Введение
Агропромышленный комплекс является важнейшей составной частью экономики России, где производится жизненно важная для общества продукция и сосредоточен огромный экономический потенциал. Развитие агропромышленного комплекса в решающей мере определяет состояние всего народнохозяйственного потенциала, уровень продовольственной безопасности государства и социально-экономическую обстановку в обществе.
Агропромышленный комплекс отличает особая специфика, требующая и особого подхода при выработке и реализации мер государственного регулирования. Проблемы недостаточного обеспечения продовольственной безопасности России, низкой рентабельности агропромышленного производства и снижения уровня конкурентоспособности российских предприятий в связи со вступлением России в ВТО ставят задачу совершенствования форм и методов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса.
Обострение продовольственной ситуации требует установления и апробации новых механизмов административно-правового регулирования АПК. В целях обеспечения предсказуемости административно-правового воздействия, его качественности и позитивности административно-правовая доктрина должна выработать новые комплексные инструменты регулирования агропромышленного комплекса правовые режимы, обеспечивающие оптимальное соотношение эффективности государственной аграрной политики и соблюдения общественного интереса. При этом главной целью государственной аграрной политики должно быть обеспечение продовольственной безопасности страны и экономического роста аграрной системы, который возможен только посредством обеспечения качественного изменения создаваемых правовыми средствами условий хозяйствования в сфере агропромышленного комплекса (далее АПК).
Агропромышленный комплекс как непосредственный объект административно-правового регулирования отличается рядом особенностей, в частности, относительно низкой доходностью и длительным оборотом средств, сильной зависимостью от природно-климатических условий, сезонным характером производства, более медленной, чем в других отраслях, модернизацией производства, высокой капитало- и энергоёмкостью.
Учитывая положения статьи 7 Конституции Российской Федерации о том, что Россия социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, полагаем, что необходимость обеспечения достойной жизни граждан и продовольственной безопасности страны обуславливают актуальность и необходимость поиска научно обоснованных и практически реализуемых мер по повышению эффективности административно-правового регулирования АПК.
Административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса является комплексным и многоаспектным процессом воздействия государства на субъекты АПК, основывающимся и на правовых, и на экономических инструментах регулирования, сочетающим в себе организационные, управленческие и рыночные элементы. Административно-правовое регулирование это всегда целенаправленное воздействие, при этом значимыми условиями его эффективности являются мониторинг соответствия результатов поставленным задачам и постоянная актуализация целей.
Сегодня на первый план выходит необходимость обеспечить продовольственную безопасность в стране и одновременно содействовать конкурентоспособности отечественных субъектов АПК, способствуя импортозамещению, занятости российского населения и высокой доходности аграрного бизнеса.
По мнению магистранта, особенностью административно-правового регулирования АПК на данном этапе является то, что ведущую роль в наборе правового инструментария должны играть меры стимулирующего характера, позволяющие обеспечить устойчивое развитие АПК и повышение рентабельности сельхозтоваропроизводителей и иных субъектов АПК.
Существующая ситуация аргументирует необходимость формирования новой аграрной политики, нацеленной на стимулирование субъектов агропромышленного комплекса, активное вовлечение научных разработок и обучение кадров в этой сфере, создание условий для масштабного распространения кооперативных форм хозяйствования в сельском хозяйстве, особенно в звене «производитель-переработчик».
Предметом научных исследований в подавляющем большинстве случаев становилась проблематика государственного регулирования агропромышленного комплекса. По мнению магистранта, достаточную для обеспечения научной базы для корректировки и повышения эффективности и общественной полезности государственных регуляций в сфере агропромышленного комплекса степень их изученности возможно обеспечить только при детальном изучении каждой из составляющих регулирования, среди которых важнейшее место принадлежит административно-правовому регулированию.
Таким образом, вышеприведенные факты аргументируют актуальность темы исследования и необходимость разработки и предложения мер по совершенствованию административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России в целях создания более комфортных условий хозяйствования и стимулирования агропромышленного производства, осуществления анализа эффективности применяемых подходов в регулировании и устранения существующих недостатков правореализационных механизмов в сфере АПК.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на то, что проблематика административно-правового регулирования экономики, равно как и вопросы сельского хозяйства являлись предметом исследований административистов и специалистов в области аграрного права, ряд актуальных проблем административно-правового регулирования АПК остался за рамками комплексного анализа. Отдельные нерешенные вопросы в области административно-правового регулирования АПК лишь обозначены, но при этом конкретные механизмы их разрешения не предложены. Диссертационные исследования, касающиеся проблематики государственного регулирования агропромышленного комплекса: Елисеев В. С. Государственное регулирование аграрных отношений: правовое обеспечение и защита имущественного интереса субъектов сельского хозяйства: диссертация на соискание научной степени доктора юридических наук; Корчагина И. В. Административно-правовое регулирование рыболовства и охраны запасов Каспийского региона: диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук; Глеба О. В. Правовое регулирование государственной поддержки сельского хозяйства: диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук; Снегирева Н. В. Государственное регулирование в системе агропромышленного производства.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России; установление и применение мер административной ответственности в сфере АПК, пути её законодательного совершенствования; направления совершенствования законодательного обеспечения, методологии и правореализационной деятельности уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления в агропромышленной сфере.
Предметом исследования являются закономерности и основные характеристики административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России; совокупность административно-правовых норм, регулирующих агропромышленный комплекс России; соотношение международных актов с национальным законодательством и степень их имплементации; компетенция субъектов административно-правового регулирования АПК, деятельность участников регулирования; формы и методы административно-правового регулирования АПК; особенности и пути совершенствования административной ответственности в исследуемой сфере; направления повышения эффективности деятельности субъектов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России.
Цель исследования заключается в совершенствовании правового механизма административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России и разработка предложений по совершенствованию этого механизма. Для достижения цели исследования в диссертации ставятся следующие задачи:
- изучить сущность и современное состояние административно-правового регулирования АПК России и государственной аграрной политики России;
- рассмотреть механизм административно-правового регулирования АПК в разрезе его элементов;
- исследовать административно-правовой статус участников административных правоотношений в сфере АПК, охарактеризовать субъекты и объекты регулирования;
- изучить современное состояние законодательного обеспечения административной ответственности за правонарушения в сфере АПК и предложить меры по его совершенствованию;
- на основе комплексного и многоаспектного анализа нормативно-правового обеспечения административно-правового регулирования АПК, взаимосвязи и взаимного влияния международных актов и национального законодательства дать характеристику современного состояния и основных тенденций развития нормативного регулирования АПК России;
- выявить полезные для имплементации зарубежные модели административно-правового регулирования АПК;
- проанализировать, классифицировать и дать характеристику основным административно-правовым формам и методам регулирования агропромышленного комплекса России;
- выработать предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России и предложить меры по повышению его эффективности.
Методологической основой исследования являлись как общенаучный диалектический метод познания, так и связанные с ним специальные методы, соответствующие специфике юридической науки: анализ и синтез, исторический, формально-логический, системный, структурный, компаративный и сравнительноправовой методы, методы индукции и дедукции.
Теоретической базой исследования послужили научные труды А. Б. Агапова, Г. В. Атаманчука, И. Л. Бачило, С. А. Боголюбова, Д. А. Ботуринского, Г. Е. Быстрова, И. И. Веремеенко, О. В. Глебы, В. Г. Гусакова, В. Д. Мельгунова, В. М. Манохина, Е. Л. Мининой, Ю. И. Мигачёва, А. Ф. Ноздрачёва, О. Г. Овчинникова, И. Ф. Панкратова, И. В. Пановой, Л. Л. Попова, Е. Е. Румянцевой, Н. Г. Салищевой, В. И. Семчика, А. В. Серегина, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, С. А. Старостина, В. Л. Тамбовцева, Ю. А. Тихомирова, В. С. Четверикова, И. Г. Ушачева, Г. Г. Файзуллина, Т. Я. Хабриевой, В. Н. Яковлева.
Несмотря на то, что проблематика административно-правового регулирования экономики, равно как и вопросы сельского хозяйства являлись предметом исследований административистов и специалистов в области аграрного права, ряд актуальных проблем административно-правового регулирования АПК остался за рамками комплексного анализа. Отдельные нерешенные вопросы в области административно-правового регулирования АПК лишь обозначены, но при этом конкретные механизмы их разрешения не предложены.
Нормативную базу исследования составили международные акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, законы Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты в сфере административно-правового регулирования АПК, постановления и определения Конституционного Суда РФ, связанные с темой исследования, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, законодательство иностранных государств.
Эмпирическую базу исследования составили доклады федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации; комитетов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ; международных органов; материалы Федеральной службы государственной статистики (Росстат), Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Россельхознадзора, Роспотребнадзора, акты правоприменения и судебная практика.
В качестве эмпирического материала использовались материалы Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20132020 годы, а также материалы иных федеральных целевых программ в сфере регулирования агропромышленного комплекса.
Формулируя выводы и предложения, магистрант опирался на исторический опыт административно-правового регулирования, а также иностранный опыт административно-правового регулирования АПК, итоги реализации государственных и региональных программ, обобщение практики административно-правового регулирования в исследуемой сфере.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:
1. Сформулировано авторское определение понятия «административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса». Административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса это целенаправленное воздействие правовыми средствами уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, а также на производственно-техническое, научное и кадровое обеспечение агропромышленного производства посредством применения совокупности административно-правовых форм и методов с целью обеспечения продовольственной безопасности и повышения уровня рентабельности агропромышленного производства.
2. Определена необходимость закрепления в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» понятия «агропромышленный комплекс» и авторское определение данного понятия. Агропромышленный комплекс это совокупность взаимосвязанных отраслей промышленности, сферы услуг, сельского хозяйства и рыболовства, задачами которой являются производство, заготовка, переработка, хранение и реализация сельскохозяйственной, рыбной продукции и доведение их до потребителя, включая упаковку, транспортировку, обеспечение технологическим оборудованием, их финансирование, строительство объектов АПК, а также деятельность учреждений, осуществляющих информационное, научное, кадровое и образовательное обеспечение указанных видов деятельности.
3. Установлена необходимость определения принципов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса и обеспечения четкой корреляции между разрабатываемыми формами и методами регулирования и указанными принципами. Принципами административно-правового регулирования агропромышленного комплекса должны быть:
законность;
системность;
справедливость и соразмерность;
единство и непротиворечивость;
социальная направленность;
эффективность;
мотивационная направленность;
ответственность.
Введены новые принципы административно-правового регулирования АПК: справедливость и соразмерность, социальная направленность, эффективность, мотивационная направленность.
4. Сформулировано предложение о дополнении Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» новыми целями государственной аграрной политики: обеспечение продовольственной безопасности и повышение рентабельности агропромышленного производства. Государственную аграрную политику автор предлагает определить как системную деятельность органов государственной власти и государственных органов, направленную на обеспечение продовольственной безопасности, устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий, повышение рентабельности агропромышленного производства.
5. Предложено определение административно-правового статуса участников отношений в сфере агропромышленного комплекса, которое автор предлагает понимать как организационно-правовую общность урегулированных нормами административного права задач, функций, компетенции, прав и обязанностей, объема ответственности соответствующих органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц.
6. Предлагается в целях создания благоприятных условий для устойчивого развития агропромышленного комплекса России, усиления стимулирующей роли государственного регулирования и повышения эффективности административно-правового воздействия на субъекты АПК ввести комплексный отраслевой административно-правовой режим режим стимулирования агропромышленного производства.
Под административно-правовым режимом стимулирования агропромышленного производства предлагается понимать установленный нормами права и обеспеченный административными процедурами комплекс средств и инструментов административно-правового регулирования, применяемых уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления для стимулирования развития агропромышленного комплекса с целью обеспечения продовольственной безопасности и повышения уровня рентабельности деятельности субъектов АПК.
7. Необходимость предусмотреть в КоАП РФ в главе 4 «Назначение административного наказания» право суда назначать более мягкое административное наказание, чем предусмотрено за соответствующее административное правонарушение КоАП РФ. Предлагается следующая правовая конструкция: при наличии исключительных обстоятельств, существенно уменьшающих степень противоправности совершенного деяния, с учетом имущественного, финансового положения субъекта, личности правонарушителя, а также иных обстоятельств, судом может быть назначено наказание ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей статьей Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях, или суд может назначить более мягкий вид наказания, чем предусмотрено этой статьей, или не применить дополнительный вид наказания, предусмотренный в качестве обязательного. Исключительными могут быть признаны как отдельные смягчающие обстоятельства, так и совокупность таких обстоятельств.
8. Сформулированы предложения о дополнении санкций статей 8.6 «Порча земель», 8.7 «Невыполнение обязанности по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв», 8.8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению» КоАП РФ указанием на установление штрафа соразмерно площади земельного участка.
Суть предложения автора заключается в том, что штраф должен взиматься соразмерно площади земельного участка, явившегося предметом административного правонарушения, при этом общая сумма назначаемого штрафа не должна превышать предельных размеров для соответствующей категории субъекта административного правонарушения, предусмотренных в ст. 3.5 КоАП РФ.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация обсуждена на кафедре «Административное и финансовое право» Липецкого филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской федерации». Основные научные и практические итоги диссертационного исследования нашли отражение в 3 публикациях. Полученные исследовательские результаты докладывались на международных и всероссийских научно-практических конференциях в 20142016 годах: II Всероссийской научно-практической конференции «Частно-правовое регулирование в публичной сфере проблемы и развитие» (Липецк, 19 декабря 2014 года); IX международной научно-правовой конференции «Управление и инструменты гармонизации социально-экономических отношений в условиях глобализации» (Липецк, 24 апреля 2015 года); международной научно-практической конференции «Международное право и современный мир» (Липецк, 25 марта 2016г.).
Структура диссертации. Единству целей и задач диссертационного исследования подчинена и структура работы, последовательность изложения материала, состоящего из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников.
Глава 1. Сущность административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России
1. Государственное регулирование агропромышленного комплекса
Россия обладает огромным, пожалуй, лучшим в мире потенциалом природных ресурсов для производства сельскохозяйственной продукции: в российских активах 9 % мировой пашни, 50 % мировых черноземов, 20 % мировой пресной воды. И при этом кредиторская задолженность российских сельхозтоваропроизводителей превышает их годовую выручку от реализации продукции.Самый популярный ученый
Технологическая отсталость сельхозпроизводства, недостаточное использование на государственном уровне таких форм и методов регулирования, как планирование и прогнозирование, утрата единой вертикали управления АПК, ограниченные возможности модернизации сельскохозяйственного производства по причине удорожания материально-технических ресурсов, рассредоточение функций Министерства сельского хозяйства России по трехзвенной проамериканской модели (министерство агентство служба) обусловили существующий дисбаланс между объемом природных ресурсов и уровнем рентабельности в сфере АПК, уровнем оплаты труда в данном секторе и технической оснащенности в сельской местности. Мало того, что вертикаль государственного управления в сфере АПК не доходит до самого низового уровня и обрывается на уровне органов местного самоуправления, так и, как указывает академик И. Г. Ушачев, более 50 % значимых функций выходят за пределы полномочий Министерства сельского хозяйства России. При этом Россия не обеспечивает и необходимый для продовольственной безопасности и самодостаточности уровень производства продуктов питания. Главное определение в тексте
Ученые отмечают и низкий уровень спроса платежеспособного населения на продукцию АПК, что не позволяет реализовать продукцию АПК по достаточно высоким для обеспечения стабильной рентабельности ценам. Взаимосвязана с этим и формулируемая В. А. Шамаевым проблема низкого рыночного финансирования пашни (РФП), то есть размера денежных средств, которые получает гектар после реализации выращенной на нем продукции. По мнению эксперта, основная причина этого низкие цены на сельхозпродукцию, прежде всего ввиду установления Минсельхозом России низких закупочных цен. В 1925 году была проведена реформа
Именно нацеленность на рост РФП позволяет обеспечить рост аграрного сектора страны, что требует как стимулирования модернизации агропромышленного производства, так и стимулирования потребления продовольствия, возможно, посредством дотаций на продукты питания. Недостаточная эффективность применяемых мер государственного регулирования АПК, среди которых важнейшая роль принадлежит административно-правовым методам, обосновывается статистическими данными. Так, в 2010 году по сравнению с 1990-м производство сельскохозяйственной продукции сократилось почти на 30 % в сопоставимых ценах, в 2011 году был отмечен существенный рост индексов производства продукции растениеводства и животноводства (123,0 % по сравнению с 2010 годом), однако уже в 2012 году, в значительной степени в связи со вступлением в ВТО, уровень падения увеличился (95,3 % в 2011 году по сравнению с 2010 годом). Наиболее значимым событием было
Как следует из доклада советника Президента РФ С. Ю. Глазьева, по данным ООН сегодня каждый седьмой человек на Земле ложится спать голодным, примерно 17 % населения страны хронически недоедают, а около 3 % испытывают самый настоящий голод, поскольку их уровень доходов не позволяет нормально питаться. При этом доля расходов на питание россиян стабильно составляет 35-40 % от всех потребительских расходов, а у 5 % населения превышает 65 %, в то время как в США и в странах ЕС она не превышает 15-17 % . По данным Министерства сельского хозяйства России, около 20 % хозяйств в России являются убыточными.
Важнейшим звеном агропромышленного комплекса является сельское хозяйство. Как указывают аудиторы Счетной палаты РФ, спрос населения на товары народного потребления почти на 75 % покрывается за счет сельского хозяйства. «Сельское хозяйство следует рассматривать не только как отрасль, обеспечивающую страну продуктами питания и промышленность сырьем. Не менее значима его стратегическая роль как основного заказчика и потребителя промышленной продукции, формирующего, в конечном счете, прибыль в различных отраслях народнохозяйственного комплекса. При устойчивом состоянии экономики один крестьянин обеспечивает работой семь-восемь рабочих других отраслей и зарплатой значительно более высокой, чем в сельском хозяйстве».
Высокий уровень развития агропромышленного комплекса, значительная оплата труда занятых в сельском хозяйстве, способность к своевременному технологическому перевооружению могут создать рынок спроса для остальной промышленности и раскрутить спираль потребления.
Для развернутого представления о содержании предмета административно-правового регулирования АПК необходимо рассматривать сельскохозяйственное производство и рыболовство во взаимосвязи с транспортным, строительным, технологическим сопровождением процесса производства и переработки агропромышленной продукции, а также с приобретающим сегодня всё большее значение научным и кадровым обеспечением АПК.
Административно-правовое регулирование является одним из видов и одновременно одной из составляющих государственного регулирования экономики. Двигаясь от общего к частному, приведем наиболее точные определения государственного регулирования как правового явления. Так, А. В. Перфильев формулирует его следующим образом: «Государственное регулирование это функция государственного управления, содержание которой выражается в воздействии государства в лице отдельных органов государственной власти на общественные отношения и связи, характеризующиеся высокой активностью участников, массовым характером, высокой общественной значимостью и отсутствием действенных механизмов саморегулирования путем установления, отмены и корректировки правил и рамок поведения участников указанных отношений». Производство, переработку и реализацию
Следует согласиться с точкой зрения С. Н. Шишкина о том, что одной из главных целей государственного регулирования экономики является рациональное хозяйствование, под которым автор предлагает понимать эффективное и оптимальное осуществление хозяйственной деятельности в условиях глобальных проблем, стоящих перед человечеством, направленное на максимальное удовлетворение общественных потребностей при минимальных затратах. Удовлетворение общественных потребностей
Система государственного регулирования включает в себя объект регулирования; субъекты регулирования; правовое поле, которое формируется на основе действующих теоретических представлений и характеризует систему государственного регулирования; реальную практику государственного регулирования; инструменты государственного регулирования (формы и методы регулирования); критерии оценки эффективности функционирования соответствующей системы государственного регулирования; зоны ответственности за выполнение государственных решений. Соответствующей системы
Государственное регулирование в целом являет собой набор юридических инструментов (нормативно-правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления), целью которых является реализация целей социально-экономической политики государства. Содержанием соответствующих юридических инструментов, по определению В. Л. Тамбовцева, являются правила поведения экономических агентов.
Н. О. Рахимова государственное регулирование агропромышленного производства признаёт экономическим воздействием государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, а также на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства.
Данный подход нашел своё отражение и в законодательстве. Так, в Законе Чувашской Республики «О государственном регулировании и поддержке агропромышленного комплекса Чувашской Республики» государственное регулирование и поддержка агропромышленного комплекса определены как экономическое воздействие органов государственной власти Чувашской Республики на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, а также на производственно-техническое, агрохимическое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства.
С данной точкой зрения, равно как и с законодательной нормой, трудно согласиться в том аспекте, что, по мнению магистранта, государственное регулирование осуществляется как экономическими, так и административными методами, а чаще всего имеющими смешанную правовую природу. По нашему мнению, значимая часть современного набора методов государственного регулирования АПК имеет административно-правовую природу: налоговое регулирование, квотирование, товарные и закупочные интервенции, таможенно-тарифное регулирование, лицензирование, контроль за использованием земель сельскохозяйственного назначения, принудительное прекращение прав на них и т.п.
Более ёмким представляется сформулированное М. И. Козырем понятие государственного регулирования сельского хозяйства, под которым автор предлагает понимать «во-первых, разнообразное целенаправленное воздействие государства на образование и деятельность сельскохозяйственных коммерческих организаций и иных сельских товаропроизводителей и оказание им соответственной государственной поддержки; во-вторых принятие законов и иных нормативных актов; в-третьих, создание системы задач и определение функций и компетенции органов, осуществляющих государственное регулирование данной отрасли». Полагаем, что стимулирование государством создания сельскохозяйственных коммерческих организаций, а не воздействие на их образование, является более соответствующим парадигме рыночной экономики.
Г. Е. Быстров делает справедливый вывод о том, что государственное регулирование сельского хозяйства отличается значительным своеобразием, в котором выражается деятельность государства по воздействию на систему аграрного предпринимательства, функционирующего преимущественно на рыночной основе с применением методов экономического регулирования (цен, налогов, кредитов, пошлин), а также государственных заказов, лицензий, квот, иных административных методов воздействия.
