Содержание
Введение 3
Глава 1. Теоретические аспекты ассоциации муниципальных
образований7
1.1. Понятия и особенности функционирования ассоциаций муниципальных образований7
1.2. Виды ассоциаций муниципальных образований16
1.3. Функции ассоциаций муниципальных образований29
Глава 2. Анализ деятельности ассоциаций муниципальных образований в Ростовской области41
2.1. Функционирование ассоциаций муниципальных образований на федеральном уровне41
2.2. Организационная характеристика и нормативно-правовая основа деятельности ассоциации муниципальных образований Ростовской области50
2.3. Современное состояние ассоциаций муниципальных образований Ростовской области57
Глава 3. Направления развития ассоциаций муниципальных образований в Ростовской области65
3.1. Проблемы функционирования ассоциаций муниципальных образований Ростовской области
3.2. Предложения по совершенствованию деятельности ассоциаций муниципальных образований Ростовской области
3.3. Использование опыта регионов РФ в сфере функционирования ассоциаций муниципальных образований в Ростовской области
Заключение
Список использованной литературы
Приложения
Введение
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет право муниципальных образований в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов создавать объединения в форме ассоциаций и союзов.
Впервые право на объединение местных властей было уставлено в статье 2 Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г., которая предусматривала возможность объединения городов, поселков, сельских населенных пунктов в ассоциации в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов. Однако порядок регистрации, правовой статус таких ассоциаций и союзов законодательство Российской Федерации не определяло.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в определенной мере восполняет этот пробел в правовом регулировании статуса ассоциаций и союзов муниципальных образований.
Муниципальные образования объединяются в ассоциации и союзы в лице своих органов местного самоуправления. Однако следует иметь в виду, что в соответствии с Законом ассоциациям муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Таким образом, ассоциации муниципальных образований не осуществляют непосредственно функций местного самоуправления. Но вместе с тем их деятельность способствует более эффективному осуществлению задач и функций местного самоуправления. Что определяет высокий уровень актуальность темы данной выпускной работы в современных условиях.
Ассоциации муниципальных образований тесно взаимодействуют с органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, отстаивая и защищая права местного самоуправления, добиваясь учета интересов муниципальных образований, местного самоуправления при проведении государственной политики в различных сферах общественной жизни. Представители ассоциаций и союзов муниципальных образований входят в состав Совета по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации. Общероссийские ассоциации и союзы муниципальных образований участвуют в формировании состава делегации Российской Федерации в Конгрессе местных и региональных властей Европы.
Объединения муниципальных образований принимают участие в разработке и обсуждении проектов законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, участвуют в парламентских слушаниях. Они также обобщают и пропагандируют лучший опыт организации и деятельности местного самоуправления, оказывают методическую, организационно-техническую помощь муниципальным образованиям при решении вопросов местного значения, осуществления внешнеэкономической деятельности. Одним из направлений деятельности ассоциаций и союзов муниципальных образований является международное сотрудничество в сфере местного самоуправления (участие в международных форумах по проблемам местного самоуправления, взаимодействие с зарубежными ассоциациями и союзами местных властей и т.д.).
Подводя итог вышесказанному трудно переоценить актуальность темы данной выпускной работы. Цель выпускной работы состоит в рассмотрении современного состояния и перспектив развития ассоциаций муниципальных образований на региональном уровне. Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач, а именно:
1. Рассмотреть понятие и особенности функционирования ассоциаций муниципальных образований;
2. Рассмотреть виды ассоциаций муниципальных образований;
3. Выявить функции ассоциаций муниципальных образований;
4. Рассмотреть процесс функционирования ассоциаций муниципальных образований на федеральном уровне;
5. Дать организационную характеристику и нормативно-правовую основу деятельности ассоциации муниципальных образований Ростовской области;
6. Рассмотреть современное состояние ассоциаций муниципальных образований Ростовской области;
7. Выявить проблемы функционирования ассоциаций муниципальных образований Ростовской области;
8. Сформировать предложения по совершенствованию деятельности ассоциаций муниципальных образований Ростовской области;
9. Рассмотреть возможность использования опыта регионов РФ в сфере функционирования ассоциаций муниципальных образований в Ростовской области.
Задачи данной выпускной работы определяют ее структуру, так первая глава посвящена рассмотрению теоретических аспектов ассоциации муниципальных образований. В данной главе определяется понятие и особенности функционирования ассоциаций муниципальных образований, выявляются виды ассоциаций муниципальных образований, рассматриваются функции ассоциаций муниципальных образований. Вторая глава посвящена анализу деятельности ассоциаций муниципальных образований в Ростовской области. В данной главе рассматривается функционирование ассоциаций муниципальных образований на федеральном уровне, дается организационная характеристика и нормативно-правовая основа деятельности ассоциации муниципальных образований Ростовской области, определяется современное состояние ассоциаций муниципальных образований Ростовской области. Третья глава посвящена рассмотрению направлений развития ассоциаций муниципальных образований в Ростовской области. В данной главе выявляются проблемы функционирования ассоциаций муниципальных образований Ростовской области, формируются предложения по совершенствованию деятельности ассоциаций муниципальных образований Ростовской области, а также рассматривается возможность использования опыта регионов РФ в сфере функционирования ассоциаций муниципальных образований в Ростовской области.
В качестве объекта исследования данной выпускной работы выступают ассоциации муниципальных образований, в качестве предмета современное состояние и перспективы развития в регионе ассоциаций муниципальных образований.
Глава 1. Теоретические аспекты ассоциации муниципальных образований
1.1. Понятия и особенности функционирования ассоциаций муниципальных образований
Российский законодатель в условиях федеративного устройства государства предусмотрел возможность правового закрепления общих вопросов местного самоуправления на региональном уровне, в т.ч. касающихся сотрудничества муниципальных образований, которое является ключевым понятием употребляемым для обозначения совместного решения муниципальных задач в различных сферах. Данная группа общественных отношений регулируется, как правило, в законах о местном самоуправлении. Такое положение представляется оправданным, т.к. цель принятия и действия конституций (уставов) субъектов федерации состоит прежде всего в том, чтобы данные нормативные акты служили ориентиром для правотворческой деятельности регионального законодателя. Поэтому последний при принятии иных нормативных актов, в т.ч. в сфере установления основ местного самоуправления на территории региона, опирается на нормы конституции (устава) субъекта, которые обычно закрепляют наряду с иными положениями и организационную самостоятельность муниципалитетов.
На региональном уровне регламентируется также механизм участия муниципальных образований в создании и деятельности межмуниципальных организаций. Правовые акты в данном случае носят подзаконный характер. Такая ситуация объясняется тем, что ассоциации муниципальных образований часто координируют деятельность муниципалитетов одного региона.
В регионах часто подчеркивается необходимость принятия специальных законов о межмуниципальном сотрудничестве. Так, Закон Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» содержит норму о том, что статус объединений (ассоциаций, союзов) муниципальных образований определяется законом области. В таком законе представляется возможным закрепить особенности статуса межмуниципальных организаций, к которым можно отнести, например, порядок регистрации ассоциаций муниципальных образований. Таким образом, при определении порядка регистрации ассоциаций муниципальных образований следует иметь в виду, что полное отождествление этого порядка с порядком регистрации союзов некоммерческих организаций не допустимо, т.к. сами муниципальные образования некоммерческими организациями не являются.
Одним из аспектов регионального правотворчества в области сотрудничества муниципалитетов можно признать согласование общерегиональной стратегии развития со стратегией развития, реализуемой самостоятельно конкретным муниципальным образованием. Поэтому задачей субъектов федерации является поддерживание сотрудничества муниципальных образований, оказание соответствующим объединениям правовой, организационной и материальной поддержки. Не случайно в данном высказывании именно правовая помощь региона названа первой в обеспечении единой стратегии развития региона и муниципальных образований. Качественное правовое обеспечение функционирования местного самоуправления в целом будет способствовать более широкой практической реализации сотрудничества муниципальных образований.
Позитивной тенденцией является правовое закрепление все большим числом субъектов федерации положений о взаимодействии муниципальных образований. Однако стоит отметить и обратный процесс. Существуют регионы, где принимаются нормативные акты, которые отменяют деятельность муниципальных ассоциаций (республика Калмыкия). Подобная ситуация могла быть связана с участием муниципальных образований в деятельности какой-либо межрегиональной ассоциации муниципальных образований. Важно подчеркнуть, что членство муниципальных образований в межрегиональной организации не является основанием для отказа от развития регионального компонента регулирования и осуществления сотрудничества муниципальных образований.
Региональные ассоциации муниципальных образований в настоящий момент развиваются достаточно динамично. Сферой деятельности таких ассоциаций, как правило, является «юридическая помощь муниципальным образованиям в области муниципального права. Поскольку данная отрасль права имеет комплексный характер и охватывает вопросы финансов, бюджетных отношений, собственности, земли и т.п., региональные ассоциации занимаются разъяснением федерального законодательства, экспертизой и разработкой региональных законов и нормативных актов органов местного самоуправления в указанных областях. Кроме того, они занимаются судебной защитой органов местного самоуправления, подготовкой и распространением в муниципальные образования методических материалов, включая модельные акты»8. Следовательно, функционально региональные ассоциации достаточно близки межрегиональным и всероссийским, особенностью является территориальная сфера деятельности.
О значении региональных ассоциаций муниципальных образований упоминает также И. Кокин, разрабатывая варианты действий муниципалитетов при применении нового законодательства. В частности, исследователь отмечает необходимость введения в Уставы муниципальных образований разделов, посвященных вопросам взаимодействия с другими муниципальными образованиями, прежде всего внутри региона, межмуниципальной кооперации посредством деятельности ассоциаций и союзов муниципалитетов (их создания), межмуниципальных объединений. В качестве аргументов таких действий И. Кокин отмечает сложность и неоднозначность задач, стоящих перед муниципалитетами различных типов», а также на то, что «участие в межмуниципальной кооперации не только позволит обмениваться опытом реформирования, но и реально воздействовать на органы государственной власти субъекта РФ с целью лоббирования своих интересов.
