниципальный
бюджет. Региональные и федеральное министерства финансов регулярно публикуют
сведения о доходах и расходах местных бюджетов. Безусловно, такие показатели
как динамика в увеличении собственных налоговых доходов, сокращение
кредиторской задолженности или увеличение удельного веса муниципального заказа
являются важными показателями эффективности работы местных властей. Однако мы
не выстроим целостную систему до тех пор, пока не будет просчитана стоимость
каждой конкретной муниципальной услуги и, соответственно, истинная финансовая
обеспеченность каждого муниципального образования. Как известно, разрыв в
финансовой обеспеченности различных муниципальных образований в стране очень
велик. Богатые муниципалитеты заведомо способны оказать больше услуг. Однако
это не означает, что работают они более качественно и более эффективно
используют бюджетные средства.
Сегодня при
расчете регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и
городских округов используется методика, основанная на определении уровня
бюджетной обеспеченности каждого муниципального образования, вычисляемая как
соотношение индекса налогового потенциала с индексом бюджетных расходов.
Определение индекса бюджетных расходов осуществляется по каждому расходному
полномочию с учетом количества потребителей определенного вида бюджетных услуг.
Однако сколько стоит сама бюджетная услуга, не знает никто. И если уж мы
боремся за повышение эффективности использования бюджетных средств, без обсчета
стоимости каждого полномочия и каждой услуги нам не обойтись.
Попытка
обеспечить стандартизацию муниципальных услуг и объективно оценить деятельность
муниципальных властей неизбежно порождают чрезвычайно сложный вопрос: какие
стандарты должны быть введены – федеральные или региональные? Стандартизация на
федеральном уровне позволяет обеспечить равенство жизненных условий для всех
жителей страны. Однако против введения единых социальных стандартов
категорически возражает правительство. Аргумент понятный: для их выполнения не
хватит и 10 бюджетов страны. А подавать людям беспочвенные надежды не хочется.
Кроме того,
этот подход не учитывает различие в социально-экономическом положении регионов.
Стандарты коммунальной инфраструктуры для жителя крупного мегаполиса сильно
отличаются от тех стандартов, которые достижимы для жителя костромской или
архангельской деревни, где белье стирают на реке, а согреваются и готовят с помощью
дровяной печки.
Однако, если
вводить стандарты на региональном уровне, возникают те же проблемы. Разрыв
между сельским районом и городским округом также будет значительным. Ведь
регионы далеко не однородны. К тому же, отдав формирование системы показателей
на откуп регионам, мы не сможем обеспечить единые требования к работе местных
властей и единых подход к обустройству жизненного пространства для граждан.
В этой связи
стандартизацию услуг необходимо осуществлять на федеральном уровне. При этом
стандартный перечень и уровень услуг измеряемых, вводимый на федеральном
уровне, должны быть «нижней планкой», ниже которой муниципалитет можно признать
просто неработающим и смело ликвидировать за ненадобностью. Все прочие по своему
усмотрению смогут вводить дополнительные показатели, что также будет
учитываться при оценке их эффективности. При этом показатели должны различаться
в зависимости от типа и, возможно, численности муниципального образования. Их
не должно быть много, система оценки не должна быть громоздкой, сложно
реализуемой, требующей специальной квалификации. Показатели должны быть
очевидны и легко измеряемы.[42]
Очень важно,
чтобы помимо показателей текущего функционирования муниципалитета, были
отражены показатели, отражающие попытки его руководства обеспечить долгосрочное
планирование и стратегическое развитие города и поселка. В первую очередь –
наличия в муниципалитете стратегий социально-экономического развития и качество
их реализации. Показатели, отражающие качество услуг
органов местного самоуправления, должны быть дополнены показателями,
отражающими базовые принципы построения местной власти. Согласно Конституции
РФ, «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения».
Поэтому качество
муниципальной власти отражается, не
только в качестве осуществления услуг, но и в наличии (развитии) гражданской
активности на территории муниципального образования. Для того, чтобы оценить
эту гражданскую активность, необходимо использовать и объективные и
субъективные критерии.
Система
оценки эффективности работы органов местного самоуправления должна быть
многоуровневой. Первый, базовый и обязательный уровень, будет отражать качество
предоставления населению важнейших услуг, развитие муниципального образования и
уровень гражданской активности.
Следующий уровень
оценки, которую добровольно смогут использовать «продвинутые» муниципалитеты,
может касаться эффективности муниципального менеджмента, учитывающей
квалификацию муниципальных служащих, скорость прохождения документов и
рассмотрения обращений граждан, введение собственных дополнительных стандартов
и административных регламентов предоставления бюджетных услуг и т.п.