По нашему мнению, своеобразие заключается, прежде всего, в применении методов прямого и косвенного регулирования в большинстве своем не в чистом виде, а в смешанных композициях с разной степенью преобладания тех или иных. Также позволим себе не согласиться с тем, что такие методы регулирования, как регулирование цен, налогов, кредитов, пошлин, имеют, прежде всего, экономическую природу. В регулировании указанными методами присутствует явная административно-правовая доминанта, реализуются они с помощью административно-правовых средств.
Г. Е. Быстров выделяет пять функций государственного регулирования сельского хозяйства:
1) создание устойчивой системы продовольственного обеспечения страны на основе формирования федеральных и региональных продовольственных фондов, их достаточных резервов для государственных нужд, стабилизационных продовольственных фондов для сохранения здоровой окружающей среды и повышения качества жизни российских граждан; сырья и продовольствия
2) создание рыночной производственной инфраструктуры на селе и интенсификация сельского развития;
3) проведение закупочных и торговых интервенций в целях формирования эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, реализация комплекса мер, направленных на повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей: качества жизни сельского населения
4) формирование законодательства с ориентацией на повышение качества жизни сельского населения, повышение роста доходов лиц, занятых в сельском хозяйстве, создание материальной базы устойчивого развития сельских территорий и достойных условий жизни сельского населения;
5) решение конкретных задач в области охраны окружающей среды и природопользования. По мнению диссертанта, все обозначенные ученым функции реализуются с помощью форм, методов и средств административно-правового регулирования АПК, что предопределяет ведущее положение административно-правового регулирования АПК среди видов государственного регулирования данной сферы экономики.
2. Административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса, как вид государственного воздействия
Административно-правовое регулирование является одним из наиболее сильных по воздействию и, следовательно, рассчитанных на максимально большой социально-экономический эффект видов государственного воздействия на объекты агропромышленного комплекса. Административно-правовое регулирование включает в себя нормативно-правовые акты и акты правоприменения, которыми государство в лице уполномоченных органов устанавливает общие правила деятельности субъектов общественных отношений в сфере агропромышленного комплекса; действия уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления по корректировке установленных правил в зависимости от изменения условий; контроль и надзор за выполнением установленных правил; координацию деятельности участников административно-правовых отношений в сфере АПК; защиту их законных прав и интересов государства и общества; установление мер административной ответственности и привлечение к ней. Мер административной ответственности
Первостепенной целью данного вида административно-правового регулирования должно быть обеспечение продовольственной безопасности, далее формирование благоприятной среды для развития устойчивого воспроизводства в аграрной сфере и повышение уровня его рентабельности. Исследуя административно-правовое регулирование АПК, необходимо определить и сформулировать принципы, на основе которых оно осуществляется. По мнению магистранта, принципами административно-правового регулирования агропромышленного комплекса должны быть:
законность;
системность;
справедливость и соразмерность;
единство и непротиворечивость;
социальная направленность;
эффективность;
мотивационная направленность;
ответственность.
Подготовка и принятие управленческих решений, их исполнение, контроль и надзор за исполнением решений являются направлениями административной деятельности. Следовательно, максимально точное и определенное объекта, относительно которого осуществляется административная деятельность, является необходимым условием эффективности реализации всех её направлений.
Родовым объектом административно-правового регулирования АПК является сама система агропромышленного комплекса, что предопределяет необходимость четкого определения звеньев этой системы. Несмотря на то, что вопрос о необходимости рассмотрения сельского хозяйства во взаимосвязи с отраслями, занимающимися закупкой, переработкой, транспортировкой продукции сельскохозяйственного производства, её реализацией, производством и поставками сельскохозяйственной техники, агрохимикатами, обладает большой актуальностью, на законодательном уровне он пока не разрешен.
В Законе Чувашской Республики от 23 июля 2001 года № 35 «О государственном регулировании и поддержке агропромышленного комплекса Чувашской Республики» содержится достаточно размытое определение агропромышленного комплекса Чувашской Республики, представленного как сочетание отраслей сельского хозяйства, перерабатывающей промышленности, торговли, технического и других видов обслуживания, взаимосвязанных между собой в технологическом, экономическом, организационном отношении.
В. А. Кундиус с экономической точки зрения выделяет в АПК четыре основные сферы: отрасли, обеспечивающие сельское хозяйство материально-техническими ресурсами; сельское хозяйство; отрасли пищевой и перерабатывающей промышленности; отрасли, обслуживающие сельское хозяйство и перерабатывающую промышленность, включая агрохимическое и ветеринарное обслуживание, торговлю продуктами питания и сельскохозяйственным сырьем.
В отличие от ученого, полагаем обоснованным выделение в агропромышленном комплексе 7 сфер, дополнив определенный В. А. Кундиусом перечень транспортной, строительной отраслями и сферой, обеспечивающей научное, образовательное и кадровое сопровождение АПК, поскольку таким образом обеспечивается системность и полнота административно-правового регулирования.
А. И. Качанов формулирует признаки АПК во взаимосвязи с его значением для социально-экономического развития страны: «Агропродовольственный комплекс представляет собой подсистему национальной экономики, состояние и темпы развития которой определяют возможности обеспечения продовольственной безопасности страны, достижения необходимого уровня и качества питания населения, комплексного развития сельских территорий, включающего рост уровня занятости сельского населения, развитие социальной инфраструктуры и решение других проблем сельскохозяйственных товаропроизводителей».
В. И. Кушлин под агропромышленным комплексом предлагает понимать совокупность взаимосвязанных отраслей, обеспечивающих воспроизводство конечного продукта из сельскохозяйственного сырья.
И. Д. Мацкуляк формулирует понятие агропромышленного комплекса, исходя из системы взаимосвязей, как «совокупность отношений между определенными отраслями, включая сельское хозяйство и связанные с ним другие сферы экономики, которые его обслуживают и доводят до потребителя продовольствие и товары, изготовленные из сельскохозяйственного сырья», что подтверждает обоснованность предлагаемого в исследовании понятия, в котором ключевым моментом является именно определение взаимосвязей между отраслями экономики в сфере АПК.
П. М. Лукичев также обращает внимание на то, что «на нынешнем этапе экономического развития особенностью аграрного труда является его комбинирование и кооперирование с промышленным трудом, и на этой основе новое и постоянно меняющееся перераспределение функций производства и реализации продовольствия между сельским хозяйством, промышленностью и сферой услуг». Соответственно отмеченному экономистом объединению сфер экономики расширяется и правовой инструментарий административно-правового регулирования АПК.
В большинстве стран на постсоветском пространстве на законодательном уровне определение агропромышленного комплекса не сформулировано. При этом Закон Республики Казахстан «О государственном регулировании развития агропромышленного комплекса и сельских территорий» от 8 июля 2005 года, например, достаточно широко определяет агропромышленный комплекс, обозначая его как совокупность отраслей экономики, включающую производство, заготовку, хранение, транспортировку, переработку и реализацию продукции сельского, рыбного хозяйства, а также пищевую промышленность, сопутствующие производства и сферы деятельности, обеспечивающие их современной техникой, технологическим оборудованием, деньгами, информационными и другими ресурсами, ветеринарно-санитарную и фитосанитарную безопасность, научное обеспечение и подготовку кадров.
Включение в состав агропромышленного комплекса транспортировки сельскохозяйственной продукции, а также отраслей, обеспечивающих сельхозтоваропроизводителя сельскохозяйственной техникой, информационными технологиями и кадрами, представляет интерес для имплементации такого подхода в федеральное законодательство России. Отметим, что строительная отрасль не включается в указанных законодательных актах в состав АПК, однако строительство объектов АПК является постоянным направлением субсидирования (например, в рамках подпрограмм «Развитие мясного скотоводства», «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 20142020 годы»).
Так, Государственной программой на 20132018 годы предусматривается возмещение до 50 % затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на строительство, реконструкцию и техническое перевооружение мелиоративных систем общего и индивидуального пользования и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, принадлежащих им на праве собственности или переданных им в пользование в установленном порядке. Соответственно, строительная отрасль опосредованно вовлечена в производство сельскохозяйственной продукции, что, по нашему мнению, обуславливает взаимосвязь этих отраслей в рамках АПК и необходимость стимулирования не только сельскохозяйственных организаций для строительства ими объектов АПК, но и самих строительных организаций, посредством, возможно, мер налогового регулирования. Меры административного наказания
Е. Л. Минина справедливо отмечает, что Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства», регламентируя отдельные вопросы рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, по сути, регулирует и отдельные вопросы сферы АПК, то есть более широкий, чем сельское хозяйство, спектр отношений. В данном аспекте следует привести примеры законодательного регулирования совокупности взаимосвязанных общественных отношений в субъектах Российской Федерации. Так, в соответствии с Законом Бурятии «О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Республике Бурятия», Законом «О внесении изменений в Закон Рязанской области «Об агропромышленном комплексе Рязанской области» сельское хозяйство и связанные с ним отрасли, обслуживающие, транспортирующие, перерабатывающие сельхозпродукцию, рассматриваются как единый объект регулирования.
Например, согласно статье 4 Закона «О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Новосибирской области», право на получение государственной поддержки наряду с осуществляющими сельскохозяйственное производство организациями имеют и организации, осуществляющие поставку, ремонт и техническое обслуживание техники, инновационное, консультационное, информационное сопровождение.
Вышеприведенные примеры свидетельствуют о необходимости установления в федеральном законодательстве основ единообразия в определении сущности агропромышленного комплекса с закреплением для субъектов Российской Федерации возможности учитывать региональные особенности. Четкое законодательное определение агропромышленного комплекса, по нашему мнению, во-первых, позволит определить круг субъектов, которые войдут в состав субъектов АПК, условия, которые позволят приобрести этот статус, и, как следствие, будет способствовать расширению перечня хозяйствующих субъектов, претендующих на меры государственной поддержки.
Полагаем, что предлагаемые меры по увеличению числа объединенных одними целевыми ориентирами субъектов хозяйствования, по сути, образующих целостную экономическую цепочку, увеличат количество создаваемых в данной сфере кластеров и, как следствие, позволят сконцентрировать интеллектуальные, трудовые и производственные ресурсы и за счёт синергетического эффекта обеспечить большую производительность и сократить затраты производителя.
Исследуя зарубежный опыт законодательного регулирования агропромышленного комплекса, следует признать, что в США, согласно федеральному законодательству, к сельскохозяйственной деятельности причисляются транспортировка, хранение, распространение продуктов питания. При этом в США сельскохозяйственной деятельностью признается только предпринимательская деятельность. Законы штатов к сельскохозяйственной деятельности относят и сопутствующую: сортировку, упаковку, очистку, сушку и т.д., вплоть до конечной реализации сельскохозяйственной продукции потребителю. При этом не включаются такие отрасли, как строительство и изготовление оборудования. Сельскохозяйственной деятельностью признаётся даже агротуризм, что нельзя не признать положительным опытом регулирования.
С учётом изложенного выше полагаем, что агропромышленный комплекс это совокупность взаимосвязанных отраслей промышленности, сферы услуг, сельского хозяйства и рыболовства, задачей которой является производство, заготовка, переработка, хранение и реализация сельскохозяйственной, рыбной продукции и доведение её до потребителя, включая её упаковку, транспортировку, обеспечение технологическим оборудованием, их финансирование, строительство объектов АПК, а также деятельность учреждений, осуществляющих информационное, научное, кадровое и образовательное обеспечение указанных видов деятельности.
Находим актуальным и обоснованным формулирование данного определения на законодательном уровне посредством внесения соответствующего дополнения в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства». При этом в Федеральном законе должна быть предусмотрена определенная дискреция законодателю субъекта Российской Федерации по самостоятельному определению особенностей государственного регулирования АПК.
Обосновывая необходимость введения данного определения, отметим, что именно понятие агропромышленного комплекса используется при определении объекта административно-правового регулирования, в частности, в Доктрине продовольственной безопасности, в утверждённом Правительством РФ Плане мероприятий по реализации положений Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, при определении в соответствующих нормативных актах полномочий МСХ РФ (в частности, по выработке государственной политики в сфере АПК), исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации.
Что касается административно-правового регулирования как правовой категории, В. С. Четвериковым, например, оно определяется как некий алгоритм последовательного воздействия правовых методов и средств для достижения целей регулирования поведения участников управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.
По мнению магистранта, административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса это целенаправленное воздействие правовыми средствами уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, а также на производственно-техническое, научное и кадровое обеспечение агропромышленного производства посредством применения совокупности административно-правовых форм и методов с целью обеспечения продовольственной безопасности и повышения уровня рентабельности агропромышленного производства.
Предметом административно-правового регулирования агропромышленного комплекса является деятельность хозяйствующих субъектов по производству сельскохозяйственной продукции, продукции рыболовства, а также деятельность в сфере промышленности, сферы услуг, сельского хозяйства и рыболовства, задачей которой является производство, заготовка, переработка, хранение и реализация сельскохозяйственной продукции, продукции рыболовства и доведение её до потребителя, а также деятельность учреждений, осуществляющих информационное, научное, кадровое и образовательное обеспечение указанных видов деятельности, обеспечивающих фитосанитарную и ветеринарную безопасность, в тех пределах, которые позволяют обеспечить продовольственную безопасность государства и рентабельность агропромышленного производства.
С помощью системы административных мер в сфере сельского хозяйства осуществляется государственный контроль над доходами, ценами, внешнеэкономической деятельностью, состоянием окружающей среды, за использованием земель сельхозназначения; происходит внедрение норм и стандартов, которые регламентируют требования к качеству работ, услуг, продукции, к организации производственных процессов, операций на внутреннем и внешнем рынке и т.п.
Административное регулирование, по мнению магистранта, прежде всего, должно быть направлено на сбалансированность частных и общественных интересов посредством издания нормативных актов, указаний, распоряжений. Общественных интересов
Правовую основу административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России составляют:
нормы, содержащиеся в международных актах, Конституции РФ, федеральных законах, нормативных правовых актах Президента РФ и Правительства РФ, соответствующих актах законодательства субъектов Российской Федерации и принятых уполномоченными на правотворчество субъектами права актах, направленных на регулирование принципов организации и деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих в сфере АПК;
акты толкования и акты, разъясняющие практику применения актов законодательства в сфере АПК, принятые Конституционным судом РФ, судебными органами и иными уполномоченными государственными органами;
индивидуальные нормативные правовые акты в сфере АПК;
правоприменительные акты (постановления о наложении административного наказания и т.п.);
урегулированные нормами законодательства «правила поведения» субъектов административно-правовых отношений в сфере АПК.
Широко распространенно мнение о том, что использование в чистом виде административных методов и активное вмешательство государства в экономику эффективно в ситуациях, когда ничем не ограниченная свобода отдельных субъектов предопределяет потери для других субъектов и рыночной экономики в целом.
Административно-правовое регулирование присутствует в реализации как прямых методов, так и косвенных, которые в большей степени обладают экономическим содержанием и реализуются с помощью административно-правовых средств. В. Д. Мельгунов к последней категории относит, в частности, государственные заказы и контракты, налоговую и амортизационную политику, проведение мер целенаправленного воздействия по развитию конкретных отраслей.
Как справедливо отмечает виднейший административист Ю. А. Тихомиров, «экономический порядок тем прочнее, чем больше государство ограничивает свою деятельность выполнением лишь кардинальных задач развития общества и поощряет частную инициативу. Чрезмерное вмешательство государства в экономическую жизнь подавляет частную собственность, лишает конкуренцию динамики, сводя к минимуму эффективность рыночной экономики».
По нашему мнению, наличие у вмешательства чрезмерности может определяться исходя из анализа конкретных обстоятельств и конкретных социально-экономических условий. Как отмечает учёный, «никто не может раз и навсегда определить рациональные пределы участия государства в экономической жизни. Любая страна в каждый данный период должна решать рассматриваемый вопрос, исходя из конкретных экономических условий».
Для России текущий момент ознаменован негативным влиянием на субъекты АПК обязательных для применения в России требований Всемирной торговой организации, что определяет направления корректировки административно-правового регулирования в данной сфере. При выработке механизмов административно-правового регулирования АПК, определении его форм и методов необходимо постоянно ориентироваться на две главные цели этого вида управленческой деятельности обеспечение продовольственной безопасности и повышение качества государственного управления.
Реализация выше обозначенных функций государственного управления происходит в конкретных формах управленческой деятельности, которые представляют собой «внешние и устойчиво фиксируемые проявления воздействий в процессе деятельности органов исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления по формулированию целей и реализации функций и задач государственного управления». Полагаем, что наряду с таким неотъемлемым признаком административно-правового регулирования, как осуществление его от имени государства уполномоченными органами, обязательным должно быть указание на цель регулирования защиту публичных интересов и необходимость неукоснительного следования этой цели.
Административно-правовое регулирование АПК как основная часть государственного регулирования остается одним из важнейших факторов развития агропромышленного комплекса и при правильном сочетании административных и экономических методов способно обеспечить существенный экономический и социальный рывок.
Особенности административно-правового регулирования АПК России в конкретный промежуток времени определяются приоритетами государственной аграрной политики. Российская государственная аграрная политика в настоящее время направлена на повышение конкурентоспособности отечественной сельскохозяйственной продукции и её качества; обеспечение устойчивого развития сельских территорий; сохранение и воспроизводство задействованных в сельском хозяйстве природных ресурсов. Направления и конкретный набор форм и методов административно-правового регулирования АПК определяется текущей государственной аграрной политикой.
В качестве целей государственной аграрной политики государства вышеназванным Законом провозглашены: 1) повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение качества российских продовольственных товаров; 2) обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве; 3) сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов; 4) формирование эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, обеспечивающего повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитие инфраструктуры этого рынка; 5) создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства; 6) наблюдение за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, и поддержание паритета индексов таких цен (тарифов).
Полагаем возможным в качестве недостатка данного законодательного акта (№ 264-ФЗ) отметить отсутствие в перечне целей государственной агарной политики такой значимой, по нашему мнению, целевой категории, как обеспечение продовольственной безопасности Российской Федерации.
Напомним, что Федеральный закон от 14 июля 1997 года «О государственном регулировании агропромышленного производства» в статье 1 выделял в числе первоочередных задач государственного регулирования сельского хозяйства проблему продовольственной безопасности России. Под продовольственной безопасностью государства предлагается понимать состояние обеспеченности запасами продовольствия, необходимыми для предотвращения голода населения. Как определяется экспертами, продовольственная безопасность означает стабильный доступ всех людей к достаточному количеству безопасной и питательной пищи, необходимой для поддержания здоровой и активной жизни.
Примечательно, что в Беларуси в качестве целей государственной аграрной политики в том числе установлены такие цели, как создание для сельскохозяйственных товаропроизводителей паритетных с другими отраслями условий образования доходов и прибыли, поддержание эквивалентности товарообмена между сельским хозяйством и отраслями промышленности; создание условий для быстрого повышения рентабельности сельскохозяйственного производства до уровня устойчивого ведения хозяйства на основе расширенного воспроизводства; повышение действенности экономических рычагов и механизмов для усиления стимулирования сельскохозяйственного труда и производства, обеспечения роста доходов работников сельского хозяйства, уровня и качества жизни сельского населения; поддержание природного равновесия, адаптация сельскохозяйственного производства к условиям окружающей среды.
В данной связи примечателен опыт законодательного регулирования рынка сельскохозяйственной продукции Венгерской Республики, в которой на законодательном уровне в качестве целей регулирования сельского хозяйства в том числе определены такие значимые аспекты, как стабилизация аграрного рынка и обеспечение возможности получения надлежащего дохода лицами, занятыми в сельском хозяйстве. Полагаем, что вышеприведенные положения, подтверждающие направленность аграрной политики на экономический рост и повышение рентабельности производителей, заслуживают имплементации в законодательство Российской Федерации, особенно с учетом создания Союзного государства и совместного с Республикой Беларусь членства в Таможенном союзе.
В настоящее время, по справедливому определению академика И. Г. Ушачева, актуальным остаётся вопрос о корректировке целей аграрной политики России, изменении приоритетов в стратегическом и долгосрочном планировании АПК, оптимизации государственного управленческого аппарата и его функций. Одним из важнейших направлений государственной аграрной политики России на современном этапе является адаптация к правилам Всемирной торговой организации; создание мотивационных механизмов оборота капитала, модернизация и экологизация агропромышленного производства, а в части оптимизации деятельности субъектов регулирования исключение по сути дублирующих друг друга функций Роспотребнадзора и Россельхознадзора по ветеринарному и санитарному контролю продовольственной продукции, не подвергшейся промышленной и тепловой обработке.
Российские экономисты аграрную политику определяют как составную часть общей экономической политики, связанной с институционально оформленным системным воздействием государства на аграрную сферу с целью реализации национальных продовольственных приоритетов и обеспечения самодостаточности по ним.
А. П. Зинченко вывел следующую дефиницию: аграрная политика «стратегическая концепция государства, направленная на повышение экономической эффективности сельскохозяйственного производства и защиту экономических интересов представителей аграрного сектора». По мнению диссертанта, государственную аграрную политику возможно определить как системную деятельность органов государственной власти и государственных органов, направленную на обеспечение продовольственной безопасности, устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий, повышение рентабельности агропромышленного производства.
В пункте 3 статьи 5 ФЗ № 264-ФЗ определены принципы государственной аграрной политики, среди которых наиболее значимыми в аспекте административно-правового регулирования представляются принципы единства рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и обеспечения равных условий конкуренции на этом рынке; последовательности осуществления мер государственной аграрной политики, а также участия союзов сельхозтоваропроизводителей в формировании и реализации государственной аграрной политики.
Г. Е. Быстров в качестве принципов государственной аграрной политики выделяет:
равную доступность и адресность государственной поддержки для всех сельскохозяйственных товаропроизводителей;
равную доступность информации о рынках и о государственной аграрной политике для всех субъектов продовольственных рынков;
единство агропродовольственного рынка и рынка ресурсов для сельскохозяйственного производства на всей территории РФ и обеспечение равных условий конкуренции на этом рынке.