Создание и функционирование Ассоциации муниципальных образований и в целом региональных ассоциаций муниципальных образований свидетельствует об осознании муниципальными образованиями возможности сотрудничества для осуществления общих задач, реализации органами местного самоуправления своих прав и обязанностей при решении вопросов местного значения. Значимость регионального компонента обеспечения межмуниципального взаимодействия проявляется и в том, что муниципальные образования, расположенные в пределах территории субъекта федерации, имеют более тесные связи между собой в рамках наличия консолидированного бюджета субъекта и единой региональной нормативной системы.
При реализации положений нового законодательства о местном самоуправлении могут возникнуть сложности в организации сотрудничества муниципалитетов на региональном уровне. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит императивную норму об образовании в субъектах РФ советов муниципальных образований субъектов; по инициативе не менее двух третей из числа последних может быть создано единое общероссийское объединение муниципалитетов.
Учет положений действующего законодательства, предусматривающих резкое увеличение числа муниципальных образований в каждом регионе и появление среди них четырех типов, делает процесс образования региональных ассоциаций мало предсказуемым. Далее, проблемным вопросом является определение того, каким образом муниципалитеты всех типов будут выражать через одну региональную организацию свои интересы, которые редко совпадают. Кроме того, может возникнуть проблема, связанная с тем, что если в субъекте РФ всего один - два городских округа, то как их интересы будут учитываться на фоне большого числа представителей малых городских и сельских поселений, муниципальных районов.
В соответствии с положениями ст. 85 Закона «Об общих принципах» органы государственной власти субъектов должны обеспечить проведение съездов муниципальных образований в целях создания советов муниципальных образований субъекта. Такое установление полномочий органов государственной власти субъекта РФ федеральным законодателем также свидетельствует об императивном характере формирования региональных ассоциаций муниципальных образований. Более того, данные нормы содержат опасность формального подхода к процессу создания советов муниципальных образований. Если учесть тот факт, что законодательство не предусматривает правовых санкций для муниципальных образований, которые не захотят вступать в указанное объединение, т.к. данное действие носит добровольный характер, то может сложиться ситуация, когда большая часть советов муниципальных образований будет создана муниципальными районами как территориальными образованиями, наиболее приближенными к органам государственной власти субъектов. Следовательно, интересы поселений не будут представлены на региональном уровне власти, а созданные объединения районов могут стать поэтому «прогубернаторскими». В этой связи подход законодателя в отношении организации региональных ассоциаций представляется не вполне обоснованным, т.к. кроет в себе опасность формирования муниципальных ассоциаций, которые вполне могут стать ненужными тем, для кого они должны создаваться по Закону - отдельным городам, селам, районам. Важно подчеркнуть, что позицию о такой опасности в принципе разделяли те представители Конгресса муниципальных образований, которые продвигали ее через рабочие группы Государственной Думы на этапе законопроектной деятельности.
Процесс образования единого общероссийского объединения муниципальных образований может быть проблематичным. Анализируя нормы действующего законодательства важно отметить, что только созданные по предписаниям законодателя советы муниципальных образований субъектов могут участвовать в создании такого объединения. В этой связи возникает вопрос о том, смогут ли региональные ассоциации муниципалитетов, созданные исключительно добровольно, т.е. без проведения съездов, организованных органами государственной власти субъектов, быть учредителями или участниками общероссийского объединения муниципальных образований. Далее, указание на две трети советов муниципальных образований субъектов предоставляет возможность будущему общероссийскому объединению муниципалитетов быть образованным, во-первых, если не во всех субъектах РФ будут созданы советы муниципальных образований, а, во-вторых, если часть из созданных советов не пожелает участвовать в учреждении Конгресса. Расценить такие положения можно как некую перестраховку для будущей национальной ассоциации, когда в образовании единого общероссийского объединения муниципалитетов могут участвовать советы муниципальных образований лишь 60 субъектов федерации.
В качестве положительной тенденции можно считать введение нормы в действующее законодательство о том, что в состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований. Действующее законодательство не содержит нормы, устанавливающие правовой статус таких объединений, функции, порядок создания, однако, данное положение свидетельствует о том, что иные объединения муниципальных образований, т.е. всероссийские, межрегиональные, специализированные ассоциации муниципальных образований также включены в круг субъектов межмуниципального сотрудничества. Необходимость последнего проявляется, например, в том, что будущему общероссийскому объединению муниципальных образований придется серьезно перестроить свою работу из-за того, что в нее вольется огромное число представителей деревень и сел.
Тем не менее, организациями, призванными стать опорой для общероссийского объединения муниципальных образований, законодателем признаны только советы муниципальных образований субъектов РФ. Таким образом, искусственное повышение статуса региональных ассоциаций муниципальных образований и понижение статуса межрегиональных и иных может быть неэффективным для развития межмуниципального взаимодействия в целом. Данная ситуация проявляется и в механизме формирования руководящих органов Конгресса муниципальных образований в соответствии с Концепцией развития Конгресса муниципальных образований, которая предлагает сохранить за новым общероссийским объединением муниципальных образований название Конгресса муниципальных образований. В указанном документе предусмотрено, что каждая региональная ассоциация (совет муниципальных образований) как базовая структура для образования Конгресса должна будет обеспечить 9 представителей (2 от городских округов, 2 от центров субъектов РФ, 2 от муниципальных районов, 2 от поселений, а также руководителя региональной ассоциации). При этом иные ассоциации (всероссийские, межрегиональные, специализированные) обеспечивают на сессию Конгресса всего по 1 представителю, что ведет к снижению их статуса в межмуниципальном движении. Необходимым представляется поддержка регионального уровня организации межмуниципального взаимодействия при одновременном использовании потенциала межрегиональных и иных ассоциаций муниципальных образований и наработанного ими опыта.
Другой проблемой взаимодействия Конгресса муниципальных образований и региональных ассоциаций можно считать внутреннюю противоречивость норм Закона «Об общих принципах» об организации сотрудничества, т.к. для добровольной по своей правовой природе организации, Конгресса муниципальных образований, предлагается заданная структура. Представляется очевидным, что для избрания на сессию Конгресса муниципальных образований девяти представителей, каждый совет муниципальных образований в регионе должен будет также иметь палатный принцип своего построения; такая схема. приведет к созданию вертикали муниципальных ассоциаций, природа которых на самом деле - добровольно-общественная. Таким образом, новая организационная структура Конгресса может оказаться многоуровневой. Однако при этом важно понимать, что является целью данной конструкции: в качестве цели этой вертикали может быть может быть совершенствование сотрудничества муниципалитетов и эффективное отстаивание интересов муниципальных образований на всех уровнях публичной власти; если же целью реорганизации будет лишь удобство государства в работе с общенациональной структурой, то такая структура окажется просто нежизнеспособной.
В практике финансирования деятельности региональных муниципальных ассоциаций возникают трудности с уплатой муниципальными образованиями членских и иных взносов. Одним из существенных препятствий в работе по выполнению уставных целей ассоциации муниципальных образований является неудовлетворительная уплата членских взносов, которые не очень высоки.
Из-за необязательности многих членов ассоциации даже очень напряженный бюджет как правило выполняется всего наполовину. Для избежания данной ситуации могут применяться некоторые правовые санкции в отношении муниципальных образований, например, исключение из Ассоциации.
Таким образом, региональные ассоциации муниципальных образований представляют собой, с одной стороны, достаточно новый институт в российской правовой практике, с другой - одну из наиболее динамично развивающихся форм межмуниципального взаимодействия. В условиях проведения крупномасштабной муниципальной реформы роль таких ассоциаций может резко возрасти, что должно способствовать более эффективному отстаиванию интересов муниципалитетов. Вместе с тем необходимо учитывать и применять позитивный опыт организации сотрудничества муниципальных образований, имеющийся у действующих всероссийских, межрегиональных и специализированных межмуниципальных объединений. Кроме того, остается немало сложностей с финансовыми и организационными механизмами деятельности региональных ассоциаций муниципальных образований, взаимодействия с Конгрессом муниципальных образований РФ и создания будущего единого общероссийского объединения муниципальных образований. Решение данных вопросов зависит и от подходов законодателя к осуществлению реформы местного самоуправления, и от правоприменительной практики, однако, основной проблемой остается определение того, как и какими темпами осуществлять преобразования, чтобы региональные и иные ассоциации муниципальных образований могли реализовывать свою основную цель - становление и развитие эффективного местного самоуправления.
1.2. Виды ассоциаций муниципальных образований
Большое разнообразие, многочисленные параметры, используемые для описания сфер и видов деятельности союзов и ассоциаций, вызывают необходимость их классификации.
По территории действия союзы и ассоциации муниципальных образований подразделяются на региональные, межрегиональные и общероссийские.
Региональные союзы и ассоциации объединяют муниципальные образования, расположенные в границах одного субъекта РФ.
Межрегиональные союзы и ассоциации объединяют муниципальные образования в рамках крупных макрорегионов. К ним относятся Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Центра и Северо-Запада России, Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация муниципальных образований «Города Урала».
Общероссийские союзы и ассоциации представляют интересы муниципальных образований на всей территории Российской Федерации. Основными из них являются Союз российских городов и Союз малых и средних городов России.
По профилю деятельности союзы и ассоциации муниципальных образований делятся на представляющие интересы всех муниципальных образований соответствующей территории и специализированные ассоциации по отраслевым или иным направлениям деятельности. К числу специализированных ассоциаций относятся Союз шахтерских городов, Ассоциация развития наукоградов, Союз закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), Ассоциация городов Заполярья и Крайнего Севера, Союз малых исторических городов и др.
По уровню представительства выделяют союзы и ассоциации, объединяющие муниципальные образования в целом и объединяющие только отдельные органы местного самоуправления (например, представительные органы, жилищно-коммунальные службы, органы здравоохранения и т.п.).
Союзы и ассоциации муниципальных образований принимают участие в разработке и обсуждении проектов законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, реализации государственных программ поддержки местного самоуправления, участвуют в парламентских слушаниях и международных форумах по проблемам местного самоуправления, осуществляют взаимодействие с зарубежными союзами и ассоциациями. Многие положительные результаты, достигнутые за последние годы в России в ходе муниципальной реформы, явились следствием совместной работы союзов и ассоциаций муниципальных образований.