Подобные методики
сегодня разработаны и активно используются в бизнесе. Они уже применяются рядом
муниципальных руководителей, заинтересованных в повышении эффективности работы
своей администрации. И задача федеральных и региональных властей заключается в
том, чтобы разработать систему поощрения наиболее «продвинутых» руководителей
и, тем самым, увеличить и число. [43]
И, наконец,
высшим уровнем оценки и признания должны стать ежегодные процедуры выделения
«лучших из лучших». Работа по выявлению и описанию «лучших практик» в
стране ведутся. Органы государственной власти, ряд научных институтов и
общественных организации системно или эпизодически занимаются выявлением
«лучших практик муниципального управления» и «передовиков муниципального производства».
Однако для того, чтобы эта работа приобрела поистине национальный масштаб,
необходимо два условия.
Анализ должен
охватывать если не все, то подавляющее большинство муниципальных образований
страны. В силу масштабности задачи она может решаться в 2 этапа. Первичный
отбор «лучших из лучших» может осуществляться на региональном уровне. Затем
будет происходить отбор из числа региональных номинантов победителей федерального
уровня.
Вторым важнейшим
условием должна стать независимость экспертизы. И на региональном, и на
федеральном уровне оценку работы муниципалитетов должны осуществлять
независимые комиссии, состоящие как из представителей органов государственной
власти, так и из признанных экспертов, представителей общественных организаций.
И, конечно же, оценки эти должны базироваться на ясных, прозрачных и общепринятых
критериях.
Следует отметить,
что первые шаги в выстраивании подобной национальной системы выявление лучших
муниципальных образований уже сделаны. Третий год Министерство регионального
развития проводит конкурс «Лучшее муниципальное образование», в котором принимают
массовое участие муниципалитеты страны. Для повышения эффективности работы
этого инструмента необходимо, однако, чтобы на том или ином этапе в конкурсе
участвовало каждое муниципальное образование страны.
Рассуждая о
подходах к оценке эффективности работы органов муниципального управления,
нельзя забывать, что сегодня речь идет только о муниципальных районах и
городских округах. Таким образом, в ближайшее время должны быть
определены сроки, когда система оценки эффективности деятельности органов
местного самоуправления будет распространена на муниципальные образования
первого уровня – городские и сельские поселения. Именно они составляют основную
массу муниципальных образований. И без их включения в реализацию стратегии
развития страны, без повышения эффективности их работы говорить о модернизации
муниципальной власти говорить бессмысленно.
Методика оценки
эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных
образований
Что
касается разработки индикаторов оценки
эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных
образований, то необходимо отметить,
что она основывается на регламентированном действующим законодательством перечне
полномочий органов местного самоуправления поселений, которые исполняют органы
местного самоуправления муниципальных районов.[44]
Типовой перечень таких полномочий представлен в таблице 2.1.
Таблица 2.1
Типовой перечень
полномочий органов местного самоуправления
поселений, которые исполняют органы местного самоуправления муниципальных
районов
Таблица
2
№ пункта
Наименование
вопроса местного значения поселения
1.
Формирование,
утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного
бюджета
2.
Установление,
изменение и отмена местных налогов и сборов поселения
3.
Владение,
пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной
собственности поселения
4.
Организация в
границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения,
водоотведения, снабжения населения топливом
5.
Содержание и
строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных
транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения,
за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных
транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения
6.
Обеспечение
малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении
жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством,
организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда,
создание условий для жилищного строительства
7.
Создание
условий для предоставления транспортных услуг населению и организация
транспортного обслуживания населения в границах поселения
71.
Участие в
профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации
последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения
8.
Участие в
предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах
поселения
9.
Обеспечение
первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения
10.
Создание
условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного
питания, торговли и бытового обслуживания
11.
Организация
библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов
библиотек поселения
12.
Создание
условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами
организаций культуры
13.
Сохранение,
использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников
истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов
культурного наследия (памятников истории и культуры) местного
(муниципального) значения, расположенных на территории поселения
131.
Создание
условий для развития местного традиционного народного художественного
творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных
художественных промыслов в поселении
14.
Обеспечение
условий для развития на территории поселения физической культуры и массового
спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и
спортивных мероприятий поселения
15.
Создание
условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства
мест массового отдыха населения
16.
Оказание
содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и
попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения
17.
Формирование
архивных фондов поселения
18.
Организация
сбора и вывоза бытовых отходов и мусора
19.
Организация
благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны
городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения
20.
Утверждение
генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки,
утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения
документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство,
разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов
градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том
числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных
нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения
21.
Организация
освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов
22.
Организация
ритуальных услуг и содержание мест захоронения
23.
Организация и
осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и
территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера
24.
