Тема: Коррупционные проявления в национальном и международном законодательстве

• Вид работы:
  Дипломная (ВКР) по теме: Коррупционные проявления в национальном и международном законодательстве
• Предмет:
  Уголовное право
• Когда добавили:
  05.08.2014 15:37:15
• Тип файлов:
  MS WORD
• Проверка на вирусы:
  Проверено - Антивирус Касперского

Другие экслюзивные материалы по теме

• Полный текст:
    Оглавление
   
  Введение……………….………………………………………………………………3
  Глава 1. Анализ и оценка коррупционных рисков в российском законодательстве……………………………………………………………………………………….5
  1.1. В уголовном законодательстве……………………………..…………….5
  1.2. В природоресурсной отрасли (закон о земле и недрах)……………..….9
  Глава 2. Анализ и оценка коррупционных рисков в Международной конвенции…………………………………………………………………………………….34
    2.1. Конвенция ООН о проявлении коррупции (2003 год)………...….……34
  2.2. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999 год)……………………………….………………………………………52
  Заключение…………………….…………………………………………………….61
  Список литературы………………………….……………………………………….64
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   Введение
   
  Актуальность темы исследования
  Среди глобальных проблем современности, от решения которых зависит дальнейшее развитие мирового сообщества в новом столетии, одной из самых острых и «кровоточащих» является проблема коррупции. Приобретшая в условиях глобализации новое качество, выражающееся, в частности, в ее транснациональных формах, коррупция является серьезнейшим противоречием глобализации, одним из вызовов мировому развитию.
  Коррупция (латинское «corruption» — «подкуп») — это использование должностным лицом своего служебного положения в личных целях, это продажность, взаимный сговор должностных лиц для корыстных действий. Такое толкование слова «коррупция» дают словари иностранных слов. Ещё это переводится как «порча», «разложение», «совращение».
  Большинство людей судит о коррупции по тем редким случаям, когда чиновника средней руки удаётся взять с поличным, пометив купюры, принесённые в конверте (дипломате). Уличить высокопоставленного коррупционера куда сложнее, поскольку очень хитро продуманы многоходовые операции исчезновения огромных сумм денег с одних банковских счетов, чтобы появиться на других счетах или реализоваться в совсем неожиданном месте.
   «Мировым сообществом» выработаны «юридические» чёткие определения криминальных проявлений коррупции. Они содержатся в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.), Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (2000 г.) и Конвенции ООН против коррупции (декабрь 2003 г.)
  Россия в мировом рейтинге коррупции в 2005 году оказалась с 90 места (2004г.) на 126 месте из 158 возможных, заняв «достойное» место среди Нигера, Албании и Съерра-Леоне — её «соседей» по рейтингу.
  Коррупцией поражены все сферы жизни страны и общества, все «виды власти»: законодательная, исполнительная, судебная. Коррупцией поражены системы образования и здравоохранения. О коррупции в Мин. Образовании и МВД ежедневно пишут многие газеты. Они же сообщают и о фактах коррупции в ФСБ. Коррупция процветает во всех отраслях народного хозяйства страны. Коррупция существует и в науке, и в культуре. Перечислять все сферы и уровни проникновения коррупции можно очень долго.
  Таким образом, коррупция – серьезная проблема как в нашей стране, так и во всем мире, что и обусловило выбор темы исследования.
  Целью исследования является исследование коррупционных проявлений в национальном и международном законодательстве.
  Задачи исследования:
  - провести анализ коррупционных рисков в уголовном законодательстве;
  - оценить коррупционные риски в природоресурсной отрасли (закон о земле и недрах);
  - рассмотреть Конвенцию ООН проявления коррупции (2003 год);
  - проанализировать Конвенцияю Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999 год).
  Объектом исследования являются национальные и международные проблемы по борьбе с коррупцией.
  Предметом исследования являются положения международно-правовых документов о борьбе с коррупцией, российского законодательства, научная литература в области уголовного права, криминологии, международного права, материалы законотворческой работы по разработке федерального антикоррупционного законодательства и международных антикоррупционных конвенций.
  Степень разработанности проблемы
  При написании работы автор использовал научные труды российских и зарубежных авторов:  
  Научная новизна исследования заключается в том, что проведен комплексный анализ принятого на данный момент национального и международного законодательства по проблемам коррупции.
   
  Глава 1. Анализ и оценка коррупционных рисков в российском законодательстве
    1.1. В уголовном законодательстве
   
  Коррупционные уголовные правонарушения - это предусмотренные УК РФ общественно опасные деяния, непосредственно посягающие на авторитет публичной службы, выражающиеся в незаконном получении государственным, муниципальным или иным публичным служащим либо служащим коммерческой или иной организации (в том числе международной) каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении последним таких преимуществ[1].
  Для коррупционного преступления характерны следующие черты: непосредственное нанесение ущерба авторитету публичной службы, а также непубличной службы (службы в коммерческих и иных организациях); незаконный (противоправный) характер получаемых государственным (муниципальным) служащим или иным публичным служащим либо служащим коммерческой или иной организации преимуществ (имущества, услуг или льгот); использование виновным своего служебного положения вопреки интересам службы; наличие у совершившего коррупционное преступление признаков лица, принадлежащего к одной из категорий, указанных в примечаниях к ст. 285 и ст. 201 УК РФ, за исключением дачи взятки должностному лицу (ст. 291 УК РФ) и подкупа (ч. 1 или 2 ст. 204 УК РФ), которые наказываются вне зависимости от обладания виновным служебным статусом; наличие у виновного умысла на совершение действий (акта бездействия), объективно причиняющих ущерб интересам публичной или непубличной службы; наличие у виновного корыстной или иной личной заинтересованности.
  Рассмотрим подробно, какие наказания предусмотрены в УК РФ[2] за коррупционные преступления.
  Согласно ст. 201 УК РФ, использование лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, своих полномочий вопреки законным интересам этой организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, если это деяние повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства, - наказывается штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до трех лет.То же деяние, повлекшее тяжкие последствия, - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до пяти лет.
  Согласно ст. 204 УК РФ незаконная передача лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение действий (бездействия) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением - наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до двух лет, либо ограничением свободы на срок до двух лет, либо лишением свободы на срок до двух лет.
  Согласно ст. 285.1 УК РФ расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере, - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
  Согласно ст. 285.2 УК РФ расходование средств государственных внебюджетных фондов должностным лицом на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством Российской Федерации, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, совершенное в крупном размере, - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
  Согласно ст. 286 УК РФ совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, - наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.
  Согласно ст. 289 УК РФ учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме, - наказываются лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет со штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.
  Согласно ст. 290 УК РФ получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.
  Согласно ст. 291 УК РФ дача взятки должностному лицу лично или через посредника - наказывается штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до трех лет.
  Однако специфика коррупционных деяний такова, что в силу процессуальных трудностей или пробелов и издержек административного и уголовного законодательства они часто бывают объективно недоказуемы или ненаказуемы, а наиболее опасные проявления коррупции - взяточничество и коммерческий подкуп - отличаются особенно высокой латентностью, чем нередко пользуются участники коррупционных сделок. Данные судебной статистики лишь в малой степени отражают действительное состояние дел и не дают полной картины.
  Так, следует обратить внимание на практику назначения реального наказания за должностные преступления, предусмотренные ст. 285 - 293 УК РФ. Например, в Краснодарском крае в 2004 г. за эти преступления было осуждено к лишению свободы всего 8% от общего числа осужденных, из них на срок до 1 года - 38,8%, на срок от 1 года до 2 лет - 16,6%, на срок от 2 до 3 лет - 22,2%, на срок от 3 до 5 лет - 22,2%. К другим видам наказания были приговорены: к штрафу - 37,9%, к исправительным работам - 3,1%, к лишению права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью - 0,8%, условно к лишению свободы - 48,2%. В Ставропольском крае за получение взятки к реальному лишению свободы не был приговорен ни один взяточник, к штрафу - 10,7%, остальные - условно к лишению свободы. Но при назначении наказания взяткодателям и взяткополучателям, особенно высокопоставленным, наиболее востребованным оказался институт условного осуждения. В связи с этим исследователи приходят к выводу о том, что содержание ст. 73 "Условное осуждение" УК РФ должно быть кардинально изменено с целью сокращения рамок судейского усмотрения. При существующих широких возможностях суд может не только ошибаться, но и злоупотреблять своим положением, расширяя сферу коррупции, мздоимства и теневой юстиции[3].
   
  1.2. В природоресурсной отрасли (закон о земле и недрах)
   