Средствами реализации государственной аграрной политики на законодательном уровне являются формирование и регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; развитие его инфраструктуры; государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей и защита экономических интересов российских сельскохозяйственных товаропроизводителей на внутреннем и внешнем рынках.
Концептуальным правовым основанием административно-правового регулирования агропромышленного комплекса является Доктрина продовольственной безопасности. Среди определенных в Доктрине основных задач обеспечения продовольственной безопасности административные методы в большей степени применяются для достижения следующих целей: достижение и поддержание физической и экономической доступности для каждого гражданина безопасных пищевых продуктов в объемах и ассортименте, которые соответствуют установленным рациональным нормам потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни; обеспечение безопасности пищевых продуктов.
Как справедливо отмечают С. А. Боголюбов и Е. Л. Минина, определенному периоду социально-экономического развития соответствуют свой набор и определенная пропорция методов косвенного и прямого регулирования аграрных отношений. Для государственного регулирования переходного периода характерно сочетание как методов прямого воздействия государства на экономику, так и применение косвенных методов регулирования. «При этом концепции воздействия государства на рынок также различаются по решению вопроса об интенсивности такого воздействия и активности государственного вмешательства в рыночные процессы. В этом смысле выбор подхода в отношении сельского хозяйства и особенности его правового регулирования тесно связаны с выявленной спецификой отрасли».
Применительно к АПК таковыми являются природно-климатические условия, использование в качестве основного ресурса земли, многоотраслевой характер предприятий, высокая капитало- и энергоёмкость аграрного сектора, а также, говоря о российском АПК, затянувшиеся кризисные явления. В данном случае, безусловно, следует согласиться с авторами в том, что указанная специфика АПК обуславливает необходимость применения таких форм и методов административно-правового регулирования АПК, которые повысят конкурентоспособность российских аграриев.
В. Г. Гусаков также указывает на необходимость того, чтобы сегодня предпринимаемые государством меры государственного регулирования АПК способствовали росту эффективности сельского хозяйства, а не сдерживали её. По мнению автора, весь комплекс мер государственного воздействия должен основываться на стимулирующем законодательстве, то есть реализоваться посредством действенного и стимулирующего права, а не напрямую путем административного вмешательства.
В настоящее время совершенствование административно-правового регулирования АПК происходит путем устранения административных барьеров и упрощения административных процедур. Резюмируя вышеизложенное, полагаем необходимым сделать вывод о том, что аграрная политика государства должна органично сочетать в себе как стабилизирующие и стимулирующие меры административно-правового и экономического регулирования, так и инновационные, основанные на прогнозировании и планировании управленческие технологии. Обеспечить это возможно как корректировкой нормативно-правового обеспечения административно-правового регулирования АПК посредством дополнения целей государственной аграрной политики продовольственной безопасностью, введением на уровне федерального закона понятия агропромышленного комплекса, установлением в ФЗ «О развитии сельского хозяйства» минимального объема расходов федерального бюджета на поддержку и стимулирование агропромышленного производства, так и путем пересмотра сложившейся правоприменительной практики и обеспечения нацеленности субъектов административно-правового регулирования АПК на упрощение, ускорение административных процедур, стимулирование и поддержку хозяйствующих субъектов, задействованных в агропромышленной сфере.
Принципами государственной аграрной политики должны быть установлены мотивирующий и стимулирующий агропромышленное производство характер регулирования, а также ориентация на результат. Конечной целью аграрной политики наряду с обеспечением продовольственной безопасности должно быть увеличение доходности предприятий АПК, которое неизбежно повлечет за собой рост занятости, увеличение платежей в бюджеты, рост доходов населения и даст толчок развитию сопутствующих отраслей и инфраструктуры. Поскольку государственная аграрная политика носит стратегический и концептуальный характер для выработки и реализации мер административно-правового регулирования АПК, во многом от гибкости, актуальности и системности в её проведении зависит эффективность этого регулирования.
3. Нормативно-правовое регулирование агропромышленного комплекса
Механизм административно-правового регулирования АПК включает в себя нормы административного права, содержащиеся в международных актах, Конституции РФ, федеральных законах, актах Президента РФ и Правительства РФ, аналогичных нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации и других нормативных правовых актах, которые регламентируют принципы организации и деятельности, функции, полномочия, компетенцию субъектов регулирования. Кроме того, к элементам механизма административно-правового регулирования АПК относятся акты толкования норм административного права, принятые Конституционным судом РФ и иными судебными органами, а также акты, разъясняющие практику применения актов управления; индивидуальные акты; акты применения норм административного права, например, о рассмотрении дела об административном правонарушении в сфере АПК и применении мер административной ответственности.
Одним из важнейших элементов механизма административно-правового регулирования АПК являются непосредственно административно-правовые отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, урегулированные нормами административного права, и те формы и методы административно-правового регулирования АПК, которые данные органы реализуют.
Нормативно-правовое регулирование агропромышленного комплекса России осуществляется органами государственной власти РФ и субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также наднациональными субъектами регулирования: Организацией Объединенных Наций, ВТО, Евразийской экономической комиссией и др. Рамки российской правовой системы очерчены в статье 15 Конституции РФ, в статье 4 которой установлен приоритет норм международного договора над национальным законодательством.
По мнению современных административистов, с которым, безусловно, следует согласиться, основная задача законодателя сбалансировать публичные и частные интересы и тщательно просчитать последствия принимаемых решений. Если же этого не происходит, административно-правовые нормы превращаются в тяжелые оковы, барьеры, препятствующие реализации прав хозяйствующих субъектов и граждан и развитию общества в целом.
Оптимальное государственное регулирование позволит обеспечить баланс и стабильность рынка и достаточный уровень доходов сельхозтоваропроизводителей. При этом важно избежать как излишней жёсткости, так и излишнего либерализма вводимых регуляций. Как справедливо подчеркивает С. Н. Шишкин, чрезмерная жесткость реформ может привести лишь к неэффективности государственного регулирования в сфере экономики, а также породить нелегитимные формы предпринимательства.
Государство не должно являться для предпринимателей фактором риска и не должно создавать для них самим государственным регулированием новых проблем. Здесь необходимо привести слова Ю. М. Козлова о том, что суть регулирования состоит «в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы».
Таким образом, главное в осуществлении государственного регулирования навести порядок в том, что без применения мер регулирования разбалансировано и вредно для общества и государства. Безусловно, степень жесткости реформ подлежит определению только с учетом анализа конкретной социально-экономической и политической ситуации в государстве.
Одним из обязательных условий результативности системы мер административно-правового регулирования АПК является адекватность изменяющимся макроэкономическим условиям, конъюнктуре рынка, мировым тенденциям прежде всего форм и методов административно-правового регулирования АПК.
По мнению магистранта, в сфере административно-правового регулирования АПК главная роль принадлежит международным актам, устанавливающим порядок осуществления деятельности в агропромышленных отраслях, которые можно было бы назвать регуляционными международными актами. Фундаментом для выстраивания международного сотрудничества в агропромышленной сфере являются международные соглашения Российской Федерации об основах взаимодействия, в развитие которых впоследствии заключаются соглашения, определяющие порядок сотрудничества в конкретной сфере права и экономики.
Направление на присоединение России к ВТО нормативно закреплено в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. В Концепции определено, что путем развития инфраструктуры внутреннего агропродовольственного рынка и поддержания экспортного потенциала конкурентоспособной на мировом рынке продукции будет совершенствование «мер государственного регулирования рынков сельскохозяйственной продукции и защиты интересов российских производителей, в том числе с учетом требований Всемирной торговой организации».
Единое экономическое пространство пространство, состоящее из территорий сторон, на котором функционируют однотипные механизмы регулирования экономики, основанные на рыночных принципах и применении гармонизированных правовых норм, существует единая инфраструктура и проводится согласованная налоговая, денежно-кредитная, валютно-финансовая, торговая и таможенная политика, обеспечивающие свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы.
В рамках единого экономического пространства страны-участницы заключили Соглашение о единых принципах поддержки сельского хозяйства и Соглашение о государственных закупках. Непосредственной правовой основой для формирования общего рынка государств участников СНГ стало Соглашение об общем аграрном рынке государств участников Содружества Независимых Государств. В качестве приложения к нему было утверждено Положение об условиях создания и функционирования общего аграрного рынка, определившее конкретные механизмы формирования рынка и методы его регулирования.
Ряд международных актов регулирует вопросы биологической безопасности, обращения генно-модифицированных продуктов, в том числе Конвенция по биологическому разнообразию и Картахенский протокол по биологической безопасности, регулирующий вопросы пищевой безопасности. Общая аграрная политика ЕС основана на трех основных принципах: финансовая солидарность, действие в рамках Евросоюза единого сельскохозяйственного рынка, установление льготных условий для продукции из стран членов альянса.
Характерной чертой современного инструментария аграрной политики ЕС является переход от прямого инвестирования аграриев к финансированию развития сельской местности, улучшению экологической обстановки и пищевой безопасности. В настоящее время приоритет отдан средним и мелким сельхозтоваропроизводителям, а субсидирование крупных производителей сокращено.
Правовое регулирование в сфере развития агропромышленного комплекса в Российской Федерации, в первую очередь, осуществляется на основании норм Конституции РФ (статьи 15, 71, 73). Административно-правовое регулирование общих вопросов АПК и сельскохозяйственного сектора агропромышленного комплекса осуществляется на основании:
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (КоАП РФ);
Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1490-I «О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами» (с изменениями и дополнениями). Устаревший закон сегодня практически утратил предмет регулирования, которым являлась деятельность колхозов и совхозов, и содержит не действующие сегодня меры административно-правового регулирования, в частности, по определению предельной рентабельности деятельности коммерческих банков по выдаче кредитов предприятиям АПК;
Федерального закона от 25 июля 2011 г. № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства»;
Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства».
Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»;
Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 108-ФЗ «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи»;
Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
Федерального закона от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»;
Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»;
Федерального закона от 9 июля 2002 г. № 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей»;
Федерального закона от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»;
Федерального закона от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»;
Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Законы, подобные Федеральному закону «О развитии сельского хозяйства», В. С. Елисеев называет законодательством первого уровня, «которое непосредственно формирует систему методов государственного регулирования, закрепляет закономерности формирования соответствующих институтов, их правовую регламентацию». В качестве законодательства второго уровня автор видит законодательство, которое, опираясь на методы государственного регулирования, регламентированные аграрным законодательством предпринимательского уровня, устанавливает набор методов регулирования для непосредственного использования их в сельском хозяйстве с учетом специфики сельского хозяйства и политики в сфере АПК.
Именно относительно правовых актов данного уровня следует согласиться с Е. А. Галиновской, которая акцентирует внимание на том, что «разные отрасли экономики и разная экономическая ситуация в государстве диктуют разный набор методов регулирования». При этом законодательство второго уровня не должно выходить за рамки правового регулирования и методологии, очерченных в нормативных актах первого уровня.
В. С. Елисеев предлагает выделять и аграрное законодательство о государственном регулировании аграрных отношений третьего, практического уровня, посредством которого в рамках бюджетных ассигнований реализуются программы развития АПК в целом и по отраслям.
Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 года № 511 (в ред. от 5 октября 2002 г.)142, в рубрике «Сельское хозяйство» содержит следующие подразделы: общие положения, государственное регулирование агропромышленного производства, сельскохозяйственные товаропроизводители, отрасли сельского хозяйства, договоры в сельском хозяйстве.
По мнению Е. Л. Мининой, такая классификация правовых актов по сельскому хозяйству в целом соответствует сложившейся структуре аграрного законодательства, в котором выделяются следующие основные институты: государственное регулирование агропромышленного производства, включающее систему органов управления сельским хозяйством, государственное регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, финансирование и кредитование, осуществление мер государственной поддержки сельских товаропроизводителей, контроль и надзор за качеством производимой сельскохозяйственной продукции; государственное регулирование отдельных видов сельскохозяйственной деятельности; правовой статус сельскохозяйственных товаропроизводителей: хозяйственных обществ и товариществ, сельскохозяйственных кооперативов и их союзов, крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств; правовое регулирование договоров в сельском хозяйстве.
Вышеприведенная классификация имеет значение для определения направлений административно-правового регулирования АПК и классификации мер нормативно-правового регулирования. В Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20132020 годы агропромышленный комплекс и его базовая отрасль сельское хозяйство определены как ведущие системообразующие сферы экономики страны, формирующие агропродовольственный рынок, продовольственную и экономическую безопасность, трудовой и поселенческий потенциал сельских территорий.
Правительством Российской Федерации распоряжением от 17 ноября 2008 года № 1662-р утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. В Концепции аграрный сектор обозначен в качестве одного из четырех традиционных секторов российской экономики, которые «вплоть до 2020 года остаются ведущими секторами производства валового внутреннего продукта». Реализация аграрного потенциала в части развития экспорта зерна и других сельскохозяйственных продуктов, производства экологически чистых продуктов, импортозамещения на внутреннем рынке продукции животноводства рассматривается в Концепции в качестве одного из основных способов перехода к инновационной экономике.
В сфере земельных правоотношений нормативно-правовое регулирование осуществляется на уровне федеральных законов и законодательства субъектов Российской Федерации. Базовыми законодательными актами являются Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ.
Специальные вопросы землепользования, прав и обязанностей участников административно-правовых отношений в сфере АПК, правовой режим земель установлены в Федеральном законе от 21 декабря 2004 г. № 172ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», Федеральном законе от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», Федеральном законе от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральном законе от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Федеральном законе от 10 января 1996 г. № 4ФЗ «О мелиорации земель», Законе РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», Градостроительном кодексе Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ, Федеральном законе от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве», Федеральном законе от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», Федеральном законе от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», Федеральном законе от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», Федеральном законе от 16 июля 1998 г.№ 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», Федеральном законе от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые вправе издавать законы, не противоречащие Земельному кодексу РФ и федеральным законам. Согласно статье 2 Земельного кодекса РФ земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить Земельному кодексу, федеральным законам. Правительство Российской Федерации вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование земельных отношений в пределах полномочий, определенных Земельным кодексом, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в определенных Земельным кодексом и законами пределах полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
Международное законодательство в области животноводства, ветеринарного, фитосанитарного и санитарно-эпидемиологического надзора представлено значительным количеством актов Таможенного союза. Ряд мер административно-правового характера действует для РФ на основании Протокола о едином порядке применения технических, медицинских, фармацевтических, санитарных, ветеринарных, фитосанитарных и экологических стандартов, норм, правил и требований в отношении товаров, ввозимых в государства участники соглашений о Таможенном союзе.
Решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. № 318 «Об обеспечении карантина растений в Таможенном союзе» утверждены Перечень подкарантинной продукции (подкарантинных грузов, подкарантинных материалов, подкарантинных товаров), подлежащей карантинному фитосанитарному контролю (надзору) на таможенной границе Таможенного союза и таможенной территории Таможенного союза; Положение о порядке осуществления карантинного фитосанитарного контроля (надзора) на таможенной границе Таможенного союза; Положение о порядке осуществления карантинного фитосанитарного контроля (надзора) на таможенной территории Таможенного союза, которое определяет порядок осуществления карантинного фитосанитарного контроля (надзора) в отношении перемещаемой по таможенной территории Таможенного союза подкарантинной продукции в случаях, когда место отправления и место назначения партии подкарантинной продукции расположены на территории разных государств членов Таможенного союза и перемещаемая партия подкарантинной продукции не помещена под таможенную процедуру таможенного транзита либо под таможенную процедуру, предусматривающую вывоз товаров с таможенной территории Таможенного союза.
Также законодательной основой деятельности административно-правового регулирования данного сегмента административно-правового регулирования АПК являются:
Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-I «О ветеринарии»;
Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения»;
Федеральный закон от 19 июля 1997 года № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»;
Федеральный закон от 07 февраля 1992 года № 2300-I «О защите прав потребителей»;
Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений».
Значимую роль в регулировании внешнеэкономической деятельности играет Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», который определяет полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, полномочия органов местного самоуправления в сфере внешнеторговой деятельности, определяет содержание мер таможенно-тарифного и нетарифного регулирования, а также сущность государственного регулирования внешнеторговых бартерных сделок.
Большую роль в гармонизации нормативно-правовых актов в сфере правового регулирования административной ответственности играет Договор об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и государств членов Таможенного союза.
Согласно договору стороны обязуются принять меры по внесению изменений в свое законодательство, предусматривающее уголовную и административную ответственность за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства сторон, и унифицировать определения противоправности таких деяний.
Соглашение о правовой помощи и взаимодействии таможенных органов государств членов Таможенного союза по уголовным делам и делам об административных правонарушениях (Астана, 5 июля 2010 г.) предусматривает, что стороны обязуются оказывать правовую помощь и осуществлять взаимодействие таможенных органов сторон в целях раскрытия преступлений, привлечения виновных лиц к уголовной, административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства сторон, контроль за соблюдением которого возложен на таможенные органы.
Важной мерой, устраняющей административные барьеры, является условие соглашения о том, что документы, изготовленные или засвидетельствованные учреждением или специально на то уполномоченным должностным лицом в пределах их компетенции и скрепленные гербовой печатью на территории одной из сторон, принимаются на территории других сторон без какого-либо специального удостоверения.
Федеральный закон «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» от 8 декабря 2003 года № 165-ФЗ устанавливает порядок введения и применения Правительством РФ специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер при импорте товаров, им предусмотрен порядок проведения расследования перед введением специальной защитной меры, антидемпинговой меры или компенсационной меры при импорте товара.
Одной из особенностей нормативного обеспечения таможенного регулирования является то, что оно осуществляется на основании международного акта Таможенного кодекса Таможенного союза (Приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества (высшего органа Таможенного союза) на уровне глав государств от 27 ноября 2009 года № 17), сменившего в 2010 году Таможенный кодекс Российской Федерации. В рамках Таможенного союза определены общие для всех стран Таможенного союза правила перемещения товаров, продукции и услуг и осуществления таможенного регулирования, а также унифицированы понятия, используемые правоохранительными органами при определении противоправности деяния, посягающего на общественные отношения в таможенной сфере.
Соглашение по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны (Санкт-Петербург, 18 июня 2010 года), заключенное государствами членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества, предусматривает рамочные нормы о едином порядке создания, регистрации свободных экономических зон (СЭЗ), их виды, виды деятельности, которые осуществляются в этих зонах. Предусмотрено право Комиссии Таможенного союза устанавливать виды деятельности, запрещенные на территории СЭЗ. Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ детально регламентирует порядок создания и прекращения СЭЗ, условия их деятельности, виды деятельности, осуществление которых на территории СЭЗ не допускается.
К актам национального законодательства также относятся Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» от 27 ноября 2010 года № 311ФЗ; Федеральный закон «О таможенном тарифе» от 21 мая 1993 года № 5003-1157; Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10 декабря 2003 года № 173-ФЗ.
В таможенной сфере нормативно-правовое регулирование на подзаконном уровне осуществляют Правительство РФ, Федеральная таможенная служба России в пределах, установленных Положением о Федеральной таможенной службе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2013 года № 809. Техническое регулирование.
В рамках Евразийского экономического сообщества 25 января 2008 года заключено Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер. Соглашением определена обязательная сила технических регламентов ЕврАзЭС для государств-сторон. Согласно положениям статьи 10 Соглашения предусматривается возможность применения меры административно-правового регулирования, безотлагательного в случае необходимости применения санитарных и фитосанитарных мер, которые могут включать проверку соблюдения требований к продукции, методам ее обработки и производства, процедурам испытания, инспектирования, карантинным правилам.
Решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. № 319 «О техническом регулировании в Таможенном союзе» утверждены Положение о порядке включения органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) в Единый реестр органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) Таможенного союза, а также его формирования и ведения, Положение о формировании и ведении Единого реестра выданных сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии, Единые формы сертификата соответствия и декларации о соответствии, Единый перечень продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия в рамках Таможенного союза с выдачей единых документов.
В соответствии с подпунктом 1.1 Положения о порядке ввоза на таможенные территории государств участников Таможенного союза товаров, подлежащих обязательной сертификации, определена обязательность наличия сертификата при выпуске на таможенные территории государств участников Таможенного союза товаров, подлежащих обязательной сертификации.
Соглашением об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории Таможенного союза (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.) определен порядок ввоза на таможенную территорию и перемещения между территориями государств сторон продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия.
Соглашением ВТО по техническим барьерам в торговле предусмотрены общие подходы к разработке, принятию и применению технических регламентов, стандартов, процедурам оценки соответствия. Решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. № 880 «О принятии технического регламента Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции» утвержден Перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технического регламента Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции» и Перечень стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения требований технического регламента Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции» (ТР ТС 021/2011) и осуществления оценки (подтверждения) соответствия продукции.
Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ является базовым актом национального законодательства, которым предусмотрены правила разработки и утверждения технических регламентов и национальных стандартов, особенности технического регулирования в отдельных сферах, полномочия национального органа по стандартам, которым является Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, находящееся в ведении Министерства промышленности и торговли Российской Федерации. (Росстандарт).
Росстандарт является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере технического регулирования и обеспечения единства измерений. Федеральный закон «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» от 8 декабря 2013 года № 412-ФЗ регулирует отношения, возникающие между участниками национальной системы аккредитации, иными установленными указанным Федеральным законом лицами в связи с осуществлением аккредитации в национальной системе аккредитации. Одним из направлений
Одним из направлений экономической и правовой интеграции государств членов Таможенного союза является синхронизация подходов к определению порядка взимания косвенных налогов. Протоколом о порядке взимания косвенных налогов и механизме контроля за их уплатой при экспорте и импорте товаров в Таможенном союзе (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.) определены условия, при которых применяются нулевая ставка налога на добавленную стоимость и (или) освобождение от уплаты акцизов при представлении в налоговый орган определенных протоколом документов при импорте либо экспорте товаров. Одним из направлений
Протоколом о порядке взимания косвенных налогов при выполнении работ, оказании услуг в Таможенном союзе предусмотрены требования к налогообложению услуг и установлено, что налоговая база, ставки косвенных налогов, порядок их взимания и налоговые льготы (освобождение от налогообложения) определяются в соответствии с законодательством государства члена Таможенного союза, территория которого признается местом реализации работ, услуг.