Создание,
содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или)
аварийно-спасательных формирований на территории поселения
25.
Организация и
осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных
предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения
26.
Осуществление
мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их
жизни и здоровья
27.
Создание,
развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов
местного значения на территории поселения
28.
Содействие в
развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития
малого предпринимательства
29.
Расчет субсидий
на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления
субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным
законодательством
30.
Организация и
осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении
31.
Осуществление в
пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации,
полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях
их использования
Многочисленность
вышеупомянутых полномочий органов местного самоуправления обусловила и
многочисленность критериев оценки
эффективности деятельности органов местного самоуправления. Разработанная кандидатом
политических наук, Буровым А.В. «Методика
оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных
образований» (см. Приложение 1) устанавливает
основные положения, систему критериев и алгоритм оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований.
Система
оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных
образований имеет две составляющие: контрольную
и стимулирующую. Предлагаемые
критерии оценки позволяют, с одной стороны, проводить сопоставление результатов
деятельности глав администраций по единой методике, с другой - оценивать
динамику изменений в каждом муниципальном образовании. Разработка индикаторов оценки эффективности деятельности органов
местного самоуправления муниципальных образований, основывается на регламентированном действующим законодательством перечне
полномочий органов местного самоуправления поселений, которые исполняют органы
местного самоуправления муниципальных районов.[45]
Оценка
деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований основывается на регламентированном действующим
законодательством перечне полномочий органов местного самоуправления
поселений, которые исполняют органы местного самоуправления муниципальных
районов, и осуществляется на основании сведений о социально-экономическом
развитии муниципальных образований по следующим критериям:
- качество деятельности органов местного самоуправления и
должностных лиц;
- управление муниципальными финансами;
- управление экономикой муниципального образования;
- управление муниципальным имуществом, земельными
участками;
- управление социально-трудовой сферой;
- развитие инфраструктуры жизнеобеспечения.
Источниками сведений для проведения оценки являются:
- информация органов исполнительной власти области;
- информация органов местного самоуправления;
- информация органов статистики.
Муниципалитеты условно могут быть
разделены на три группы: стабильно развивающиеся; относительно стабильные;
проблемные. Оценка деятельности дается не с точки зрения ориентации элиты на
общность политических ценностей, но исходя, прежде всего из уровня
профессионализма. Указанный подход ранее не практиковался, что было обусловлено
особенностями политического транзита современной России.
Предлагаемая система индикаторов
эффективности функционирования органов МСУ позволяет обеспечить независимость
контрольных органов от муниципальной элиты, и, как следствие, связанных с указанным
фактором искажений объективных показателей развития территориальных сообществ.
Кроме того, система индикаторов позволит обеспечить объективную оценку эффективности
межбюджетных отношений по линии: федеральный центр – регион – муниципальное
образование. Предлагаемая система индикаторов ориентирована на меритократический
подход. Такой подход является оптимальным с точки зрения повышения качества
муниципального управления, стимулирует развитие элиты.
Внедрение
новой системы оценки функционирования муниципальной элиты может рассматриваться
и как организационная задача, инициированная региональной властью и как
политическая проблема, связанная с пересечением интересов различных акторов –
муниципальной элиты, структур гражданского общества и т.д. Предлагаемая система
оценки является диагностическим инструментом политического анализа. Ее
внедрение может быть успешным в случае проведения подготовительной работы по
реинжинирингу моделей управления МСУ и паттернов политического действия на
уровне территориальных сообществ. Несмотря на все попытки привести политическую
систему страны к однородности, на практике наблюдаются существенные различия
между регионами, особенно на уровне функционирования структур МСУ.
В
числе основных рисков и угроз, связанных с новой системой оценки деятельности
органов местного самоуправления муниципальных образований:
-
недостаточный уровень политической культуры региональной и муниципальной элиты;
-
излишняя политизированность интерпретации критериев оценки деятельности МСУ;
- неразвитость гражданского контроля
деятельности муниципальной власти.
Предлагаемая
система оценки деятельности муниципальной элиты позволяет выявить узкие места,
а также стимулировать рост политической и управленческой культуры. Задача
мониторинга – получение объективной и полной информации, которая должна отражать
оперативную ситуацию.
В целом же продолжение муниципальной реформы требует усиления
научных исследований, направленных на совершенствование паттернов
госуправления. Опыт применения индикаторов оценки деятельности муниципальной
элиты позволяет вести речь о необходимости продолжения работы по
совершенствованию этого инструмента оценки деятельности муниципальной бюрократии.
Заключение
Согласно Конституции Российской Федерации 1993 года, местное
самоуправление выделилось из государственной системы власти и получило
дополнительные полномочия. Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г.