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внес ряд существенных изменений в деятельность союзов и ассоциаций муниципальных образований России. Согласно ему, в каждом субъекте РФ был образован единый совет муниципальных образований. В связи с этим наряду с союзами и ассоциациями, создаваемыми на добровольной основе, появляются создаваемые по предписанию. Организация и деятельность таких советов осуществляются в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях применительно к ассоциациям. Совет должен иметь свой устав и органы управления. Он определяет размер и порядок уплаты членских взносов на осуществление своей деятельности. Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований или ограничивать ее. Существование такого совета не препятствует созданию и деятельности в субъекте РФ или на части его территории иных союзов и ассоциаций муниципальных образований. Также законом установлено, что указанные региональные советы могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований, в которое могут также входить иные объединения муниципальных образований. Таким объединением в настоящее время является Общероссийский конгресс муниципальных образований Российской Федерации. Объединяет около 92% всех муниципальных образований России и создан в целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований России, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами.
Для совместного решения хозяйственных вопросов местного значения установлена возможность создания межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ (ЗАО) и обществ с ограниченной ответственностью (ООО).
Для совместного решения социальных задач федеральным законом разрешено создавать межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Данные нововведения открыли новые возможности для межмуниципального хозяйственного сотрудничества в интересах местных сообществ.
В настоящее время стоит выделить три типа форм межмуниципального сотрудничества, допускаемых российским законодательством:
1) ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы);
2) договорные формы (соглашение о намерениях, договор о совместных действиях, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, осуществление совместных консультаций, передача права временного или постоянного пользования муниципальным имуществом иным муниципальным образованиям и др.);
3) организационно-хозяйственные формы (создание координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица, создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ (ООО, ЗАО)).
За рубежом ассоциации и советы создаются не только с целью защиты политических прав муниципалитетов и продвижения их интересов, но и для:
- развития управленческих технологий (создание различных органов, от координирующих до управляющих);
- защиты профессиональных интересов муниципальных служб (например, ассоциация пожарных бригад, Финляндия);
- объединения ресурсов муниципалитетов в форме различных коммерческих и некоммерческих хозяйствующих субъектов при ассоциациях для оказания услуг муниципалитетам.
Зарубежный опыт предлагает множество вариантов решения задач, выходящих за рамки возможностей одного небольшого муниципального образования (например, организация межмуниципального транспорта или переработки отходов). Для этого необязательно создание надмуниципальных образований. Практикуются следующие варианты:
- покупка услуг «большого» муниципалитета несколькими «маленькими» муниципалитетами (типичными услугами, по которым заключаются соглашения такого рода, являются приюты и кризисные центры);
- создание организаций, в управляющие органы которых входят представители нескольких муниципалитетов (типичными примерами являются компании по обеспечению транспортными услугами);
- партнерство между несколькими муниципалитетами в реализации крупных проектов (примером является строительство станции по переработке отходов) и другие.
Формы хозяйствующих субъектов сходны с российскими, но возможности участия в них муниципалитетов значительно шире. Шире также используются и всевозможные объединения, создаваемые для осуществления различной управленческой деятельности.
К зарубежным формам межмуниципального сотрудничества, которые при определенных технологических доработках могут быть использованы в российской практике, можно отнести:
- софинансирование расходов;
- объединение ресурсов в форме софинансирования расходов, без создания юридического лица, в соответствии с российским бюджетным законодательством затруднительно, но функциями софинансирования общественно значимых проектов или задач разных муниципалитетов может обладать фонд, который может быть создан в рамках межмуниципального сотрудничества, при условии включения таких функций в его устав учредителями. При этом финансирование социальнозначимых проектов может осуществляться фондом как за счет целевых взносов учредителей, если это определено уставными документами фонда, так и за счет привлеченных небюджетных средств;
- договор на приобретение услуг. Российское законодательство, в принципе, не запрещает приобретение услуг одним муниципалитетом у другого на основании договора возмездного оказания услуг. Однако в соответствии с гражданским и бюджетным законодательством расходование бюджетных средств на приобретение услуги (даже в рамках межмуниципального сотрудничества) должно соответствовать процедурам закупки, определенным Федеральным законом № 94-ФЗ. В отличие от зарубежной практики, где в рамках межмуниципального соглашения цена услуги может быть снижена, российские муниципалитеты не имеют такого опыта. Теоретически установление договорной цены возможно на услуги, тарификация которых осуществляется муниципалитетом, но практически это сделать довольно трудно, особенно на услуги поставщиков, являющихся субъектами естественных монополий или сложившихся монополистов (водоотведение, водоснабжение), чаще всего являющиеся предметом договора. Тарификация данных услуг осуществляется исходя из реальных затрат на их предоставление. Практики разделения стоимости данных услуг на оптовую и розничную в российском правовом опыте нет, поэтому снижение закупочной цены для другого муниципалитета возможно только по схеме предоставления льгот (скидок), но тогда муниципалитет-поставщик должен понимать, из каких средств он будет возмещать предприятию его выпадающие доходы. Вместе с тем бюджетные услуги, расчет стоимости которых пока осуществляется без учета реальных затрат на их оказание, могут быть предметом договора;
- создание совместных администраций. Российское законодательство прямо не возбраняет создание совместной администрации, но ст. 8 Федерального закона №131 запрещает передачу любым межмуниципальным объединениям полномочий органов МСУ, поэтому в Федеральном законе №131 передача полномочий по соглашению отнесена к главе 3 «Вопросы местного значения» и не квалифицируется как форма межмуниципального сотрудничества. Поэтому такая форма координации муниципалитетов, как передача контрольной функции, в соответствии с российским законодательством невозможна. Однако в рамках гражданско-правовых соглашений органы МСУ могут создавать некие органы, но без образования юридического лица. Такие органы могут осуществлять координацию, совместное согласование действий, консультирование. Такие примеры в российской практике уже есть, хотя их и мало, и их решения носят лишь рекомендательный характер. Например, в Мытищинском районе Московской области в рамках соглашения о сотрудничестве, заключенном между районом и поселениями создан Координационно-консультативный совет, где главы муниципальных образований осуществляют согласование планов и стратегий социально-экономического развития территорий, нормативных правовых актов муниципалитетов и др. важнейших документов. Вместе с тем в условиях жесткой нехватки квалифицированных кадров, особенно в небольших муниципалитетах, совместное осуществление ряда исполнительных функций становится востребованной технологией, поэтому ее разработка требует специального экспертного внимания;
- развитие ассоциативных форм межмуниципального сотрудничества. Российские ассоциации не могут пока осуществить переход от чисто политической сферы активности к управленческой или хозяйственной, они не используют данное им законодательством право организации хозяйствующих субъектов для осуществления той или иной общественнополезной для муниципалитетов деятельности в сфере развития местного самоуправления. Хотя в уставах некоторых ассоциаций (советов) муниципальных образований и закреплено право на осуществление предпринимательской деятельности: «производить товары и услуги, отвечающие целям создания Совета, а также приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и неимущественные права, участвовать в хозяйственных обществах и товариществах на вере в качестве вкладчика, если это служит достижению целей, ради которых создан Совет» но даже лучшие из них такую деятельность пока даже не планируют. Поэтому у российской практики есть возможность развития с учетом зарубежного опыта;
- кредитные организации. В России кредитные организации являются только коммерческими, создаваемыми для целей извлечения прибыли. В советской практике существовала форма добровольного общественного кредитования, такая как касса взаимопомощи. Она формировалась из вступительных и ежемесячных взносов участников, хранящихся на текущих счетах сбербанка (чаще всего счетах профсоюзных организаций). Данная организация выдавала беспроцентные ссуды на несколько месяцев. Российское законодательство и сегодня допускает создание потребительских кооперативов граждан (Федеральный закон № 117-ФЗ), но оно не регулирует взаимоотношения юридических лиц, поэтому как форма межмуниципального сотрудничества не пригодно10. Кроме того, выделение бюджетных кредитов сегодня жестко ограничено Бюджетным кодексом РФ, что также, несмотря на актуальность бюджетного кредитования для развития муниципалитетов, не позволяет использовать такую форму межмуниципальной кооперации.
В России существуют внутренние и внешние факторы, мешающие развитию межмуниципального сотрудничества.
К внешним факторам относятся:
1. Процедурные сложности, возникающие при попытке реализации норм Федерального закона №131-ФЗ о межмуниципальном сотрудничестве и гражданского законодательства, регламентирующего хозяйственную деятельность органов публичной власти в рамках межмуниципального сотрудничества (о чем говорилось выше).
2. Отсутствие стимулов к повышению эффективности хозяйствования вследствие сохранения и укрепления модели превалирования бюджетного выравнивания муниципалитетов перед бюджетной автономией. Модель преимущественно бюджетного выравнивания стимулирует муниципалитеты к сохранению принципов формирования бюджетов, ориентированных на увеличение (или по крайней мере сохранение) существующей системы расходов, а не на результат.
3. Отсутствие внятного методического сопровождения межмуниципального сотрудничества как со стороны государства, так и со стороны экспертного сообщества.
4. Недостаточное стимулирование данного процесса государством.
5. Советы и ассоциации муниципальных образований пока не стали в полной мере:
- площадкой обмена опытом между муниципальными образованиями и каналом поставки услуг по муниципальному развитию;
- каналом внешних связей и привлечения ресурсов негосударственного сектора (НКО, донорских, научных организаций и др.);
- центром по организации консультационной, методической и внедренческой помощи муниципалитетам, объединившимся в совет для решения своих общих проблем.
К внутренним же факторам можно отнести:
1. Отсутствие у муниципалитетов острой необходимости объединения ресурсов. Не потому, что у них хватает средств на исполнение полномочий, а потому, что законодательство дает другие возможности, например передачу полномочий от менее обеспеченных к более обеспеченным муниципальным образованиям (от поселений муниципальным районам). Эту возможность поселения часто используют, причем передают фактически без средств возмещения расходов. Такая модель для межмуниципального сотрудничества не подходит, потому что там необходимо все же иметь какие-то ресурсы (денежные, материальные, кадровые), которые пойдут в оборот.
2. Отсутствие навыков эффективного хозяйствования вследствие низкой квалификации муниципальных служащих.