В национальном законодательстве главенствующую роль играет Налоговый кодекс РФ, который содержит в себе порядок взимания налогов, права и обязанности налоговых органов и налогоплательщиков, меры административной ответственности организаций, банков, физических лиц. Гражданский кодекс РФ содержит положения, которые определяют базовые нормы об организациях, обязательственных отношениях и т.п., имеющих значение для формирования налогооблагаемой базы исчисления сумм налога. Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» регулирует отношения, возникающие между юридическими лицами, физическими лицами, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в сфере развития малого и среднего предпринимательства, определяет понятия субъектов малого и среднего предпринимательства, инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, виды и формы такой поддержки.
Согласно ст. 71 Конституции РФ становление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; регулирование внешнеэкономических отношений Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, что определяет исключительность нормотворческих полномочий Российской Федерации в указанных сферах.
Как установлено в статье 72 Конституции РФ, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В указанных сферах регулирования субъекты Российской Федерации принимают свои законодательные и подзаконные акты в части, не урегулированной федеральным законодательством и не противоречащей ему.
Проведя изучение и анализ реализации мер нормативного регулирования агропромышленного комплекса России посредством издания международных актов международными организациями и наднациональными субъектами регулирования, а также законодательной базы административно-правого регулирования АПК, отметим, что в настоящее время нормативно-правовое регулирование АПК претерпевает существенные изменения, вызванные вступлением России в ВТО и, как следствие, внесением в законодательство корректив в целях исполнения требований Всемирной торговой организации.
Посредством принятия нормативных правовых актов Советом Евразийской экономической комиссии, Таможенной комиссией Таможенного союза, заключением ряда соглашений в рамках СНГ и Таможенного союза осуществляется постепенная гармонизация российского законодательства и законодательства государств членов Таможенного союза, СНГ, устанавливаются единые требования в сфере таможенного, технического регулирования, ветеринарных, фитосанитарных и санитарно-эпидемиологических правил, в меньшей степени это касается налогового законодательства. Одним из направлений
В процессе расширения экономической интеграции с Европейским союзом и в связи с членством в ВТО создаются условия для взаимного признания документов в сфере технического регулирования. Отметим, что положения международно-правовых актов, согласие на обязательность которых выразила Российская Федерация, необходимо имплементировать в национальное законодательство с позиции сбалансированности соотношения свободы воли и свободы договора, степени соблюдения государственных интересов в указанных соглашениях, а также соотношения рыночного и государственного аспектов в заключенных международных соглашениях.
Правовая идентичность и сложившиеся традиции административно-правового регулирования сохраняются в сфере регулирования земельного, лесного законодательства, законодательства о недрах, водных и других природных ресурсах, в сфере природопользования.
В целом нормативно-правовое регулирование в сфере АПК характеризуется детальной регламентацией всех отраслей регулирования и активным движением к созданию комфортных и стабильных условий для ведения хозяйствования в сфере АПК.
Глава 2.Административная ответственность в механизме административно-правового регулирования АПК
1. Административно-правовой статус участников административных правоотношений в сфере агропромышленного комплекса России
К участникам административных правоотношений в сфере агропромышленного комплекса относятся:
обязательные субъекты административно-правовых отношений в сфере АПК, осуществляющие административно-правовое регулирование, то есть органы исполнительной власти и должностные лица, наделенные обязанностями и правами по осуществлению исполнительно-распорядительной деятельности (нормативно-правовому регулированию, контролю, надзору, применению мер административной ответственности);
субъекты, наделенные отдельными властными полномочиями, но не осуществляющие непосредственно от своего имени административно-правовое регулирование АПК: субъекты исполнительной власти, субъекты государственного управления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие государственных органов, уполномоченных в сфере АПК; органы государственной власти, государственные органы, реализующие нормы административного права и вступающие во взаимоотношения с субъектами административно-правового регулирования в сфере АПК (суды, органы исполнительной власти, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях (глава 23 КоАП РФ)); Одним из направлений
не наделенные властными полномочиями субъекты производства, заготовки, переработки, хранения и реализации сельскохозяйственной продукции, продукции рыболовства, организации, обеспечивающие её упаковку, транспортировку, а также организации, осуществляющие строительство агропромышленных объектов, финансирующие вышеперечисленную деятельность и обеспечивающие её технологическим оборудованием. Одним из направлений
К участникам административно-правового регулирования АПК, не наделенным властными полномочиями, также относятся федеральные государственные унитарные предприятия и учреждения, подведомственные Министерству сельского хозяйства РФ; государственные корпорации, акционерные общества с государственным участием (например, ОАО «Росагролизинг», ОАО «Россельхозбанк», ОАО «Объединенная зерновая компания»); организации (ООО; ОАО; ЗАО; производственные, сельскохозяйственные, потребительские кооперативы сельхозтоваропроизводители, трейдеры, лизинговые компании, страховые компании и т.д.), крестьянско-фермерские хозяйства; общественные объединения граждан и организаций в сфере АПК; некоммерческие организации (РСПП, Ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России (АККОР), Российское аграрное движение (РАД), Агропромышленный союз России, Молочный союз РФ, Российский зерновой союз и др.), учреждения науки и образования (например, Российская академия наук). Одним из направлений
По утверждению Г. Е. Быстрова, главным субъектом управляемого, регулируемого продовольственного рынка является государство, которое осуществляет контроль и нормативное регулирование, обеспечивает информационную, финансовую, административную, страховую поддержку участников хозяйственного и коммерческого оборота.
Субъектами административно-правового регулирования в сфере агропромышленного комплекса являются международные институты и органы государственной власти (законодательной и исполнительной), а также органы местного самоуправления, действующие юридически властно в установленном законом порядке и в рамках определённой компетенции.
Круг субъектов, уполномоченных на осуществление властных полномочий в сфере административно-правового регулирования агропромышленного комплекса:
наднациональные органы;
органы законодательной власти;
Правительство РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, Министерство регионального развития РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития РФ, Министерство энергетики РФ, Министерство труда и социальной защиты РФ, Министерство внутренних дел РФ, их территориальные органы и соответствующие министерства субъектов Российской Федерации);
Прокуратура РФ и её территориальные органы;
федеральные агентства и службы, а также соответствующие органы субъектов Российской Федерации; Министерство регионального развития
органы местного самоуправления, в том числе управления сельского хозяйства органов местного самоуправления;
органы межотраслевой координации и функционального регулирования.
Полагаем, что в том случае, когда в порядке судебного нормоконтроля органы судебной власти, в том числе и Конституционный суд РФ, признают не соответствующим Конституции РФ или признают полностью либо частично недействительным закон либо подзаконный нормативный правовой акт (соответственно своей компетенции), на основании которого осуществляется административно-правовое регулирование АПК, уже сам суд становится субъектом административно-правового регулирования, поскольку отрицает полностью или в части законность действия соответствующей регуляции, блокируя её работу путем признания правового акта недействительным полностью или в части.
Н. М. Конин определяет административно-правовой статус всех видов предприятий и учреждений как совокупность всех их прав и обязанностей, реализуемых ими в управленческих административно-правовых отношениях, которые складываются, прежде всего, во взаимоотношениях предприятий и учреждений с государственными и муниципальными органами исполнительной власти. Министерство регионального развития
Эти отношения возникают на первой же стадии деятельности предприятия, учреждения при его создании и регистрации, в дальнейшем при получении ряда разрешительных документов, лицензий, получении государственных заказов, заключении договоров при осуществлении государством закупочных и товарных интервенций, получении субсидий, реализации произведенной продукции в рамках определенных органами исполнительной власти квот, применении мер административного наказания и т.д. Министерство регионального развития
По нашему мнению, административно-правовой статус участников отношений в сфере агропромышленного комплекса являет собой организационно-правовую общность урегулированных нормами административного права задач, функций, компетенции, прав и обязанностей, объема ответственности соответствующих органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц.
Данная организационно-правовая общность устанавливается в международных актах, Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации полномочиях и функциях согласно принципу разделения властей органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, принятых в их развитие подзаконных актах; должностных регламентах государственных и муниципальных служащих, уставах организаций, законодательных нормах о конституционно-правовой, уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности. Органы исполнительной власти как непосредственно осуществляют административно-правовое регулирование АПК, так и управляют находящимися в их ведении сельскохозяйственными предприятиями, основанными на государственной собственности.
О. Н. Шерстобоев утверждает, что административно-правовой статус состоит из цели деятельности, задач деятельности, функций и полномочий. Как справедливо отмечает автор, задачи конкретизируют цель, указывают на текущие результаты управления. Выход О. Н. Шерстобоев видит в том, чтобы определять государственный орган именно через его главное предназначение, а уже затем обозначать иные элементы статуса, выделять задачи, а на их основе функции. Министерство регионального развития
Следует полностью согласиться с автором в том, что проблема установления предназначения органа заключается в том, что в действующих актах понятие цели подменяется перечнем функций. В данной связи полагаем необходимым более четкое нормативное закрепление миссии и целей деятельности соответствующего органа власти и управления, а также установление и постоянную актуализацию показателей эффективности его деятельности, что должно найти своё отражение в положениях о соответствующих органах государственной власти и государственных органах, а также должностных регламентах их сотрудников.
В частности, функции Министерства сельского хозяйства РФ как органа, вырабатывающего государственную политику в сфере агропромышленного комплекса: необходимо п. 1 Положения о Министерстве сельского хозяйства РФ дополнить такими функциями, как обеспечение продовольственной безопасности и создание благоприятных условий для стимулирования агропромышленного комплекса.
В настоящее время разграничение компетенции органов исполнительной власти, федеральных служб и агентств, органов местного самоуправления производится как на законодательном уровне при разграничении компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и подзаконными актами, определяющими компетенцию органов исполнительной власти, служб и агентств, и специальными законодательными актами, определяющими порядок осуществления той или иной государственной функции.
По нашему мнению, отмеченная ученым проблема до настоящего времени не нашла своего полного разрешения, в частности, в отношении разграничения полномочий Россельхознадзора, Роспотребнадзора, Министерства сельского хозяйства РФ, а также отсутствия вертикали управления сельским хозяйством до уровня местного самоуправления. Деятельность органов государственной власти и управления должна строиться в рамках сформулированной ещё В. Г. Афанасьевым цикличности: цели→планы→информация→решения→контроль.
В рамках современной теории управления по результатам реализации каждого из этапов должна происходить корректировка первоначально определенной цели с учетом полученных данных, что, по нашему мнению, требует более активного и нормативно закрепленного осуществления на практике. Министерство регионального развития
Органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляют реализацию государственной аграрной политики. Высшим коллегиальным исполнительным органом государственной власти Российской Федерации является Правительство РФ, чей статус закреплен в статьях 110117 Конституции РФ и Конституционном законе РФ № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». В силу требований статьи 13 Конституционного закона Правительство РФ вправе принимать меры по защите интересов отечественных производителей товаров (например, введение заградительных пошлин), по общему руководству таможенным делом, регулированию цен, организации деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов.
Правительство РФ осуществляет координацию работы и контроль за деятельностью всех федеральных органов исполнительной власти, действующих в сфере АПК; распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти. Правительство Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации (ст. 12 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ).
К числу важнейших направлений деятельности Правительства РФ как основного регулятора в сфере АПК относятся формирование и реализация федеральных целевых программ и деятельность Правительства РФ как субъекта законодательной инициативы. Непосредственно в ведении Правительства РФ находится Министерство сельского хозяйства РФ, являющееся ключевым субъектом реализации государственной политики в сфере АПК в системе органов исполнительной власти, уполномоченным на выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере АПК. Министерство регионального развития
Россельхознадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, использования пестицидов и ядохимикатов, обеспечения плодородия почв, селекционных достижений, обеспечения качества и безопасности зерна, комбикормов и т.д.
Федеральное агентство по сельскому хозяйству является федеральным органом исполнительной власти по оказанию государственных услуг в сфере АПК, управлению государственным имуществом агропромышленного комплекса. Именно на данное агентство возложены полномочия по организации проведения закупочных и товарных интервенций, реализации федеральных программ в сфере АПК, ведение учета закупок для федеральных государственных нужд.
Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) также находится в ведении Министерства сельского хозяйства РФ и является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей до определения их статуса, государственному надзору за торговым мореплаванием в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства, а также по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также аквакультуры (рыбоводства), производства рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства, а также в сфере производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских портах в отношении морских терминалов, предназначенных для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота. Министерство регионального развития
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) находится в ведении Правительства РФ и уполномочена осуществлять надзор за исполнением обязательных требований законодательства РФ в сфере обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей, в том числе государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью муки, макаронных и хлебобулочных изделий; регистрацию отдельных видов пищевых продуктов и др.
Проблемы компетенционного и управленческого совершенствования административно-правового регулирования АПК всегда были предметом пристального внимания учёных и практиков. По мнению Б. Д. Клюкина, «научно-обоснованное определение и разграничение функций сельскохозяйственных органов предопределяет построение их системы и структуры, наделение этих органов и должностных лиц определенной компетенцией в области руководства сельским хозяйством, многообразием методов, которыми эти функции осуществляются».
Целесообразен постоянный анализ этих функций с целью выявления объективно необходимых либо излишних, выявления случаев недостаточной урегулированности в той или иной сфере, а также постоянный мониторинг актуальности нормативной базы, определяющей полномочия субъектов регулирования и их согласованность между собой.
Обсуждая существующую систему управления агропромышленным комплексом, исследователи отмечают ряд недостатков. В частности, Г. Е. Быков и А. Г. Семкин указывают на отсутствие в агропромышленном комплексе четкой вертикали соподчиненности органов управления. Одним из возможных источников недостаточно эффективного управления служит то, что региональные органы управления АПК не находятся в непосредственном подчинении Министерства сельского хозяйств России. «Существенно ослаблено низовое звено управления, разрушены интегральные отношения между сельскохозяйственными товаропроизводителями, перерабатывающими предприятиями и торговыми сетями, нечеткими оказались распределение функций на федеральном уровне и взаимосвязь с органами местного самоуправления».
Авторы выражают единодушную позицию с И. Г. Ушачевым, В. А. Клюкачем, И. Н. Буздаловым, И. Ф. Хицковым, А. Ф. Серковым о том, что важным условием вывода АПК из кризиса наряду с повышением уровня финансового обеспечения отрасли является формирование действенной системы государственного и хозяйственного управления на всех уровнях агропромышленного комплекса, а также «усиление «вертикали» соподчиненности, в основном, экономическими методами». Авторы указывают на необходимость расширения полномочий Минсельхоза РФ по выработке и осуществлению целенаправленной государственной аграрной политики, нормативно-правовому регулированию АПК и реализации произведенной сельхозпродукции, с чем стоит полностью согласиться.
Возможным способом продления указанной вертикали является создание органов публичного управления межведомственного формата с участием представителей соответствующих органов федерального, регионального уровня и органов местного самоуправления. Возможным путем реализации этого предложения является создание органов публичного управления АПК, в состав которых войдут представители МСХ РФ, Россельхознадзора РФ, Роспотребнадзора РФ, Росрыболовства РФ, отраслевых министерств субъектов Российской Федерации и соответствующих муниципальных управлений. Подобная площадка создаст условия для лучшей координации усилий по стимулированию развития агропромышленной отрасли, ускорит выявление проблем и их решение, а также повысит прозрачность и эффективность управления АПК.
По нашему мнению, увеличение объема функций и полномочий Министерства сельского хозяйства является актуальным и для России, оно должно сопровождаться и адекватным увеличением его численности, и при этом не нужно бояться предсказуемых обвинений в раздувании штатов.
Показателен в данном аспекте пример США: число работников Минсельхоза США достигает 100 тыс. человек, в то время как в России численность сотрудников органов государственного управления АПК без учета Россельхознадзора составляет 19 042 человека, то есть в пять раз меньше. А с учетом ещё и того, что сумма погектарной поддержки аграриев в РФ в 7,6 раза меньше, чем в США, полагаем, что увеличение численности сотрудников госуправления АПК с одновременным расширением их полномочий аргументированное и оправданное действие.
Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2000 года № 883 «Об организации и проведении мониторинга качества и безопасности пищевых продуктов и здоровья населения» дано определение мониторинга, который представляет собой систему наблюдения, анализа, оценки качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами, питания и здоровья населения. Е. Л. Минина предлагает закрепить за конкретным государственным органом функцию по осуществлению мониторинга продовольственной безопасности, который в том числе включал бы в себя и действия, указанные в Положении о мониторинге качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения, утвержденном указанным выше Постановлением.
Согласно Постановлению проведение мониторинга поручено ряду органов: Министерству здравоохранения Российской Федерации, Министерству сельского хозяйства Российской Федерации, Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации, Государственному комитету Российской Федерации по стандартизации и метрологии.
Полагаем целесообразным возложение функции по мониторингу продовольственной безопасности с формированием соответствующей базы данных на Россельхознадзор, которому указанные органы обязаны будут направлять соответствующие собранные ими в рамках своей компетенции данные. Министерство регионального развития
Полагаем необходимым рассмотрение и решение вопроса о расширении полномочий Министерства сельского хозяйства РФ в части обеспечения безопасности пищевых продуктов с одновременным расширением полномочий подведомственных служб (Россельхознадзора).
В России контроль и надзор за качеством и безопасностью продукции животного происхождения рассредоточен между Россельхознадзором и Роспотребнадзором, при этом разграничение полномочий осуществлено в зависимости от того, осуществляется ли производство продукции, её реализация организациями оптовой торговли (Россельхознадзор) либо розничными сетями (Роспотребнадзор). При этом порядок взаимного обмена документами, подтверждающими качество и безопасность продукции, их взаимного признания во избежание административного давления на хозяйствующих субъектов, а также создания общей базы данных не разрешен в нормативных актах. Министерство регионального развития
В настоящее время система государственного управления в сфере агропромышленного комплекса не является в должной мере эффективной и результативной, характеризуясь незавершённостью процесса разграничения полномочий федеральных исполнительных органов власти, служб, особенно в части реализации контрольных и надзорных полномочий. Государственный контроль и надзор осуществляется в области обеспечения качества и безопасности пищевой продукции, материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами и применяемых для их изготовления, хранения, транспортировки, реализации, а также утилизации и уничтожения опасной пищевой продукции.
Надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства РФ в области санитарноэпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей и в области потребительского рынка осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
Правительство РФ Постановлением от 14 декабря 2009 года № 1009 «О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля» (далее Постановление № 1009) разграничило полномочия между Россельхознадзором и Роспотребнадзором. Министерство регионального развития
К полномочиям Министерства сельского хозяйства РФ и Россельхознадзора отнесено осуществление нормативно-правового регулирования и контроля по вопросам соблюдения ветеринарно-санитарных требований только в отношении продовольственного сырья животного происхождения, не подвергшегося промышленной или тепловой обработке, и, соответственно, в отношении деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, осуществляющих заготовку, переработку, перевозку и хранение указанной выше продукции животного происхождения.
Соответственно, к полномочиям Роспотребнадзора контроль остальной продовольственной продукции, а также реализации продовольственного сырья животного происхождения, не подвергшегося промышленной или тепловой обработке, в сфере розничной торговли. Однако порядок, исключающий дублирование контроля (надзора) за продукцией, уже подвергнутой ветеринарно-санитарному контролю и в последующем реализуемой в розничной торговле, не установлен, равно как и не определено, что Роспотребнадзор и Россельхознадзор должны, по мнению магистранта, иметь взаимный доступ к базам данных о выданных документах, подтверждающих ветеринарное и санитарное благополучие продовольственного сырья животного происхождения, не подвергшегося промышленной или тепловой обработке.
Более того, приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 16 ноября 2006 года № 422 «Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов» устанавливает, что на все виды продукции животного происхождения, в том числе и подвергнувшиеся тепловой и промышленной обработке, для ее перевозки необходимо получать ветеринарные сопроводительные документы. Данный Приказ в указанной части противоречит Постановлению №1009, однако, несмотря на то, что согласно пункту 4 Постановления № 1009 Министерству сельского хозяйства России необходимо было в трехмесячный срок привести свои нормативные правовые и иные акты в соответствие с положениями данного Постановления, соответствующие изменения в него не внесены.
Указанное несоответствие уже явилось причиной внесения Федеральной антимонопольной службой РФ предписания от 05.05.2012 г. №1 15/20-12 об устранении нарушений законодательства о конкуренции.
По мнению С. А. Боголюбова и Б. Ж. Абдраимова, важным является компетентное профессиональное использование субъектами административно-правового регулирования АПК всего набора публично-правовых и частноправовых средств воздействия на участников правоотношений в аграрной сфере, взаимный контроль субъектов и объектов контроля, оценка деятельности уполномоченных органов и служащих по степени их квалификации и полезности для агропромышленного комплекса конкретных итогов деятельности.
Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления в сфере, затрагивающей агропромышленный комплекс, по сути, отнесено только оказание содействия в развитии сельскохозяйственного производства.
В сфере агропромышленного комплекса в большинстве своем функционируют коммерческие организации: акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также некоммерческие организации: учреждения, саморегулируемые организации, ассоциации и союзы.
Административно-правовой статус указанных организаций определен в Гражданском, Налоговом и Земельном кодексах РФ, а также специальных законах: «Об обществах с ограниченной ответственностью», «Об акционерных обществах», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «Об автономных учреждениях».
Особое значение имеют уполномоченные соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации лизинговые компании в сфере АПК, прежде всего ОАО «Росагролизинг». ОАО «Росагролизинг» аграрная лизинговая компания с государственным уставным капиталом (99,99 % акций принадлежат государству), выполняющая задачи обеспечения отечественных сельхозтоваропроизводителей современной сельскохозяйственной техникой, высокотехнологичным животноводческим оборудованием и племенным скотом на условиях лизинга.