стал основой проведения муниципальной реформы, закрепив новые правовые,
территориальные, организационные и экономические принципы организации местного
самоуправления в Российской Федерации.
Быстро меняющиеся
социально-экономические условия современного мира ставят перед государственной
службой новые цели и задачи, несопоставимые по своим масштабам, сложности и
комплексности с задачами государства в XX или, тем более, в XIX веке. Для того чтобы дать достойный
ответ на эти вызовы, органы государственной власти и государственные служащие
вынуждены не только пересматривать привычные, традиционные методы управления,
но и постоянно повышать эффективность своей деятельности.
Ключевая задача
административной реформы – упростить порядок предоставления государственных и
муниципальных услуг. В рамках этого
реестра следует зафиксировать только те услуги, которые органы исполнительной
власти и подведомственные им организации оказывают в соответствии с
полномочиями, возложенными на них федеральным законодательством. Эти полномочия
универсальны и поэтому реестры таких услуг будут идентичны в каждом регионе.
Первый этап
административной реформы в нашей стране был связан с функциональным анализом
деятельности органов исполнительной власти. Значительные усилия при этом были
направлены на систематизацию властных полномочий. Но до логического завершения
данную работу довести, пока не удалось.
Как и ранее, далеки от
совершенства положения об органах исполнительной власти. Редко, когда они
включают в себя только те полномочия, которые определенны законодательно.
Вопросы о штатной численности решаются субъективно. Должностные регламенты
служащих, как правило, содержат общие формулировки, а не конкретные операции,
которые должны осуществляться в рамках реализации соответствующих полномочий.
С
объемом исполняемых полномочий тесно связан вопрос обоснованности расходов на
содержание аппаратов администраций поселений. Выявлено, что фактически отсутствует связь между
численностью работников администраций и количеством исполняемых ими функций. Сегодня научно обоснованных методик
нормирования численности государственных и муниципальных служащих нет. Поэтому
каждый субъект Федерации, каждое муниципальное образование решает данную
проблему самостоятельно, руководствуясь лишь своими понятиями или
возможностями, при этом не всегда это зависит от их бюджета.
В рамках переходного
этапа муниципальной реформы, реформы государственной службы требовалось в
сжатые сроки подготовить большое количество государственных и муниципальных
служащих. Сегодня эта задача в основном выполнена. Переход системы оценки
эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных
образований от качественных показателей к количественным, отражает логику
реформирования политического устройства современной России.
Пересмотр устоявшихся
моделей оценки не может быть обусловлен субъективными предпочтениями
находящейся во власти элиты, а является логическим следствием ориентации
управленческих воздействий на повышение качества жизни населения.
Базовыми детерминантами
пересмотра существующей модели оценки эффективности деятельности органов
местного самоуправления муниципальных образований являются:
- изменение характера
функционирования в стране политической системы, вызванного политическими
реформами и растущей экономикой;
- наличие соответствующей
законодательной и нормативной базы, как на федеральном, так и на региональном
уровнях;
- объективная
необходимость смены муниципальных элит;
- изменение требований
федеральной и региональной власти к качеству труда и уровню профессиональных
навыков муниципальных чиновников.
Разработка показателей
эффективности деятельности муниципальных образований являются частью
реформирования, а подготовка и реализация реформы создают фундамент новых
методологических подходов оценки деятельности администраций.
По логике реформирования
необходим переход от качественных показателей оценки деятельности муниципальных
образований к унифицированным количественным критериям. Если же игнорировать
указанную детерминанту, то региональные и федеральные власти утрачивают
инструмент контроля, необходимый для корректировки процесса реформирования и
связанного с ним улучшения уровня жизни населения.
Политическое
реформирование материализуется в принятии и применении соответствующей
законодательной и нормативной базы, как на федеральном, так и на региональном
уровнях. Поэтому разработка нормативных актов является важной подготовительной
работой по повышению качества управления на муниципальном уровне. Сам факт
принятию вышеупомянутых законов и нормативных актов не означает прекращения
работы по совершенствованию нормативной базы.
Новые требования должны
предъявляться и в осуществлении муниципальной кадровой политики в контексте
реализации муниципальной реформы. В современных условиях в основу разработки
комплексной, научно обоснованной методики определения штатной численности
органов исполнительной власти и формирования на этой основе их организационных
структур целесообразно положить трехзвенный концептуальный алгоритм: «полномочия
– функции - трудозатраты».
Таким образом, сегодня уже делаются значительные
шаги на пути к эффективной организации муниципального управления. Эти шаги
можно критиковать за определенную незавершенность и научную недоработанность, но
они сделаны, и такие инициативы
государственной власти, безусловно, должны быть поддержаны и развиты научным
сообществом. Для того чтобы выполнить программу развития России до 2020 года и
подняться на достойный уровень жизни, предстоит внедрить ещё более сложные
инновации в организации муниципального
управления, в том числе на пути повышения эффективности деятельности органов муниципального управления.