  Правовой режим оборота земли и землепользования регулирует­ся следующими основными законодательными актами - Земельным ко­дексом Российской Федерации[4], Гражданским кодексом Российской Фе­дерации, федеральными законами «Об обороте земель сельскохозяйст­венного назначения», «О государственном земельном кадастре», «О зем­леустройстве», «О приватизации государственного и муниципального имущества, «Об особо охраняемых природных территориях», «О пере­воде земель и земельных участков из одной категории в другую», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сель­скохозяйственного назначения».
  В настоящее время наиболее очевидные (и типичные) коррупцион­ные условия применения правовых норм, регулирующих вопросы земле­пользования, можно обнаружить в рамках отношений, возникающих при переводе земель или земельных участков из одной категории в другую.
  В соответствии со ст. 2 федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г. № 172 (далее - Закона) для перевода земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство в исполнитель­ный орган государственной власти или орган местного самоуправления, которые уполномочены на рассмотрение ходатайства.
  На этой стадии коррупция может проявляться при: 1) оформлении содержания ходатайства о переводе участка из состава земель одной ка­тегории в другую (п. 3 ч. 3 ст. 2 Закона); 2) приложении к ходатайству заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами (п. 4 ч. 4. ст. 2 Зако­на); 3) расчете потерь сельскохозяйственного производства (п. 6. ч. 4. ст. 2 Закона).
  Нередко в коррупционных целях применяется ст. 6 Закона, допус­кающая перевод земельных участков из одной категории в другую путем выкупа для государственных и муниципальных нужд. При этом может проявиться механизм коррупционного использования целого ряда норм законодательства. Изменение целевого назначения земельных участков может осуществляться неоднократно.
  Первоначально может быть изменено целевое назначение земель (например, из земель сельскохозяйственного назначения в земли поселе­ний) для их выделения в собственность (как правило, земельные участки концентрируются у субъектов, аффилированных с чиновниками), Затем изменяется целевое назначение земельных участков. При этом не имеет значения, в каких именно целях - для создания особо охраняемых при­родных территорий или строительства автомобильной магистрали. Воз­врат ранее выделенных чемельных участков по вновь образовавшемуся целевому назначению становится возможным только через их изъятие (путем выкупа) для государственных и муниципальных нужд.
  В данном случае механизм коррупции основывается на следующих обстоятельствах. Многие города не имеют генеральных планов. В связи с этим при выделении земельных участков не учитывается их перспектив­ное значение для государственных или муниципальных нужд. Решения о выделении земельных участков не обосновываются генеральным планом ввиду его отсутствия. При возникновении необходимости строительства социальных объектов для нужд поселений органы исполнительной вла­сти и местного самоуправления «вынуждены» выкупать ранее выделен­ные за взятки земельные участки по рыночной стоимости. Поэтому до­пустимо предположение, что на этапе выделения земельных участков отсутствует факт подкупа. Однако может существовать сговор между получателем земельного участка и чиновником о разделе суммы, выде­ляемой из бюджета на выкуп этого участка.
  Изменение же целевого назначения земель для последующего их изъятия характеризуется как коррупционное потом, что осуществляется в результате фактически административного усмотрения. Это становится возможно в случаях, когда для решения об изменении целевого назна­чения земель не требуется наличия положительного заключения государственной экологической экспертизы. Перевод земель из одной категории в другую становится возможен и в связи с пробелами или про­тиворечивостью правового обеспечения оснований для перевода.
  Например, перевод земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию может быть произведен в связи с прекращением нужд лесного хозяйства (п. 2 ч. 2 ст. 11 Закона). Осно­вания признания прекращения нужд лесного хозяйства не определе­ны ни в одном правовом акте.
  В ст. 9 Закона перевод земельных участков в составе земель про­мышленного и специального назначения (земли промышленности, энер­гетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасно­сти) в другую категорию имеет некоторые особенности. Особенности перевода земель промышленного и специального назначения в земли иной категории заключаются в возможности осуществлении перевода без ограничений, за исключением ряда определенных случаев (их появление может быть результатом коррупционного соглашения или попус­тительства, обусловленного таким соглашением).
  Такие определенные случаи отражены в ч. 2 ст. 9 Закона. Перевод в другую категорию земель промышленного и специального назначения или земельных участков в составе этих земель, которые нарушены, за­грязнены или застроены сооружениями, подлежащими сносу, допускает­ся при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.
  В соответствии с ч. 3 ст. 9 Закона перевод земель этой же катего­рии, на которых осуществлялась связанная с нарушением почвенного слоя деятельность, в другую категорию допускается только после вос­становления нарушенных земель в соответствии с утвержденным про­ектом рекультивации земель, за исключением случаев, если такой пе­ревод осуществляется по ходатайству исполнительных органов госу­дарственной власти или органов местного самоуправления.
  Отсутствие точного определения условий для ходатайства и воз­можности административного усмотрения при принятии решения о представлении ходатайства со стороны исполнительных органов власти или органов местного самоуправления создает благоприятные условия для коррупции.
  Механизм использования в целях коррупции норм законодательства о переводе земель из одной категории в другую может быть частично проиллюстрирован на материалах дела № Ф09-68/04ГК, рассмотренного Федеральным арбитражным судом Уральского округа 13 июля 2004 г. При этом важно отметить, что указанный механизм стал применяться через 2 месяца после вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации.
  Постановлением главы Сосновского района Челябинской области от 10 декабря 2002 г. земельный участок общей площадью 2,2 га был изъят из земель администрации Кременкульского сельсовета и предос­тавлен в аренду ООО «Транс-Лайн» сроком на 49 лет под сервисный центр с автостоянкой. На основании указанного постановления админи­страция Сосновского района и ООО «Транс-Лайн» заключили договор.
  Прокурор обратился в суд с иском о признании недействительными постановления и договора предполагая, что ранее предоставленный уча­сток относился к категории земель сельскохозяйственного назначения и вопрос о переводе данного участка из одной категории в другую в уста­новленном ст. 8 ЗК РФ порядке не рассматривался.
  Отказывая в удовлетворении исковых требований прокурора, суд указал, что закон предусматривает возможность предоставления земель­ных участков из земель сельскохозяйственного назначения для несель­скохозяйственных нужд, если данные участки - худшего качества по кадастровой стоимости (ч. 2 ст. 79 Земельного кодекса Российской Федерации материалов дела усматривается, что почвенно-агрономические исследования установили непригодность спорных земель для использования в сельскохозяйственных целях. Затем была снижена кадастровая стоимость земель, что впоследствии могло обусловить их перевод.
  В данном случае для объяснения механизма использования норм земельного законодательства в целях коррупции важно знать следующее. С принятием в 2004 г. федерального закона «О переводе земель и зе­мельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г. № 172 утратила силу ч. 2 ст. 79 Земельного кодекса Российской Федера­ции. Основания для перевода земель сельскохозяйственного назначения в указанном законе теперь сформулированы не так однозначно, как пре­жде в Земельном кодексе Российской Федерации, что не мешает их ис­пользовать по-прежнему в целях коррупции. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 7 данного закона перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию земель допускается в случаях, связанных с размеще­нием промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость кото­рых не превышает средний ее уровень по муниципальному району. По­этому снижение кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения до необходимого среднего уровня может обеспечиваться через установление их непригодности для сельскохозяйственных целей (подтвержденной почвенно-агрономическими исследованиями).
  При этом удобные для коррупции условия вытекают из неполноты определения порядка перевода земельного участка из состава земель за­паса в другую категорию земель. Кроме этого, правовое регулирование оснований перевода изобилует отсылочными нормами
  Особенности перевода земель указанных категорий определены в ст. 13 этого закона. Так, «перевод земельного участка из состава земель­ного запаса в другую категорию в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке хмельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе зе­мельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель». Более того, в соответствии с ч. 2 ст. 103 Земельного кодекса Российской Федерации «использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию».
  Между тем перевод земель запаса осуществляется нередко с на­рушением установленного порядка формирования земельного участка.
  В соответствии с тт. 20 п. 1 ст. 14 федерального закона «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131 к полномочиям органом мест­ного самоуправления в области землепользования относятся резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участ­ков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.
  Для реализации полномочий по перевод)- земель из одной катего­рии в другую органы местного самоуправления должны принять реше­ние о проведении землеустройства В соответствии со ст. 3 федераль­ного закона «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г. .№ 78 (в ред. от 18 июля 2005 г.) землеустройство проводится в обязательном по­рядке в случаях предоставления и изъятия земельных участков.
  Действия и бездействия органов местного самоуправления, выра­женные в нарушениях требований законодательства о переводе земель из одной категории в другую, нередко имеют системный характер в интересах одних субъектов. Такое положение, как правило, свидетель­ствует о коррупционном соглашении. Этому способствует наличие бланкетных и незавершенных норм, связанных с порядком изъятия земель и их последующим переводом в иные категории земель. В этой связи требование ст. 13 данного закона, касающееся перевода земель запаса в другую категорию земель при условии «формирования в уста­новленном порядке земельного участка», не соблюдается.
  Заманчивые условия для коррупции определяет применение ч. 2 ст. 14 федерального закона «О переводе земель...», регулирующей по­рядок отнесения земель или земельных участков к определенной кате­гории. В соответствии с данной нормой, если категория земель указана не в документах государственного земельного кадастра, а в правоуста­навливающих документах на земельные участки или документах, удо­стоверяющих права на землю, внесение изменений в документы госу­дарственного земельного кадастра осуществляется на основании пра­воустанавливающих документов на земельные участки или докумен­тов, удостоверяющих права на землю. Для внесения изменений пона­добится только заявление правообладателя земельных участков. Дан­ные положения предоставляют возможность осуществить легализацию последствий коррупционной сделки, предметом которой являлся пере­вод земель или земельных участков из одной категории в другую.
  Первоначально путем использования вышеописанных недостат­ков законодательного и нормативного правового регулирования пере­вода земель из одной категории в другую осуществляется необходи­мый в коррупционных целях перевод земель. Затем в соответствии с п. 7 ст. 14 данного закона, по заявлению правообладателя земельного участка в органы государственного земельного кадастра подаются све­дения о принадлежности земельного участка к определенной категории земель, которые вносятся в документы государственного земельного кадастра.
  Внесение таких сведений нельзя будет признать ошибкой, допу­щенной при государственной регистрации прав. В соответствии с ч. 1 ст. 17 федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» основанием для регистрации наличия или перехода прав на недвижимое имущество (в частности, земельных участков, переведенных из одной категории в другую) дол­жен явиться акт органов государственной власти или местного само­управления.
  Таким образом, акт органов власти о переводе земельных участ­ков легитимен (хотя и может быть результатом коррупционного со­глашения) устанавливает права на участки и служит основанием для регистрации права собственности на них.
  В рамках описанного механизма коррупционных проявлений криминологически значимо то, что действия (бездействие) представи­телей государственных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления (явившихся участниками коррупционного соглашения по переводу земель и необходимому оформлению) не под­вергнуты ограничениям или запретам, которые могли бы быть преду­смотрены законодательством о переводе земель.
  Поскольку таких ограничений нет, то нет и оснований для при­влечения потенциальных правонарушителей к юридической ответст­венности. Соответственно для целей предупреждения коррупции в сфере перевода земель основным средством выступает обжалование в суде актов органов исполнительной власти и органов местного само­управления, которые, по сути, могут выступать результатом коррупци­онных соглашений по переводу земель.
  Значительный комплекс правовых норм в части возможного кор­рупционного их применения можно обнаружить в Земельном кодексе Российской Федерации.
  Коррупционное использование норм Земельного кодекса Россий­ской Федерации связано с преодолением ограничений для изъятия (вы­купа) земельных участков применительно к отдельным категориям земель (как правило, являющихся перспективными угодьями). Преодо­ление таких ограничений, на первый взгляд, нельзя оценить как кор­рупционное, поскольку изъятие обосновывается целями государствен­ных или муниципальных нужд в соответствии с пп. 2 п. 1 ст. 49 Зе­мельного кодекса Российской Федерации.
  Например, в соответствии с ч. 3 ст. 79 Земельного кодекса Рос­сийской Федерации изъятие сельскохозяйственных угодий, кадастро­вая стоимость которых превышает свой среднерайонный уровень (зем­ли высокого качества), допускается только в исключительных случаях. Одним из таковых можно, например, считать строительство и содер­жание объектов культурно-бытового, социального, образовательного назначения (при отсутствии иных вариантов размещения этих объек­тов). Исключительный случай изъятия земель, занятых лесами первой группы (в соответствии с п. 3 ст. 101 Земельного кодекса Российской Федерации выражен более пространно) допускается для государствен­ных и муниципальных нужд при отсутствии других вариантов возмож­ного размещения этих объектов.
  Таким образом, при условии подобного определения назначения земель для государственных и муниципальных нужд их изъятие допус­кается по решению органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации и органов местного самоуправления. Соответствую­щее решение остается на усмотрение принимающих его органов и, как правило, обосновывается планами застройки, программами инвестиций в строительство. Поэтому бездействие по выполнению программ и пла­нов (длящееся, как правило, несколько лет) создает предпосылки для после дуто щей распродажи земель под назначение, весьма отдаленное от легитимных целей их изъятия. Например, может быть осуществлен перевод ранее изъятых земель в земли поселений.