ОАО «Россельхозбанк» это государственный специализированный сельскохозяйственный банк, 100 % акций которого находится в собственности Правительства Российской Федерации. Одной из основных задач данной кредитной организации является кредитно-финансовое обеспечение мероприятий Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20132020 годы.
ОАО «Объединенная зерновая компания» российская государственная агропромышленная компания, ориентированная на развитие и эксплуатацию объектов инфраструктуры зернового рынка, реализацию импортного потенциала российского зерна на мировом рынке, активное проведение торгово-закупочной деятельности на внутреннем зерновом рынке. Министерство регионального развития
Всё большее значение приобретает научное и образовательное сопровождение развития агропромышленного комплекса. Наибольший вклад в это вносит Российская академия наук (далее РАН), к которой путем реорганизации на основании Федерального закона от 27 сентября 2013 года № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» присоединена Российская академия сельскохозяйственных наук.
К участникам отношений в сфере административно-правового регулирования АПК относятся сельскохозяйственные государственные и муниципальные унитарные предприятия, создаваемые в соответствии с требованиями Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». В ведении Министерства сельского хозяйства РФ, например, находится ряд сельскохозяйственных предприятий и открытых акционерных обществ. Сельскохозяйственные организации создавались преимущественно в результате реорганизации колхозов и совхозов, путем объединения принадлежащих членам колхозов имущественных паев и земельных долей.
В сфере АПК действуют полные товарищества и товарищества на вере, представляющие собой объединения лиц, а не капиталов. Товарищества на вере отличаются от полных товариществ (которых немного в сельском хозяйстве) тем, что в них, кроме полных товарищей, участвуют и коммандитисты, не принимающие участия в предпринимательской деятельности и несущие риск убытков товарищества только в пределах сумм внесенных ими вкладов.
Сельскохозяйственные производственные кооперативы также относятся к коммерческим организациям и являются добровольным объединением граждан на основе членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности, основанной на их личном трудовом участии или ином участии и объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов.
Сельскохозяйственные производственные кооперативы действуют в форме колхозов (сельскохозяйственная и рыболовецкая артель), коопхозов и других форм такого вида кооперативов. Сельскохозяйственные кооперативы могут объединяться в союзы и ассоциации сельскохозяйственных кооперативов. Ассоциации создаются для координации деятельности кооперативов, которые могут добровольно передать им часть своих управленческих функций.
Учреждения в сфере АПК главным образом представлены институтами и управленческими структурами. Создаются учреждения собственником (государством, муниципальным образованием, коммерческой организацией), финансируются им полностью или частично и получают имущество на праве оперативного управления. Одним из успехов реализации аграрной реформы при переходе к рыночной экономике является создание класса фермеров, действующих в качестве крестьянских (фермерских) хозяйств. В настоящее время крестьянские (фермерские) хозяйства действуют на основании Федерального закона РФ от 11 июня 2003 года «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».
Значимую роль в координации деятельности фермерских хозяйств, представлении интересов фермеров на государственном уровне, осуществлении диалога с органами публичной власти играет Ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов России (АККОР). Крестьянское (фермерское) хозяйство могут создавать не только граждане РФ, но и иностранные граждане, при этом ранее действовавшее требование о наличии земельного участка на момент создания хозяйства отменено, как и требование о наличии специальной сельскохозяйственной квалификации. При этом законом ограничено количество членов фермерского хозяйства, не состоящих в родстве между собой, не более пяти.
Общим объектом административно-правового регулирования являются управленческие отношения в агропромышленной сфере, а непосредственным объектом поведение субъектов регулирования, участников административно-правовых отношений в сфере агропромышленного комплекса, обусловленное их волей и сознанием.
В сфере государственного регулирования агропромышленного комплекса объектами административно-правового регулирования в сфере АПК являются: Министерство регионального развития
административно-правовые отношения, возникающие при оказании различного рода мер государственной поддержки между государственными органами исполнительной власти Российской Федерации, соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и сельхозтоваропроизводителями, а также при поддержке развития рынков сельскохозяйственной продукции;
административно-правовые отношения, возникающие при реализации мер государственной поддержки развития отдельных отраслей сельскохозяйственной деятельности, включая ветеринарию, племенное дело, селекцию, семеноводство, агрохимическое обслуживание, мелиорацию;
административно-правовые отношения, возникающие при осуществлении государственного регулирования АПК путем проведения товарных и закупочных интервенций;
административно-правовые отношения, возникающие при осуществлении государственного регулирования АПК путем администрирования ценообразования; проведения налогового, таможенно-тарифного, нетарифного, технического и антимонопольного регулирования;
административно-правовые отношения, возникающие при осуществлении государственного регулирования АПК путем реализации уполномоченными государственными органами мер государственного контроля и надзора за качеством производимой сельскохозяйственной продукции и деятельностью сельхозтоваропроизводителей и иных субъектов АПК;
административно-правовые отношения, возникающие при регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения, обеспечении охраны и плодородия почв, осуществлении контроля и надзора в земельной сфере;
административно-правовые отношения, возникающие при реализации полномочий органов государственной власти по составлению протоколов об административных правонарушениях;
реализация полномочий судебных органов на рассмотрение споров с участием субъектов административно-правовых отношений в сфере АПК;
административно-правовые отношения в сфере государственной службы субъектов административно-правового регулирования АПК;
административно-правовые отношения, возникающие в сфере международного сотрудничества и реализации международных договоренностей в сфере регулирования АПК;
административно-правовые отношения, возникающие в ходе деятельности граждан, ведущих личные подсобные хозяйства, занимающихся садоводством, огородничеством, дачным хозяйством;
административно-правовые отношения в сфере государственной поддержки научно-технологических исследований в агропромышленной сфере, поддержки отраслевого образования, повышения квалификации и инновационных разработок.
Вышеобозначенный спектр административно-правовых отношений в сфере регулирования АПК наглядно демонстрирует многообразие и разноплановость общественных отношений, являющихся объектом регулирования, что предопределяет наличие целого ряда проблемных вопросов, требующих своего разрешения мерами законодательного и нормативного характера.
В аспекте нормативно-правовой основы деятельности субъектов административно-правового регулирования АПК по итогам проведенного исследования магистрант акцентирует внимание на необходимости нижеследующих преобразований:
1) дополнение п. 1 Положения о Министерстве сельского хозяйства РФ такими функциями, как обеспечение продовольственной безопасности, создание благоприятных условий для стимулирования агропромышленного комплекса;
2) возложение функции по мониторингу продовольственной безопасности с формированием соответствующей единой базы данных на Россельхознадзор;
3) нормативно-правовое установление порядка взаимного обмена между Роспотребнадзором и Россельхознадзором информацией о выданных документах, подтверждающих качество и безопасность продовольственной продукции животного происхождения, не прошедшей тепловую и промышленную переработку, и изготовленной из него же продукции, и их взаимное признание во избежание административного давления на хозяйствующие субъекты, а также общей базы данных;
4) создание на местном уровне органов публичного управления в сфере АПК межведомственного формата с участием представителей Министерства сельского хозяйства РФ, Россельхознадзора, Роспотребнадзора, Росрыболовства, отраслевых министерств субъектов Российской Федерации и соответствующих муниципальных управлений соответствующих органов федерального, регионального уровня и органов местного самоуправления. Полагаем, что установление компетенционной связи между федеральными органами управления АПК, органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления позволит повысить эффективность государственного регулирования АПК;
2. Административная ответственность за правонарушения в сфере агропромышленного комплекса России
Министерство регионального развития
Административно-правовая ответственность является одним из важнейших институтов административного права и важнейшим правоохранительным средством в механизме административно-правового регулирования АПК. Административная ответственность является элементом административно-правового статуса участников административно-правовых отношений в сфере АПК и одновременно одним из важнейших средств регулирования.
Административная ответственность за правонарушения в сфере АПК призвана наказать виновного за совершение установленных КоАП РФ административных правонарушений в сфере АПК, предотвратить в будущем совершение таких правонарушений, создать условия для ограничения последствий вреда правонарушения и, что в последнее время приобретает особую важность, оградить участников АПК от произвола государственных органов. Торговые сети
В. Д. Сорокин отмечал такую характерную черту административной ответственности, как преобладающее значение запретительных норм, воздействующее на такой элемент его предмета регулирования, как «поведение вне правоотношений». Именно установление мер административной ответственности является гарантией соблюдения установленных регуляций в сфере АПК и позволяет предотвратить их нарушение или несоблюдение либо сподвигнуть к исполнению установленных правил.
Административную ответственность в академических источниках определяют как «вид юридической ответственности, наступающей вследствие совершения лицом административного правонарушения, т.е. нарушения законодательства об административных правонарушениях, посредством которого осуществляется защита личности, охрана прав и свобод граждан, охрана их здоровья, санитарноэпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений». Торговые сети
«Государство посредством административного наказания обязывает правонарушителя претерпевать определенные правоограничения независимо от его воли, всегда оставляя за собой право принудить правонарушителя исполнить обязательства, вытекающие из применения к нему соответствующего административного наказания».
Меры административного наказания представляют собой вид административной ответственности, который применяется за совершение определенных правонарушений. Административное наказание занимает особое место в системе мер административного принуждения. Его особенность, прежде всего, состоит в том, что оно носит ярко выраженный санкционный характер. Административная ответственность выполняет превентивную функцию, функцию охраны общегосударственных интересов, ограничительную и правозащитную функции.
Под административной ответственностью юридических лиц А. Б. Панов предлагает понимать «применение к организациям, обладающим административной правосубъектностью, государственного принуждения, реализуемого в предусмотренной процессуальной форме и отражающего такое правовое состояние юридического лица, при котором оно претерпевает неблагоприятные последствия имущественного или организационного характера, ущерба деловой репутации в результате государственного осуждения совершенного им правонарушения».
Приведенная дефиниция, возможно, отличается большой детализацией, однако отражает все базисные элементы данной правовой категории. Кодекс об административных правонарушениях РФ в статье 2.1 административным правонарушением признает противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое указанным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Меры административного наказания
За доказанное административное правонарушение предусмотрены следующие виды административных наказаний: предупреждение; административный штраф; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности; обязательные работы.
КоАП РФ устанавливает предельные размеры каждого вида наказания и определяет органы государственной власти, полномочные рассматривать дела об административных правонарушениях и применять указанные меры наказания, порядок обжалования и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.
Таким образом, показатель административно-правовой защиты общественных отношений в сфере АПК характеризуется достаточной детализацией и суровостью, при этом вопрос об эффективности и справедливости этих мер является предметом дискуссий и учёных, и практиков. Далее магистрантом будут предложены некоторые меры по совершенствованию КоАП РФ в части правонарушений в сфере АПК.
Административные правонарушения в сфере АПК возможно классифицировать по методам административно-правового регулирования АПК; по общественным отношениям, являющимся объектом административного правонарушения; по субъектам административного правонарушения: публичному либо частному.
3. Классификация административных правонарушений в сфере агропромышленного комплекса Торговые сети
Приведем классификацию административных правонарушений в зависимости от методов административно-правового регулирования АПК:
налоговое регулирование. Соблюдение правил, устанавливаемых в рамках данного метода регулирования, обеспечивается установленной в КоАП РФ административной ответственностью должностных лиц и установленной в Налоговом кодексе РФ административной ответственностью организаций и физических лиц налогоплательщиков.
В КоАП РФ правонарушения в данной сфере предусмотрены в главе 15. За совершение административных правонарушений в налоговой сфере ответственность организаций и физических лиц налогоплательщиков предусмотрена в главе 16 «Виды налоговых правонарушений и ответственность за их совершение» Налогового кодекса РФ. Раздел VI «Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение» включает в себя 4 главы: гл. 15 «Общие положения об ответственности за совершение налоговых правонарушений»; гл. 16 «Виды налоговых правонарушений и ответственность за их совершение»; гл. 17 «Издержки, связанные с осуществлением налогового контроля», гл. 18 «Виды нарушений банком обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, и ответственность за их совершение»; легализующие методы (лицензирование, аккредитация, государственная регистрация).
Административная ответственность за нарушение правил, предусматриваемых в рамках данного метода административно-правового регулирования, предусмотрена в ст. 5.63 «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», ст. 5.59 «Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан», ст. 7.6 «Самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий», ст. 7.10 «Самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом», ст. 7.11 «Пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами без разрешения», ст. 8.24 «Нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов для их использования», ст. 8.25 «Нарушение правил использования лесов», ст. 8.26 «Самовольное использование лесов, нарушение правил использования лесов для ведения сельского хозяйства, уничтожение лесных ресурсов», ст. 8.27 «Нарушение правил лесовосстановления, правил лесоразведения, правил ухода за лесами, правил лесного семеноводства», ст. 8.28 «Незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан», ст. 14.1 «Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)», ст. 9.1 «Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов», ст. 10.8 «Нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки, перегона или убоя животных либо правил заготовки, переработки, хранения или реализации продуктов животноводства», ст. 19.9 «Нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов»; техническое регулирование.
Правила, устанавливаемые в ходе осуществления государством технического регулирования в технических регламентах, стандартах и др., охраняются мерами административной ответственности, предусмотренными статьями 7.18. «Нарушение правил хранения, закупки или рационального использования зерна и продуктов его переработки, правил производства продуктов переработки зерна», 8.1 «Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов», 8.2 «Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами», 8.23 «Эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума», 8.3 «Нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами», 8.31 «Нарушение правил санитарной безопасности в лесах», 8.32 «Нарушение правил пожарной безопасности в лесах», 9.4 «Нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов (изделий)», 10.2 «Нарушение порядка ввоза и вывоза подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза)», 10.3 «Нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза)», 10.6 «Нарушение правил карантина животных или других ветеринарносанитарных правил», 10.12 «Нарушение правил производства, заготовки, обработки, хранения, реализации, транспортировки и использования семян сельскохозяйственных растений», 10.13 «Нарушение правил ведения документации на семена сельскохозяйственных растений», 11.20.1 «Нарушение запретов либо несоблюдение порядка выполнения работ в охранных зонах магистральных трубопроводов», 19.19 «Нарушение законодательства об обеспечении единства измерений», 19.33 «Невыполнение требований о представлении образцов продукции, документов или сведений, необходимых для осуществления государственного контроля (надзора) в сфере технического регулирования»; таможенно-тарифное регулирование.
За правонарушения в данной сфере регулирования ответственность предусмотрена в ст. 16.1 «Незаконное перемещение через таможенную границу Таможенного союза товаров и (или) транспортных средств международной перевозки», ст. 16.2 «Недекларирование либо недостоверное декларирование товаров», ст. 16.3 «Несоблюдение запретов и (или) ограничений на ввоз товаров на таможенную территорию Таможенного союза или в Российскую Федерацию и (или) вывоз товаров с таможенной территории Таможенного союза или из Российской Федерации», ст. 16.4 «Недекларирование либо недостоверное декларирование физическими лицами наличных денежных средств и (или) денежных инструментов», ст. 16.5 «Нарушение режима зоны таможенного контроля», ст. 16.6 «Непринятие мер в случае аварии или действия непреодолимой силы», ст. 16.7 «Представление недействительных документов при совершении таможенных операций», ст. 16.8 «Причаливание к находящимся под таможенным контролем водному судну или другим плавучим средствам», ст. 16.9 «Недоставка, выдача (передача) без разрешения таможенного органа либо утрата товаров или недоставка документов на них», ст. 16.10 «Несоблюдение порядка таможенного транзита», ст. 16.11 «Уничтожение, удаление, изменение либо замена средств идентификации», ст. 16.12 «Несоблюдение сроков подачи таможенной декларации или представления документов и сведений», ст. 16.13 «Совершение грузовых или иных операций с товарами, находящимися под таможенным контролем, без разрешения или уведомления таможенного органа», ст. 16.14 «Нарушение порядка помещения товаров на хранение, порядка их хранения либо порядка совершения с ними операций», ст. 16.15 «Непредставление в таможенный орган отчетности», ст. 16.16 «Нарушение сроков временного хранения товаров», ст. 16.17 «Представление недействительных документов для выпуска товаров до подачи таможенной декларации», ст. 16.18 «Невывоз либо неосуществление обратного ввоза
товаров и (или) транспортных средств физическими лицами», ст. 16.19 «Несоблюдение таможенной процедуры», ст. 16.20 «Незаконные пользование или распоряжение условно выпущенными товарами либо незаконное пользование арестованными товарами», ст. 16.21 «Незаконные пользование товарами, их приобретение, хранение либо транспортировка», ст. 16.22 «Нарушение сроков уплаты таможенных платежей», ст. 19.7.1 «Непредставление сведений или представление заведомо недостоверных сведений в орган, уполномоченный в области государственного регулирования тарифов»; антимонопольное регулирование.
За нарушение административно-правовых регуляций в сфере таможенно-тарифного регулирования КоАП РФ ответственность предусмотрена в главе 14. В сфере ценового регулирования ответственность предусмотрена в ст. 14.6 «Нарушение порядка ценообразования» КоАП РФ; аграрный протекционизм. Непосредственно к данному методу административно-правового регулирования относится статья 15.15.5 «Нарушение условий предоставления субсидий». Но необходимо учитывать, что реализация ряда мер аграрного протекционизма осуществляется в соответствии с нормами таможенного, налогового законодательства, а также нормами законодательства о техническом, ценовом регулировании, в связи с чем в этих случаях смешения методов регулирования ответственность будет наступать по иным статьям КоАП РФ; прекращение права на земельный участок сельскохозяйственного назначения по инициативе государства.
Условием реализации данной меры административно-правового регулирования является несоблюдение землепользователем требований Земельного кодекса РФ, Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Привлечение к административной ответственности в соответствии со статьей 8.8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению» КоАП РФ является обязательным условием для принудительного прекращения прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения, что закреплено в статье 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Ко всем вышеперечисленным методам административно-правового регулирования АПК относятся правонарушения, предусмотренные главой 19 «Административные правонарушения против порядка управления», имеющие своей целью обеспечить соблюдение общих требований законодательства, обеспечивающих соблюдение и исполнение требований органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
В зависимости от общественных отношений, являющихся объектом административного правонарушения, административные правонарушения можно разделить:
на правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность (глава 6 КоАП РФ);
на правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования (глава 8);
на правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике (глава 9); Меры административного наказания
на правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель (глава 10 КоАП РФ);
на правонарушения на транспорте (глава 11 КоАП РФ);
на правонарушения в области предпринимательской деятельности (глава 14 КоАП РФ). Торговые сети
В рамках государственного контроля и надзора за использованием земель сельскохозяйственного назначения административная ответственность предусмотрена в ст. 7.1 «Самовольное занятие земельного участка», ст. 7.2 «Уничтожение или повреждение специальных знаков», ст. 7.25 «Уклонение от безвозмездной передачи копий геодезических или картографических материалов и данных в государственный картографо-геодезический фонд Российской Федерации», ст. 7.34 «Нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность», ст. 8.6 «Порча земель», ст. 8.7 «Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв», ст. 8.8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению», ст. 19.4 «Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)», ст. 19.4.1 «Воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора)», ст. 19.5 «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)», ст. 19.6 «Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения», ст. 19.6.1 «Несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре)», ст. 19.7 «Непредставление сведений (информации)». В сфере осуществления государственного надзора за соблюдением прав потребителей административная ответственность предусмотрена в статьях 6.3 «Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения», 6.4 «Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта», 6.5 «Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде», 6.6 «Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения», 8.2 «Несоблюдение экологических и санитарно эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами», 14.4 «Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением установленных законодательством Российской Федерации требований», 14.7 «Обман потребителей», 14.8 «Нарушение иных прав потребителей».
Большинство правонарушений в сфере агропромышленного комплекса своим субъектом предусматривают участников административно-правовых отношений, не наделенных властными полномочиями и являющихся реципиентами административно-правовых регуляций, что объясняется дополнительным законодательным обеспечением соблюдения субъектами административно-правового регулирования, государственными и муниципальными служащими требований законодательства, презумпцией их профессионализма и более высокого уровня правосознания, неотвратимостью применения мер дисциплинарной ответственности.
Классифицируя административные правонарушения по субъекту должностному лицу органа государственной власти или местного самоуправления, посягающему на права граждан и организаций в сфере агропромышленного комплекса, выделим правонарушения, предусмотренные следующими статьями КоАП РФ: ст. 5.63 «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», ст. 5.59 «Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан», ст. 19.9 «Нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов»; ст. 14.9 «Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления». Меры административного наказания
Органы государственной власти и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, указаны в главе 23 КоАП РФ, а должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, в статье 28.3 КоАП РФ.
Административная ответственность в АПК имеет ряд особенностей. Необходимо отметить, что сегодня актуальным является вопрос о так называемой экономизации правосудия и необходимости соизмерения меры применяемого административного наказания с экономическими последствиями его применения. Торговые сети
Особую актуальность приобретает такое конструирование норм об административно-правовой ответственности, когда предусматривается различная ответственность в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств. Наказание должно быть соразмерным и справедливым, то есть адекватным и дифференцированным.
Таким образом, при наличии исключительных обстоятельств, существенно уменьшающих степень противоправности совершенного деяния, с учетом имущественного, финансового положения субъекта, личности правонарушителя, а также иных обстоятельств должно быть предусмотрено положение о том, что судом может быть назначено наказание ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей статьей Особенной части КоАП РФ, или суд может назначить более мягкий вид наказания, чем предусмотрен этой статьей, или не применить дополнительный вид наказания, предусмотренный в качестве обязательного.
По мнению магистранта, назрел вопрос о дополнении КоАП РФ таким принципом, как принцип справедливости, который возможно определить следующим образом: наказание за совершение административного правонарушения должно быть справедливым, то есть соразмерным характеру правонарушения, степени вредности наступивших последствий, обстоятельствам совершения правонарушения, в том числе обстоятельствам, смягчающим и отягчающим административную ответственность, личности виновного лица, его имущественного и финансового положения.