Список
литературы:
Конституция РФ 12 декабря 1993 года.«О муниципальной службе в Российской
Федерации» (Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ).«Об обеспечении конституционных прав
граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления» (Федеральный закон от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ в ред. Федеральных
законов от 22.06.1998 № 85-ФЗ, от 21.07.2005 № 93-ФЗ).«О государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним» (Федеральный закон от 21 июля 1997 года
№ 122-ФЗ в ред. Федеральных законов от 05.03.2001 № 20-ФЗ, от 12.04.2001 №
36-ФЗ, от 11.04.2002 № 36-ФЗ, от 09.06.2003 № 69-ФЗ, от 11.05.2004 № 39-ФЗ, от
29.06.2004 № 58-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред. 29.12.2004), от 02.11.2004 №
127-ФЗ, от 29.12.2004 № 189-ФЗ, от 29.12.2004 № 196-ФЗ, от 30.12.2004 № 214-ФЗ,
от 30.12.2004 № 217-ФЗ, от 05.12.2005 № 153-ФЗ, от 31.12.2005 № 206-ФЗ).«О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации» (Федеральный закон от 25 сентября 1997
года № 126-ФЗ в ред. Федеральных законов от 09.07.1999 № 159-ФЗ, от 29.06.2004
№ 58-ФЗ, от 28.12.2004 № 183-ФЗ, с изм., внесенными Федеральными законами от
27.12.2000 № 150-ФЗ, от 30.12.2001 № 194-ФЗ, от 06.10.2003 № 131-ФЗ).«Бюджетный кодекс» (Федеральный закон
от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ).«Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» (Федеральный закон от 6 октября 1999
года № 184-ФЗ в ред. Федеральных законов от 29.07.2000 № 106-ФЗ, от 08.02.2001
№ 3-ФЗ, от 07.05.2002 № 47-ФЗ, от 24.07.2002 № 107-ФЗ, от 11.12.2002 № 169-ФЗ,
от 04.07.2003 № 95-ФЗ, от 19.06.2004 № 53-ФЗ, от 11.12.2004 № 159-ФЗ, от
29.12.2004 № 191-ФЗ, от 29.12.2004 № 199-ФЗ, от 21.07.2005 № 93-ФЗ, от
31.12.2005 № 199-ФЗ, от 31.12.2005 № 202-ФЗ, от 31.12.2005 № 203-ФЗ, с изм.,
внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П, от
12.04.2002 № 9-П).«Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральный закон от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ в ред. Федеральных законов от 19.06.2004 № 53-ФЗ, от
12.08.2004 № 99-ФЗ, от 28.12.2004 № 183-ФЗ, от 28.12.2004 № 186-ФЗ, от
29.12.2004 № 191-ФЗ, от 29.12.2004 № 199-ФЗ, от 30.12.2004 № 211-ФЗ (ред.
26.12.2005), от 18.04.2005 № 34-ФЗ, от 29.06.2005 № 69-ФЗ, от 21.07.2005 №
93-ФЗ, от 21.07.2005 № 97-ФЗ, от 12.10.2005 № 129-ФЗ, от 27.12.2005 № 198-ФЗ).«Жилищный кодекс» (Федеральный закон
от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ); «О государственной регистрации уставов
муниципальных образований» (Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ); «О внесении изменений в статьи 83 и 85
Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О внесении
изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования
межбюджетных отношений" и в статью 7 Федерального закона "О внесении
изменений в части первую и вторую Налогового Кодекса Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений
законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" (Федеральный
закон от 12 октября 2005 года № 129-ФЗ). «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
разграничения полномочий» (Федеральный закон от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ). «О внесении изменений в Федеральный закон
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" (Федеральный закон от 15 февраля 2006 года № 24-ФЗ).Авакьян С. А. Конституционно-правовые
проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве //
Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8.Административная реформа
(региональный уровень): российский и европейский
опыт. — Ростов-на-Дону, изд-во СКАГС, 2005.Атаманчук Г. В.
Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юридическая литература, 1997.Антонова Н. А. Органы местного самоуправления:
нормативно-правовые акты:
научн.- практич. Пособие. -М.: Дело, 2006.Бабун
Р. В. Организация местного самоуправления: учебное пособие / Р. В. Бабун.- 2-е
изд., перераб. и доп. - М.: КНОРУС. 2010.Баранчиков В. А. Правовые проблемы
становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации:
Монография. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005.Батанов А. В. Функции муниципальной
власти: проблемные вопросы теории //
Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 12.Братановский
С.Н. Основы местного самоуправления: Курс лекций. -М. : ЮНИТИ: Закон и право,
2009.Буров
А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная
практика. Ростов н/Д, 2000.Ю.Васильев А. Муниципальное управление. Н. Новгород,
2000. П.Васильев А.А.