  Этот механизм отчуждения и перевода земель характеризуется длящимися коррупционными свойствами. Заинтересованной стороной в осуществлении схемы могут быть представители органов государст­венной исполнительной власти или органов местного самоуправления, которые принимают решение, преодолевающее ограничения изъятия земель и последующего их перевода. В этом случае указанные пред­ставители выступают коррупционерами, извлекающими выгоду по­средством принятого ими решения. При этом на этапе принятая реше­ния выгода не выражается в материальной форме, ее получение обра­зуется потом от субъектов, претендующих быть правообладателями земель.
  В последнее время распространены и иные варианты односторон­ней коррупции при переводе земель из одной категории в другую (без их изъятия для государственных или муниципальных нужд). Земель­ный участок, например, лесного фонда, по мнимой оплошности вклю­чается в план застройки местности. Находясь в черте поселений, уча­сток превращается в свалку, что приводит к деградации земли. Данное обстоятельство признается в качестве исключительного (в связи с ут­ратой природоохранного или рекреационного значения земли). Далее проводится соответствующая кадастровая оценка и перевод земли в категорию земель поселений.
  Привлечение к ответственности субъектов, реализующих такие варианты перевода земель, невозможно. По данным случаям правона­рушения не регистрируются, поскольку перевод земель осуществляет­ся с использованием существующих недостатков земельного законода­тельства.
  Коррупционным проявлениям в сфере земельных правоотноше­ний способствуют не только пробелы, но и дозволения, предусмотрен­ные в системе законодательного и нормативного правового обеспече­ния регулирования этих правоотношений. Например, разные источни­ки правового регулирования гражданского оборота земельных участ­ков в силу их неполноты и неопределенности задают условия для кор­рупции в процессе реализации прав и правоприменения. В частности, правовые основания оценки земельных участков могут базироваться как на положениях федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 29 июля 1998 г. № 135 (вред, от 5 февра­ля 2007 г.), так и на основании положений федерального закона «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г. № 28 (в ред. от 4 декабря 2006 г.).
  В соответствии со ст. 17 федерального закона «О государственном земельном кадастре» на всей территории Российской Федерации веде­ние государственного земельного кадастра осуществляется по единой методике и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведе­ний о земельных участках, При этом неведения об экономических ха­рактеристиках земельных участков вносятся в документы государст­венного земельного кадастра на основании данных государственной и иной оценки земель и положений правовых актов органов государст­венной власти и органов местного самоуправления».
  Процедура кадастровой оценки земель осуществляется на основе норм федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». В нарушение указанного закона оценка земли нередко не проводится независимым оценщиком.
  В ходе проверки изучения практики прокурорского надзора за со­блюдением положений Земельного кодекса Российской Федерации о землепользовании, проведенной в 2003 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации, выявлялись факты оценки стоимости земель, определенной соглашением сторон. Следовательно, земельные участки могли оцениваться по более низкой цене (ниже их рыночной стоимо­сти) на основании коррупционного соглашения.
  Начальная цена земельного участка (так же как и начальный раз­мер арендной платы) может определяться на основании отчета незави­симого оценщика. В соответствии с п. 1 Правил проведения государст­венной кадастровой оценки земель (утверждены Постановлением Пра­вительства Российской Федерации 8 апреля 2000 г. в ред. от 11 апреля 2006 г.) к работе по оценке всех категорий земель на территории Рос­сийской Федерации могут привлекаться лица, имеющие лицензию на осуществление оценочной деятельности. В таких случаях высок риск того, что оценщики могут быть аффилированными структурами, кото­рые заинтересованы в отчуждении участков по заниженной стоимости. Оспорить произведенную заниженную оценку земли будет сложно по двум основаниям.
  Во-первых, в соответствии со ст. 3 федерального закона «Об оце­ночной деятельности в Российской Федерации» (с изменениями и до­полнениями, вступившими в силу 1 июля 2006 г.) под рыночной стои­мостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по кото­рой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции.
  Во-вторых, требования к отчету оценщика в соответствии со ст. 11 федерального закона «Об оценочной деятельности в Россий­ской Федерации», не императивны в части определения рыночной стоимости оценки. Таким образом, при определении цены земельного участка допускается возможность отступления от его рыночной стой Между тем основания для отступлений ни в одном законода­тельном акте не приведены.
  Поэтому порядок проведения земельных торгов содержит ряд ус­ловий, которые могут быть обращены в пользу структур, аффилиро­ванных участниками коррупционного соглашения.  При этом действия участников будут соответствовать положениям Постановления Прави­тельства Российской Федерации «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной соб­ственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» от 11 ноября 2002 г. № 808. В со­ответствии с пп. «б» п. 2 названного постановления организатором торгов выступает орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков или специализированная орга­низация, действующая на основании договора с ними.
  Проведение торгов на коррупционных условиях может обеспечи­ваться участием специализированных организаций. Криминологически опасным обстоятельством их участия в организации торгов является то, что представители специализированных организаций не всегда мо­гут быть должностными лицами в том понимании, которое дано в прим. 1 ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации. Должност­ными лицами в соответствии с указанной нормой признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществ­ляющие функции представителя власти либо выполняющие организа­ционно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, или их учреждениях.
  Обнаружение признаков коррупции в действиях (бездействие) представителей специализированных организаций, занятых земельны­ми торгами, не всегда определяет возможность их привлечения к уго­ловной ответственности по ст. 201 «Злоупотребление полномочиями» или ст. 204 «Коммерческий подкуп» Уголовного кодекса Российской Федерации. Не каждый служащий коммерческой или иной организа­ции (в рассматриваемом случае - представитель спецорганизаций) мо­жет нести уголовную ответственность за данные преступления. Отсут­ствие возложенных на представителя спецорганизации по проведению земельных торгов полномочий в установленном законом или учреди­тельными документами порядке (приказ, доверенность) является осно­ванием для непризнания его как субъекта служебного преступления.
  Благоприятные условия для коррупции в рамках деятельности специализированных организаций по проведению земельных торгов или аукционов (в том числе по аренде) возникают при использовании отсылочных норм законодательства.
  Таким образом, служащие органов местного самоуправления мо­гут принимать опосредованное участие в коррупционном соглашении в рамках деятельности специализированных организаций, осуществ­ляющих земельные торги или аукционы по аренде земель. В одном случае на торги могут быть выставлены земельные участки по завы­шенным на 25% ценам. В другом случае земельные участки для аффи­лированных субъектов могут быть предложены по цене на 25% ниже ее нормативной стоимости.
  Более прямые предписания норм законодательства, определяю­щие благоприятные условия для коррупции, касаются регулирования вопросов оборотоспособности земель.
  Предпосылки коррупции можно обнаружить при регулировании отношений, касающихся права аренды земельных участков. В соответ­ствии с Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении стандартов оценки» от 6 июля 2001 г. № 519 издано Распоряжение Министерства имущественных отношений Российской Федерации «Об утверждении методических рекомендаций по опреде­лению рыночной стоимости права аренды земельных участков» от 10 апреля 2003 г, № 1102-р. Положения данного документа не пред­ставляются сомнительными при первичной их оценке. Однако в соот­ношении с нормами Земельного кодекса Российской Федерации сущ­ность указанных методических рекомендаций можно оценивать с по­зиции их коррупционного потенциала.
  Заключение договора аренды земель, находящихся в государст­венной или муниципальной собственности, может осуществляться не­посредственно в коррупционных целях с использованием норм земель­ного законодательства. В соответствии с п. 9 ст. 22 Земельного кодекса Российской Федерации при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор земельного участка имеет право в пределах срои договора аренды земельного участка передавать свои права и обязан­ности по этому договору третьему лицу. Согласия собственника зе­мельного участка на переуступку прав в договоре аренды не требуется, достаточно его уведомления.
  Таким образом, содержание коррупционного соглашения и цели его осуществления будут базироваться на возможностях применения земельного законодательства, позволяющего органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления;
  - предоставлять аффилированным субъектам право аренды зе­мельных участков (в том числе, особо ценных категорий), находящих­ся в государственной или муниципальной собственности;
  - определять заниженный размер арендной платы по договорам аренды земельных участков для субъектов, аффилированных с пред­ставителями указанных органов.
  В свою очередь субъекты, аффилированные с представителями органов власти, могут допускать переуступку прав по договору аренды на условиях получения ренты от новых арендодателей. Такая рента де-факто является теневой, коррупционной и предназначена для предста­вителей органов власти, предоставивших аффилированным субъектам право аренды земельных участков,
  Высокий спрос на переуступку прав по договору аренды заранее обусловлен:
  - заниженным размером арендной платы;
  - искусственно создаваемым дефицитом свободных земель;
  -   ограничением равного доступа к участию в аукционах по аренде земель, находящихся в государственной или муниципальной собствен­ности.
  В такой ситуации аффилированные субъекты - первичные аренда­торы, по сути, выступают сборщиками теневых коррупционных выплат с последующих арендаторов. Соответственно принятые решения по применению норм земельного законодательства в целях такой деятель­ности де-факто можно оценивать как коррупционные. Поэтому сомни­тельно отсутствие коррупционной заинтересованности представителей органов государственной власти и местного самоуправления в приня­тии решений, определяюших такую деятельность.
  Возможности получения теневых (коррупционных) рент с аренда­торов могут основываться на более прямых условиях, предусмотрен­ных законодательством.
  В соответствии с п. 2 ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, в случае если арендатор продолжает пользоваться земель­ным участком после истечения срока договора (в комментируемом случае  на 11-месячный срок), то таковой считается возобновленным на неопределенный срок на тех же условиях. Возобновление договора возможно при отсутствии возражений со стороны арендодателя, кото­рый не расторгает и не изменяет существенных условий договора. Фактически отсутствие возражений определяется получением корруп­ционной ренты (которая выплачивается арендатором за неизменные условия договора). При этом в силу положений ст. 609 Гражданского кодекса Российской Федерации договор аренды, возобновленный на неопределенный срок, в государственной регистрации снова не нужда­ется, поскольку она предусматривается только в отношении договора аренды на срок более года.
  Последствия использования норм законодательства об аренде зе­мельного участка в целях коррупции выражаются в недополучении бюджетом значительных денежных средств в виде арендной платы.
  Порядок участия органов местного самоуправления и их полно­мочия по вопросам земельных отношений регулируются нормами целого ряда отраслей законодательства. Такое регулирование предпола­гает системность. Однако это свойство заменяется противоречивостью норм различных отраслей законодательства, обусловливающих кор­рупционное их использование органами местного самоуправления. Пример тому — нормы градостроительного и земельного законодатель­ства в части касающейся установления органами местного самоуправ­ления правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений.
  В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки - документ градо­строительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом в со­ответствии с федерального закона «О введении в действие Градострои­тельного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г., орга­ны местного самоуправления обязаны принять градостроительную до­кументацию и правила землепользования и застройки до 2010 г. До указанного срока органы местного самоуправления все-таки имеют возможность предоставлять земельные участки, находящиеся в их соб­ственности, для строительства без торгов (в том числе бесплатно в соб­ственность в предельно максимальных размерах).
  Возможность распоряжаться землями вне правил землепользова­ния и застройки определена полномочиями органов местного само­управления и предусмотрена нормами федерального законодательства. Так, по смыслу ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации зе­мельные участки для строительства могут предоставляться в собствен­ность или в аренду без градостроительной документации и вне правил землепользования и застройки. В силу этой же нормы предоставление земельных участков для строительства в собственность допускается вообще без предварительного согласования мест размещения объектов, но на основе торгов (конкурсов, аукционов).
  В этой связи показательны данные, характеризующие использова­ние комментируемых норм в коррупционных целях. За 6 месяцев (с 1 октября 2005 г. по 1 апреля 2006 г.) 90% земельных участков было выделено без проведения земельных аукционов. Большинство выде­ленных участков не осваиваются, а их собственники просто ждут по­вышения цен на эти участки[5].
  Механизм использования в целях коррупции норм земельного за­конодательства при предоставлении земельных участков для строи­тельства с предварительным согласованием мест размещения объектов (или в арендное пользование) может быть проиллюстрирован приме­рами из арбитражной практики рассмотрения исковых требований хо­зяйствующих субъектов, права которых были ущемлены. В данном случае интерес представляет позиция органов управления.
  Так, материалами дела № А49-1440/04-204А, рассмотренного Фе­деральным арбитражным судом Поволжского округа 1 июля 2004 г., установлено, что по заявке ЗАО «Фарматика» (в соответствии со ст. 29 Российской Федерации) постановлением главы администрации Пензы от 2 декабря 2002 г. № 2 298 было предвари­тельно согласовано место размещения павильона с торговым залом и утвержден акт выбора земельного участка. 26 декабря 2002 г. Комите­том по земельным ресурсам и землеустройству Пензы было утвержде­но межевое дело на земельный участок. При этом предусмотренные ч. 5 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации иные работы по формированию земельного участка не проводились. При этом заяви­тель неоднократно обращался в администрацию города с заявлением о предоставлении выбранного земельного участка. По истечении 11 ме­сяцев постановлением главы администрации Пензы от 5 ноября 2003 г. № 2037 было принято решение о проведении торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка (ранее выбранно­го). После чего Комитет по управлению имуществом Пензы от 8 янва­ря 2004 г. уведомил заявителя о проведении 5 февраля 2004 г. аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка.