Предлагается следующая правовая конструкция: при наличии исключительных обстоятельств, существенно уменьшающих степень противоправности совершенного деяния, с учетом имущественного, финансового положения субъекта, личности правонарушителя, а также иных обстоятельств, судом может быть назначено наказание ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей статьей Особенной части настоящего Кодекса, или суд может назначить более мягкий вид наказания, чем предусмотрен этой статьей, или не применить дополнительный вид наказания, предусмотренный в качестве обязательного. При этом исключительными могут быть признаны как отдельные смягчающие обстоятельства, так и совокупность таких обстоятельств.
Для субъектов АПК наличие такой нормы в КоАП имеет особое значение, поскольку этот сектор экономики является одним из наименее доходных и чаще других подвергается воздействию природных явлений чрезвычайного характера, а деятельность в сфере растениеводства, овощеводства, плодоводства носит сезонный, а значит, наименее стабильный характер.
Вышеприведенные аргументы свидетельствуют о том, что именно в сфере АПК чаще других сфер могут иметь место те исключительные обстоятельства, которые и будут мотивировать суд исходя из принципа справедливости тщательно взвешивать и соизмерять назначаемое наказание с имущественным и финансовым положением субъекта административного правонарушения, тяжестью содеянного и прочностью причинно-следственной связи между волей субъекта АПК и наступившими вредными последствиями. Торгов Меры административного наказания ые сети
С целью обеспечения соразмерности административного наказания санкцию статей 8.6 «Порча земель», 8.7 «Невыполнение обязанности по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв», 8.8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению» КоАП РФ предлагается дополнить указанием на установление штрафа соразмерно площади земельного участка. Торговые сети
Предлагается определить, что штраф должен быть кратным площади земельного участка, явившегося объектом административного правонарушения, при этом общая сумма назначаемого штрафа не должна превышать предельных размеров для соответствующей категории субъекта административного правонарушения.
Законодателем предпринимаются меры по совершенствованию законодательства в этой части применительно к правонарушениям в отношении земель, но затронутый магистрантом вопрос не разрешен. Так, Федеральным законом от 3 февраля 2014 года № 6-ФЗ внесены изменения в абзац второй части 1.1 статьи 8.8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и изменен порядок исчисления штрафа. Торговые сети
Согласно новой редакции санкции части 1.1 ст. 8.8 неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение срока, установленного указанным Федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 0,3 до 0,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее трех тысяч рублей; на должностных лиц от 0,5 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц от 2 до 10 процентов кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее двухсот тысяч рублей. Ранее сумма штрафа была выражена в рублях.
Полагаем необходимым отметить, что наиболее соответствующим принципу справедливости административного наказания было бы дополнение статьи 3.5 и, соответственно, статей 8.6, 8.7 и 8.8 КоАП РФ, предметом посягательств по которым является земельный участок, положением о том, что мера наказания в виде штрафа исчисляется в зависимости от площади земельного участка, явившегося предметом правонарушения. То есть штраф должен быть кратным площади земельного участка, являющегося непосредственным объектом административного правонарушения, в зависимости от площади земель, которые были подвергнуты порче, по которым не выполнены либо выполнены несвоевременно обязанности по приведению их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, либо по которым не проведена рекультивация (статья 8.7 КоАП РФ), либо не используемых в соответствии с целевым назначением, либо неиспользуемых земель (статья 8.8 КоАП РФ).
В равной мере это применимо и к статье 8.6 «Порча земель» КоАП РФ. При этом одновременно необходимо установить предельный размер штрафа для каждой из категорий субъектов административного правонарушения в ст. 3.5 КоАП РФ. Меры административного наказания
Правоприменительная практика свидетельствует о том, что при назначении административного наказания по указанным выше статьям КоАП РФ площадь земельного участка, непосредственного явившегося объектом правонарушения, в расчет не принимается и не всегда указывается в протоколе об административном правонарушении. Необходимо учитывать, что кадастровая стоимость земельного участка устанавливается для всего земельного участка, идентифицируемого одним кадастровым номером. Но ведь предметом правонарушения далеко не всегда может быть весь земельный участок, площадь которого может составлять тысячи гектаров, а только какая-то его часть, например, утративший плодородие участок либо технически невозможный к обработке анклав. И именно этот, например, неиспользуемый по целевому назначению земельный участок может являться предметом правонарушения, предусмотренного ст. 8.8 КоАП РФ, следовательно, наказание должно назначаться соразмерно объему нарушения охраняемой данной нормой общественных отношений и предмету правонарушения. Торговые сети
Отметим ещё один выявленный в ходе исследования недостаток КоАП РФ. Федеральным законом «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 28 декабря 2010 года № 411-ФЗ120 КоАП РФ дополнен статьей 14.40 «Нарушение антимонопольных правил, установленных федеральным законом, при осуществлении торговой деятельности», сопровождающейся примечанием следующего содержания: «Административная ответственность, предусмотренная частью 3 настоящей статьи, устанавливается в зависимости от степени вины субъекта, осуществляющего торговую деятельность по продаже продовольственных товаров посредством организации торговой сети, и хозяйствующего субъекта, осуществляющего поставки продовольственных товаров в торговые сети», то есть предусматривается привлечение к административной ответственности того субъекта, который инициировал заключение запрещенного договора комиссии или смешанного договора с элементами комиссии.
По мнению магистранта, указание только применительно к одному составу административного правонарушения из всего КоАП РФ на необходимость при назначении административного наказания учитывать степень вины субъекта правонарушения нарушает единство и непротиворечивость нормативно-правового регулирования административной ответственности.
В силу общих принципов публично-правовой ответственности привлечение лица к ответственности и применение к нему мер административного наказания возможно только при наличии вины, что ясно и недвусмысленно следует из положений ст. 2.1 КоАП РФ, в которой относительно юридического лица как субъекта административного правонарушения указано: «Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению». Вина является обязательным элементом состава административного правонарушения. Торговые сети
Таким образом, при определении характера правонарушения форма вины в обязательном порядке подлежит выявлению наряду с иными факторами, установленными в ст. 4.1 КоАП РФ в составе характера правонарушения; они учитываются органом административной юрисдикции или судом при назначении наказания. Выделение этого общего правила учета степени вины только в одном частном случае в примечании к ст. 14.40 КоАП РФ вызывает справедливый вопрос: «А что, в случае совершения всех иных предусмотренных КоАП РФ правонарушений наказание должно назначаться без учета степени вины?» Безусловно, ответ может быть только отрицательным. Более того, КоАП РФ не раскрывает понятие «степень вины» и порядок его корреляции с мерой наказания.
Применительно к субъекту ответственности по части третьей статьи 14.40 юридическому лицу обоснованным, по мнению магистранта, было бы предложение об изложении части третьей статьи 4.1 «Общие правила назначения административного наказания» КоАП РФ в следующей редакции: «3. При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, форма вины, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность». Психологические аспекты
Не вызывает сомнений целесообразность внесения аналогичных дополнений в часть вторую статьи 4.1 КоАП РФ, определяющую порядок назначения административного наказания физическому лицу, а именно: «2. При назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, форма его вины, имущественное положение физического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность». Признаки умышленной и неосторожной формы вины закреплены в ст. 2.2, что обеспечит единообразие в правоприменении и толковании предлагаемой редакции частей второй и третьей статьи 4.1 КоАП РФ.
По мнению магистранта, действие примечания в существующей редакции может на практике вызвать сложности при назначении наказания должностному лицу, в ходе которого должна учитываться степень вины хозяйствующего субъекта, осуществляющего торговую деятельность по продаже продовольственных товаров посредством организации торговой сети, и хозяйствующего субъекта, осуществляющего поставки продовольственных товаров в торговые сети.
С учетом изложенного магистрант полагает, что обоснованным будет являться предложение об исключении указанного примечания из статьи 14.40 действующего КоАП РФ и изложение частей второй и третьей статьи 4.1 в предложенной редакции.
На основе проведенного исследования состояния законодательства об административной ответственности за правонарушения в сфере АПК и правоприменительной практики возможно сделать следующие выводы. Законная и стабильная реализация мер и инструментов административно-правового регулирования АПК в достаточной мере обеспечена мерами административной ответственности за правонарушения в указанной сфере. Административные правонарушения в сфере АПК охватывают широкий спектр общественных отношений, предусматривая ответственность как для частно-правовых, так и для публично-правовых субъектов административно-правовых отношений в сфере АПК.
В силу многоотраслевого характера агропромышленного комплекса и использования различных методов административно-правового регулирования административные правонарушения возможно классифицировать как по видам общественным отношений в сфере АПК, являющихся объектом правонарушений, так и по методам административно-правового регулирования. Несмотря на высокий уровень законодательного обеспечения административной ответственности в сфере АПК, магистрантом в целях совершенствования административного законодательства в исследуемой сфере обоснована необходимость дополнения КоАП РФ принципом справедливости административного наказания; предоставлением суду права назначать более мягкое наказание, чем это предусмотрено соответствующей статьей КоАП РФ, но не ниже минимального предела, предусмотренного ст. 3.5 КоАП РФ.
Также аргументируется необходимость корректировки санкции ст.ст. 8.6, 8.7, 8.8 КоАП РФ и установления порядка исчисления штрафа соразмерно площади земельного участка, явившегося непосредственным предметом правонарушения. В целях обеспечения единства и непротиворечивости законодательства об административных правонарушениях, по мнению магистранта, необходимо исключить примечание из статьи 14.40 КоАП РФ и включить в части вторую и третью статьи 4.1 «Общие правила назначения административного наказания» КоАП РФ форму вины привлекаемого к ответственности лица как элемент субъективной стороны правонарушения, который должен учитываться при назначении наказания.
Глава 3. Механизм административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России . Психологические аспекты
1. Административно-правовые формы и методы регулирования агропромышленного комплекса России
В процессе административно-правового регулирования АПК государство использует широкий спектр форм и методов, которые могут быть классифицированы в зависимости от целей воздействия: стимулирующие, ограничивающие, запретительные; в зависимости от способа воздействия методы убеждения и принуждения; косвенные и прямые и т.д. Психологические аспекты
По мнению магистранта, одной из основных тенденций в методологическом аспекте регулирования сегодня становится формирование новых форм административно-правового регулирования, реализуемых не одним, а несколькими методами регулирования, например, техническое регулирование, квотирование и др.
Сущность административно-правового регулирования АПК раскрывается не только формах и методах, но и в мерах таможенно-тарифного регулирования, технического регулирования, аграрного протекционизма, в прекращении прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения по инициативе государства, в применении мер административной ответственности за правонарушения в сфере агропромышленного комплекса.
Наиболее комплексной формой административно-правового регулирования АПК является формирование Правительством РФ и реализация федеральных целевых программ. Государственное программирование осуществляется на стыке экономических и административных методов регулирования, неразрывно связывая в единых документах те и другие в стремлении достичь максимального синергетического эффекта.
Широкое вовлечение в процесс формирования и реализации государственных программ регионов позволяет повысить эффективность использования данной формы регулирования, поскольку она во многом зависит от индивидуального подхода к каждой территории и учета региональных особенностей в сфере АПК.
В настоящее время в РФ действует Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р. В пункт 8 раздела V «Повышение национальной конкурентоспособности» Концепции включены положения, определяющие целевые ориентиры и рамочные направления их достижения в сфере аграрного и рыбохозяйственного комплексов, что свидетельствует об определении развития аграрного хозяйства России в качестве стратегического ориентира развития.
В Российской Федерации принят и успешно реализуется ряд государственных программ развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, являющихся документами, определяющими цели и основные направления развития сельского хозяйства и регулирования указанных рынков на среднесрочный период, финансовое обеспечение и механизмы реализации предусматриваемых мероприятий, а именно:
Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20132020 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 г. № 717;
Государственная программа Российской Федерации «Развитие рыбохозяйственного комплекса», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 314;
Федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 20142017 годы и на период до 2020 года»;
Федеральная целевая программа «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 20142020 годы».
В рамках госпрограммы действует так называемый ряд подпрограмм, сконцентрированных на решении вопросов развития конкретных отраслей сельского хозяйства. Для осуществления программных мероприятий будет осуществлена государственная поддержка в виде антимонопольного регулирования при отклонении цен и ценовой дискриминации поставщиков услуг в рамках логистической цепи при экспорте зерна и поставках на внутренний рынок. Психологические аспекты
Одной из подпрограмм является Всероссийская сельскохозяйственная перепись. В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 108-Фз «о Всероссийской сельскохозяйственной переписи» и постановлением Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2013 г. № 316 «об организации Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года» была проведена с 1 июля по 15 августа 2016 года, а на отдаленных и труднодоступных территориях, транспортное сообщение с которыми в установленный период проведения переписи затруднено, проводилось с 15 сентября по 15 ноября 2016 года. Последний раз подобная Всероссийская сельскохозяйственная перепись проводилась в 2006 году. Программа Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года разрабатывалась в соответствии с Программой Всемирной сельскохозяйственной переписи ФАО ООН, а также с учетом опыта проведения Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года. В программу переписи включены показатели о характеристике объектов сельскохозяйственной переписи и занятости в сельском хозяйстве, наличии и использовании земельных ресурсов, структуре земель по землепользователям; посевных площадях и многолетних насаждений по широкому перечню сельскохозяйственных культур, о поголовье сельскохозяйственных животных по видам; о характеристике трудовых ресурсов, производственной инфраструктуре, технических средствах и технологиях в разрезе категорий сельскохозяйственных производителей.( Приложение 1,2, 3)
Результаты переписи помогут скорректировать необходимые меры по государственному стимулированию агропромышленного комплекса РФ, повысив эффективность совместной работы властей и производителей сельскохозяйственной продукции по реализации стратегии продовольственной безопасности страны.
В Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20132020 годы, например, определены такие меры государственного регулирования АПК, как субсидии на проведение закупочных и товарных интервенций на рынках сельскохозяйственной продукции, а также залоговых операций; таможенно-тарифное регулирование с учетом конъюнктуры внутреннего и мирового рынков; совершенствование системы налогообложения в сельском хозяйстве; совершенствование механизма финансового оздоровления сельскохозяйственных товаропроизводителей в рамках Федерального закона «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей».
Необходимо отметить, что с учетом изменяющейся внешней среды и условий конкурирования отечественных сельхозтоваропроизводителей Госпрограммой на 2013 2020 годы в качестве одной из мер предусматривается применение такого средства административно-правового регулирования, как подготовка перечня сельскохозяйственной продукции и продовольствия, в отношении которых будет устанавливаться запрет на закупки для государственных и муниципальных нужд, в случае если страной происхождения таких товаров не являются государства участники Единого экономического пространства. Данная мера будет являться эффективным средством увеличения товарооборота среди стран участниц ЕврАзЭС и поддержки отечественных сельхозтоваропроизводителей.
Именно программы способны стать комплексным инструментом формирования экономических, правовых, социальных, материально-технических условий для развития АПК. По мнению Е. В. Рудого и Н. В. Григорьева, организационно-экономический механизм регулирования продовольственного рынка состоит из взаимосвязанных и взаимообусловленных блоков. Психологические аспекты
На рынок агропромышленной продукции оказывают воздействие следующие факторы: регулирование цен; создание условий для стимулирования спроса и предложения; принятие мер по развитию конкуренции, созданию условий для развития рыночной инфраструктуры. Поддерживая высказанную авторами точку зрения о комплексности государственного воздействия, отмечаем, что в наиболее полном объеме обеспечить такую комплексность можно только в рамках государственных программ путем оптимального сочетания государственного регулирования и рыночного саморегулирования.
В Государственной программе на 20132020 годы определены не только цели, задачи, субъекты поддержки, мероприятия и объем расходов на их осуществление, но и, что крайне важно, общие показатели (индикаторы) реализации Государственной программы (индекс производства продукции сельского хозяйства; индекс физического объема инвестиций; рентабельность сельскохозяйственных организаций; среднемесячная номинальная заработная плата в сельском хозяйстве). Таким образом, созданы условия для контроля эффективности мер Госпрограммы и последующего их совершенствования.
Государственная программа в качестве инструментов реализации мер регулирования предусматривает следующие меры: субсидии на проведение закупочных и товарных интервенций на рынках сельскохозяйственной продукции, а также залоговых операций; таможенно-тарифное регулирование с учетом конъюнктуры внутреннего и мирового рынков; совершенствование системы налогообложения в сельском хозяйстве; совершенствование механизма финансового оздоровления сельскохозяйственных товаропроизводителей в рамках Федерального закона «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей».
Таким образом, основной массив мер основан на методах административно-правового регулирования АПК. Значимым шагом по пути упорядочения земельных отношений и системы мер административно-правового регулирования в сфере оборота земель является утверждение Правительством РФ Концепции федеральной целевой программы «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учёта недвижимости (20142019 годы)» (распоряжение Правительства РФ от 28 июня 2013 года № 1101-Р), в которой, в частности, предусмотрено объединение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастра недвижимости в Единый государственный реестр объектов недвижимости (Росреестр).
Наиболее точно, на наш взгляд, метод правового регулирования определяет Ю. Н. Старилов, который формулирует его как «совокупность приёмов, способов воздействия правовых норм и правил на конкретные общественные отношения». Психологические аспекты
Важной чертой метода правового регулирования является единство метода. Таким образом, именно вид регулируемых общественных отношений, по нашему мнению, определяет конкретный набор правовых средств, применяемых при регулирующем воздействии на конкретную сферу, и степень доминирования в нем дозволения, предписания либо запрета.
Особенностью правовых средств, применяемых органами исполнительной власти, государственного управления, органов местного самоуправления является то, что они применяются от имени и по поручению государства в установленном законом порядке. Методы убеждения, принуждения и поощрения реализуются в средствах административного регулирования. Психологические аспекты
Средства административно-правового регулирования принято делить на прямые и косвенные средства. Ряд ученых прямые и косвенные средства административно-правового регулирования называет методами. В. Д. Мельгунов, в частности, в качестве отличительных черт прямых методов называет директивность, приказной характер, не оставляющий возможностей выбора вариантов поведения; наличие большого контролирующего аппарата; прямое воздействие на волю подчиненных. Автор косвенные (экономические) методы относит к административно-правовым и выделяет их следующие признаки: осуществление регулирования посредством создания условий для того, чтобы заинтересовать субъекты предпринимательской деятельности во взаимодействии с регулятором; возможность для экономического субъекта выбрать вариант поведения; ограниченный контроль со стороны управляющего субъекта. ( Приложение 4). Психологические аспекты
Поддерживая точку зрения автора, подчеркнем административно-правовую природу методов регулирования, реализуемых властным субъектом посредством установления рамок дозволенного поведения нормативно-правовыми актами с той оговоркой, что, по нашему мнению, данные меры административно-правового воздействия являются средствами административно-правового регулирования, основывающиеся на одном или нескольких методах регулирования. Предоставление возможности выбора одного из заданных государственным регулятором вариантов должного поведения, «предоставление возможности действовать или не действовать по своему усмотрению, т.е. совершать или не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия при наличии определенных условий» Ю. Н. Старилов относит к средствам административно-правового регулирования, что, по нашему мнению, аргументирует обосновываемое в исследовании суждение о наличии административно-правовой природы в налоговом, таможенно-тарифном, нетарифном, легализующем (разрешительном) методах административно-правового регулирования.
По нашему мнению, в той или иной мере административный метод регулирования, подразумевающий императивное воздействие, содержится в таких мерах по реализации государственной аграрной политики, как применение особых налоговых режимов в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей; выделение бюджетных ассигнований; осуществление закупки, хранения, переработки и поставок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных и муниципальных нужд; регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе таможенно-тарифное и нетарифное регулирование; техническое регулирование; ценовая политика; антимонопольное регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; проведение закупочных интервенций, товарных интервенций на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также залоговых операций.
К специфическим особенностям АПК относится, по нашему мнению, и низкая инвестиционная привлекательность большинства из его отраслей, высокая капитало- и энергоёмкость.
В отличие от А. А. Мамедова, который отмечает, что «использование такого рода методов вынуждает хозяйствующие субъекты принимать решения, основанные не на собственных интересах и свободном экономическом выборе, а на предписаниях государства», полагаем, что те административные средства регулирования, которые предоставляют возможность выбора одного из дозволенных вариантов поведения или выражаются в предоставлении возможности совершать либо не совершать те или иные действия, предоставляют всё же определенную свободу выбора поведения хозяйствующего субъекта.
К административно-правовым методам регулирования агропромышленного комплекса необходимо отнести: - налоговое регулирование; - государственное планирование; - квотирование;
- легализующие методы (государственная регистрация, лицензирование, аккредитация); - нормирование (техническое регулирование, установление норм, нормативов, правил, регламентов); - таможенно-тарифное регулирование; - закупочные и товарные интервенции; - ценовое регулирование; - антимонопольное регулирование; - аграрный протекционизм; - прекращение права на земельный участок сельскохозяйственного назначения по инициативе государства. Вышеуказанным перечнем далеко не исчерпываются все средства административно-правового регулирования АПК, в которых в той или иной степени присутствует административно-правовой метод.
Административно-правовые методы присутствуют в таких средствах, как субсидирование. Полагаем, что эта традиционно экономическая мера также содержит в себе элементы административно-правового регулирования, поскольку определение условий, на которых предоставляются субсидии, происходит наделенным властными полномочиями органом государственной власти в одностороннем порядке.
Внешнеэкономическое регулирование осуществляется с помощью таких методов, как таможенно-тарифное регулирование, нормирование, нетарифное регулирование, квотирование и лицензирование. Таможенно-тарифное регулирование ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» определяет как метод государственного регулирования внешней торговли товарами, осуществляемый путем применения ввозных и вывозных таможенных пошлин.