Система муниципального управления: Учебник для студентов высших учебных
заведений, обучающихся по направлению080100
"экономика" и экономическим специальностям /А.А. Васильев. -2-е изд.,
испр. и доп. - М.: КноРус, 2010. Велихов
Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1998. Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы
управления муниципальным
хозяйством. М., 1998. Георгиева
Т.П. Управление муниципальной собственностью в Российской Федерации. Ростов
н/Д. 2000. Горный
М. В., Иванова В. Н., Ошурков А. Т., Скрябина Н. И. Основы муниципальной
экономики. М., 2000. Гриценко Е. В. Местное самоуправление в системе
публичного управления
федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001. Дукачева Е. Муниципальное управление: имущественный
комплекс территории:
Учебно-методическое пособие. М., 2002. Воронин
А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление. М.: «Финансы и статистика».
2004. Зотов
В. Б., Макашева 3. М. Муниципальное управление. - М.: ЮНИИ. 2002.Иванова В. Н., Гузов Ю. Н., Безденежных Т. И. Технологии муниципального управления. Учеб.
пособие. - М.: Финансы и статистика. 2003. Игнатов
В. Г. Становление государственного управления и местного самоуправления. -
Ростов н/Д, 2001.Игнатов
В. Г., Бутов В. И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская
практика. М.- Ростов н/Д, 2000. Игнатов
В. Г. Становление местного самоуправления в современной России: В помощь
студентам и слушателям. Учебное пособие. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС. 2004. Игнатов
В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление в России и его реформирование:
история и современность. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС. 2004. Игнатов
В. Г., Бутов В. И. Зарубежный опыт местного самоуправления и его реформирования.
Учеб. Пособие. - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС. 2004. Игнатов В. Г., Бутов В. И.
Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: Учебное пособие.
3-е изд. - М.: ИКЦ «МарТ», Ростов н/Д.: Издательский центр «МарТ», 2007. Игнатов
В. Г., Рудой В. В. Местное самоуправление. (Изд. 2-е, доп. И перераб.). -
Ростов н/Д.: «Феникс». 2003. Иванова
В. Н., Гузов Ю. Н., Безденежных Т. И. Технологии муниципального управления.
Учеб. пособие. - М.: Финансы и статистика. 2003. Киричук
СМ. Управление муниципальным образованием: Учеб. Пособие Сев.-Зап. акад. гос.
службы. - СПб., 2008. Киричук
С. Власть, самая близкая к людям // Парламентская газета. 2010. №61.Кислицкая
Н.А. Рыночные реформы и их влияние на развитие местного самоуправления в Российской Федерации. - Ростов н/Д, 2008. Клюев А.В. Местное самоуправление как форма
осуществления политической
власти и самоорганизации общества // Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии. Ростов н/Д. 2006. Корсунов
Д. А. Реформа местного самоуправления как элемент политической реформы России
// Государственный аппарат и политические
реформы в России и Германии. Ростов н/Д. 2006. Лапин
В. А., Крестьянинов А. В., Коновалова И.Н. Основы местного самоуправления. -
М.: Дело, 2006. Ларина
СЕ. Местные бюджеты в условиях реализации муниципальной реформы / Рос. акад.
гос. службы при Президенте РФ. М., 2008. Леви А. Муниципальная собственность: проблемы
формирования // Муниципальная
власть. 2007. № 1. Лексин
В. Н., Швецов А. Н. Муниципальная Россия: Социально-кономическая ситуация, право, статистика: В 5 т., 12 кн. М., 2001. Т.
1. Мартынов
М. Ю. Местное самоуправление в политической системеРоссии:
Монография / М. Ю. Мартынов; Сургут, гос. ун-т. - Сургут: Изд-во СурГУ, 2003. Местное
самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга
России): материалы междунар. науч.-практ. конф., 3апреля 2010 г.,
Ростов-на-Дону. Ред.-изд. гр.: В. В. Рудой (руков.) и др. -Ростов н/Д: Изд-во
СКАГС, 2010.Мирсаев
Р. Н. Местное самоуправление как институт публичной власти в современной России // Экономика и управление.
2005. № 1. Мокрый
В. С. Местное самоуправление в РФ. Сборник докладов. М., 2001. Мокрый
В. С. Местное самоуправление в России. М., 2003. Мокрый
В. С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. Учебное
пособие. - М.: КНОРУС, 2008. Муниципальная кадровая политика: Учебное пособие для
вузов / Под ред. В.Н.