  Поэтому возможно предположение, что допущенное бездействие, выразившееся в неподготовке и непринятии решения об отказе в пре­доставлении земельного участка[6], было направлено на создание благо­приятных условии для обращения заявителя с коррупционной инициа­тивой к представителям разрешительных органов о надлежащем офор­млении документов на предоставление земельного участка.
  Важно добавить, что благоприятные условия для коррупции были определены еще и фактическим отсутствием ответственности должно­стных лиц за задержку работ по формированию земельных участков[7], или совершением действий, вообще не предусмотренных нормами зе­мельного законодательства.
  Отказ претендентов на земельные участки от заключения договоров на оплату предварительного согласования мест их размещения повлек отмену решения мэрии о предварительном согласовании и принятии решения о выставлении этих земельных участков на торгах.
  Однако даже установленные законодательством отдельные требо­вания по проведению земельных аукционов можно оценивать как спо­собствующие коррупции. В соответствии с и, 6 ст. 38.1 Земельного ко­декса Российской Федерации организатором земельного аукциона мо­жет выступать специализированная организация. Учитывая фактиче­скую безнаказанность представителей специализированных организа­ций за коррупционные деяния, можно смоделировать ситуацию, при которой земельный аукцион может быть признан несостоявшимся при единственном оставшемся участнике аукциона.
  Так, организатором торгов может быть не подтверждено поступ­ление задатка на счет в установленный срок. По этому основанию пре­тенденты не будут допущены к участию в торгах, а сами торги будут признаны несостоявшимися, если в них участвовало менее двух участ­ников[8].
  Иная модель коррупционных проявлений со стороны представи­телей специализированных организаций, инициирующих признание земельных торгов несостоявшимися, может быть основана на измене­нии условий торгов после их опубликования в средствах массовой ин­формации. Примечательно, что ни в одном законодательном акте не закреплено правило, запрещающее подобные изменения. Соответст­венно нельзя исключить, что произошедшие изменения условий торгов будут известны одному участнику, который впоследствии и будет при­знан единственно оставшимся участником.
  Таковым может быть механизм обеспечения единственно остав­шегося участника аукциона. Не позднее чем через десять дней после дня проведения аукциона такой участник вправе заключить договор купли-продажи или договор аренды выставленного на аукцион земель­ного участка. При этом орган государственной власти или местного самоуправления, по решению которых проводился аукцион, обязаны заключить договор с единственным участником аукциона по началь­ной цене аукциона (п. 27 ст. 38.1 Земельного кодекса Российской Фе­дерации).
  Коррупция, основанная на применении норм земельного законо­дательства о проведении земельных аукционов, пока не является рас, но может получить развитие в перспективе. В настоя­щее время имеются более простые возможности использования зако­нодательных норм в целях коррупции.
  В соответствии со от. 33 Земельного кодекса Российской Федера­ции в собственность граждан могут бесплатно предоставляться зе­мельные участки под индивидуальное жилищное строительство из зе­мель, находящихся в собственности муниципальных образований. В данном случае благоприятствует коррупции не столько возможность безвозмездного предоставления земельных участков, сколько возмож­ность их предоставления в предельных (максимальных или минималь­ных) размерах.
  Максимальные размеры земельных участков в соответствии с п. 2 ст. 33 Земельного кодекса Российской Федерации, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно, устанавливаются нормативны­ми правовыми актами органов местного самоуправления. По смыслу данной нормы предоставление минимальных размеров земельных уча­стков бесплатно гражданам в собственность из земель, находящихся в муниципальной собственности, становится возможным без правовых основании.
  При этом представители органов местного самоуправления при определении размеров земельных участков могут использовать так на­зываемую «вилку» в определении максимальных или минимальных размеров земельных участков. Такое положение дает возможность не­добросовестному представителю органов местного самоуправления инициировать коррупционные соглашения.
  В настоящее время федеральными законами «О недрах», «О согла­шениях о разделе продукции», «Об участках недр, право пользования которыми, может быть предоставлено на условиях раздела продукции», «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», «О континентальном шельфе Российской Федерации» регулируется правовой режим недро­пользования.
  Основная цель недропользования - получение дохода от добычи полезных ископаемых (руды, угля, каменной соли, нефти, минералов, минеральной воды, горючего газа и др.), которые до добычи находятся в государственной собственности, но после извлечения из недр пере­ходят в собственность субъекта их добывшего.
  Благоприятные условия использования норм законодательства о недропользовании в целях коррупции можно выявить при:
  - определении оснований возникновения права пользования участками недр (в том числе при предоставлении лицензий, организации ипроведении конкурсов (аукционов) на право пользования участками недр);
  - соблюдении требований по рациональному использованию иохране недр (в том числе при проведении отвечающей этим целям го­сударственной экспертизы запасов полезных ископаемых).
  Поэтому важно определить условия, способствующие использо­ванию норм законодательства и иных нормативных правовых актов в целях коррупции при определении оснований возникновения права пользования участками недр.
  В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации за­конодательство о недрах относится к совместному ведению Россий­ской Федерации и субъектов Российской Федерации, федеральный закон «О недрах» от 21 февраля 1992 г. (в ред. от 15 апреля 2006 г.) содержит нормы общего характера, которые применяются к регулиро­ванию отношений недропользования. При этом на уровне законода­тельства субъектов РФ о недропользовании содержатся специальные нормы, условия применения которых можно оценивать с позиции не­достатков, более всего способствующих коррупции.
  В соответствии с п. 9 ст. 4 федерального закона «О недрах» к пол­номочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере регу­лирования отношений недропользования на своих территориях отно­сится установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых (ОПИ) и участками недр местного значения.
  Законодательное регулирование отношений недропользования на уровне субъектов Российской Федерации нацелено нередко на созда­ние благоприятных условий для совершения коррупции.
  Например, при принятии закона Приморского края «О предостав­лении недр для разработки месторождений полезных ископаемых на территории Приморского края» от 11 мая 2005 г. № 247-КЗ Законода­тельное собрание Приморского края должно было наделить органы местного самоуправления функциями предоставления соискателям лицензий на разработку общераспространенных полезных ископаемых. Это соответствовало бы ч. 6 ст. 16 закона Российской Федерации «О недрах». Однако в нарушение вышеуказаиного федерального зако­на п. 3 ст. 2 Закона Приморского края определил в качестве единствен­ного органа на территории края, предоставляющего соискателям ли­цензии на разработку общераспространенных полезных ископаемых, уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края. В соответствии с принятым законом вышеупомянутым единственным органом, предоставляющим лицензии на разработку общераспростра­ненных полезных ископаемых, могла выступить специализированная организация.
  В законодательных актах 17 субъектов Российской Федерации предоставление недр для разработки месторождений общераспростра­ненных полезных ископаемых допускается как на конкурсной, так и на бесконкурсной основе. Основанием предоставления недр в целях раз­работки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на бесконкурсной основе является решение администраций субъектов Федерации или уполномоченных ими органов.
  При подробном анализе законодательных актов субъектов Рос­сийской Федерации о недропользовании в части регулирования отно­шений, возникающих при предоставлении разрешений на разработку месторождений недр, можно выявить непосредственные условия, спо­собствующие образованию коррупционных соглашений.
  Например, в соответствии со ст. 8 областного закона Новгород­ской области «О порядке предоставления недр для разработки место­рождений общераспространенных полезных ископаемых на террито­рии Новгородской области» от 10 февраля 2005 г. при предоставлении лицензии на бесконкурсной основе согласование условий пользования участками недр проводится совместно с потенциальным недропользо­вателем. После принятия решения о предоставлении участка недр в пользование совместно с заявителем разрабатываются дополнительные (договорные) условия лицензии.
  Таким образом, предварительное согласование условий пользова­ния недрами (между чиновником и недропользователем, претендую­щим на бесконкурсную лицензию) находится в зависимости от приня­тия решения о предоставлении участка недр. Принятое решение может выступать определенным гарантом соблюдения достигнутого корруп­ционного соглашения. Жизнеспособность такого соглашения обуслов­ливается тем, что заявителю предстоит еще совместно определять до­говорные условия лицензии.
  Принцип состязательности - основной в государственной системе разрешения на пользование недрами. Возможность получения лицензии на пользование недрами путем переговоров заинтересо­ванных лиц и вынесении закрытых решений исключается. Не­смотря на это определенные в федеральном законе «О недрах» крите­рии выявления победителей на конкурсах и аукционах не исключают возможности вынесения решений, основанных на коррупции. Это ста­новится возможным потому, что процедуры проведения конкурсов и аукционов в законодательстве о недропользовании могут быть обра­щены в пользу субъектов коррупции.
  В соответствии со ст. 13.1 закона «О недрах» при проведении конкурса критериями для выявления победителей могут выступать:
  - научно-технический уровень программ геологического изучения и использования участков недр;
  - полнота извлечения полезных ископаемых;
  - вклад в социально-экономическое развитие территории;
  - сроки реализации соответствующих программ;
  - эффективность мероприятий по охране недр и окружающей природной среды;
  - учет интересов национальной безопасности Российской Федера­ции.
  При этом возникает вопрос, как может быть оценена эффектив­ность мероприятий по охране недр на этапе экспертизы заявок на уча­стие в конкурсе? В некоторых случаях разрешительные органы пыта­ются привязать такую оценку к финансовым возможностям организа­ции, претендующей на место победителя в конкурсе. При этом крите­рии, по которым в некоторых случаях происходит оценка финансовых возможностей потенциального недропользователя, не выдерживают критики.
  Так, например, Территориальным агентством по недропользова­нию по Кемеровской области (Кузбасснедра) в нарушение п. 11.5 «По­ложения о порядке лицензирования пользования недрами» при прове­дении предварительно экспертизы заявок на участие в аукционе с це­лью проверки финансовой и технической компетентности предприятия для пользования недрами в качестве документов, подтверждающих финансовые возможности предприятия-заявителя, принимались кре­дитные договоры, депозитные договоры, договоры займа денежных средств, которые в полной мере не могут являться подтверждением наличия у предприятия финансов на освоение месторождения. Доказа­тельств реального получения денежных средств по таким договорам платежных поручений, выписок со счетов и т. д. агентством не истребовалось. В результате этого участки недр длительное время не экс­плуатируются, либо работы по проектам их разработки и освоения ведутся с отставанием, тем самым не выполняются условия лицензи­онных соглашений.
  Прокурорские проверки свидетельствует о том, что состояние ис­полнения законодательства о недропользовании в большинстве субъ­ектов Российской Федерации находится на низком уровне. Проверками устанавливается, что органы государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации и местного самоуправления допускают случаи принятия нормативно-правовых актов, противоречащих требованиям федерального законодательства о недропользовании.
  Сегодня показательны даже названия правовых актов, которые были опротестованы прокуратурой или в отношении которых были поданы иски в арбитражный суд с требованием о признании их недей­ствительными.
  Показательно, что в 2006 г. задолженность по налогам на добычу полезных ископаемых составляла более 400 млн. руб. Из общей суммы приостановленные к взысканию платежи составляют 75% к общей сумме задолженности по налогу, из них в связи с откры­тием конкурсного производства 52%.
  В основном принимаемые органами местного самоуправления нормативные акты соответствуют нормам федерального и областного законодательства о недрах. Вместе с тем при принятии решений, ка­сающихся вопросов недропользования, допускаются нарушения.
  В последнее время достаточно высокий риск возникновения кор­рупции задают условия, при которых определяется победитель аук­циона, если названным критериям отвечают несколько соискателей разрешения на пользование недрами. Тем более, что в соответствии со ст. 13 закона «О недрах» при проведении аукциона основным крите­рием для выявления победителя служит размер разового платежа за право пользования участками недр (бонуса подписания).
  Чрезвычайно подверженной коррупции представляется и проце­дура признания объявленного конкурса несостоявшимся в связи с по­ступлением заявки только от одного участника. В соответствии со ст. 13.1 закона «О недрах» лицензия на пользование участком недр может быть выдана этому участнику на условиях объявленного кон­курса.
  Кроме того, нормативное правовое обеспечение проведения кон­курсов и аукционов также содержит уязвимые для коррупции положе­ния. Так, в соответствии с п. 3 Письма Роскомнедра «О положении о порядке лицензирования пользования недрами» от 10 сентября 1992 г. (зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 18 февраля 1992 г. № 151), если условиям конкурса удовлетворяют несколько претендентов, то органами, предоставляющими лицензию, для них могут быть установлены дополнительные условия, на основа­нии которых определяется победитель.
  Поэтому возможность объявления дополнительных условий, во-первых, грубо нарушает принцип равноправия участников конкурса и фактически нивелирует результаты конкурса, а во-вторых, определяет благоприятные условия для коррупции в том случае, если договорен­ность о таковой была достигнута ранее. Коррупционный аспект объяв­ления дополнительных условий конкурса выражается в следующем.
  Выбор дополнительных условий осуществляется по усмотрению организаторов конкурса и никаким образом не ограничен. Соответст­венно победитель конкурса определяется исключительно в зависимо­сти от субъективных пристрастий или коррупционного интереса чле­нов конкурсной комиссии. Учитывая, что дополнительные условия не объявляются заранее, а выдвигаются в ходе конкурса, образуется вы­сокий риск выбора или выдвижения тех условий, которым отвечает тот претендент на лицензию, который участвует в коррупционном согла­шении с членами конкурсной комиссии.
  Как способствующие коррупции, можно оценивать и отдельные нормы законодательства, определяющие статус субъекта проведения конкурса и аукциона. В соответствии с пп. 11.9, 11.10 Положения о порядке лицензирования пользования недрами оценку представленных на конкурс материалов производит экспертная комиссия. При этом совершенно не определен статус экспертной комиссии и требования, предъявляемые к ее членам (компетентность, объективность и незави­симость), и место работы экспертов правового значения не имеет. Ме­жду тем решения экспертной комиссии (в том числе определение по­бедителя аукциона или конкурса) утверждаются уполномоченными органами Министерства природных ресурсов Российской Федерации и являются основанием для выдачи лицензии на право пользования уча­стком недр.
   