Устранение и первого, и второго блоков причин вполне под силу государству. Таким образом, на наш взгляд, стимулирование развития межмуниципального сотрудничества должно осуществляться в следующих направлениях:
- наделение межмуниципальных ассоциаций правом законодательной инициативы;
- устранение правовых барьеров развития межмуниципальных хозяйственных обществ (решение проблемы правосубъектности муниципальных образований и их органов в вопросах учредительства хозяйственных обществ; гармонизация допустимых форм межмуниципальной кооперации, определяемых общим и специальным гражданским законодательством и муниципальным законодательством);
- обеспечение методической поддержки со стороны государства и экспертного сообщества создания проработанных технологий межмуниципального сотрудничества с учетом зарубежного опыта;
- создание стимулов для муниципальных образований по использованию форм межмуниципальной кооперации для целей повышения эффективности управления муниципальным имуществом и расходования бюджетных средств.
Многие города России имеют значительный опыт сотрудничества с городами других государств в экономической, культурной, образовательной, спортивной и других сферах деятельности. Существует Международная организация породненных городов, в которой участвуют российские города. Некоторые из них имеют по несколько городов-побратимов в различных странах. Дальневосточные города активно участвуют в побратимских связях с городами Японии, проводят совместные конференции, обмениваются опытом работы. Конгресс муниципальных образований РФ сотрудничает с международными союзами и ассоциациями местных властей, организует реализацию совместных программ и проектов, способствует получению международных грантов и распространению в России опыта лучшей практики зарубежных муниципалитетов.
Многие города активно участвуют в международных экономических связях как с целью закупок ряда необходимых товаров (подвижной состав транспорта, медикаменты, медицинское оборудование и многое другое), так и для привлечения инвестиций, в том числе путем создания совместных предприятий.
Опыт кооперационных и внешних экономических связей российских муниципальных образований пока еще невелик, но достигнутые результаты позволяют надеяться на расширение этой сферы деятельности и повышение ее эффективности.
В Российской Федерации действуют различные ассоциации и союзы муниципальных образований: общероссийские (например, Союз малых городов России, Союз российских городов, объединяющий крупные города региональные центры, Российский союз местных властей общероссийское объединение муниципальных образований, активно содействующее становлению института местного самоуправления в Российской Федерации и др.); межрегиональные ассоциации и союзы (например, ассоциация городов Крайнего Севера и Заполярья, ассоциация городов Юга России и др.); региональные ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования, расположенные в границах субъекта Российской Федерации.
Ассоциации муниципальных образований следует отличать от таких общественных объединений, как, например. Российское земское движение и других объединений, которые образуются гражданами, а не муниципальными образованиями в лице их органов местного самоуправления. Необходимо также учитывать, что возможно образование ассоциаций экономического взаимодействия органов местного самоуправления.
Суть политического межмуниципального сотрудничества заключается во взаимодействии, направленном на представительство интересов органов местного самоуправления на различных уровнях государственной власти, осуществляемом с помощью специализированных надмуниципальных организационных структур ассоциаций муниципальных образований.
Деление межмуниципального сотрудничества на ассоциативно-представительное и хозяйственное отражает дуалистическую природу местного самоуправления, и в этом смысле их значение равнозначно.
При подготовке новой муниципальной реформы, юридически оформленной принятием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», были пересмотрены подходы к организации ассоциативно-представительного межмуниципального сотрудничества. Новой формой ассоциативно-представительного межмуниципального сотрудничества стали советы муниципальных образований субъектов РФ, которые не заменяли существовавшие на момент принятия этого Закона ассоциации и союзы местных властей, но при этом имели значительно более широкие возможности.
Правовая основа деятельности советов закреплена в ч. 1 ст. 8 и ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ. В первой из этих норм определяются наиболее общие аспекты их правового статуса: указывается, что советы образуются в каждом субъекте РФ в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований.
Более подробно о советах муниципальных образований говорится в ст. 66. В ней определяется, что их организация и деятельность осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям, а также определяются полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований и устанавливается запрет на вмешательство советов в деятельность муниципальных образований или ее ограничение.
Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ ч. 1 ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ была дополнена новым абзацем, предусматривающим, что полномочия органов государственной власти субъектов РФ по их взаимодействию с советами муниципальных образований определяются законами субъектов РФ. Помимо этого, согласно п. 5 ч. 1 ст. 85 указанного Закона региональные власти должны содействовать созданию советов.
Принимая Федеральный закон № 131-ФЗ, законодатель попытался заложить основы для организации действенного ассоциативно-представительного межмуниципального сотрудничества. Формально требования Закона выполнены почти во всех субъектах РФ. Однако на практике советы муниципальных образований пока так и не смогли стать организациями, действительно выражающими и защищающими интересы органов местного самоуправления. Как представляется, одной из причин этого является неопределенность и противоречивость правового статуса советов. С одной стороны, они являются организациями, объединяющими муниципальные образования и представляющими их интересы во взаимоотношениях с органами государственной власти, с другой стороны, на них распространяется организационно-правовой статус некоммерческой организации в форме ассоциации или союза.
1.3. Функции ассоциаций муниципальных образований
Основными задачами и функциями ассоциаций муниципальных образований экономического взаимодействия являются координация деятельности органов местного самоуправления в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов исходя из исторически сложившегося расселения, перспектив социально-экономического развития, демографической ситуации и иных местных особенностей; проведение согласованных мероприятий по стабилизации экономического положения и социальной защите населения; принятие совместных решений по разработке и реализации местных программ и проектов по проблемам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления, и создание необходимых для этого финансовых источников и материальных ресурсов за счет использования возможностей учредителей объединений (ассоциаций), а также предпринимательской деятельности структур, создаваемых объединениями, ассоциациями в этих целях; подготовка предложений по реализации государственной политики в области самоуправления; подготовка рекомендаций и осуществление органами местного самоуправления организационных мероприятий по реализации федеральных программ и проектов, а также местных соглашений и программ.
Ассоциации муниципальных образований в соответствии с решаемыми задачами предлагают оптимальные варианты учета местных интересов; содействуют центральным органам федеральной исполнительной власти в случае возникновения конфликтных ситуаций в межнациональных отношениях совместно с органами местного самоуправления в реализации мер по стабилизации обстановки; оказывают содействие этническим общностям, находящимся на территории учредителей объединения (ассоциации), в создании культурных центров, обществ, землячеств, других общественных объединений.
Учредителями ассоциаций муниципальных образований являются органы местного самоуправления. Права ассоциаций муниципальных образований определяются в пределах полномочий, делегированных им учредителями. Объединения обладают правами юридического лица. Руководство объединений от имени учредителей правомочно представлять их интересы в государственных и иных органах управления в пределах делегированных полномочий. Вид деятельности, долевое участие и право пользования конечными результатами в рамках объединения (ассоциации) устанавливаются учредительными договорами, в которых также определяются порядок и процедура принятия решений по всем вопросам работы объединения (ассоциации).
Организационные формы управления ассоциацией муниципальных образований определяются собранием учредителей. Высшим органом управления объединения является совет, в который входят руководители органов местного самоуправления или их уполномоченные представители. Полномочия совета определяются учредительным договором.
Ассоциация муниципальных образований имеет право координировать в пределах своей компетенции работы по реализации социально-экономических программ и проектов; создавать в установленном порядке в городах и других населенных пунктах Российской Федерации координационные центры и представительства; привлекать на договорной основе научные учреждения и специалистов, создавать временные творческие и научные коллективы в целях разработки программ и проектов социально-экономического, производственного, культурно-просветительного и иного характера в пределах своей компетенции; получать в установленном порядке от органов государственной власти и управления, государственных научно-исследовательских учреждений и организаций информацию (включая статистические данные), необходимую для выполнения своих функций.
Администрация Президента РФ совместно с Правительством РФ организует взаимодействие с союзами и ассоциациями муниципальных образований для обеспечения участия органов местного самоуправления в проведении жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и социальной реформ.
Отсутствие четкости в вопросе определения правового статуса советов муниципальных образований порождает на практике значительное число проблем. Если исходить из данного Закона, то императивная норма об образовании советов в каждом регионе должна корреспондировать обязанности муниципальных образований вступить в эти организации. В противном случае гипотетически возможна ситуация, при которой ни один муниципалитет не изъявит желанная стать учредителем совета, а, следовательно, требование Закона об обязательности его создания в каждом субъекте РФ будет не выполнено. Однако Федеральным законом № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» для ассоциаций и союзов установлена добровольность членства.
На практике это противоречие вызывает существенные сложности, хотя и не стало препятствием для образования советов муниципальных образований. Как уже говорилось, советы существуют практически во всех субъектах РФ, но при этом далеко не в каждом регионе их членами являются 100% муниципалитетов.
Неоднозначность правового статуса советов муниципальных образований породила различные его трактовки в науке, которые условно можно сгруппировать следующим образом:
- первый подход советы муниципальных образований это некоммерческая организация в форме ассоциации;
- второй подход советы представляют собой особую форму некоммерческой организации, прямо не предусмотренную в Федеральном законе «О некоммерческих организациях», но обусловленную особым правовым регулированием, закрепленным в Федеральном законе № 131-ФЗ;
- третий подход это не некоммерческая организация, а нечто иное, являющееся, по сути, органом муниципального представительства на уровне субъекта РФ.
Первый подход основывается на буквальном толковании абз. 2 ч. 1 ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому организация и деятельность советов муниципальных образований осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.
Однако многие ученые, рассматривавшие проблему институционализации советов муниципальных образований, не согласны с таким толкованием. Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает регулирование организации и деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям (по аналогии права), но не квалифицирует их напрямую как ассоциации.
По своему правовому статусу ассоциации муниципальных образований должны быть признаны самостоятельной организационно-правовой формой некоммерческой организации. Данный подход вытекает отчасти из Федерального закона о местном самоуправлении, где сказано, что ассоциации или союзы муниципальных образований подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. И хотя в Законе нет прямого указания на то, что названные ассоциации некоммерческие организации, этот их статус основывается на общей типологии юридических лиц, даваемой в российском законодательстве».
В свою очередь, в Комментарии к Федеральному закону - Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации по вопросу правового статуса ассоциаций межмуниципального сотрудничества делается иной вывод.