Иванова, В. И. Патрушева. М., 2003. Муниципальная реформа в России: от переходного периода к полномасштабной реализации: [сборник]
/ Российская акад. наук, Ин-тэкономики; отв. ред. Е.М. Бухвальд. - М.: URSS, 2009. Муниципальная
экономика: Учебное пособие. М., 2003. Муниципальное
управление: бюджет, активы, ЖКХ: Учебно-методическое пособие. М., 2002. Муниципальное
управление: Учебное пособие для вузов / Под ред. В. Н. Иванова. М., 2002. Муниципальный
менеджмент: Учебн. Пособие для вузов/ .Г.Морозова, М.П.Победина, Г.Б.Поляк и др., М.:Банки и Биржи, ЮНИТИ, 1997.Муталимов
А. Местное самоуправление как одна из предпосылок укрепления демократии
//Власть. 2004. № 5.Нечаев
В.Д. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России:
генезис и институциональные эффекты. — Курск : изд-во Курского госуниверситета,
2004. Нечаев
В.Д. Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской
России: динамика и институциональные эффекты. — Изд-во Национальный институт
«Высшая школа управления», 2007. Парахина
В.Н., Галлеев Е.В., Ганшина Л.И. Муниципальное управление: Учеб. пособие. - 2-е
изд., стер. - М.: КНОРУС, 2008. Постовой
Н. В. Концепции местного самоуправления // Местное право. 2000. № 10. Прусаков
Ю. М., Нифанов А. Н. Местное самоуправление России (вопросы теории и практики
народовластия). - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2003.Радченко
А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход.
Ростов-на-Дону, 2001.Рой О. М. Система государственного и муниципального
управления. Изд. 2-е. М.
- СПб., 2006.Рой О.М. Система государственного и муниципального
управления: Учеб. пособие
. - 3-е изд. - СПб. и др.: Питер, 2009.Пешин
Н. Л. Принципы построения модели взаимоотношений государства и местного
самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7.Рудой
В. В., Понеделков А. В., Старостин А. М., Гайсинский И. Е., Лысенко В. Д.,
Змияк С. С, Сидоренко И. Н., Перова М. В., Иванова А. А., Вострикова А. В.
Местное самоуправление в мнениях и оценках. Информационно-аналитические
материалы международной научно-практической конференции «Местное самоуправление
в России и Германии: история и современность (на примере Юга России)». – Ростов
н/Д: Изд-во СКАГС, 2010.
[1]
Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон,
практика. - М:, 2004, С.111.
[2] ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
от 6 октября 2003 года № 131 , - ст 1.1
[3] Подсумкова А.А., Ракевич И.В. Муниципальный менеджмент:
словарь-справочник. Саратов: ПАГС, 2001-с. - 57
[4] Основы организации муниципального управления: учебное пособие
/ С.Ю. Наумов, А.А. Подсумкова. – М.: ФОРУМ, 2009. С. 32
[5]ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 10 2003года
– далее Закон
[6]
Грицюк Т.В. Система государственного и муниципального
управления: Учебник для ВУЗов. – М. Издательство РДЛ, 2005. С. 132
[7] Основы государственного и муниципального управления:
системный подход. Учебник – 2-е изд., перераб. и доп. – Ростов-на-Дону:
Ростиздат, 2001 г.
– С. 140
[8] Государственное и муниципальное управление: конспект лекций.: Высшее
образование, 2007. С. 176
[9] Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление (Изд.
2-е, доп. и перераб.).- Ростов н/Д.: «Феникс».2003. С. 87
[10] Гричук А. Г. К вопросу об эффективности муниципального
управления. Чиновник 2006. №3 (31) С.-56-57
[11] Гричук А. Г. К вопросу об эффективности муниципального
управления. Чиновник 2006. №3 (31) С. 57
[12]
Старостин А.М. Модели эффективности государственного управления в контексте
современных социально-политических
процессов//Государственное и муниципальное управление: ученые запискмСКАГС,
2008, № 2 С.34
[13]
Акульчев А.Д., Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин А.М. Эффективность
государственной власти: модели, критерии,
факторы // Вести. Моск. ун-та. Сер. 12. Политич. науки. 2004. №1. С.98
[14] Андреева К.А. Эффективность
управления российским государством: грани возможного // Чиновник,
2007, № 1 С. 25-26
[15] Аршакян Д. Эффективность
государственного управления // Проблемы теории и практики управления. -2000. - №8ю С. 45
[16]
Государственная служба россии. Уч.
Пособие. - М:, Проспект, 2007 С.136
[17] Жильцов В.И. Эффективность в системе
государственной гражданской службыУ/Государственная служба, 2008, №4. С.35
[18] Вагина Л.В. Актуальные проблемы реформирования
государственной службы Российской Федерации: Учебное пособие, - М.: РАГС,2006. С. 105
[19] . Клиш Н. Показатели результативности на
государственной службе.// Государственная служба, 2007, № 3. С. 55
[20]
Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон,
практика. - М:, 2004, С.205.