Наибольшая роль во внешнеэкономическом регулировании принадлежит административно-правовым мерам таможенного регулирования посредством установления экспортных и импортных таможенных пошлин, поскольку именно величина импортного тарифа при условии его заградительного размера обеспечивает рынок сбыта отечественным производителям внутри страны либо создает благоприятные условия для реализации иностранными производителями продовольствия и, как следствие, жесткую конкуренцию для резидентов.
Несколько недооцененной представляется роль такого метода государственного регулирования АПК, как государственное планирование. Примечателен в данной связи опыт Франции, в которой еще 3 января 1946 года де Голль подписал декрет о создании Генерального комиссариата по планированию. По мнению Л. В. Донцовой, с создания данного органа началась история индикативного планирования. Как подчеркивает автор, роль государственного индикативного планирования в организации процессов экономического развития в сочетании с достаточно активным государственным регулированием является характерной особенностью Франции по сравнению с другими европейскими странами. Использование государственного планирования позволяет обеспечить баланс спроса и предложения, ведь макроэкономическая функция государства состоит в том, чтобы собственным спросом и финансовыми вложениями стимулировать экономическое развитие в стране.
Согласно пункту 2 Правил осуществления государственных закупочных и товарных интервенций для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 2001 года № 580196, закупочные интервенции осуществляются с целью установления экономического баланса в случае, когда рыночные цены на сельскохозяйственную продукцию опускаются ниже уровня, установленного для проведения закупочных интервенций. Государственные товарные интервенции осуществляются в случае недостатка на рынке сельскохозяйственной продукции и повышения рыночных цен сверх уровня, установленного для проведения товарных интервенций. И те, и другие проводятся в целях государственного регулирования посредством влияния на степень насыщенности рынка сельхозпродукцией и, как следствие, цены на неё, административно-правовым воздействием восстанавливая баланс на рынке.
Эксперты характеризуют эти меры как прозрачное и эффективное регулирование, позволяющее обеспечивать стабилизацию цен на зерновые. Важнейшим элементом административно-правового регулирования в данном методе является директивное установление цен, при достижении которых проводятся государственные закупочные и товарные интервенции, определяемые Министерством сельского хозяйства Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой по тарифам.
Ценовое регулирование представляет собой административно-правовой метод регулирования АПК, реализуемый посредством установления минимального или максимального уровня цен на сельскохозяйственную продукцию. Психологические аспекты
В рамках реализации данного метода крайне актуальной представляется выработка меры оптимального сочетания административно-правового регулирования и свободы экономической деятельности в свете существующих законодательных положений. Так, в частности, Законом № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» органу исполнительной власти (федеральному, субъекта Российской Федерации) предоставлено право устанавливать предельные максимальные и минимальные цены на сельскохозяйственную продукцию, по которым осуществляются государственные интервенции (закупка с/х продукции в инвестиционный фонд).
Данная мера административно-правового регулирования в целом оценивается положительно субъектами регулирования, однако применять её нужно крайне взвешенно, поскольку завышенные цены при осуществлении закупочных интервенций в связи с повышением уровня платежеспособности сельхозтоваропроизводителей способны вызвать необоснованный рост цен на все используемые субъектами АПК сырье и материалы: ГСМ, ядохимикаты и оборудование, сельхозтехнику.
По мнению экспертов, закупочные цены оказывают прямое воздействие на уровень рыночных цен. Интервенционные и закупочные цены являются ориентиром для рынка и вследствие этого должны быть экономически обоснованными и не должны являться источником убытков для субъектов АПК.
Значимость научно обоснованной и максимально взвешенной реализации государственной аграрной политики подтверждается многочисленными практическими примерами. По нашему мнению, в такой значимой сфере, как продовольственная, административно-правовое регулирование цен необходимо, но на социальный сегмент продукции и посредством установления торговых надбавок и т.п. Однако механизмы регулирования цен должны быть гибкими и подвергаться постоянной актуализации, ослабляясь в период экономического роста и ужесточаясь в кризис. При этом необходимо уверено поддержать неоднократно находивший подтверждение на практике социальный закон Питирима Сорокина, который гласит, что в кризисный период роль государства должна усиливаться. Психологические аспекты
В настоящее время должна быть усилена стимулирующая роль административно-правового регулирования АПК и расширен перечень мер, которые будут мотивировать субъектов АПК производить и перерабатывать больше и качественнее. Выработка государством наиболее эффективной аграрной политики позволит минимизировать расходы федерального бюджета и обеспечить стабильное пополнение его доходной части за счет поступлений от деятельности как сельхозтоваропроизводителей, так и всех игроков на рынке продукции агропромышленного комплекса.
В тех случаях, когда государство играет активную роль в процессе формирования цены и осуществляет поддержку отечественного сельхозтоваропроизводителя, разрыв между мировыми и сложившимися на внутреннем рынке ценами приобретает положительное значение. Тот факт, что цены внутри государства превышают сложившиеся на внешних рынках, свидетельствует уже об избыточном налоговом бремени и отсутствии условий для честной конкурентной борьбы.
С принятием в 2009 году Федерального закона РФ «О техническом регулировании» наступила новая эпоха в применении административно-правовых методов регулирования, реализующихся посредством установления обязательных требований к продукции и услугам. Необходимость перехода на систему технического регулирования была вызвана подготовкой России к вступлению в ВТО и встраиванием в европейскую систему подтверждения качества и соответствия.
Технический регламент как единственная форма реализации данного метода административно-правового регулирования принимается исключительно федеральным законом. Федеральный закон о техническом регулировании не распространяется, в частности, на отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды, требований в области охраны труда, требований к безопасному использованию атомной энергии, в том числе требований безопасности объектов использования атомной энергии, требований безопасности деятельности в области использования атомной энергии, требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности.
Факт соответствия продукции требованиям технического регламента подтверждается посредством сертификации. В техническом регламенте обычно содержатся требования по обязательному подтверждению соответствия продукции и осуществлению за ней государственного контроля (надзора). Федеральный закон о техническом регулировании предусматривает установление минимально необходимых требований к безопасности продукции и процессов ее жизненного цикла. При этом по ряду позиций в сфере АПК уже приняты и действуют технические регламенты Таможенного союза, устанавливающие унифицированные требования на территории Единого экономического пространства.
Антимонопольное регулирование как одно из средств административно-правового регулирования АПК призвано сформировать эффективную, справедливую конкурентную среду и не допустить необоснованного роста цен на продукцию субъектов АПК. По нашему мнению, данный метод в большей степени основан на императивном административном методе, использующем в основном запретительные средства регулирования под угрозой применения соответствующих санкций.
Меры антимонопольного регулирования предусмотрены в ФЗ «О защите конкуренции». В целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, а также недопущения ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации антимонопольный орган наделен широким спектром полномочий, имеющих административно-правовую природу и основанных на административных методах убеждения и принуждения. Психологические аспекты
В. Д. Мельгунов в качестве одного из видов административно-правового регулирования называет и государственный протекционизм, который, по мнению ученого, направлен на осуществление специально уполномоченными органами исполнительной власти прямой финансовой, организационной или правовой помощи отдельным отраслям предпринимательской деятельности, в частности, в сфере сельского хозяйства. Академик И. Н. Буздалов аграрный протекционизм определяет как совокупность научно обоснованных правовых, социально-экономических и организационных мер государства, направленных на активное содействие прогрессу в развитии отечественного сельского хозяйства, целевые функции этих мер базируются на объективно обусловленных спецификой воспроизводственного процесса в отрасли методологических принципах.
Административная составляющая в данном наборе средств регулирования направлена на те субъекты, которые, по замыслу регулятора, должны быть отсечены от определенных благоприятных условий, создаваемых государством с целью поддержки национальных субъектов АПК. Таким образом, для тех субъектов, чьё участие в определенных экономических отношениях в данный момент не отвечает государственным интересам, посредством установления, например, высоких импортных тарифов создаются невыгодные для реализации той или иной продукции условия, если такая же продукция, например, производится на территории РФ. Психологические аспекты
Ведущей целью аграрного протекционизма является создание условий для высокой доходности национального аграрного бизнеса. Меры тарифной и нетарифной защиты отечественного производителя в значительной мере ослаблены в связи с произведенным снижением уровня импортных тарифов и необходимостью предоставления равных условий в части ветеринарной сертификации и т.п. Психологические аспекты
Принудительное прекращение права на земельный участок сельскохозяйственного назначения магистрантом также рассматривается как метод административно-правового регулирования в АПК, поскольку является следствием реализации государственной функции контроля и надзора за рациональным и эффективным использованием природных ресурсов, целевым использованием земельного участка, применительно к АПК сельскохозяйственного назначения.
Фиксируя установленную законом совокупность обстоятельств, достаточных для установления факта нарушения земельного законодательства, уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о принудительном прекращении права на землю, что, по сути, является санкцией административно-правовой природы, поскольку реализуется с помощью административно-правового метода принуждения.
Особенностью реализации данного метода административно-правового регулирования является наличие факта привлечения землепользователя или его должностного лица к административной ответственности по ст.ст. 8.7, 8.8 КоАП РФ и одновременное с этим вынесение предупреждения в соответствии с требованиями ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Принудительное изъятие земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения у его собственника по основаниям, предусмотренным указанной статьей, может осуществляться при условии неустранения указанных в пунктах 3 и 4 ст. 6 Федерального закона фактов ненадлежащего использования земельного участка после назначения административного наказания.
Проанализировав применяемые для административно-правового регулирования АПК России формы и методы, необходимо сделать вывод об их преимущественно смешанной правовой природе, обусловленной преобладанием не управляющего, а регулирующего воздействия в сфере АПК. В настоящее время ведущую роль играют методы и правовые средства, стимулирующие агропромышленное производство, что обуславливает при их формировании необходимость проводить тщательный анализ эффективности регулирующих норм адресатами регуляций и того, насколько воля наделённого властными полномочиями субъекта совпадет с волей регулируемого субъекта и будет им исполнена.
Практически все формы и методы государственного регулирования АПК, даже будучи экономическими по своей сущности, все равно реализуются административно-правовыми средствами правовыми актами, а их действенность обеспечивается мерами административной ответственности, контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти. Психологические аспекты
В сфере административно-правового регулирования АПК наиболее значимыми сегодня становятся меры по совершенствованию легализующих методов с целью упрощения административных процедур, а также расширения правового инструментария, который может оказывать стимулирующее воздействие на агропромышленное производство: методы аграрного протекционизма, налогового, ценового и технического регулирования. Психологические аспекты
2. Направления совершенствования административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России на современном этапе
Направления совершенствования административно-правового регулирования агропромышленного комплекса необходимо начинать с определения задач такого совершенствования. Основными представляются следующие: Психологические аспекты
усиление правовой защиты сельхозтоваропроизводителей, прежде всего с учетом ухудшения их положения в связи с вступлением в ВТО;
совершенствование правового закрепления применяемых форм и методов административно-правового регулирования с учетом изменяющихся социальноэкономических реалий и исправления выявленных недочетов.
В качестве главных направлений совершенствования государственного подхода к административно-правовому регулированию российского АПК магистрантом предлагается дополнение ФЗ «О развитии сельского хозяйства» рядом новых положений, в первую очередь понятием агропромышленного комплекса, и построение в дальнейшем дерева регулирования АПК на основе взаимосвязи и взаимозависимости входящих в него отраслей хозяйствования.
Главными принципами государственного регулирования АПК, в том числе и административно-правовыми методами, должны стать паритетность интересов всех субъектов АПК, государства и общества, а также комплексный подход к регулированию. Полагаем необходимым аспектом данного регулирования его сбалансированность, под которой ученые понимают взаимосвязь административных, правовых и экономических мероприятий и рычагов регулирования, охватывающих все стадии воспроизводства; обеспечение аграрного протекционизма; программное регулирование. Психологические аспекты
Административно-правовая доктрина должна выработать новые комплексные инструменты регулирования деятельности агропромышленного комплекса правовые режимы, обеспечивающие оптимальное соотношение эффективности государственной аграрной политики и соблюдения общественного интереса. При этом главной целью государственной аграрной политики в целом и административно-правового регулирования агропромышленного комплекса в частности должно быть обеспечение продовольственной безопасности страны и экономического роста аграрной системы, который возможен только посредством обеспечения необратимого качественного изменения хозяйствующих субъектов в сфере АПК.
Необходимость рассмотрения сельского хозяйства во взаимосвязи с отраслями, занимающимися закупкой, переработкой, транспортировкой продукции сельскохозяйственного производства, её реализацией, производством и поставками сельскохозяйственной техники, обладает большой актуальностью, на законодательном уровне единство этих сфер пока ещё не формализовано в общей дефиниции.
Следует обратить внимание на то, что Федеральный закон РФ «О развитии сельского хозяйства» оперирует понятием федерального органа исполнительной власти, никак не раскрывая само понятие агропромышленного комплекса. Именно применительно к агропромышленному комплексу прописаны полномочия Министерства сельского хозяйства РФ в положении о нём. Учитывая, что ряд положений актов законодательства связывает наступление тех или иных правовых последствий с принадлежностью соответствующего субъекта к агропромышленному комплексу, представляется необходимым конкретизировать включаемые в него сферы деятельности.
Так, Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20132020 годы в качестве адресатов тех или иных субсидий предусматривает предприятия агропромышленного комплекса.
Ю. А. Тихомиров аргументирует зависимость степени эффективности регулирования от тщательной регламентации его методов и четкого определения в нормативных актах уполномоченных органов, субъектов и объектов регулирования. Психологические аспекты
По мнению магистранта, оправданным является выделение из круга субъектов государственной поддержки тех, которым она должна оказываться в преимущественном порядке (например, крестьянско-фермерские хозяйства; хозяйства, функционирующие в зоне рискованного земледелия, на неорошаемых землях). Академик И. Г. Ушачев, в частности, выражает обоснованные сомнения в равной потребности крупных и мелких сельскохозяйственных организаций в мерах государственной поддержки. Однако это предложение имеет смысл реализовать только при условии определения в законе минимального размера государственной поддержки всех субъектов АПК, устанавливаемого в процентном отношении к общей сумме доходов федерального бюджета не менее 2 %. При этом конкретный размер общего объема ежегодной поддержки целесообразно устанавливать в законе о федеральном бюджете на соответствующий период.
Полагаем возможным в качестве одного из возможных дополнений в Федеральный закон РФ «О развитии сельского хозяйства» предложить установление таких целей государственной аграрной политики, как обеспечение продовольственной безопасности Российской Федерации и стимулирование агропромышленного производства.
Полагаем необходимым и четкое указание на равенство субъектов АПК, что заслуживает своего закрепления в данном законодательном акте. По нашему мнению, следует установить на федеральном уровне требование о ведении единого реестра субъектов агропромышленного комплекса, в который, согласно определенным законом сферам АПК, будут включаться конкретные субъекты хозяйствования. Полагаем, что существование такого реестра позволит упростить и сделать более прозрачным процесс реализации мер государственной поддержки субъектов АПК и государственного регулирования в этой сфере, а также оптимизировать процесс административно-правового регулирования в данной сфере.
В настоящее время исследователями уже доказана полезность проведения экономического анализа для осуществления правовых реформ и продуктивность нормативного экономического анализа права с точки зрения развития экономики, максимизации богатства и благосостояния граждан. Введение экономического анализа проектов нормативных правовых актов будет способствовать и большей их исполнимости, поскольку то решение, которое принимается путем широкого обсуждения и учитывает предложения и возражения адресатов новых регуляций, трансформируется из решения только государственного органа в решение, принятое всеми сообща. Необходимо учитывать и психологические аспекты, ведь свое решение критиковать гораздо труднее, чем то правило, которое без обсуждения спущено обществу «сверху».
Одним из базовых ориентиров совершенствования методов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России представляется неуклонное соблюдение сформулированного Е. А. Галиновской правила: методы регулирования должны четко следовать основным тенденциям формирования и изменения общественных отношений в сфере АПК. Монографии, учебники
Анализируя возможные направления изменений мер поддержки АПК, необходимо учитывать, что, вступая в ВТО, Россия открыла свои рынки для тех производителей, которые не только полностью обеспечивают собственный рынок продовольствием, но и производят излишек, который намереваются продать на российском рынке. Это целеполагание партнеров по ВТО конфликтует с нашей потребностью обеспечить рабочими местами собственных граждан и развить, а не остановить перерабатывающие отрасли и не допустить сжатия отечественного производства.
Необходимым полагаем соблюдение так называемой «справедливости перехода». При введении новых регуляций, в том числе изменении правил лицензирования, требований к субъектам льготного кредитования или субсидий, должен предусматриваться определенный переходный этап, предоставляющий субъектам новых регуляций время для подготовки к «игре по новым правилам». Монографии, учебники
Также в качестве мер совершенствования административно-правового регулирования возможно на законодательном уровне предусмотреть для сельхозтоваропроизводителей создание и целевое использование амортизационного фонда. На данном счету должно происходить накопление амортизационных отчислений, которые сельхозтоваропроизводитель вправе будет расходовать только на модернизацию, ремонт и прочие действия в отношении оборудования, сельскохозяйственной техники. В настоящее время амортизационные отчисления поступают на общий расчетный счет, тают в массе всего на него поступающего и не приносят должной пользы для технологической обеспеченности и модернизации сельскохозяйственного предприятия.
Для обеспечения гарантий реализации всех предложенных выше мер представляется оправданным закрепление, например, в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства», процента от внутреннего валового продукта (по нашему мнению, не менее 2 %), ниже которого не может опускаться объем расходов на государственную поддержку отраслей агропромышленного комплекса и развитие сельских территорий.
Сейчас предусмотренный Госпрограммой на 20132020 годы объем господдержки АПК составляет всего 1 % от ВВП России. Определяя степень полезности и достаточности государственного вмешательства в экономику агропромышленного комплекса, следует привести мнение Л. В. Донцовой о том, что особенности общественных благ детерминируют необходимость для государства контролировать и регулировать процессы производства, распределения и обмена соответствующих товаров.
По нашему мнению, необходимость государственного вмешательства в сфере АПК дополнительно обосновывается и тем, что обеспечение продовольственной безопасности является одной из общественно значимых функций государства. Государственное регулирование административно-правовыми методами должно разумно сочетать свободу предпринимательства с обоснованно ограничивающими её мерами государственного регулирования.
Агропромышленный комплекс является важнейшей составной частью экономики России, где производится жизненно важный для общества товар и сосредоточен огромный экономический потенциал. Развитие агропромышленного комплекса в решающей мере определяет состояние всего экономического потенциала, уровень продовольственной безопасности государства и социально-экономическую обстановку в обществе.
Важность совершенствования регулирования именно в сфере АПК объясняется ещё и тем, что от выбранной политики напрямую зависит степень обеспеченности продовольственной безопасности страны. Полагаем своевременным введение нового режима правового регулирования АПК режима стимулирования агропромышленного производства, который по своей сути будет предусматривать меры по упрощению таможенных, разрешительных и иных административных процедур для субъектов АПК.
В условиях переформатирования мер государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей и вынужденного поэтапного отказа от прямого субсидирования необходимы решительные действия государства по высвобождению времени, затрачиваемого на получение различного рода разрешительных документов, сертификатов, таможенное оформление. На таможенное оформление груза (сегодня, согласно Таможенному кодексу Таможенного союза, максимальный срок выпуска товара составляет один рабочий день, следующий после регистрации ГТД), на получение и предоставление находящихся в распоряжении различных государственных органов документов экономическими агентами затрачивается время, которое одновременно является временем производства прибавочной стоимости.
Для субъектов АПК необходимо сократить сроки таможенного оформления сельскохозяйственной продукции, семян и удобрений, живого скота и сельскохозяйственной техники. Для того чтобы избежать злоупотреблений в данной сфере, необходимо ведение реестра субъектов агропромышленного комплекса, включение в который, при соблюдении требований, которые установит Правительство РФ, будет давать право на упрощенное таможенное оформление и ускоренное оформление разрешительных документов.
Достаточным обоснованием для применения упрощённых требований именно для субъектов АПК является наибольшее среди иных сфер экономики давление требований ВТО и более значимое по сравнению с другими влияние временного фактора на уровень рентабельности сельскохозяйственной деятельности. Если не вовремя обработать почву, засеять или удобрить, урожайность будет безвозвратно потеряна. Скорость оказания государственных услуг должна наравне с законностью стать установленным в законе принципом реализации государственными служащими своих полномочий.
Так, представляется перспективным направлением повсеместная организация «горячей линии» для аграриев, по которой они могли бы получать актуальную информацию о погодных условиях, консультации по графику технологического процесса, удобрениям и т.д., а также возможность рассылки зарегистрированным сельхозтоваропроизводителям, КФХ сводок по наиболее важной для обеспечения эффективного ведения сельского хозяйства информации, в частности, об изменении нормативных правовых актов.
В данном аспекте обратимся к Федеральному закону РФ «О развитии сельского хозяйства», в соответствии с подпунктами 10) и 11) пункта 1 статьи 7 которого предоставление консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям, подготовка и переподготовка специалистов для сельского хозяйства и информационное обеспечение при реализации государственной аграрной политики предусмотрены в качестве основных направлений государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства. Согласно пункту 2 указанной статьи Закона предусматривается бюджетное финансирование в том числе и мер информационной поддержки аграриев.
Полагаем необходимым в условиях вступления в ВТО максимально вооружить российских сельхозтоваропроизводителей современными знаниями, технологиями, расширить объем их консультирования, создать специальные службы для этого. Монографии, учебники
Для создания благоприятных условий для устойчивого развития агропромышленного комплекса России, усиления стимулирующей роли государственного регулирования и повышения эффективности административно-правового воздействия на субъекты АПК предлагается введение административно-правового режима стимулирования агропромышленного производства. Для субъектов агропромышленного комплекса должен быть выработан и предложен к реализации комплексный административно-правовой режим режим стимулирования агропромышленного производства, который установит упрощенные и ускоренные административные процедуры, позволит сэкономить временные и финансовые ресурсы, создаст дополнительные конкурентные преимущества российским субъектам АПК.