Исходя из нормы Федерального закона № 131-ФЗ о создании в каждом субъекте РФ совета муниципальных образований, авторы данного подхода рассматривают совет как структуру по обеспечению межмуниципального сотрудничества, обязательную к созданию в системе местного самоуправления каждого из субъектов РФ. Они отмечают, что такой статус не соответствует статусу юридических лиц, но характерен для субъектов публичной власти. Изложенное позволяет сделать вывод, что совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации является не субъектом гражданско-правовых отношений, а субъектом публично-правовых отношений, к организации и деятельности которого применяются отдельные нормы гражданского законодательства. Из этого вывода, в свою очередь, следует, что гражданско-правовые нормы должны применяться к советам муниципальных образований субъектов Российской Федерации только в части, не противоречащей их статусу субъекта публично-правовых отношений.
Наиболее обоснованной представляется точка зрения, согласно которой советы муниципальных образований субъектов РФ следует рассматривать как особый вид некоммерческой организации, схожий с ассоциациям (союзам), но при этом имеющий особенности, связанные с наличием специального правового регулирования, закрепленного в Федеральном законе № 131-ФЗ.
Говоря об особенностях ассоциаций муниципальных образований, которые в значительной степени выделяют их среди иных видов некоммерческих организаций, прежде всего, следует указать, что их учредителями и членами могут быть только муниципалитеты, а, как известно, они не являются в полной мере юридическими лицами. В ч. 2 ст. 124 ГК РФ муниципальные образования, так же как и Российская Федерация и ее субъекты, названы субъектам гражданского права, к которым применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Здесь представляется уместным сослаться на конструкцию юридического лица публичного права, которую разрабатывает В.Е. Чиркин. Будучи воплощена в действующем законодательстве, она, как представляется, будет способствовать решению многих проблем, связанных с неоднозначностью положения публичной власти в современном обществе.
Как известно, в настоящее время на Российскую Федерацию, субъекты РФ, муниципальные образования, органы государственной власти и органы местного самоуправления распространяется общее понятие юридического лица, закрепленное в ст. 48 ГК РФ, согласно п. 1 которой юридическим лицом признается организация, имеющая в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечающая по своим обязательствам этим имуществом. Она может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Вместе с тем довольно сложно однозначно определить статус публично-правовых субъектов в рамках гражданских отношений, так как осуществление хозяйственной деятельности, лежащей в его основе, не является целью деятельности государства, муниципального образования или их органов. Главным для них является решение задач социального характера, достижение общественно полезного результата, связанного с применением публичной политической власти.
В этой связи В.Е. Чиркин называет следующие общие групповые признаки, необходимые для классификации юридических лиц публичного права:
1) способ отношений и связи с публичной властью;
2) организационно-правовая форма публично-правового образования;
3) порядок создания;
4) способы деятельности.
На основании этих признаков он выделяет следующие юридические лица публичного права: государство и государственные образования; территориальные публичные коллективы разного уровня; органы публичной власти, учреждения публичной власти; некоммерческие организации общественного характера.
Муниципальное образование как юридическое лицо публичного права обладает особыми качествами, одновременно олицетворяя и соответствующий территориальный коллектив жителей, и систему органов местного самоуправления, выполняет свои задачи в целях общего блага путем использования муниципальной публичной власти для решения вопросов местного значения. В.Е. Чиркин, характеризуя задачи, которые решает муниципальная публичная власть, отмечает, что «это совсем иные задачи юридического лица публичного права в отличие от задач, которые решает юридическое лицо частного права. Они отличаются и от тех, которые решают другие юридические лица публичного права (государство, субъекты федерации или общественные объединения)».
Таким образом, существенное отличие советов муниципальных образований от ординарных некоммерческих организаций заключается в том, что их членами являются юридические лица не частного, а публичного права. Это, безусловно, оказывает влияние на правовой статус советов, и прежде всего на цели, которые ставятся перед ними в процессе учреждения и функционирования. Поскольку юридические лица публичного права, к числу которых относятся и муниципальные образования, осуществляют свою деятельность для решения общественно полезных задач, учреждаемые ими организации также должны заниматься публично-значимой работой.
Второй отличительной чертой советов муниципальных образований являются цели, к которым они должны стремиться при осуществлении своей деятельности. Их основным направлением работы должно быть представительство интересов органов местного самоуправления на различных уровнях государственной власти. Это следует как из вышеупоминавшихся норм Федерального закона № 131-ФЗ, так и из логики построения многоуровневой публично-политической системы, которой является современное государство.
Так, в п. 2.2 Основных положений региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. №80320, закреплено, что определение компетенции местного самоуправления должно исходить из принципа дополнительности, предусматривающего возложение субъектом РФ и Российской Федерацией на органы местного самоуправления такого количества полномочий, которое они в состоянии выполнить. При этом решать возложенные на них задачи органы местного самоуправления должны посредством взаимосогласованных действий с органами государственной власти субъектов РФ в целях достижения политической и социальной стабильности в регионе.
К сожалению, несмотря на то, что сформулированные в вышеуказанном документе подходы к региональной политике юридически не были отменены, на практике они практически не реализуются. Среди полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, закрепленных в ст. 5 и 6 Федерального закона № 131-ФЗ, нет полномочий, прямо предусматривающих взаимодействие с органами местного самоуправления или совместное с ними решение каких-либо вопросов.
К сферам, в рамках которых органы местного самоуправления и органы государственной власти вступают во взаимоотношения, можно отнести передачу для решения на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий (ст. 1921 Федерального закона № 131-ФЗ), предоставление финансовой помощи (ст. 6062), а также государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления (ст. 77). Поскольку ни в одном из этих случаев органы местного самоуправления и органы государственной власти не вступают в прямое взаимодействие для решения каких-либо конкретных проблем, советы муниципальных образований являются, по сути, промежуточным звеном, обеспечивающим совместную работу этих органов.
Таким образом, основной целью деятельности советов муниципальных образований является не только объединение позиций муниципалитетов, но и представление их интересов на уровне государственного управления.
В качестве крайне отдаленной аналогии данной функции организаций межмуниципального сотрудничества уместно вспомнить практику функционирования наднациональных интегративных структур Европейского союза. Понятно, что аналогия между российскими региональными советами муниципальных образований и ЕС весьма условна, но в данном случае нас интересует сам принцип организации взаимодействия независимых по отношении друг к другу публично-территориальных образований, которыми одновременно являются и государства участники ЕС, и российские муниципальные образования.
К.С. Гаджиев следующим образом описывает различия внутригосударственной и международной систем: «В централизованной системе решения принимаются на самом верху, а в сфере международной политики на самом низу, т.е. на уровне конкретных государств. Формально они равны между собой. Ни одно из них не вправе командовать другими и не обязано подчиняться другим. Здесь нет единого правительства, полномочного контролировать или регулировать политическую деятельность всех акторов».
Современное российское местное самоуправление, если исходить из норм действующего законодательства, является системой, по сути, схожей с вышеописанной. Это, в частности, следует из ст. 12 Конституции РФ, закрепляющей, что местная власть, в пределах своих полномочий, самостоятельна, а также из ч. 3 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, развивающей указанное конституционное положение и определяющей, что органы местного самоуправления одних муниципальных образований не могут находиться в подчинении у органов местного самоуправления других муниципальных образований.
Таким образом, советы муниципальных образований, как и высшие органы управления ЕС (Европарламент и Еврокомиссия), получают свой мандат от объединяемых в их рамках публично-властных субъектов. При этом основной задачей наднациональных интегративных структур является выявление позиций всех заинтересованных сторон по базовым вопросам и их усреднение в целях достижения взаимовыгодного компромисса.
Как и эти организации, советы муниципальных образований не являются непосредственными представителями воли какого-либо одного субъекта (страны или соответственно муниципального образования), они исходят из обобщенных ценностей и целей. И так же как наднациональные интегративные структуры, они не должны вмешиваться во «внутренние дела» своих членов, в практику осуществления ими конкретных полномочий, одновременно участвуя в определении общих «правил игры», которые, в свою очередь, обязательны для всех.
В этой связи ассоциативно-представительская форма межмуниципального сотрудничества выполняет функцию интеграции и трансформации интересов отдельных муниципальных образований или групп муниципалитетов в интересы всей системы местного самоуправления, а также последующего их представительства на других уровнях публично-политической власти региональном и федеральном.
Учитывая вышесказанное, при определении правового статуса советов муниципальных образований обоснованным представляется опираться на выводы, сделанные И.В. Бабичевым, согласно которым данный вид ассоциации межмуниципального сотрудничества можно рассматривать как особую муниципально-правовую (публично-правовую) форму некоммерческой организации.
Особый правовой статус этой организации требует специального правового регулирования, которое возможно осуществить либо путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ, либо путем принятия отдельного федерального закона. Более целесообразным представляется принятие отдельного правового акта, в котором должны быть закреплены цели, задачи, принципы деятельности, порядок создания и финансирования советов муниципальных образований.
Кроме того, в нем должны быть раскрыты особенности правового статуса советов и четко определен порядок их взаимодействия с органами государственной власти. В качестве аналога может послужить Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. №211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», определяющий общие принципы организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ, которые, так же как советы муниципальных образований, являются особым видом некоммерческой организации, только их учредителями выступают не муниципальные образования, а субъекты РФ.
Подводя итоги, следует отметить, что однозначность правового статуса позволит советам муниципальных образований наладить взаимодействие как с представляемыми ими органами местного самоуправления, так и с органами государственной власти, а также устранить ряд организационных сложностей, препятствующих их деятельности.