   
   
   
  Глава 2. Анализ и оценка коррупционных рисков в Международной конвенции
  2.1. Конвенция ООН о проявлении коррупции (2003 год)
   
  Первым имеющим документом ООН, содержавшим положения об уголовной ответственности за коррупцию, стала Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности.
  Конвенция, принятая 12-15 декабря 2000 г. на политической конференции высокого уровня в Палермо (Италия), явилась адекватным ответом мирового сообщества на процессы криминальной глобализации. Человечество получило документ, который дает алгоритмы координации действий в борьбе с международными мафиозными структурами[9]. Конвенция вступила в силу 29 сентября 2003 г. Россия подписала Конвенцию в 2000 г. 17 февраля 2006 г. Государственная Дума России ратифицировала Конвенцию ООН о противодействии коррупции[10].
  Учитывая связь транснациональной организованной преступности с коррупцией, являющейся необходимым  условием  деятельности транснациональных преступных групп, разработчики Конвенции включили в ее текст ст. 8 «Криминализация коррупции» и ст. 9 «Меры против коррупции». Конвенция предписывает Сторонам криминализацию активного и пассивного подкупа как национальных, так и иностранных публичных должностных лиц. Понятие активного и пассивного подкупа в Конвенции схоже с определением, данным в Конвенции Совета Европы.
  Некоторая специфика имеется в даваемом Конвенцией определении публичного должностного лица. Под таковым Конвенция понимает «должностное лицо или лицо, предоставляющее какую-либо публичную услугу». Тем не менее, конкретизация понятия должностного лица относится на усмотрение внутреннего законодательства стран-участниц Конвенции.
  В своей резолюции 55/61 от 4 декабря 2000 года Генеральная Ассамблея ООН признала целесообразность разработки эффективного международно-правового документа против коррупции, независимого от Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и постановила учредить специальный комитет по разработке такого документа в Вене в штаб-квартире Центра по международному предупреждению преступности Управления по контролю над наркотиками и предупреждению преступности.
  В этой же резолюции Генеральная Ассамблея просила Специальный комитет при разработке проекта конвенции применять всеобъемлющий и многодисциплинарный подход и рассмотреть, в частности, следующие ориентировочные элементы: определения; сфера применения; защита суверенитета; меры по предупреждению; криминализация; санкции и средства правовой защиты; конфискация и арест; юрисдикция; ответственность юридических лиц; защита свидетелей и потерпевших; поощрение и укрепление международного сотрудничества; предупреждение перевода средств незаконного происхождения, полученных от актов коррупции, включая отмывание средств, и борьба с ним, а также возвращение таких средств; техническая помощь; сбор и анализ информации и обмен ею; а также механизмы для мониторинга[11].
  Работа Специального комитета стартовала в январе 2002 г. Всего было проведено семь сессий Специального комитета. При обсуждении проекта Конвенции на сессиях Постоянного комитета наибольшие дискуссии вызывали следующие вопросы:
  1) Определение «публичного должностного лица». Обсуждение велось вокруг вопросов о том, насколько широким должно быть такое определение, и должна ли Конвенция содержать свое «автономное» определение, или же данное понятие должно быть определено исключительно национальным правом.
  2) Определение понятия «коррупция». Данная дискуссия была проанализирована нами ранее. Как уже отмечалось, в итоге возобладала точка зрения о том, что Конвенция не должна предлагать своего определения, а содержать отсылку к перечню подлежащих криминализации деяний.
  3) Вопрос о том, должна ли Конвенция охватывать коррупцию в частном секторе. Большинство государств решительно высказались в поддержку того, чтобы Конвенция охватывала коррупцию в частном секторе. По мнению некоторых других государств, этот вопрос является очень сложным и сопряжен со множеством концептуальных, правовых и процессуальных проблем, для которых, возможно, не имеется общеприемлемых решений.
  4) Вопрос о том, насколько широкими и обязательными должны быть положения, касающиеся предупреждения коррупции. Большинство участников переговоров единодушно высказались за включение в текст Конвенции обширных положений о предупреждении коррупции, что нашло отражение в окончательном варианте проекта[12].
  Решением седьмой сессии Постоянного комитета 1 октября 2003 г.  согласованный текст был направлен на утверждение Генеральной Ассамблее ООН[13]. Конвенция ООН против коррупции была принята 31 октября 2003 г. на 58 сессии Генеральной Ассамблеи ООН[14].
  В преамбуле Конвенции Стороны выражают озабоченность проблемой коррупции, серьезностью порождаемых ею последствий для мирового развития. Отмечая значительную работу, проведенную ООН и другими международными организациями в сфере противостояния коррупции, Конвенция подтверждает, что она в основных концептуальных чертах базируется на документах этих организаций (включая рассмотренную нами ранее Конвенцию Совета Европы) и развивает их идеи.
  В ст.1 Конвенции определяются ее основные цели. К таковым относятся:
  1) Содействие принятию и укрепление мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней;
  2) Поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов;
  3) Поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом.
  Сфера применения Конвенции определяется в ст. 3. Конвенция, согласно данному положению, применяется «к предупреждению, расследованию и уголовному преследованию за коррупцию и к приостановлению операций (замораживанию), аресту, конфискации и возвращению доходов от преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией». Таким образом, можно выделить три основные сферы применения Конвенции: уголовно-правовую, уголовно-процессуальную и криминолого-профилактическую.
  Значительную концептуальную нагрузку несет расположение глав Конвенции. Вслед за общими положениями (гл. I), расположена глава II («Меры по предупреждению коррупции), и только затем следует глава III о криминализации коррупционных деяний. Представляется, что такая структура обусловлена не только техническими соображениями. Такое расположение глав, на наш взгляд, определяет структуру глобального противодействия коррупции, а именно приоритет предупредительных мер перед репрессивными.
  Вопросы предупреждения коррупции подробно регламентированы в гл. II Конвенции. Конвенция устанавливает антикоррупционные стандарты для различных сегментов экономики и управления. В документе сделан акцент на усиление прозрачности функционирования публичных и частных институтов, развитие этических кодексов и правил. Конвенция рекомендует странам-участникам принять меры по усилению финансового контроля и отчетности. В соответствии со ст. 6 Конвенции, каждое государство-участник обеспечивает создание специального органа (или органов) по предупреждению коррупции. Важным является указание на необходимость развития гражданского общества, участия его институтов в антикоррупционной политике. Данные положения, безусловно, должны найти отражение в национальном специальном антикоррупционном законодательстве.
  Вопросам криминализации коррупционных деяний и правоохранительной деятельности посвящена гл. III Конвенции. Как уже отмечалось, именно перечень подлежащих криминализации деяний определяет понимание коррупции в настоящем документе.
  Понятие подкупа должностных лиц (Конвенция предусматривает криминализацию подкупа национальных, иностранных и международных публичных должностных лиц – ст. ст. 15,16 Конвенции) в целом схоже с определением, предлагаемым Конвенцией Совета Европы. Согласно Конвенции ООН, в понятие подкупа входят обещание, предложение или предоставление неправомерного преимущества должностному лицу (активный подкуп) и принятие или вымогательство такого преимущества таким лицом (пассивный подкуп). Отметим, что, в отличие от Конвенции СЕ, сами термины «активный» и «пассивный» подкуп Конвенция не использует.
  Понятие должностного лица в Конвенции формулируется следующим образом: «любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе Государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица; и любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве Государства—участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого Государства—участника; любое другое лицо, определяемое в качестве "публичного должностного лица" во внутреннем законодательстве Государства—участника». Таким образом, давая в целом широкое определение публичного должностного лица, в частности включающее служащих государственных предприятий, в целом документ содержит отсылку к национальному законодательству. 
  Конвенция предусматривает криминализацию подкупа в частном секторе (ст.21). Отличие от «публичного» подкупа состоит в том, что незаконное преимущество предоставляется частному управленцу за действие (бездействие) в нарушение своих обязанностей. В случае же подкупа публичного должностного лица оно действует «при выполнении своих должностных обязанностей».
  Помимо деяний, связанных с подкупом, Конвенция предусматривает криминализацию следующих деяний.
  Хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом.  Согласно ст. 17 Конвенции подлежат криминализации «неправомерное присвоение или иное нецелевое использование публичным должностным лицом в целях извлечения выгоды для себя самого или другого физического или юридического лица какого-либо имущества, публичных или частных средств, или ценных бумаг, или любого другого ценного предмета, находящихся в ведении этого публичного должностного лица в силу его служебного положения». Хищение имущества в частном секторе также криминализируется Конвенцией (ст. 22).
  Злоупотребление служебным положением предусмотрено в качестве коррупционного преступления согласно ст. 19 Конвенции. «Каждое Государство-участник, говорится в статье, рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем, чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, злоупотребление служебными полномочиями или служебным положением, т.е. совершение какого-либо действия или бездействия, в нарушение законодательства, публичным должностным лицом при выполнении своих функций с целью получения какого-либо неправомерного преимущества для себя самого или иного физического или юридического лица». Таким образом, в числе коррупционных преступлений Конвенция называет «классическое» служебное корыстное преступление, не связанное с подкупом. Тем самым Конвенция использует широкий подход к перечню коррупционных преступлений, включающим не только подкуп, но и иные служебные злоупотребления. В тексте статьи обращает на себя внимание использование союза «или» («служебными полномочиями или служебным положением») при описании злоупотребления. Поскольку отсылка к национальному законодательству в данной статье отсутствует, толкование текста данной нормы приводит к выводу о том, что злоупотребление понимается шире, нежели, например, в ст. 285 УК РФ, речь идет именно о злоупотреблении служебным положением: лицо совершает с корыстной целью действие (бездействие) при выполнении своих функций. Об использовании полномочий как конститутивном признаке состава в данной статье не упоминается.
    Понятие злоупотребления влиянием в корыстных целях  (ст. 18) полностью воспроизводит соответствующее положение  Конвенции Совета Европы, рассмотренное нами ранее.
  Существенной спецификой обладает преступление, предусмотренное ст. 20 Конвенции – незаконное обогащение. Под таковым Конвенция понимает «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».
  Отметим, что подобно другим нормам, Конвенция требует умышленного характера деяния («когда оно [преступление] совершается умышленно»). В данном случае непонятно, по отношению к какому деянию должна устанавливаться вина в форме умысла, так как «значительное увеличение активов» не является действием (бездействием) лица, а его последствием. Действие (бездействие) презюмируется и не требует доказывания, что противоречит положению классического уголовного права об ответственности лица только за свои виновные действия (бездействие).
  Конвенция предписывает государствам-участникам предусмотреть в национальном законодательстве ответственность за отмывание доходов от коррупции, сокрытие соответствующих преступлений, а также за соучастие в коррупционных преступлениях и неоконченную преступную деятельность (ст. 23,24,27).
  Подобно другим антикоррупционным международным документам, Конвенция содержит норму об ответственности юридических лиц. Согласно ст. 26 Конвенции, государства-участники принимают законодательные и иные меры для установления ответственности юридических лиц за участие в коррупционных преступлениях. Ответственность юридических лиц, с учетом особенностей национального права, может быть уголовной, гражданско-правовой или административной. Каждое государство—участник, согласно данной статье, обеспечивает применение в отношении юридических лиц, привлекаемых к ответственности, эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие уголовных или неуголовных санкций, включая денежные санкции.
  В документе содержатся определенные рекомендации относительно пенализации коррупционных преступлений и наказательной политики государств по отношению к коррупционерам. В ст. 30 Конвенции говорится, что «каждое Государство—участник за  совершение какого-либо преступления, признанного таковым в соответствии с настоящей Конвенцией, предусматривает применение таких уголовных санкций, которые учитывают степень опасности этого преступления». В статье также содержится рекомендация о максимально возможном ограничении иммунитетов от уголовного преследования за коррупционные преступления. Отдельно в п. 5 ст. 30 Конвенция рекомендует назначать виновным в коррупционных преступлениях, с учетом степени опасности деяния, наказание в виде лишения права на определенный срок занимать публичную должность или занимать должность в каком-либо предприятии, полностью или частично находящемся в собственности государства. Сроки давности по преступлениям, предусмотренным в Конвенции, должны быть «длительными» (ст.29).
  Конвенция затрагивает вопрос о применении конфискации имущества. Каждое Государство—участник принимает, согласно п. 1 ст. 31 Конвенции, в максимальной степени, возможной в рамках его внутренней правовой системы, такие меры, какие могут потребоваться для обеспечения возможности конфискации:
  а) доходов от преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, или имущества, стоимость которого соответствует стоимости таких доходов;
  б) имущества, оборудования и других средств, использовавшихся или предназначавшихся для использования при совершении преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией.
  Толкуя приведенное положение Конвенции, можно сделать вывод, что конфискация, о которой говорит документ, специальная. Между тем, данное положение не ограничивает возможности применения иных конфискационных мер. К тому же понятие «доходов от преступлений» толкуется достаточно широко.  Так, если такие   доходы   от преступлений   были превращены   или преобразованы, частично или полностью, в другое имущество, то меры, указанные в настоящей статье, применяются в отношении такого имущества.  К прибыли или другим выгодам, которые получены от таких доходов от преступлений, от имущества, в которое были превращены или преобразованы такие доходы от преступлений, или от имущества, к которому были приобщены такие доходы от преступлений, также применяются меры, указанные в настоящей статье, таким же образом и в той же степени, как и в отношении доходов от преступлений (п. 4,6 ст. 31).
  Каждое Государство—участник обеспечивает, в соответствии со ст. 36 Конвенции, наличие органа или органов или лиц, специализирующихся на борьбе с коррупцией с помощью правоохранительных мер. Такому органу или органам или лицам обеспечивается необходимая самостоятельность, в соответствии с основополагающими принципами правовой системы Государства—участника, с тем, чтобы они могли выполнять свои функции эффективно и без какого—либо ненадлежащего влияния. Такие лица или сотрудники такого органа или органов должны обладать надлежащей квалификацией и ресурсами для выполнения своих задач.
  В документе даны рекомендации по обеспечению безопасности свидетелей, потерпевших, лиц, сотрудничающих с правосудием. Сторонам предписывается предусмотреть в законодательстве возможность возмещения ущерба лицам, потерпевшим от коррупционных деяний.
  Детально проработаны в Конвенции вопросы юрисдикции. Конвенция устанавливает четыре юрисдикционных принципа: территориальный, гражданства, реальный и универсальный. Согласно п. 1 ст. 42, национальная юрисдикция в отношении преступлений, предусмотренных в Конвенции устанавливается, если преступление совершено на территории этого Государства-участника; или преступление совершено на борту судна, которое несло флаг этого Государства—участника в момент совершения преступления, или воздушного судна, которое зарегистрировано в соответствии с законодательством этого Государства—участника в такой момент. В данном положении выражен территориальный принцип.
  Принцип гражданства сформулирован в пп “b” п. 2 ст. 42. Национальная юрисдикция, согласно данному положению, устанавливается, если преступление совершено гражданином этого Государства-участника или лицом без гражданства, которое обычно проживает на его территории.