Комплексность данного режима определяется как широким спектром субъектов и объектов административно-правового регулирования, так и тем, что правоотношения в рамках этого режима будут дорегулироваться иными отраслями права (финансового, таможенного, предпринимательского, антимонопольного и т.д.). Монографии, учебники
Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачёв, С. В. Тихомиров административно-правовой режим определяют как особый порядок функционирования его субъектов, направленный на упорядочение общественных отношений в соответствующей сфере государственного управления. C. C. Маилян указывает на то, что административно-правовые режимы призваны обеспечивать достижение целей управления, поддержание устойчивого состояния системы управления и протекающих в ней управленческих процессов. Отметим, что административно-правовые режимы обеспечивают не только достижение целей управления, но и целей административно-правового регулирования. C. C. Маилян в качестве одного из видов комплексных административно-правовых режимов выделяет «режим особой поддержки и участия государства в развитии и поддержке сферы агропромышленного производства».
Одной из черт комплексных административно правовых режимов ученый называет «нацеленность комплексных режимов на неуклонное обеспечение требований безопасности и эффективного функционирования наиболее важных сфер и отраслей государственно-управленческой деятельности».
В магистерском исследовании административно-правовой режим рассматривается как совокупность государственных мер и средств административно-правового характера, основанных на нормах законодательства и определяющих особый порядок осуществления административно-правовых отношений в неординарных для этих административно-правовых отношений условиях с целью уменьшения вероятности дезорганизаций этих отношений.
Применительно к агропромышленному комплексу неординарность существующих условий вызвана вступлением России в ВТО, а возможной дезорганизацией этих отношений может стать падение объемов производства и конкурентоспособности предприятий российского АПК. Комплексный административно-правовой режим стимулирования агропромышленного производства призван не допустить такой дезорганизации и создать условия для усиления продовольственной безопасности государства.
Под административно-правовым режимом стимулирования агропромышленного производства предлагается понимать установленный нормами права и обеспеченный административными процедурами комплекс средств и инструментов административно-правового регулирования, применяемых уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления для стимулирования развития агропромышленного комплекса и повышения уровня рентабельности деятельности субъектов АПК.
Содержанием административно-правового режима стимулирования агропромышленного производства является совокупность нормативных правовых актов, правил, сформулированных в форме дозволений, запретов и регламентов, которым должны следовать субъекты административно-правового регулирования АПК. Соблюдение правил, составляющих сущность данного режима, должно обеспечиваться мерами административной ответственности лиц, к чьей компетенции отнесена реализация комплекса средств и инструментов административно-правового режима. Монографии, учебники
Правовая конструкция нового административно-правового режима представляется следующей. Цель: эффективное административно-правовое воздействие государства на агропромышленный комплекс с целью обеспечения продовольственной безопасности, стимулирования роста производства, занятости и производительности труда в данном секторе экономики. Монографии, учебники
Первоочередными мерами, подлежащими осуществлению в рамках предлагаемого режима стимулирования агропромышленного производства, должны стать: 1) сокращение сроков таможенного оформления товаров субъектами АПК, установление времени таможенного оформления не в зависимости от количества наименований декларируемых товаров, а в зависимости от того, ввозится ли этот товар для собственных нужд субъектами АПК или иными субъектами. Сокращение времени и упрощение процедур принятия решения является одним из основных направлений борьбы с административными барьерами; 3) сокращение сроков выдачи ветеринарного сертификата; 4) снижение платы за оформление ветеринарного сертификата и иных разрешительных документов в сфере АПК; 5) взаимное признание документов в сфере контроля (надзора) за продукцией животного происхождения, не прошедшей тепловой и промышленной обработки, и обмен данными между Россельхознадзором и Роспотребнадзором.
Исключение необходимости получения ветеринарного сертификата дважды (первый при производстве, переработке, транспортировке и хранении, и второй при реализации одной и той же продукции); 6) перспективной мерой представляется предусмотренный Концепций снижения административных барьеров переход к уведомительному порядку получения лицензии, включая направление уведомления в уполномоченный орган власти, исключающему проведение предварительного контроля (выезд) и оценку соответствия установленным требованиям до начала осуществления предпринимательской деятельности.
Одновременно с этим необходима организация межведомственной и внутриведомственной системы учёта всех случаев причинения вреда экономическими агентами, занятыми теми видами деятельности, в которых последствия наступления вреда жизни, здоровью людей и окружающей среде намного выше, чем издержки, которые эти субъекты несут в связи с государственным регулированием. Параллельно необходимо установить административную ответственность за предоставление недостоверной информации при оформлении разрешительной документации в сфере ветеринарии и нарушение порядка ввоза на территорию Российской Федерации животных; 7) полагаем возможным в рамках предлагаемого административного режима стимулирования агропромышленного производства предусмотреть в статьях 19, 20 Федерального закона РФ «О защите конкуренции» исключение для субъектов АПК в части необходимости согласования вопроса о предоставлении государственной или муниципальной преференции субъекту АПК для производства сельскохозяйственной продукции в случае предоставления субсидий и иных преференций в рамках государственных и региональных программ.
Необходимо обеспечить постоянное информационно-консультационное обслуживание субъектов АПК, которое учёные называют мощным стимулом развития АПК.
Действующая в Министерстве сельского хозяйства РФ Система государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства может стать основой для формирования системы информирования субъектов АПК. Полагаем, что в определении минимальных и максимальных цен для проведения закупочных и товарных интервенций в обязательном порядке должны принимать участие соответствующие отраслевые общественные организации (профессиональный союз) либо саморегулируемая организация. Соответствующим положением, по нашему мнению, должны быть дополнены Правила осуществления государственных закупочных и товарных интервенций для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 3 августа 2001 г. №580261.
Одним из сформулированных российскими административистами критериев оценки качества административных процедур является критерий соответствия административных процедур их целевому предназначению. Целью его применения является оценка административных процедур на предмет их сверхформализма. Так, по мнению Т. Я. Хабриевой, в оказываемой административным органом услуге не должно быть отказано по причине несоблюдения формы документа в том случае, если цель обращения в административный орган может быть достигнута и без её соблюдения. Здесь необходимо привести требование Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», согласно статье 7 которого органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении государственных и муниципальных органов. Полезным опытом в данной связи также может быть опыт США, Нидерландов, где правительственные программы формируются с учетом постулата о том, что лицензии и согласования должны применяться только в тех случаях, когда существует очевидный риск для интересов общества, а требования к компетентности и квалификации заявителей должны формулироваться с учетом главенствующего и преимущественно единственного фактора ведения бизнеса без угрозы для интересов общества. Исходя из названных критериев в США формулируются и требования к объему предоставляемой информации и соблюдению регламентных процедур.
Реализация этих принципов на практике в Нидерландах, например, привела к сокращению в 1998 году более 500 процедур получения лицензий, разрешений и согласований. Полагаем, что принятие смелых и одновременно выверенных решений по упрощению и ускорению административных процедур применительно к субъектам АПК посредством установления и введения в действие режима наибольшего благоприятствования субъектам АПК в значительной мере смягчит удар, пришедшийся на долю аграриев в связи с вступлением в ВТО, а также в связи с действием негативных природно-климатических факторов, имевших место в последние годы. Предлагаемое в диссертационном исследовании введение единого понятия агропромышленного комплекса позволит консолидировать и оптимизировать управленческое и регулирующее воздействие государства на сферу АПК; повысить эффективность его административно-правового регулирования посредством установления четких критериев к субъектам регулирования и четкого определения организационно-правового объекта регулирования. По мнению диссертанта, в условиях вступления в ВТО превалирующую роль в административно-правовом регулировании АПК должны играть меры стимулирующего характера, создающие для субъектов АПК правовые конструкции, привлекающие предпринимательскую инициативу простотой и скоростью решений, мотивирующие к созданию более качественного, потребительски привлекательного продукта, что одновременно будет иметь мультипликативный эффект, обеспечивая занятость населения и увеличивая поступления в бюджет. В современных условиях в выборе путей совершенствования административно-правового регулирования АПК первостепенной задачей должно стать создание комфортной бизнес-среды, в которой будут созданы условия для инициативного, высокотехнологичного, прибыльного, социально-ответственного предпринимательства. В данной связи поддерживаем точку зрения ряда ученых, полагающих, что право на психологический комфорт является одним из неотъемлемых прав гражданина, заслуживающих место в числе конституционно гарантированных прав. Базой для выработки административно-правовых регуляций в сфере АПК должна быть идеология согласования интересов государства и субъекта агропромышленного комплекса, их добросовестное партнерство в целях создания комфортной для хозяйствующих субъектов в сфере АПК бизнес-среды для стимулирования агропромышленного производства и обеспечения продовольственной и экологической безопасности государства и общества. В условиях комфортного ведения бизнеса, соблюдения гарантий права собственности достигается высокий уровень развития производительных сил и производственных отношений, что позволяет работодателю обеспечивать высокий уровень оплаты труда, интенсифицировать тем самым потребление и давать толчок развития иным отраслям экономики. Для полноценной реализации заявленных целевых ориентиров необходимо скорейшее изменение самой философии и образа мышления деятельности регулирующих органов: они должны воспринимать экономических агентов, граждан как клиентов, которых необходимо привлечь к собственному рынку услуг и сделать оказание этой услуги максимально комфортным. Власть и бизнес не должны быть противниками, а производящие реальную добавленную стоимость экономические агенты не должны быть априори виновными. Такая позиция находит своё обоснование в положениях Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»266, в статье 3 которого установлена презумпция добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В круг обязанностей государственного органа должен входить поиск наиболее удобных и экономически эффективных решений, ведь целью государства должен быть не заработок на штрафах и налогах, а, прежде всего, содействие созданию реальных рабочих мест и благоприятных условий для того, чтобы у работодателей было достаточно средств для достойной оплаты труда населения. Власть и бизнес должны быть единомышленниками, объединяющими усилия для достижения общей цели максимизации общественного блага. Изложенные в настоящем сегменте исследования предложения не исчерпывают собой всех мер, сформулированных диссертантом по результатам проведенного исследования, поскольку по мере решения каждой из поставленных задач исследования результатом такового решения становилось предложение по совершенствованию того или иного элемента механизма административно-правового регулирования АПК.
Монографии, учебники
Заключение
Проведенное исследование позволяет аргументировать и сформулировать следующие выводы.
1. Административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса представляет собой целенаправленное воздействие правовыми средствами уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, а также на производственно-техническое, научное и кадровое обеспечение агропромышленного производства посредством применения совокупности административно-правовых форм и методов с целью обеспечения продовольственной безопасности и повышения уровня рентабельности агропромышленного производства, включающих меры по лицензированию, квотированию, ценовому регулированию, систему государственных заказов и государственных закупок, таможенно-тарифное, техническое, антимонопольное регулирование, контроль за использованием земель сельскохозяйственного назначения.
Сформулированные в исследовании принципы административно-правового регулирования АПК должны неукоснительно соблюдаться как при формировании государственной аграрной политики, так и при выработке административных регуляций. Проведенный анализ основных черт государственной аграрной политики и её современного состояния позволяет сделать вывод о необходимости её совершенствования посредством как законодательных, так и практических решений.
На современном этапе государственная аграрная политика России должна включать как стабилизирующие и стимулирующие меры административно-правового и экономического регулирования, так и инновационные, основанные на прогнозировании и планировании, управленческие технологии. Для усиления стратегической направленности государственной аграрной политики и повышения её эффективности цели государственной аграрной политики необходимо дополнить продовольственной безопасностью; ввести на уровне федерального закона понятие агропромышленного комплекса; установить в ФЗ «О развитии сельского хозяйства» минимальный объем расходов федерального бюджета на поддержку и стимулирование агропромышленного производства, а также изменить правоприменительную практику, обеспечив ориентированность субъектов административно-правового регулирования АПК на упрощение, ускорение административных процедур, стимулирование и поддержку хозяйствующих субъектов, задействованных в агропромышленной сфере.
Принципами государственной аграрной политики должны быть установлены мотивирующий и стимулирующий агропромышленное производство характер регулирования, а также ориентация на результат. Конечной целью аграрной политики наряду с обеспечением продовольственной безопасности должно быть увеличение доходности предприятий АПК, которое неизбежно повлечет за собой рост занятости, увеличение платежей в бюджеты, рост доходов населения и даст толчок развитию сопутствующих отраслей и инфраструктуры.
Административно-правовое регулирование должно носить не карательный, а упорядочивающий и стабилизирующий характер. Необходимо рассматривать комплекс общественных отношений в сфере производства, переработки и сбыта сельскохозяйственной продукции в их системной взаимосвязи, для чего назрела необходимость установления в ФЗ «О развитии сельского хозяйства» № 264-ФЗ дефиниции «агропромышленный комплекс». В целях систематизации и оптимизации регулирующего воздействия государства на АПК предлагается в соответствии с устанавливаемыми Правительством РФ требованиями сформировать реестр субъектов АПК, то есть организаций, осуществляющих деятельность в сферах, которые в законодательно определенном порядке будут отнесены к агропромышленному комплексу.
2. Исследование административно-правового статуса участников административных правоотношений в сфере АПК позволяет определить его как организационно-правовую общность урегулированных нормами административного права компетенции, задач, функций, прав и обязанностей, объема соответствующих органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц. Монографии, учебники
В результате проведенного исследования обоснована необходимость устранения коллизий международных актов и национального законодательства в сфере ветеринарного контроля (надзора); высказаны предложения о дополнении функций Министерства сельского хозяйства РФ функциями по обеспечению продовольственной безопасности и созданию благоприятных условий для стимулирования агропромышленного комплекса, возложении функции по мониторингу продовольственной безопасности с формированием соответствующей единой базы данных на Россельхознадзор. Установлены существующие недостатки административно-правового регулирования полномочий Россельхознадзора и Роспотребнадзора и предложены конкретные меры по их устранению.
3. По результатам исследования современного состояния законодательного обеспечения административной ответственности за правонарушения в сфере АПК, классификации этих мер и анализа правоприменительной практики сформулированы предложения о внесении ряда изменений в КоАП РФ. В частности, обоснована целесообразность предоставления суду права назначать более мягкое административное наказание, чем предусмотрено за соответствующее административное правонарушение, то есть ниже низшего предела, предусмотренного ст. 3.5 КоАП РФ; дополнения КоАП РФ принципом справедливости административного наказания; корректировки санкции ст.ст. 8.6, 8.7, 8.8 КоАП РФ и установления порядка исчисления штрафа соразмерно площади земельного участка, явившегося непосредственным предметом правонарушения. Монографии, учебники
В целях обеспечения единства и непротиворечивости законодательства об административных правонарушениях, по мнению диссертанта, необходимо исключить из статьи 14.40 КоАП РФ примечание и включить в части вторую и третью статьи 4.1 «Общие правила назначения административного наказания» КоАП РФ форму вины привлекаемого к ответственности лица как элемент субъективной стороны правонарушения, который должен учитываться при назначении наказания.
4. Социально-экономическую эффективность административно-правового регулирования АПК, наращивание конкурентных преимуществ отечественных субъектов АПК и недопущение роста зависимости от импорта продовольствия возможно обеспечить только при условии совершенствования форм, методов, правоприменительной практики административно-правового регулирования АПК.
В результате проведенного исследования, изучения широкого спектра международных, законодательных и подзаконных актов, на основе исторического материала были выработаны предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере административно-правового регулирования АПК, предложены меры по повышению его эффективности.
Сформулированные выводы далеко не исчерпывают весь комплекс проблем и направлений совершенствования административно-правового регулирования агропромышленного комплекса, однако открывают площадку для предметной дискуссии по данной проблематике, в ходе которой возможны выработка новых мер регулирования, а также корректировка существующих регуляций, конечной целью которых должно стать формирование комфортной регулятивной среды для субъектов агропромышленного производства, повышение социально-экономической эффективности агропромышленного комплекса и конкретная социальная выгода для российских граждан. Миссией государственного регулирования АПК в целом и административно-правового в частности должно быть обеспечение финансовой, продовольственной самодостаточности и безопасности, сохранение и развитие человеческого потенциала России.
Библиографический список
- Официальные документы и нормативные акты
- Конституция Российской Федерации. М. : Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445 Собрание законодательства
- Кодекс об административных правонарушениях РФ. М. : Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (часть 1). Ст. 1.
- Гражданский кодекс РФ. М. : Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 52 (часть 1). Ст. 5496. Собрание законодательства
- Бюджетный кодекс РФ. М. : Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823. Собрание законодательства
- Земельный кодекс РФ. М. : Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147. Собрание законодательства
- Налоговый кодекс РФ. М. : Собрание законодательства Российской Федерации.1998. №31. Ст. 3824. Собрание законодательства
- Лесной кодекс РФ. М. : Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 50. Ст. 5278.
- Водный кодекс РФ. М. : Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 23. Ст. 2381. Собрание законодательства
- Градостроительный кодекс РФ. М. : Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 1
- Федеральный закон РФ от 29 декабря №264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства». М. : Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 1 (часть I). Ст. 27. Собрание законодательства
- Федеральный закон РФ от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». М. : Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 52. ст. 5270; 2006. № 1. ст. 10.
- Федеральный закон РФ от 7 февраля 1992 года № 2300-I «О защите прав потребителей». М. : Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 140. Собрание законодательства
- Федеральный закон РФ от 9 июля 2002 года № 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей». М. : Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 28. Ст. 2787.
- Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 года № 450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации». М. : Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 25. Ст. 2983; № 32. Ст. 3791; № 42. Ст. 4825; № 46. Ст. 5337; 2009. № 3. Ст. 378; № 6. Ст. 738; № 9. Ст. 1119, ст. 1121.
- Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору». М. : «Российская газета». 2004. № 150. Собрание законодательства
- Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 года № 717 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20132020 годы». М. : Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 32. Ст. 4549. Собрание законодательства
Монографии, учебники
2. Монографии, учебники, научные статьи
- Агапов А. Б. Административная ответственность : учебник. М. : Статут, 2000 Монографии, учебники
- Агешкина Н. А., Коржов В. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» / Система ГАРАНТ. 2010. Монографии, учебники
- Андронова Т. А. Информационная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства // Предпринимательское право. 2013. №2.
- Братцев В. Госрегулирование сельского хозяйства России // АПК: экономика и управление. 2012. №6.
- Власов В. А. Правовые феномены «государственный заказ» и «муниципальный заказ»: исторический, законодательный и доктринальный подходы (часть вторая) // Аграрное и земельное право. 2013. №3 (99).
- Гриценко Г. М. Экономические проблемы развития АПК / Г. М. Гриценко, И. И. Лоор, А. В. Миненко, Н. В. Вайцель. Барнаул : АГУ, 2008.
- Кичигин Н. В. Правовые проблемы публичного экологического контроля (надзора) : монография // Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации. М. : Триумф, 2012.
- Козырь М. И. О развитии агропромышленного комплекса России // Журнал российского права. 2011. № 4.
- 34. Конин Н. М. Административное право России : учеб. 2-е изд. М. : Проспект, 2010.
- Кундиус В. А Экономика агропромышленного комплекса : учебное пособие. М.: КНОРУС, 2010.
- Мамедов А. А. Основы административной организации управления экономики // Административное право и процесс. 2011. №8.
- Минина Е. Л. Система аграрного законодательства и основные тенденции его развития // Журнал российского права. 2010. №6.
- 46. Мумладзе Р. Г. Менеджмент в агропромышленном комплексе : учебник ; коллектив авторов, под ред. Р. Г. Мумладзе. М.: КНОРУС, 2013
- Папцов А. Правовое обеспечение сбыта сельскохозяйственной продукции в развитых странах // АПК: экономика и управление. 2010. №2.
- Пошкус Б. О прошлом и настоящем экономического механизма России // АПК: экономика и управление. 2010. №4.
- Серков П. П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. М. : Норма-Инфра-М, 2012.
- Тамбовцев В. Л. Теории государственного регулирования экономики: уч. пособие. М. : Инфра-М, 2010
- Ушачев И. Г. Аграрная политика России: проблемы и решения. М. : Издательство ИП Насиридинова В. В., 2013.
- Ушачев И. Г. Государственная программа основа формирования конкурентоспособного АПК в условиях ВТО // АПК: экономика и управление. 2012. №4. Монографии, учебники
- Ушачев И. Г. Система управления основа реализации модели инновационного развития АПК России // АПК: экономика и управление. 2013. №1. Монографии, учебники
- Ушачев И. Г. Социально-экономические проблемы развития малых форм хозяйствования на селе // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2011. № 3. С. 57.
- Четвериков В. С. Административное право. М.: Эксмо, 2010
- Шерстобоев О. Н. К вопросу о содержании административно-правового статуса органа исполнительной власти: некоторые методологические проблемы определения // Административное право и процесс. 2010. № 2.
- Шишкин С. Н. Пути совершенствования правового обеспечения государственного регулирования экономики // Государство и право. 2012. №4 Монографии, учебники
- Шутьков А. Аграрная политика: социально-экономические проблемы // АПК: экономика и управление. 2011. №5. Монографии, учебники
- Аграрное законодательство зарубежных стран и России ; отв. ред. канд. юрид. наук Е. Л. Минина. М. : Юстицинформ, 2011.
- Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта ; под ред. Т. Я. Хабриевой и Ж. Марку. М: Статут, 2011
- Аналитический вестник Совета Федерации №7 (491). М., 2013.
4. Интернет-источники
1. #"justify">Монографии, учебники
2. www.goverment.ru Официальный сайт Правительства РФ.
3. #"justify">4. www.rospotrebnadzor.ru Официальный сайт Роспотребнадзора. 5. www.rosagroleasing.ru Официальный сайт ОАО «Росагролизинг».
7. #"justify">Монографии, учебники
9. #"justify">12. #"justify">14. www.wto.ru Официальный сайт Всемирной торговой организации.
15. www.evrazes.com Официальный сайт ЕврАзЭс.
21. #"justify">
Приложение
- Число сельскохозяйственных организаций в Российской Федерации
2. Число крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей в Российской Федерации
3.Число сельскохозяйственных организаций в 2016 году
4. Формы и методы регулирования аграрного сектора