Глава 2. Анализ деятельности ассоциаций муниципальных образований в Ростовской области
2.1. Функционирование ассоциаций муниципальных образований на федеральном уровне
Согласно практике, решение острых проблем, в сфере жизнедеятельности граждан нашей страны, наиболее эффективно может осуществляться на местном уровне. Такой подход обеспечивает наиболее короткий путь к желаемому результату эффективное решение насущных проблем в процессе жизнедеятельности человека. Эффективность функционирования органов власти граждане оценивают по качеству основных элементов, с которыми они сталкиваются в повседневной жизни качество услуг ЖКХ, качество автомобильных дорог, комфортность городской или сельской среды, доступность инфраструктуры, как в транспортном, так и организационном аспекте и др. Решение вопросов уровня качества перечисленных элементов, осуществляется на местном уровне и, делать это, наиболее эффективно можно лишь учитывая мнение жителей, проживающих на той территории, власти которой решают эти проблемы. В связи с этим встает вопрос о необходимости развития местного самоуправления, причем в таком качестве, при котором обеспечивалось бы эффективное взаимодействие органов местного самоуправления и населения той или иной территории. Практическая реализация такого подхода определила развитие в российской практике ассоциаций и союзов муниципальных образований. В целях решения общих для муниципалитетов задач, муниципальные образования имеют возможность к объединению. Вопрос об объединении усилий в решении проблем муниципального характера рассматривается исключительно на самостоятельной основе, такая необходимость не может быть продиктована третьими лицами.
В настоящее время в Российской Федерации действует несколько видов объединений муниципальных образований:
- общероссийские союзы (например, Союз Российских городов, Союз малых городов России);
- межрегиональные ассоциации (Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России и т. п.);
- региональные центры (Ассоциация городов Иркутской области, Ассоциация городов Ленинградской области и т. п.);
- специализированные ассоциации (Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минобороны России и т. п.)
В соответствии с действующим законодательством, а именно ст. 67 ФЗ от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 29.07.2017) руководящие органы муниципалитетов имеют возможность объединения на федеральном уровне.
Нормы указанного ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяют возможность объединений муниципальных образований к формированию предложения о составе кандидатов в представители от РФ в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ).
Процесс развития института взаимодействия муниципальных образований продиктован, в большей степени, необходимостью формирования эффективной системы местной власти. Касаемо данного вопроса, необходимо отметить, что данный процесс находится в стадии становления, в этом направлении существует множество проблем, которые, в основном определяются несовершенством законодательной базы. Решение данных проблем определит эффективность процесса межмуниципального взаимодействия и создаст платформу развития ассоциаций и союзов муниципальных образований.
Сложности процесса функционирования ассоциаций муниципальных образований на федеральном уровне характеризуется тем, что сам процесс образования таких объединений весьма проблематичен. Нормы ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно ст. 66 и 67 определяют возможность участия в формировании муниципальных объединений исключительно советов муниципальных образований созданные с учетом требований законодателя. Исходя из этого возникает вопрос в том, имеют ли возможность к объединению советы муниципальных образований, созданные на добровольной основе, т.е. без учета требований законодателя и могут ли они выступать в качестве участника объединения муниципальных образований федерального уровня.
В качестве положительной тенденции можно считать корректировку ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части регламентации состава единого общероссийского объединения муниципальных образований. Так, в настоящее время, в состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований. В Законе отсутствуют нормы, устанавливающие правовой статус таких объединений, функции, порядок создания. Однако, данное положение свидетельствует о том, что иные объединения муниципальных образований, т.е. всероссийские, межрегиональные, специализированные ассоциации (союзы) муниципальных образований также включены в круг субъектов межмуниципального сотрудничества.
Тем не менее, организациями, призванными стать опорой для общероссийского объединения муниципальных образований, законодателем признаны только советы муниципальных образований субъектов РФ. Таким образом, искусственное повышение статуса региональных ассоциаций муниципальных образований и понижение статуса межрегиональных и иных может быть неэффективным для развития межмуниципального взаимодействия в целом. Данная ситуация проявляется и в механизме формирования руководящих органов Конгресса муниципальных образований, который предполагает сохранение за общероссийским объединением муниципальных образований название Конгресса муниципальных образований. Каждая региональная ассоциация должна обеспечить 9 представителей (2 от городских округов, 2 от центров субъектов РФ, 2 от муниципальных районов, 2 от поселений, а также руководителя региональной ассоциации). При этом иные ассоциации (всероссийские, межрегиональные, специализированные) обеспечивают на сессию Конгресса всего по 1 представителю, что ведет к снижению их статуса в межмуниципальном движении. Необходимым представляется поддержка регионального уровня организации межмуниципального взаимодействия при одновременном использовании потенциала межрегиональных и иных ассоциаций муниципальных образований и наработанного ими опыта.
В заключении подчеркнем, что процесс функционирования муниципальных ассоциаций и союзов характеризуется множеством проблем, однако, важно отметить высокий уровень эффективности функционирования ассоциаций данного уровня. Т.к. их основная задача состоит в решении насущных проблем, которые характерны для муниципальных образований, и решение которых в индивидуальном режиме затруднительно, процесс построения системы функционирования должен реализовывать посредствам участия всех заинтересованных участников и федеральных властей (в законодательном аспекте), и муниципальных властей (в организационном аспекте). Объединение муниципальных образований федерального уровня своей основной целью ставит развитие сотрудничества межмуниципального характера, что не позволят осуществлять функцию контроля над деятельностью муниципальных образований, а также вмешиваться и ограничивать их работу. Такой запрет обеспечивает реализацию принципа самостоятельности органов местного самоуправления в РФ.
Также отметим эффективность законодательного процесса в сфере регулирования ассоциаций и союзов муниципальных образований. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обеспечивает реализацию процесса упорядочивания функционирования союзов и ассоциаций, которые были образованы до принятия данного законодательного акта, что позволяет считать первым шагом в процессе создания эффективной системы местного самоуправления в Российской Федерации. Важно пояснение законодателя, которое определяет процесс классификации муниципальных объединений, причем в качестве основного признака законодатель предлагает учитывать форму хозяйственной деятельности ассоциаций и союзов. Процесс правового регулирования сферы формирования и функционирования муниципальных ассоциаций дает возможность осуществления межмуниципального сотрудничества по определенным правилам, которые ранее отсутствовали. Данный факт, ранее, самым отрицательным образом отражался на эффективности функционирования объединения муниципальных образований.
На современном этапе, важно лишь то, что данный процесс развивается, он не отложен и не забыт. В настоящее время проводится работа, в основном на муниципальном уровне, цель которой состоит в решении проблем организационного характера. Подавляющее большинство муниципалитетов заинтересовано в объединении, а значит, процесс развития рассматриваемого института будет продолжаться, что самым благоприятным образом отразится на качестве жизни российских граждан.
Процесс развития ассоциаций муниципальных образований свидетельствует о их востребованности в современных условиях. Деятельность ассоциаций муниципальных образований является полезной, в первую очередь, для законодателей, глав администраций всех уровней в региональном разрезе. Причем наиболее активными являются те, кто способен к инновационному мышлению в рамках осуществления процесса муниципального управления, те, для кого важна точка зрения тех представителей власти, которые видят ситуацию изнутри и, как следствие, в большей степени способны разобраться в проблемах муниципального управления, а также те, представители законодательной власти, цель которых состоит в разработке действительно работающих законов.
Ассоциации муниципальных образований для лиц заинтересованных является:
1. Площадкой для выявления проблем функционирования института местного самоуправления с целью его совершенствования.
2. Местом, где есть возможность для обмена опытом, как положительного, так и отрицательного с целью совершенствования процесса муниципального управления.
3. Средством налаживания и осуществления связей внешнего характера в целях привлечения ресурсов разнообразного характера (интеллектуальных, финансовых, материальных и др.) для решения имеющихся проблем в процесс осуществления муниципального управления.
Также большую помощь оказывают ассоциации муниципальных образований тем ее членам, которые приветствуют и способствую развитию процесса самоорганизации граждан, реализации их социальной роли во благо общества. А сама ассоциация стремится к саморегуляции своей деятельности и независимости от внешних факторов, только в таком случае эффективность функционирования подобных организаций будет высокой.
Учитывая функции и роль ассоциаций муниципальных образований, стоит выделить несколько их особенностей, в качестве таковых стоит отметить следующие:
1. Ассоциации муниципальных образований должны по своей сути выступать в роли структуры лоббистского характера для отстаивания интересов самих муниципальных образований.
2. Ассоциации муниципальных образований должны выступать определенной корпоративной структурой для ее потенциальных и реальных членов.
Ассоциация муниципальных образований в роли лоббистской структуры отстаивает интересы муниципалитетов на федеральном уровне. А корпоративный характер данной организации предполагает стремление к тому, чтобы ее члены получали те услуги, которые ими востребованы, причем на исключительно высоком уровне, как на консультативном, организационном и информационном уровне.
Взаимодействие с органами государственной власти предполагает легитимный характер ассоциаций муниципальных образований и исключительно конструктивной организацией, в связи с чем возникает необходимость законодательного закрепления юридического статуса таких ассоциаций. Помимо того, важно отметить о необходимости формирования и дальнейшего развития механизмов влияния на федеральную власть. Однако, возможность такого влияния, зачатую, определяется действующим политическим курсом и ситуации в стране.
Относительно корпоративной структуры отметим, что в рамках исполнителя услуг могут выступать учреждения осуществляющие свою деятельность в сфере консалтинга в муниципальной области.
Роль руководящего состава ассоциации муниципальных образований состоит в организации услуг консалтингового характера, а также координации потенциала членов ассоциации.
Зачастую ассоциации муниципальных образований носят исключительно экономический характер. В данной сфере цель состоит в реализации экономического потенциала, а также кооперации возможностей муниципальных образований с целью взаимовыгодного взаимодействия. Но бывает и так, что экономические связи являются лишь одной из многочисленных сфер функционирования ассоциаций муниципальных образований, именно такие зачастую признаются самыми эффективными, так как способны решать вопросы фактически любой сферы. Но на самом деле ассоциации формируются по потребностям муниципальных образований, т.е. если есть потребность экономической интеграции, то такая функция у ассоциации возникает, в противном случае она отсутствует.
Эффективность функционирования ассоциаций определяется эффективностью функционирования ее членов. Требовать инициативности и эффективности в своей деятельности, инициировать принципиально новые инструменты и модели в сфере муниципального управления является одной из задач руководящего состава ассоциации муниципальных образований. В таких условиях необходимо осуществлять функционирование ассоциации на основании проектно-программного принципа, который предполагает процесс финансирования целевого характера членов ассоциаций проектов и программ, реализуемых в рамках функционирования ассоциации. Ориентирование исполнительных органов ассоциаций на членские взносы в условиях скудных местных бюджетов неоправданно и неэффективно.