  Реальный принцип уголовной юрисдикции выражен в следующих положениях. Согласно пп. “a” и “d” п. 2 ст. 42 Государство- участник может также установить свою юрисдикцию в  отношении любого такого преступления, когда преступление совершено против гражданина этого Государства-участника, а также против этого Государства-участника.
  Действие универсального принципа основано на положениях п. 3 и 4 ст. 42. Данный принцип действует в случаях, когда невозможна выдача. Согласно данным положениям, каждое  Государство-участник принимает такие меры,  какие могут потребоваться,  с  тем, чтобы установить свою юрисдикцию   в   отношении преступлений, признанных таковыми в соответствии с Конвенцией, когда лицо, подозреваемое в совершении преступления, находится на его территории и оно не выдает такое лицо лишь на том основании, что оно является одним из его граждан. Каждое  Государство—участник  может также  принять  такие  меры, какие  могут потребоваться, с  тем,  чтобы  установить  свою  юрисдикцию  в отношении преступлений, признанных таковыми в соответствии с Конвенцией, когда лицо, подозреваемое в совершении преступления, находится на его территории и оно не выдает его.
  Анализ положений Конвенции показывает, что в документе не предусмотрен принцип «двойной криминальности», то есть для установления национальной юрисдикции в отношении предусмотренного Конвенцией коррупционного преступления не требуется, чтобы данное преступление было предусмотрено в уголовном законодательстве государства, где оно было совершенно. Кроме того, в положениях о выдаче указывается, что Государство-участник, законодательство которого допускает это, может разрешить выдачу какого-либо лица в связи с любым из преступлений, охватываемых Конвенцией, которые не являются уголовно наказуемыми согласно его собственному внутреннему законодательству (п.2 ст. 44).
  Статья 44 Конвенции регулирует вопросы выдачи (экстрадиции). Согласно данной статье, каждое из преступлений, предусмотренных в Конвенции, считается включенным в любой существующий между Государствами-участниками договор о выдаче в качестве преступления, которое может повлечь выдачу. Государства-участники обязуются включать такие  деяния  в качестве преступлений, которые могут повлечь выдачу, в любой договор о выдаче, который будет заключен между ними. Если Государство-участник, обусловливающее выдачу наличием договора,  получает просьбу о  выдаче  от другого Государства-участника,  с которым оно не имеет договора о выдаче, оно может рассматривать Конвенцию  в качестве правового основания для  выдачи в  связи с любым преступлением, предусмотренным в Конвенции.
  Конвенция предоставляет Сторонам возможность избежать действия императивных положений об экстрадиции. Государство-участник, обусловливающее выдачу наличием договора при сдаче на хранение своей ратификационной грамоты или документа о принятии или утверждении Конвенции или присоединении к ней сообщает Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций о том, будет ли оно использовать Конвенцию в качестве правового основания для сотрудничества в вопросах выдачи с другими Государствами-участниками Конвенции (п.6 ст.44). Таким образом, допускается возможность своеобразной оговорки о выдаче. Данное положение представляется обоснованным, если учитывать все своеобразие и вариативность национального законодательства об экстрадиции. На случай, если государство-участник воспользуется такой «оговоркой», Конвенция устанавливает, что «если Государство не использует Конвенцию в качестве правового основания для сотрудничества в вопросах выдачи, стремится, в надлежащих случаях, к заключению договоров о выдаче с другими Государствами-участниками настоящей Конвенции в целях применения настоящей статьи».
  Глава IV Конвенции посвящена вопросам международного сотрудничества. Помимо вопросов экстрадиции, Конвенция обязывает стороны сотрудничать в таких вопросах, как содействие расследованию дел о коррупционных преступлений, включая истребование доказательств, передача осужденных лиц, по гражданско-правовым и административно-правовым делам, связанным с коррупцией. Конвенция может рассматриваться государствами-участниками как правовая основа для такого сотрудничества, даже при условии отсутствия между ними договоров о взаимной правовой помощи. 
  Возвращение активов представляет собой основополагающий принцип рассматриваемой Конвенции. Ввиду особой важности, нормы о сотрудничестве в вопросах конфискации и возвращения активов помещены в отдельную главу V. Конвенция предписывает сторонам предпринять меры по предупреждению перевода активов путем ужесточения банковского контроля за подозрительными сделками и счетами, а также устанавливает правила по непосредственному взаимодействию государств в вопросах конфискации и возвращения активов.
  Заключительные положения Конвенции посвящены вопросам ее вступления в силу и осуществления государствами ее положений. Согласно ст. 65 Конвенции, каждое Государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими   принципами   своего внутреннего   законодательства, необходимые меры, включая законодательные и административные меры, для обеспечения осуществления своих обязательств согласно Конвенции. В статье также указывается, что Государство—участник может принимать и более строгие или суровые меры, чем меры, предусмотренные Конвенцией, для предупреждения коррупции и борьбы с ней.
  Конвенция учредила орган для контроля за осуществлением положений документа  - Конференцию государств-участников Конвенции. Согласно ст. 63, Генеральный секретарь ООН созывает Конференцию государств-участников не позднее, чем через один год после вступления  в  силу   Конвенции. Конференция определяет план мероприятий, направленных на осуществление положений Конвенции, заслушивает информацию участников Конвенции о ее выполнении. Конференция государств-участников, если она сочтет это необходимым, учреждает любой соответствующий механизм или орган для содействия эффективному осуществлению Конвенции.
  Конвенция вступает в силу на девяностый день после даты сдачи  на  хранение  тридцатой  ратификационной  грамоты  или  документа  о принятии, утверждении или присоединении (Ст. 68). Согласно ст. 69 Конвенции, поправки в ее текст могут быть внесены Государством-участником только по истечении пяти лет со дня ее вступления в силу. Поправки подлежат утверждению Конференцией Государств-участников большинством в две третьи голосов участников (в случае, если не был достигнут консенсус) и, подобно самому тексту Конвенции, подлежат ратификации государствами-участниками.
  Принятая 31 октября 2003 г. Конвенция ООН против коррупции была подписана представителями государств на Конференции высокого уровня в Мериде (Мексика) 9-11 декабря 2003 г. Конвенцию подписали 97 государств, включая Российскую Федерацию. Документ был открыт для подписания в центральных учреждениях ООН в Нью-Йорке до 9 декабря 2005 года[15].
  Конвенция была подписана Россией по распоряжению Президента РФ В. Путина. Выступая на конференции в Мериде, глава российской делегации А. Мешков проинформировал участников форума о создании Совета при президенте РФ по борьбе с коррупцией[16].
  Анализируя окончательный, утвержденный Генеральной Ассамблеей и подписанный Государствами-участниками текст Конвенции, следует отметить его основательность, фундаментальность. В целом Конвенция отвечает задачам эффективного глобального противодействия коррупции и ее транснациональным формам на современном этапе. Заслуживает положительной оценки положенный разработчиками в основу Конвенции широкий взгляд на коррупцию, нашедший, в частности, отражение в обширном перечне деяний, подлежащим криминализации. В Конвенции отражена высокая общественная  опасность коррупции в частном секторе, а также транснациональной и международной коррупции. Отличаются выверенностью и четкостью положения о взаимной правовой помощи, в частности, в вопросах экстрадиции. В документе четко обозначен акцент на меры по предупреждению коррупции, являющиеся приоритетными по отношению к уголовно-правовым средствам борьбы с данным явлением.
  Соглашаясь с основными положениями Конвенции, изложенными выше, и поддерживая лежащее в ее основе позитивное начало, необходимо в то же время высказать ряд замечаний.
  Прежде всего, недостаточно проработан вопрос о контроле за выполнением государствами положений Конвенции и об ответственности за их нарушение. Глава VII Конвенции «Механизмы осуществления» содержит всего две статьи, посвященные Конференции государств-участников и секретариату (сугубо техническому органу). В полномочия Конференции действительно входит заслушивание информации государств-участников о выполнении Конвенции, однако данное полномочие не обеспечено какими-либо четкими обязательствами со стороны государств-участников. К тому же сомнительна эффективность ежегодного заслушивания  стандартных отчетов официальных лиц о мерах борьбы с коррупцией. Какая-либо независимая оценка и контроль за проведением антикоррупционных мероприятий со стороны международного сообщества в Конвенции не предусматривается. В тексте говорится лишь о том, что «могут быть рассмотрены также материалы, полученные от соответствующих неправительственных организаций, надлежащим образом аккредитованных в соответствии с процедурами, которые будут определены решением Конференции Государств—участников». Отметим, что согласно п.  7 ст. 63 «Конференция Государств-участников, если она сочтет это необходимым, учреждает любой соответствующий механизм или орган для содействия эффективному осуществлению Конвенции». Данное положение, на наш взгляд, делает перспективы антикоррупционного мониторинга в рамках контроля за выполнением Конвенции весьма туманными. Учитывая количество государств-участников Конвенции, нахождение консенсуса по столь сложным вопросам в рамках ежегодной конференции, а главное, принятие эффективных решений представляется малореалистичным. Неясно, почему разработчики Конвенции не использовали опыт Совета Европы и ОЭСР, включивших в свои антикоррупционные конвенции подробные положения о контроле за их выполнением, предусматривавшие, в частности, создание специальных международных антикоррупционных структур.
   Безусловно, существует опасность того, что под предлогом борьбы с коррупцией будет осуществляться вмешательство во внутренние дела суверенных государств. Тем не менее, защита суверенитета (о таковой говорит и сама Конвенция в ст. 4) не должна являться щитом для коррумпированных режимов от международно-правовой ответственности. Как представляется, ущерб, наносимый системной коррупцией  в ряде стран мировому сообществу, как представляется, не намного меньше того ущерба, который причиняется государствами, потворствующими терроризму (в Афганистане и Ираке, это, как известно, привело к военным интервенциям). Отметим, что принцип pacta sunt servanda является одним из основополагающих в международном праве. Без эффективных механизмов контроля и ответственности реализация данного принципа невозможна.
  Спорными являются и некоторые положения о криминализации коррупционных деяний. Особые замечания, как уже отмечалось ранее, вызывают положения ст. 20 («Незаконное обогащение»). Незаконное обогащение, в том виде, в котором оно сформулировано в Конвенции, невозможно криминализировать при условии соблюдения основополагающих принципов конституционного и уголовного права и процесса не только Российской Федерации, но и большинства государств континентальной системы права[17]. Необходимо признать, что данная норма является «гибкой», поскольку данное положение применяется при «условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы». Однако не вполне понятно, по какой причине столь спорное положение нашло закрепление в тексте Конвенции. На наш взгляд, более уместным было бы указание в Конвенции на возможность применения мер против незаконного обогащения в рамках гражданско-правовых процедур.
  Несмотря на отмеченные спорные и неудачные положения, неизбежные в столь объемном международном документе, в целом Конвенцию ООН против коррупции в ее окончательном варианте следует охарактеризовать с самой положительной стороны. Принятие данной Конвенции знаменует собой принципиально новый этап в глобальном противодействии коррупции. Принятые ранее международные документы в данной сфере имели либо региональное (конвенции ОАГ и Совета Европы), либо иное, сугубо ограниченное применение (конвенция ОЭСР). С принятием Конвенции ООН мировое сообщество получило первый антикоррупционный документ глобального значения, способный стать эффективным инструментом международного  сотрудничества в борьбе с коррупцией.
  Подробное рассмотрение наиболее важных международных документов антикоррупционного характера позволяет сделать следующие выводы:
  1. Международное уголовное законодательство в сфере борьбы с коррупцией находится в стадии становления. Однако за последнее десятилетие сделан огромный шаг вперед. Принятые к настоящему времени международные антикоррупционные документы позволяют говорить о создании солидной нормативной базы для сотрудничества государств в данной сфере и унификации национального законодательства. Важнейшей вехой на пути формирования международного антикоррупционного законодательства следует считать принятие Конвенции ООН против коррупции в 2003 г.
  2. Для национального уголовного законодательства рассмотренные документы имеют принципиальное значение как для криминализации деяний, так и для решения иных вопросов уголовной ответственности за коррупционные преступления. Конвенции Совета Европы и ООН дают четкие перечни коррупционных преступлений, фиксируют основные принципы уголовной ответственности за коррупцию. Повышенная опасность коррупционных преступлений обуславливает присутствие в Конвенциях отдельных положений о политике в области санкций и назначения наказания за коррупционные преступления. Международные документы отдельно рекомендуют использовать финансовые санкции и конфискацию имущества как наиболее эффективные меры наказания. Детально регламентированы в рассмотренных конвенциях вопросы уголовной юрисдикции и экстрадиции (выдачи).
  3. Развитие международного антикоррупционного законодательства обозначает четкую тенденцию к расширению круга деяний, относимых международными документами к числу коррупционных. Показательно, что разработчики антикоррупционных конвенций не включили в их текст определения коррупции, делая отсылку к перечню криминализированных деяний. Коррупция слишком многоликое социальное явление, подверженное постоянной мимикрии, для принятия на международном уровне «раз и навсегда» четкой дефиниции, определяющей коррупцию.
  4. Особая озабоченность мирового сообщества проблемой транснациональной коррупции находит отражение во включении в конвенции норм о международном взяточничестве, а также в принятой ОЭСР  в 1997 г. отдельной конвенции о борьбе с транснациональным подкупом.
  5. Международные документы однозначно включают корыстные служебные злоупотребления в частном секторе в число коррупционных преступлений, требуя их криминализации и установления за их совершение эффективных и суровых санкций.
  6. Понятие должностного лица в международных документах, хотя и с отсылкой к положениям национального права, трактуется достаточно широко и включает руководителей предприятий с государственным участием.
  7. Нормы международных Конвенций о криминализации коррупционных деяний являются гибкими, то есть позволяют государствам-участникам  постепенно подходить к имплементации соответствующих конвенционных положений в национальном уголовном праве. Данная гибкость обеспечивается двояким образом. В Конвенции Совета Европы, несмотря на жесткость положений о криминализации, допускается определенное количество оговорок,  что позволяет «снять» или отложить принятие государством на себя спорных для него обязательств в уголовно-правовой сфере. В Конвенции ООН, фактически не допускающей оговорок, гибкими являются сами  положения о криминализации коррупции (в них присутствует оговорка об условии совместимости с правовой системой и конституцией государства). Последний способ является предпочтительным, поскольку позволяет избежать «вала» оговорок, превращающих любую конвенцию в малоэффективный документ. С другой стороны, подобная гибкость норм также снижает эффективность международного документа, поскольку дозволяет произвольную вариативность применения его положений. По нашему мнению, разработчикам конвенций следовало бы избегать введения в такие документы спорных положений, противоречащих законодательству и принципам правовых систем значительного количества государств-участников.
  7. В международных антикоррупционных документах четко выражен акцент на меры по предупреждению коррупции. Признавая важность уголовно-правовых средств борьбы с коррупцией, международные документы ориентируются на широкий спектр профилактических мер, применение которых в совокупности с уголовной репрессией может дать эффективный результат в противодействии коррупции. Представляется, что и имплементация положений международных конвенций далеко не всегда должна начинаться с поправок в уголовный кодекс. Более важным, на наш взгляд, является приведение в соответствие с международными антикоррупционными стандартами законодательства иных отраслей права и принятие ориентированных на международные нормы специальных профилактических актов по противодействию коррупции.
   