[21] Муниципальное управление: Учебное пособие для вузов /
А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов, Е. С. Савченко и др.С. 58
[22] Радченко А.И. Основы государственного и муниципального
управления: системный подход/ учебник. - 3-еид., перераб. и доп. - М.: ИКЦ «Март»; Ростов н/Д:
Издательский центр «МарТ», 2007. С.86
[23] Федеральный закон от 6 октября 2003
года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», Консультант плюс, 2008
[24] Лапин
В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное
устройство России. -М.: Дело, 2005 С.47
[25] Силуанов
В. Первопроходцы реформы местного самоуправления // Бюджет. - 2009. - №С. 36
[26] Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление:
реализация реформ: Учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2008 С. 78
[27] Кабашов С.Ю. Организация муниципальной
службы: Учебник. - М: ИНФРА-М, 2010. С. 33-34
[28] Мухаев Р.Т. Система государственного и
муниципального управления: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ. С. 127
[29] Якушев А.В. Государственное и
муниципальное управление. М., 2007. С. 39
[30] Широков А., Юркова С.
Оценка деятельности органов местного самоуправления // Муниципальная власть.
№3. 2009. С. 66
[31] Кирсанов С.А.
Эффективность деятельности органов государственной и муниципальной власти: пути
развития. 2009г. // Материалы презентации Девятого Российского Форума
содействия муниципальной реформе (28 сентября – 02 октября 2009г., Краснодарский
край, город-курорт Сочи, п. Шексна). С. 26-27
[32]
Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический
инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы,
рекомендации / С.И. Неделько, А.В. Осташков, С.В. Матюкин, В.Н. Ретинская, И.А.
Мурзина, И.Г. Кревский, А.В. Луканин, О.С. Кошевой. / Под общ. ред. В.В.
Маркина, А.В. Осташкова. Москва, 2008. С. 57
[33] Чагина А.В., Вильчинская
О.В. Проблемы реализации механизма оценки
эффективности деятельности
органов местного самоуправления.// Вестник БИСТ. 2010. №1(5). С. 41
[34] С.В.Разворотнева. А.В.Рябинин.
Оценка эффективности деятельности органов местного
самоуправления: перспективы и пути развития. Электронный ресурс
[Общероссийская общественная организация/ Всероссийский совет местного
самоуправления]. http://vsmsinfo.ru/article.html?204#n204.
[35] С.В.Разворотнева. А.В.Рябинин.
Оценка эффективности деятельности органов местного
самоуправления: перспективы и пути развития. Электронный ресурс
[Общероссийская общественная организация/ Всероссийский совет местного
самоуправления]. http://vsmsinfo.ru/article.html?204#n204.
[36] Белкина Т. Д. Диагностика
городского развития с помощью системы индикаторов. // Проблемы прогнозирования.
2007. № 2 С. 32
[37] Сидорова Н.И. Проблемы и
инструменты среднесрочного финансового планирования на региональном и
муниципальном уровнях // Проблемы прогнозирования. 2008. № 6. С. 15
[38] Калинин А.М., Софрыгин
Е.А. Совершенствование внешней оценки эффективности деятельности органов
местного самоуправления // Вопросы государственного и муниципального
управления. 2010. № 2. С. 19
[39] Федорова Е.А.
Экономическая политика местных органов власти // ЭКО. Всероссийский
экономический журнал. 2007. № 8. С. 51
[40] Калинин А.М., Софрыгин
Е.А. Совершенствование внешней оценки эффективности деятельности органов
местного самоуправления // Вопросы государственного и муниципального
управления. 2010. № 2. С. 38
[41] Тажитдинов И.А., Мустафин Э.Р.
Информационные системы как основа инновационных технологий в
муниципальном управлении // Технологии управления социально-экономическим
развитием региона: Сб. ст. Междунар. науч.-практ. конф.: В 2 т. Уфа: ИСЭ УНЦ
РАН, 2008. С. 61
[42]
Мирсаев Р. Н. Местное самоуправление как институт публичной власти в современной России // Экономика и управление.
2005. № 1.
[43] С.В.Разворотнева. А.В.Рябинин.
Оценка эффективности деятельности органов местного
самоуправления: перспективы и пути развития. Электронный ресурс
[Общероссийская общественная организация/ Всероссийский совет местного
самоуправления]. http://vsmsinfo.ru/article.html?204#n204.
[44]
Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и
современная практика. Ростов н/Д, 2000. С. 59
[45] Буров
А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная
практика. Ростов н/Д, 2000.С. 33