Одной из важнейших задач межмуниципального сотрудничества должно стать предупреждение (преодоление) негативной тенденции образования региональных ассоциаций, не отражающих интересы муниципальных образований. Это может произойти в результате формальной реализации положений Нового закона.
Региональные ассоциации должны отражать интересы муниципальных образований. Причем именно они, а не Конгресс муниципальных образований Российской Федерации должны отстаивать интересы муниципальных образований перед региональной властью. Для укрепления межмуниципального движения на региональном уровне задача Конгресса и межрегиональных ассоциаций это методическая поддержка и содействие обучению и появлению лидеров межмуниципального сотрудничества в регионах. Также КМО РФ и межрегиональные ассоциации должны способствовать конструктивному диалогу созданных и создающихся региональных ассоциаций с представителями органов государственной власти субъектов Федерации. Необходимо соответствующим образом реагировать на произвол региональной власти, политически защищая возникающие снизу межмуниципальные объединения.
Межрегиональные ассоциации должны не только заниматься обменом опытом муниципалитетов, входящих в эти ассоциации, но и взаимодействовать с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и, тем самым, политически отстаивать интересы своих членов на субфедеральном уровне.
Задача каждой всероссийской ассоциации на данном этапе реорганизации межмуниципального сотрудничества состоит в сохранении своего статуса как самостоятельного объединения, отстаивающего права муниципальных образований соответствующего типа (крупных городов, малых и средних, районов, сельских поселений). Качество предоставляемых различным типам муниципальных образований услуг также находится в прямой зависимости от степени самостоятельности ассоциации.
Конгрессу муниципальных образований Российской Федерации необходимо стать объединением ассоциацией, а не отдельных муниципалитетов. Его главная цель стать самоорганизующейся системой, содействовать созданию других самоорганизующихся систем, организовывать сотрудничество с партнерами, координировать их усилия.
Система финансирования всех ассоциаций должна опираться не только на членские взносы или государственную поддержку, но и на спонсорскую помощь партнерских организаций и проектно-программную деятельность, предусматривающую целевое финансирование предоставляемых ассоциациями услуг. Услуги могут предоставляться как своим членам, так и властным структурам.
2.2. Организационная характеристика и нормативно-правовая основа деятельности ассоциации муниципальных образований Ростовской области
В настоящее время стоит констатировать факт о том, что межмуниципальное сотрудничество, в региональном разрезе используется достаточно скудно, несмотря на то, что именно такая форма взаимодействия муниципальных образований способна кооперировать возможности самых разных регионов нашей страны. Итогом такой кооперации является рост экономики регионов, посредствам реализации своего потенциала в полной степени.
Законодательная база функционирования ассоциаций муниципальных образований сформирована. Подчеркнём, что имеющийся ранее опыт регионального взаимодействия свидетельствует о перспективности межмуниципального сотрудничества, что подтверждает высокий уровень актуальности темы данного исследования в современных условиях функционирования российской экономики в целом и региональных в частности. В настоящее время важно сформировать не только законодательную базу, но и условия такого сотрудничества. Несомненно, основная работа здесь закрепляется за региональными властями, именно их предложения должны лечь в основу межмуниципального взаимодействия.
Конечно, в настоящее время во многом утерян тот положительный опыт в данной сфере, несколько различны масштабы и принцип такого взаимодействия, однако направленная работа в данном направлении способная коренным образом переломить сложившуюся ситуацию, создав импульс к такому сотрудничеству, а формирование определённых драйверов способно ускорить данный процесс, что несомненно даст положительный результат.
Далее переходя к региональному аспекту отметим, что в настоящее время субъекты Российской Федерации стремятся к взаимовыгодному сотрудничеству, несомненно такая ситуация провоцируется в большинстве своем сложными экономическими условиями, а также внешними ограничениями в отношении российской экономики, в таких условиях остается единственный выход в сложившихся условиях формирование тесных связей между муниципальными образованиями с целью обеспечения экономического роста как отдельных регионов, так и страны в целом.
Ассоциация муниципальных образований Ростовской области (АМО РО) была создана 27 мая 1998 года с целью координации деятельности по эффективному осуществлению интересов местного самоуправления, их отстаиванию во взаимоотношениях с органами государственной власти.
Ассоциация муниципальных образований Ростовской области является добровольным некоммерческим объединением всех 463 муниципальных образований Ростовской области - юридических лиц, созданным в целях координации их деятельности, эффективной реализации прав и интересов муниципальных образований, взаимодействия с органами государственной власти и другими объединениями муниципальных образований.
Деятельность ассоциации осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом от 01.01.2001 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 01.01.2001 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», законодательством Ростовской области, Учредительным договором и настоящим Уставом.
Основной целью ассоциации является организация взаимодействия муниципальных образований, выражение и защита общих интересов муниципальных образований, и представление интересов в органах государственной власти, а также организация сотрудничества муниципальных образований с другими объединениями муниципальных образований Российской Федерации и международными организациями.
Членами ассоциации являются муниципальные образования Ростовской области.
Порядок участия членов ассоциации в его деятельности определяется в соответствии с уставами соответствующих муниципальных образований.
Деятельность ассоциации осуществляется в форме собраний, заседаний, семинаров, совещаний, конференций и в иных формах, отвечающих ее основным целям и задачам.
Высшим руководящим органом является общее собрание.
Общее собрание собирается по мере необходимости, но не реже одного раза в два года. Общее собрание правомочно, если на нем присутствует более половины участников.
Внеочередное общее собрание может быть созвано по решению:
- Правления Совета;
- Председателя Совета;
- Контрольно-ревизионной комиссии.
Общее собрание правомочно принимать решения по любым вопросам деятельности совета.
К исключительной компетенции общего собрания относится:
- определение приоритетных направлений деятельности, принципов формирования и использования имущества;
- утверждение Устава, внесение дополнений и изменений в него;
- избрание Председателя, Правления, Контрольно-ревизионной комиссии и досрочное прекращение их полномочий;
- прием новых членов;
- рассмотрение и утверждение отчета о деятельности правления за отчетный период;
- установление и изменение размера, порядка и сроков уплаты вступительного, членского и целевых взносов.
Решения по всем вопросам принимаются общим собранием посредством открытого голосования простым большинством голосов присутствующих на его заседании участников совета. Решения по вопросам о реорганизации и ликвидации, о внесении дополнений и изменений в Устав принимаются квалифицированным большинством голосов - не менее 2/3 голосов от общего числа присутствующих на Общем собрании участников Совета.
На заседании председательствует председатель, а в его отсутствие один из членов правления по решению общего собрания.
Решения собрания подписываются председателем либо председательствовавшим на заседании членом правления, а также секретарем, при его назначении.
Правление является коллегиальным руководящим органом, постоянно действует от его имени в период между общими собраниями и имеет право принимать решения по всем вопросам деятельности, не отнесенным к исключительной компетенции общего собрания.
Правление избирается общим собранием сроком на два года.
Правление осуществляет следующие действия:
- разрабатывает планы деятельности, принимает иные решения о порядке и сроках реализации приоритетных направлений деятельности;
- готовит вопросы для обсуждения на общем собрании;
- утверждает годовой отчет и годовой бухгалтерский баланс;
- утверждает финансовый план и вносит в него изменения;
- избирает из своего состава заместителей председателя;
- создает при необходимости постоянно действующие и иные комиссии по различным направлениям деятельности;
- решает любые другие вопросы, не относящиеся к исключительной компетенции общего собрания.
В состав правления по должности входят председатель, председатель контрольно-ревизионной комиссии.
Заседания правления проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в полгода. Заседание правления правомочно, если в его работе принимают участие более половины избранных членов. Каждый член правления имеет один голос и не может передавать свои полномочия другому лицу.
Решения принимаются открытым голосованием простым большинством голосов участников правления совета, присутствующих на заседании.
Решения правления подписываются председателем, а в случае его отсутствия - председательствующим на заседании членом правления.
Председатель является единоличным исполнительным органом, избирается сроком на два года из его членов, возглавляет правление, осуществляет текущее руководство деятельностью.
В круг обязанностей председателя входит:
- осуществление координации деятельности;
- созывает очередное и внеочередное общие собрания, заседания правления;
- председательствует на заседаниях общего собрания и правления, подписывает их решения;
- правомочен решать все вопросы деятельности совета, которые не отнесены к исключительной компетенции общего собрания и компетенции правления;
- представляет организацию в других объединениях муниципальных образований, во всех учреждениях, организациях и предприятиях как на территории РФ, так и за рубежом;
- представляет интересы в других объединениях муниципальных образований, во всех учреждениях, организациях и предприятиях как на территории РФ, так и за рубежом,;
- имеет право первой подписи финансовых документов, распоряжается имуществом Ассоциации, открывает расчетные и другие счета в кредитных учреждениях, заключает договоры, в том числе трудовые, выдает доверенности, осуществляет прием на работу сотрудников совета, издает приказы и дает указания, обязательные для всех сотрудников Совета.
Председатель вправе в любое время отказаться от исполнения своих полномочий, предупредив об этом правление совета в письменной форме не позднее, чем за один месяц до дня фактического прекращения исполнения полномочий. Полномочия председателя совета прекращаются досрочно в случае утраты им статуса, дающего основание быть представителем члена совета на общем собрании.
При необходимости председатель совета по согласованию с правлением назначает секретаря. Секретарь является штатным работником, должностная инструкция секретаря разрабатывается и утверждается председателем. Секретарь подписывает решения общего собрания совместно с председателем.
Секретарь по доверенности, выданной председателем, может совершать гражданско-правовые сделки; подписывать финансовые документы, заключать и расторгать трудовые договоры с работниками, необходимыми для обеспечения деятельности; открывать расчетный, валютный и иные счета в кредитных учреждениях.
Контроль за финансово - хозяйственной деятельностью совета осуществляет контрольно-ревизионная комиссия в количестве шести человек, избираемая общим собранием из числа участников сроком на два года. Контрольно-ревизионная комиссия из своего состава избирает председателя контрольно-ревизионной комиссии.
Контрольно-ревизионная комиссия:
- проверяет выполнение решений общего собрания и председателя, связанных с финансовой и хозяйственной деятельностью;
- осуществляет проверки финансово-хозяйственной деятельности совета не реже одного раза в год;
- проверяет своевременность и полноту уплаты вступительного, членских и целевых взносов;
- представляет отчет о своей работе общему собранию.