  2.2. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999 год)
   
  Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, принятая  4 ноября 1998 г. на 103-й сессии Комитета Министров Совета Европы[18] стала результатом длительной работы европейских институтов. В основу разработки данной Конвенции были положены двадцать руководящих принципов борьбы с коррупцией, утвержденные Комитетом министров Совета Европы 6 ноября 1997 г. на 101 сессии Резолюцией (97) 24. Из закрепленных в данной резолюции принципов, имеющих значение для уголовного права, необходимо выделить следующие:
  1)   принятие эффективных мер для предупреждения коррупции и, в связи с этим, поощрения этичного поведения;
  2)   обеспечение скоординированной криминализации национальной и международной коррупции;
  3)   обеспечение независимости лиц, осуществляющих функции по предупреждению, расследованию, обвинению и правосудию в отношении коррупции, предоставление им средств для эффективного собирания доказательств, защита лиц, сотрудничающих с правосудием в борьбе с коррупции и обеспечение тайны расследования;
  4)   Принятие адекватных мер по предупреждению использования юридических лиц для совершения коррупционных преступлений;
  5)   Ограничение иммунитета должностных лиц от уголовной ответственности до степени, минимально необходимой в демократическом обществе[19].
  К другим руководящим принципам Резолюция относит учет антикоррупционных требований в законодательстве о государственной службе, налоговом законодательстве, обеспечение свободы прессы в информировании граждан о коррупции, поощрение научных исследований коррупции и др. Заключительный, двадцатый руководящий принцип гласит: «Развитие в любой возможной степени международного сотрудничества во всех областях борьбы с коррупцией»[20]. Указанные принципы получили закрепление и развитие в тексте принятой Конвенции.
  К настоящему времени Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию подписана 46 государствами, среди которых 3 государства, не являющихся членами Совета Европы: США, Мексика и Республика Беларусь. Среди членов Совета Европы Конвенция не подписана 3 государствами: Испанией, Лихтенштейном, Сербией и Черногорией. 24 государства ратифицировали Конвенцию. Поскольку для ее вступления в силу требовалось 14 ратификаций, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию вступила  в силу 1 июля 2002 г. Российская Федерация подписала Конвенцию 27 января 1999 г.
  В преамбуле Конвенции подчеркивается необходимость проведения общеевропейской уголовной политики, направленной на защиту общества от коррупции, включая принятие соответствующего законодательства и профилактических мер.
  В гл. II Конвенции содержится обширный перечень мер, которые должны быть приняты на национальном уровне Государствами-участниками Конвенции. Прежде всего, это относится к криминализации соответствующих деяний коррупционного характера. К таковым Конвенция относит: активный и пассивный подкуп национальных публичных должностных лиц (ст. 2,3), активный и пассивный подкуп в частном секторе (ст.ст. 7,8), подкуп членов национальных публичных собраний (ст.4), подкуп иностранных государственных должностных лиц (ст.5), подкуп членов иностранных публичных собраний (ст.6), подкуп должностных лиц международных организаций (ст.9), подкуп членов международных парламентских собраний (ст.10), подкуп судей и членов международных судов (ст.11), использование служебного положения в корыстных целях (ст.12), отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией (ст.13).
  Поскольку Конвенция не содержит определения понятия коррупции, именно перечень деяний, подлежащих криминализации, определяет понимание коррупции в настоящем документе. В основном Конвенция определяет коррупцию как подкуп. Понятие активного и пассивного подкупа едино для всех его разновидностей. Под активным подкупом Конвенция понимает «обещание, предложение или предоставление каким-либо лицом, прямо или косвенно, какого-либо неправомерного преимущества соответствующему лицу для самого этого лица или любого иного лица, с тем, чтобы оно совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций, когда это сделано преднамеренно» (ст.3). Под пассивным подкупом понимается «прямое или косвенное испрашивание или получение соответствующим лицом какого-либо неправомерного преимущества для самого этого лица, или же принятие предложения или обещания такого преимущества с тем, чтобы это лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций, когда это сделано преднамеренно» (ст.4).
  Конвенция предписывает криминализацию коррупции как в государственном, так и в частном секторе. Субъектом пассивного «государственного» подкупа является «публичное должностное лицо». Таким лицом, согласно п. «а» ст. 1 Конвенции, считается «лицо, определяемое как «должностное лицо», «государственный служащий», «мэр», «министр» или «судья» в национальном праве государства, в котором данное лицо выполняет эту функцию, как она определяется в уголовном праве». Таким образом, Конвенция оставляет вопрос о понятии должностного лица на усмотрение национального уголовного законодательства.
  В отношении субъектов «частной» коррупции такого рода отсылка в тексте Конвенции отсутствует. Ст. 7, 8 Конвенции предусматривают криминализацию действий по подкупу «каких-либо лиц, которые руководят предприятиями частного сектора или работают в них в том или ином качестве». Таким образом, в Конвенции данный субъект трактуется предельно широко. Для «публичной» коррупции требование нарушения обязанностей по службе отсутствует (должностное лицо совершает действия или воздерживается от их совершения при осуществлении своих функций). 
  Следует отметить, что по смыслу ст. 4 Конвенции, субъектами подкупа членов  национальных публичных собраний могут быть не только депутаты и члены представительных учреждений, поскольку «публичное собрание» - это любое собрание, осуществляющее законодательные или административные полномочия. По сути, речь идет об ответственности членов любых коллегиальных органов, наделенных определенными полномочиями.
  Положения Конвенции предписывают криминализацию транснациональной и международной коррупции. Статьи  5 и 6 Конвенции предусматривает криминализацию подкупа иностранных публичных должностных лиц, а также членов иностранных публичных собраний. В соответствии со ст. 9 Конвенции государства принимают «такие законодательные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы квалифицировать в качестве уголовных преступлений в соответствии с ее внутренним правом поведение, подпадающее под активный или пассивный подкуп, когда по смыслу положений о персонале это касается какого-либо должностного лица или иного нанятого по контракту сотрудника какой-либо международной или наднациональной организации или органа, членом которой является это государство, а также любого прикомандированного или не прикомандированного лица, которое осуществляет функции, соответствующие функциям, выполняемыми такими должностными лицами или агентами».  В соответствии со ст. 10 Конвенции криминализации подлежит подкуп членов международных парламентских собраний международных или наднациональных органов, ст.11 – подкупа судей и должностных лиц международных судов.
  Довольно оригинально сформулирован состав злоупотребления влиянием в корыстных целях в ст. 12 Конвенции. В статье говорится: «Каждая сторона принимает такие законодательные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы признать в качестве уголовных правонарушений в соответствии с ее внутренним правом преднамеренное обещание, предоставление или предложение, прямо или косвенно, любого неправомерного преимущества лицу, которое утверждает или подтверждает, что оно может оказать неуместное влияние на принятие решений любым лицом, о которых говорится в Статьях 2, 4-6, и 9-11, за вознаграждение, независимо от того, предоставляется ли неправомерное преимущество ему самому или кому-либо еще, а также испрашивание, принятие или согласие с предложением или обещанием предоставить такое преимущество в вознаграждение за такое влияние, независимо от того, оказано или нет влияние и был ли получен или нет в результате предположительно оказанного влияния ожидаемый результат». 
  В статье 13 Конвенции содержится требование установления ответственности за отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией. Понятие отмывания (легализации) содержится в Европейской Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности 1990 г[21]., к которой делается отсылка в тексте  рассматриваемой Конвенции.
  Согласно ст. 15 Конвенции, криминализации подлежат случаи соучастия в совершении любого указанного в Конвенции преступления.
  Конвенция предъявляет к странам-участникам определенные требования по пенализации коррупционных преступлений. «Принимая во внимание серьезность уголовных правонарушений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, подчеркивается в п. 1 ст. 19, -  каждая Сторона предусматривает эффективные, соразмерные и сдерживающие санкции и меры, включая, когда правонарушения совершены физическими лицами, наказания, предусматривающие лишение свободы, которые могут повлечь за собой выдачу». В. п.3 указанной статьи содержится требование принять законодательные меры по обеспечению возможности конфискации орудий и доходов от коррупционных преступлений, или имущества, стоимость которых эквивалентна таким доходам.
  Отдельная статья Конвенции посвящена вопросу об ответственности юридических лиц. В ст. 18 содержится требование принятия законодательных и других мер по обеспечению ответственности юридических лиц в связи с совершением коррупционных преступлений. Ответственность должна наступать в случаях, когда преступление, предусмотренное Конвенцией, совершено в интересах юридического лица любым физическим лицом, действующим в своем личном качестве или в составе органа юридического лица и занимающим руководящую должность в юридическом лице. Кроме этого, ответственность юридического лица должна быть предусмотрена в тех случаях, когда «отсутствие надзора или контроля со стороны физического лица сделало возможным совершение коррупционных преступлений в интересах юридического лица физическим лицом, находящимся под его властью». Ответственность юридических лиц не исключает возможности уголовного преследования физических лиц, совершивших, подстрекавших к совершению или участвовавших в коррупционных преступлениях.
  Особую важность имеют положения Конвенции, касающиеся установления юрисдикции в отношении предусмотренных ею преступлений. В соответствии со ст. 17, страны участники принимают законодательные и иные меры для установления юрисдикции в случаях, когда:
  a)   правонарушение совершено полностью или частично на ее территории;
  b)   правонарушитель является одним из ее граждан, одним из ее публичных должностных лиц или членов одного из ее национальных публичных собраний;
  c) в правонарушение вовлечено одно из ее публичных должностных лиц, или член ее национальных публичных собраний, или любое лицо, упомянутое в статьях 9-11, которое при этом является одним из ее граждан.
  Исходя из текста приведенной нормы, можно сделать вывод, что Конвенция предусматривает два юрисдикционных принципа: территориальный и принцип гражданства. Для стран-участников предусмотрена возможность оговорки о неприменении или применении только при особых случаях нормы о юрисдикции, предусматривающие принцип гражданства (пп. «b» и «c» п.1 ст. 17).  Конвенция не исключает осуществление Стороной любой уголовной юрисдикции в соответствии с ее внутренним правом (п. 4 ст. 17 Конвенции).
  Коррупционные преступления, предусмотренные Конвенцией, считаются входящими в число преступлений, влекущих выдачу в соответствии с любым договором между Сторонами. Стороны обязуются включать такие преступления в качестве преступлений, влекущих выдачу, в любые договоры об экстрадиции, которые могут быть заключены между ними. Если Сторона, ставящая условием выдачи наличие соответствующего договора, получает просьбу о выдаче от другой стороны, с которой у нее нет такого договора, она может рассматривать Конвенцию в качестве правовой основы для выдачи в связи с любым преступлением, квалифицированным в качестве такового в соответствии с Конвенцией (ст. 27 Конвенции).
  Гл. IV Конвенции посвящена международному сотрудничеству. Государства обязуются в максимально возможной степени сотрудничать друг с другом в максимально возможной степени в проведении расследований и разбирательств, касающихся коррупционных преступлений, и обеспечить незамедлительную обработку запросов, полученных от органов, которые проводят расследования или осуществляют производство по уголовным делам (ст.25, 26). Во взаимной правовой помощи может быть отказано, если запрашиваемая сторона считает, что исполнение просьбы об оказании такой помощи может нанести ущерб ее национальным интересам, государственному суверенитету, национальной безопасности или общественному порядку (п. 3 ст. 26).
  В главе III Конвенции предусмотрено осуществление контроля за выполнением положений Конвенции. Согласно ст. 24 Конвенции, функции контроля возложены на Группу государств против коррупции (GRECO). В состав GRECO входят автоматически все государства, ратифицировавшие Конвенцию. Статут GRECO был принят Комитетом министров в мае 1999 г. Цель деятельности данной организации, в соответствии с этим документом определяется следующим образом: «повышать способность своих членов бороться с коррупцией путем наблюдения за соблюдением ими своих обязательств в этой области используя динамический процесс взаимной оценки и контрольного давления» (ст.1)[22]. GRECO осуществляет постоянный мониторинг имплементации Конвенции государствами-участниками на основе предоставляемых ими на регулярной основе отчетов о выполнении Конвенции, вносит предложения по совершенствованию норм Конвенции, дополнения ее дополнительными протоколами. В составе GRECO образовано бюро во главе с президентом.
  Конвенция допускает оговорки. Любое государство в момент подписания или сдачи на хранение ратификационной грамоты, документа о принятии, одобрении или присоединении может сохранить за собой право не квалифицировать как уголовное правонарушение поведение, упомянутое в соответствующих статьях Конвенции. Любое государство может заявить об отказе от взаимной юридической помощи, если запрос о такой помощи касается правонарушения, которое запрашиваемая сторона считает политическим. Однако никакое государство не может высказывать оговорки по более чем пяти упомянутым в них положениям. Оговорки однородного характера считаются одной оговоркой (ст. 33 Конвенции).
  В связи с рассмотрением текста Конвенции Комитет министров на своей 103 сессии (апрель 1998 г.) заявил, что текст Конвенции предусматривает определенное количество возможных оговорок. Это необходимо для того, чтобы стороны могли постепенно адаптироваться к обязательствам, предусмотренным в этом документе. Комитет министров убежден, что регулярное рассмотрение оговорок группой государств против коррупции (GRECO) позволит быстро сократить количество оговорок, высказываемых при ратификации Конвенции или при присоединении к ней. Однако в целях обеспечения максимальной унификации обязательств, предусмотренных в Конвенции, и использования всех преимуществ этого документа с момента вступления его в силу Комитет министров обратился ко всем государствам, желающим стать участниками Конвенции, сократить, насколько это возможно, количество оговорок, которые они высказывают, когда выражают свое согласие на обязательность данного договора, а также к государствам, которые тем не менее считают необходимым сделать оговорки, предпринять все усилия к тому, чтобы как можно скорее отозвать эти оговорки.
  Заявления и оговорки считаются имеющими юридическую силу в течение трех лет с момента вступления Конвенции в силу для соответствующего государства. Однако такие заявления и оговорки могут продлеваться на период той же продолжительности.
  Следует согласиться с А. Г. Корчагиным и А. М. Ивановым в том, что дальнейшее развитие уголовного законодательства европейских стран об ответственности за коррупционные преступления будет происходить в направлении имплементации норм Конвенции во внутреннее законодательство стран, входящих в Совет Европы (с учетом национальных традиций той или иной страны). Представляется, что это будет сравнительно легко достигнуть, например, в УК Испании и УК Франции, нормы которых в известной степени явились прообразом конвенционных. К сожалению, не оптимистическим, а проблемным, представляется процесс имплементации этих норм в УК РФ.[23]
   
   
   
    Заключение
   
  Коррупция несёт огромные угрозы стабильности, миру и обществу. Радикальные изменения, происшедшие после окончания «холодной войны», породили новые возможности и новые стимулы для того, чтобы прибегать к разного рода коррупционным действиям.
  Признано, что необходимым основанием успешной борьбы с коррупцией является наличие политической воли. Серьёзное препятствие для проведения антикоррупционных действий есть коррупция в системе юстиции. Коррумпированность судебных чиновников означает, что организационно-правовые механизмы борьбы с коррупцией, какими бы целенаправленными они не были, никогда не будут работать в полную силу.
  Наконец, необходимо резко изменить систему стимулов. Пока взятка будет оставаться допустимым методом ведения бизнеса, стимулы для коррупционных действий не только никуда не исчезнут, но и будут захватывать все новые и новые ниши.
  Кроме того, коррупция служит питательной средой для конфликтов и способствует их разжиганию. В этой связи предупреждение коррупции и борьба с ней должны рассматриваться как один из ключевых аспектов урегулирования конфликтов, равно как и ликвидации их последствий и деятельности на постконфликтном этапе.
  ООН, стремясь дать достойный отпор коррупции, проделала за последние годы огромную работу. Одно перечисление принятых правовых документов займет достаточно много места. Однако необходимо отметить ряд наиболее значимых. Это: Конвенция ООН против коррупции, принятая Генассамблеей 31 октября 2003 г. и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию
  Эффективно использовать в борьбе с коррупцией правовые средства. Действия на основе закона - и по смыслу и по форме - должны ограничить это зло. В Российской Федерации постепенно формируется антикоррупционное правовое обеспечение управленческой, экономической и социальной деятельности.
  Отрадно, что в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" есть ряд норм, применение которых позволяет предотвращать и преодолевать коррупционные проявления. Среди обязанностей государственного служащего выделим соблюдение Конституции РФ и законодательства, исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом, соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций, неразглашение сведений, охраняемых федеральным законом, представление сведений о доходах и имуществе (ст. 15). Ограничения и запреты, связанные с госслужбой (ст. 16, 17), являются непосредственно антикоррупционными нормами. Имеются в виду такие "грехи" чиновников, как полученные вознаграждения в связи с исполнением должностных обязанностей от физических и юридических лиц, работа на платной основе в коммерческой организации, использование не по назначению государственных средств и имущества.
  Новизной отличается порядок урегулирования конфликта интересов на гражданской службе, когда личная заинтересованность служащего может повлечь необъективное исполнение им должностных обязанностей (ст. 19). Одним из важных способов недопущения и устранения такой ситуации служат комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов. Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. N 269 утверждено Положение об этих комиссиях.
  Как видно, набор средств предотвращения и устранения коррупционных проявлений в деятельности государственных служащих достаточно велик. Добавим к ним известные меры административных и уголовных санкций за соответствующие правонарушения. Теперь нужно:
  а) обеспечить усвоение всеми служащими своих прав и обязанностей и их правильное использование;
  б) добиться соблюдения правил служебного поведения;
  в) строго оценивать деятельность и поведение служащих с антикоррупционной точки зрения во время приема их на работу (назначения, конкурсов, выборов) и проведения периодической аттестации кадров;
  г) последовательно применять набор мер воздействия к служащим, допускающим отступления от установленных норм;
  д) соблюдать запрет замещать после увольнения с гражданской службы в течение двух лет должности и выполнять работы в организациях, если ранее к функциям служащего относились руководство или контроль за ними.
  Предупреждению коррупционных проявлений способствует не только упорядочение служебной деятельности, но и правильное установление статуса органов публичной власти. Применительно к органам исполнительной власти речь идет, прежде всего, об обеспечении высокого качества таких актов, как положения о госорганах, где должны быть четко определены цели и задачи органа (министерства, службы, департамента, управления), его функции, полномочия, взаимоотношения, основания и виды ответственности. Такая регламентация позволит устранить расплывчатые нормы типа "может", "рассматривает" и ввести строгий порядок принятия решений и управленческих действий.
  В этом же плане следует использовать большой позитивный потенциал административных регламентов, которые сейчас активно разрабатываются и вводятся в условиях административной реформы. Эти регламенты определяют порядок реализации государственных функций и оказания публичных услуг, т.е. последовательность действий, информированность клиентов, затраты времени, перечень документов, обжалование решений. Открытость и предсказуемость управленческих действий и решений резко ограничивают поле коррупционных проявлений.
   
   
   
   
   
   
    Список литературы
   
   
  1. Европейская Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности // Российская газета. 2001. 31 мая.
  2. Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» (ETS N 173) (Заключена в г. Страсбурге 27.01.1999).
  3. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции Принята в Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 68/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН.
  4. Документы ООН. А/58/422.
  5. Документы ООН. A/RES/55/25.
  6. Документы ООН. A/RES/55/61.
  7. Документы ООН. A/AC.261/3/Rev. 3.
  8. Пресс- релиз ООН UNIS/CP/447.
  9. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
  10.  Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.2004)(ред. от 22.07.2008).
  11.  Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) (ред. от 14.07.2008, с изм. от 24.07.2008).
  12.  Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 26.01.1996 N 14-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.1995) (ред. от 14.07.2008).
  13.  Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья)" от 26.11.2001 N 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 01.11.2001) (ред. от 30.06.2008).
  14.  Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая)" от 18.12.2006 N 230-ФЗ (принят ГД ФС РФ 24.11.2006) (ред. от 30.06.2008).
  15.  Земельный кодекс от 25.10.2001 N 136-ФЗ (принят ГД ФС РФ 28.09.2001) (ред. от 22.07.2008).
  16.  Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (принят ГД ФС РФ 24.05.1996) (ред. от 22.07.2008).
  17.  Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1(ред. от 18.07.2008) "О недрах".
  18.  Постановление Правительства Российской Федерации «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» от 11 ноября 2002 г. №808.
  19.  Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 г. №6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе».
  20.  Указ Президента РФ от 24. 11. 2003 г. №1384 «О совете при президенте РФ по борьбе с коррупцией» // Российская газета. 2003.26 ноября.
  21.  Бабурин С.Н., Голик Ю.В., Карасев В.И. Коррупция – наиболее опасный вектор деградации общества: Материалы к размышлению. – М., 2006.
  22.  Богуш Б.И. Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2004. – 194 с.
  23.  Борисов А. Б. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) с практическими разъяснениями и постатейными материалами. М.: Книжный мир – 2007. - 1072 с.
  24.  Влассис Д. Разработка проекта конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции // Форум по проблемам преступности и безопасности общества. Т.2, №1. ООН, Нью-Йорк 2002 г. С. 171.
  25.  Госдума ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции//Вести. 17.02.2006.
  26.  Камынин И.Д. Конвенция ООН «против коррупции» - новые контуры международного сотрудничества // Проблемы борьбы с проявлениями криминального рынка. – Владивосток, 2005. – С. 108-129.
  27.  Лукашук И. И. Международно-правовые формы борьбы с коррупцией. М., 2008. С. 94.
  28.  Мировые СМИ о коррупции // Коррупция в России. Информационные и аналитические материалы. Вып. 1.М.2001.С. 15.
  29.  Овчинский В.С. XXI век против мафии. Криминальная глобализация и Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности. М., 2006.
  30.  Курбатская А. Земли меняют категорию//Бизнес-Адвокат, 2006.
  31.  По информации с заседания Правительства Российской Федерации//Коммерсантъ. 8 апреля 2006.
  32.  Постатейный комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации/Под ред. Н.А.Громова. М.: Гроссмедиа, 2007.
  33.  Пресс-релиз ООН GA/10199.
  34.  Россия подписала конвенцию против коррупции. РТР-Вести.Ru. 10.12.2003.
  35.  Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции//Журнал российского права. 2007. №5.
  36.  Управление по контролю над наркотиками и предупреждению преступности ООН.
  http://www.unodc.org/unodc/en/crime_convention_corruption.html. 4 августа 2008 г.
  37.  Уровень отечественной коррупции остается высоким // Известия. 2003. 8 октября.
  38.  Черкесова А.А. Взяточничество и коррупция: вопросы раскрытия и расследования//Российский следователь. 2005. №8.
  39.  Resolution (97) 24 on the twenty guiding principles for the fight against corruption // http://www.greco.coe.int/docs/ResCM(1997)24E.htm.
   
  [1]   Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции//Журнал российского права. 2007. №5.
  [2]   Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (принят ГД ФС РФ 24.05.1996) (ред. от 22.07.2008).
  [3]   Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции//Журнал российского права. 2007. №5.
  [4]   Земельный кодекс от 25.10.2001 N 136-ФЗ (принят ГД ФС РФ 28.09.2001) (ред. от 22.07.2008).
  [5]   По информации с заседания Правительства Российской Федерации//Коммерсантъ. 8 апреля 2006. С.2.
  [6]   В соответствии с п. ст.32 Земельного кодекса Российской Федерации исполнительному органу государственной власти надлежало принять такое решение в двухнедельный срок по заявлению, заинтересованного в получении земельного участка.
  [7]   Ст.36 Земельного кодекса Российской Федерации не содержит положения о возможности приостановления работ по предоставлению земельных участков.
  [8]   В соответствии с п. 15.30 Постановления Правительства Российской Федерации «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» от 11 ноября 2002 г. №808.
  [9]   Документы ООН. A/RES/55/25; Овчинский В.С. XXI век против мафии. Криминальная глобализация и Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности. М., 2006.
  [10] Госдума ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции//Вести. 17.02.2006.
  [11] Документы ООН. A/RES/55/61.
   
  [12] Влассис Д. Разработка проекта конвенции Организации Объединен-ных Наций против коррупции // Форум по проблемам преступности и безопасности общества. Т.2, №1. ООН, Нью-Йорк 2002 г. С. 174.
  [13] Пресс- релиз ООН UNIS/CP/447.
  [14] Документы ООН. A/58/422.
  [15] Управление по контролю над наркотиками и предупреждению преступности ООН. http://www.unodc.org/unodc/en/crime_convention_corruption.html. 4 августа 2008 г.
  [16] Россия подписала конвенцию против коррупции. РТР-Вести.Ru. 10.12.2003.
   
  [17] О соотношении данной нормы и других положений Конвенции с российским уголовным законодательством см. §2 настоящей главы.
   
  [18] Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» (ETS N 173) (Заключена в г. Страсбурге 27.01.1999).
   
  [19] Resolution (97) 24 on the twenty guiding principles for the fight against corruption // http://www.greco.coe.int/docs/ResCM(1997)24E.htm.
  [20] Там же.
  [21] Европейская Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности // Российская газета. 2001. 31 мая.
  [22] Лукашук И. И. Международно-правовые формы борьбы с коррупцией. М., 2008.  С. 94.
  [23] Корчагин А.Г., Иванов А.М. Указ. соч. С. 117.
  
Скачать дипломную работу