Члены и должностные лица обязаны по требованию ревизионной комиссии предоставлять все необходимые ей бухгалтерские, финансовые и другие документы, а также личные объяснения по вопросам деятельности.
Контрольно-ревизионная комиссия 2/3 голосов вправе потребовать внеочередного созыва общего собрания. В этом случае председатель в месячный срок обязан созвать общее собрание совета.
Члены ревизионной комиссии не могут исполнять обязанности председателя и занимать штатную должность в совете.
Имущество совета составляют материальные ценности и финансовые ресурсы, находящиеся на его балансе и являющиеся собственностью совета.
Источниками образования имущества являются вступительные, членские и целевые взносы членов, дары, пожертвования и иные поступления в денежной форме со стороны юридических и физических лиц.
2.3. Современное состояние ассоциации муниципальных образований Ростовской области
Переходя к рассмотрению деятельности ассоциации муниципальных образований Ростовской области на современном этапе, важно отметить, что в качестве приоритетных направлений работы были выбраны следующие направления:
- формирование и развитие правовой основы местного самоуправления, - содействие разработке и принятию федеральных и областных законов, учитывающих актуальные интересы муниципальных образований.
- формирование финансово-экономической основы местного самоуправления, - использование для этого возможностей совместного взаимодействия, имеющегося регионального опыта муниципальных образований, чтобы решение вопросов местного значения осуществлялось в экономически эффективных формах.
- оказание поддержки становлению и развитию местного самоуправления, в том числе благодаря развитию информационных ресурсов деятельности органов местного самоуправления, оказания им организационной, методической и юридической помощи.
Деятельность Ассоциации муниципальных образований Ростовской ведется в соответствии с подписанным Учредительным договором и Уставом Ассоциации, осуществляется в форме Общих собраний, семинаров, совещаний и, главным образом, направлена на выработку общей позиции по ключевым проблемам местного самоуправления и обмен накопленным опытом работы.
В рамках Ассоциации обсуждались новые технологии муниципального управления, оказывалась методическая помощь, обсуждались важнейшие законопроекты и меры по реализации принятых нормативных актов.
Всего за период функционирования было проведено около 50 Общих собраний членов АМО РО, на которых рассмотрены и обсуждены вопроса, отнесенные к компетенции данной ассоциации, в частности, рассматривались такие вопросы как: «О федеральной Программе развития бюджетного федерализма в и проблемах формирования местных бюджетов», «О практике финансирования полномочий по совместным предметам ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления Ростовской области», «Промышленная политика муниципальных образований как инструмент оздоровления муниципальных финансов», «О ценовой и тарифной политике Администрации Ростовской области», «О ходе реформирования жилищно-коммунального хозяйства (проблемы, опыт)», «Взаимодействие представительного и исполнительного органов местного самоуправления в формировании и утверждении бюджета муниципального образования», «О территориальной программе обязательного медицинского страхования», «О совершенствовании и развитии муниципальной системы образования», «Эффективность использования муниципальной собственности: проблемы и опыт их решения» и многие другие. На Общем собрании АМО РО определены задачи муниципальных образований области по выполнению Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также по реализации Национальных проектов.
Наряду с вопросами по ключевым проблемам местного самоуправления обсуждались и конкретные ситуации, связанные с положением дел в сельских районах, например, такие как: «О банковском обслуживании агропромышленного комплекса Ростовской области», «Практика становления и развития местного самоуправления сельских территорий: подходы, проблемы, решения», «Практика развития интеграционных процессов между городскими и сельскими муниципальными образованиями Ростовской области».
Предметом рассмотрения АМО РО были также проблемы небольших территорий, к примеру, всесторонне обсуждался вопрос «О работе поселковых администраций по экономическому развитию территории».
В ходе обмена опытом рассматривалась деятельность администрации Волгодонского района по реализации программы социально-экономического развития района, администрации Каменск-Шахтинска - по реформированию ЖКХ, «Опыт реализации конституционных полномочий местного самоуправления в условиях сельского муниципального образования» (на примере города Красный Сулин и Красносулинского района), опыт Ростова-на-Дону, в том числе: по социально-экономическому развитию, установлению тарифов на услуги общественного городского пассажирского транспорта, организации муниципального казначейства, государственной кадастровой оценки земель, реализации Программы развития ипотечного кредитования жилищного строительства, развитию муниципальных тепло-электрических сетей.
Общие собрания членов АМО РО помимо г. Ростова-на-Дону проводились также и других городах и районах области: в Таганроге, Донецке, Азове, Матвеево-Курганском, Волгодонском, Донецком, Октябрьском (сельском), районах. При этом наряду с обсуждением конкретных вопросов, участники этих мероприятий также знакомились с лучшими предприятиями соответствующих муниципальных образований.
Вся деятельность Ассоциации ведется в тесном контакте с Администрацией Ростовской области и областным Законодательным Собранием. С информацией по ключевым проблемам развития области перед членами АМО РО регулярно выступали заместители Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области, министры, заместители министров, депутаты Законодательного Собрания области, руководители структурных подразделений органов государственной власти.
Решения Ассоциации, как правило, направлялись руководству Администрации области, в Законодательное собрание, депутатам Государственной Думы от Ростовской области, а также в другие государственные органы.
В частности, после обсуждения вопросов, связанных с реализацией 131-го Федерального закона, разработан ряд предложений, которые были направлены в Правительство Российской Федерации, использовавшее их в своей работе.
Позиция АМО РО по ключевым проблемам дальнейшего становления местного самоуправления была представлена на заседаниях Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации и Совета руководителей органов местного самоуправления при Правительстве Российской Федерации.
АМО РО активно взаимодействовала с Конгрессом муниципальных образований Российской Федерации, Союзом российских городов, Ассоциацией городов Юга России, Международной Ассамблеей столиц и крупных городов стран СНГ. В частности было проведено совместное заседание с Ассоциацией городов Юга России.
В Конгресс муниципальных образований Российской Федерации регулярно направлялись материалы и информация о работе АМО РО, которые затем публиковались в выпусках Информационного бюллетеня, издаваемого Правлением Конгресса.
За 2016 год АМО РО взаимодействовала с Общероссийским Конгрессом муниципальных образований (ОКМО), направляла в муниципалитеты области соответствующие материалы Конгресса.
Одним из примеров является обращение ОКМО с просьбой рассмотрения предложений Ассоциации «Совет муниципальных образований Ростовской области» о внесении дополнений в часть 4 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В соответствии с предложениями производство по делам об административных правонарушениях в отношении местной администрации муниципального образования и муниципального учреждения, как юридического лица прекращаются по аналогии прекращения дел об административных правонарушениях в отношении должностных лиц органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, если во время производства по делу об административном правонарушении будет установлено, что главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, иным должностным лицом органа местного самоуправления, руководителем муниципального учреждения вносилось или направлялось в соответствии с порядком и сроками составления проекта соответствующего местного бюджета предложение о выделении бюджетных ассигнований на осуществление соответствующих полномочий органа местного самоуправления, выполнение муниципальным учреждением соответствующих задач и при этом бюджетные средства на указанные цели не выделялись.
Вышеуказанные предложения были рассмотрены совестно с муниципальными образованиями Ростовской области, а также членами экспертного совета Ассоциации «Совет муниципальных образований» по результатам в адрес ОКМО было направлено аргументированной письмо с поддержкой таких предложений.
Проводилась работа по обобщению материалов из муниципалитетов по итогам которой были подготовлены и направлены следующие информации и материалы:
- об опыте работы Ассоциации «Совет муниципальных образований Ростовской области»;
- лучшие практики муниципалитетов Ростовской области по благоустройству территорий для публикации в очередном номере журнала «Муниципальная Россия»
- материалы для использования при подготовке очередного номера журнала «Муниципальная Россия», посвященного 10-летию Общероссийского Конгресса муниципальных образований.
Представители Ассоциации «Совет муниципальных образований Ростовской области» приняли участие в заседании Президиума Общероссийского Конгресса муниципальных образований.
Подготовлена и направлена информация о решении вопросов дорожного строительства в муниципалитетах Ростовской области для публикации в очередном номере журнала «Муниципальные Россия».
Осуществлялось постоянное взаимодействие с муниципалитетами области, обмен необходимой информацией, в том числе и с помощью сайта Ассоциации «Совет муниципальных образований Ростовской области», где публиковались материалы ОКМО.
Также была подготовлена следующая информация:
- об организации работы антитеррористических комиссий в муниципальных образованиях;
- о побратимских связях муниципальных образованиях области;
- опрактике стратегического планирования муниципальными образованиями области;
- опрактике работы с кадрами муниципальных служащих в органах местного самоуправления Ростовской области.
Рассмотрены ряд поступивших обращений от глав администраций муниципалитетов. В частности, обращение глав сельских поселений Ростовской области по вопросу пересмотра передачи нормативов отчисления доходов от продажи, передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, было направлено в Общероссийский Конгресс муниципальных образований для подготовки законодательной инициативы по изменению соответствующих федеральных законов.
- Обращение главы Морозовского городского поселения, просившего оказать содействие в разрешении сложившейся правовой ситуации со строительством объектов на переданных в аренду земельных участках, было рассмотрено совместно с экспертами и их предложения были обобщены и направлены заявителю.
- Обращение главы администрации Тацинского района о переносе срока уплаты земельного и имущественного налога с 1 декабря на 1 октября года.
Данные налоги являются бюджетообразующими доходами поселений, уплата земельного и имущественного налога физических лиц до 1 декабря приводит к неравномерной наполняемости местных бюджетов, отсутствию средств в достаточном объеме для своевременного исполнения принятых расходных обязательств.
По этой причине поселения вынуждены обращаться за оказанием финансовой помощи, в том числе за помощью в район в целях избежания кассовых разрывов.
В то же время администрации районов не всегда имеют возможность отвлечения средств из своих бюджетов.
Исполнительной дирекцией ассоциации в муниципалитетах области был проведен мониторинг состояния кадрового обеспечения муниципальной службы органов местного самоуправления, результаты которого были использованы при подготовке соответствующего вопроса на заседании Правления.