Содержание
Введение3
Глава 1. Теоретико-правовые основы государственно-частного партнерства5
1.1. Государственно-частное партнерство, сущность, роль, принципы5
1.2. Законодательное регулирование государственно-частного партнерства на уровне субъекта РФ9
1.3. Форма реализации государственно-частного партнерства14
Глава 2. Практические аспекты государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения Пермского края20
2.1. Анализ сферы государственно-частного партнерства в Пермском крае20
2.2. Проекты государственно-частного партнерства в Пермском крае26
2.3. Проблемы и рекомендации по развитию государственно-частного партнерства в Пермском крае30
Заключение39
Библиографический список41
Приложение47
Введение
В настоящее время все чаще встречается такое понятие как государственно-частное партнерство (ГЧП). Данный механизм хорошо зарекомендовал себя во многих развитых странах и стал необходим для применения в Российской Федерации. Очевидно, что для рыночной экономики взаимодействие частного бизнеса и государства играет важную роль, являясь ее основой. При этом успешная реализация ГЧП во многом зависит именно от готовности государства взаимодействовать с бизнесом. Накопленный опыт многих стран за последние два десятилетия говорит о том, что государственно-частное партнерство служит одним из основных механизмов расширения ресурсной базы и мобилизации неиспользованных резервов для развития экономики, повышения эффективности управления государственной и муниципальной (общественной) собственностью.
Актуальность темы работы обусловлена тем, что в настоящее время в сфере здравоохранения Российской Федерации отмечается снижение степени удовлетворенности населения доступностью и качеством медицинских услуг, что во многом связано с имеющимися инфраструктурными ограничениями. В условиях сокращения финансовых возможностей государственного сектора и наличия у частного сектора потенциала эффективного внедрения инновационных медицинских и строительных технологий решение социально значимых задач по модернизации инфраструктуры российского здравоохранения, направленных на повышение качества и доступности медицинских услуг, требует объединения возможностей и усилий государственного и частного секторов.
Объектом исследования является Пермский край.
Предмет исследования государственно-частное партнерство в сфере здравоохранения Пермского края.
Цель курсовой работы провести анализ теоретических и практических аспектов государственно-частного партнерства, предложить рекомендации по его совершенствованию.
Задачи исследования:
1. Рассмотреть понятие государственно-частного партнерства его сущность, роль, принципы.
2. Охарактеризовать законодательное регулирование государственно-частного партнерства на уровне субъекта РФ
3. Провести анализ форм реализации государственно-частного партнерства.
4. Провести анализ сферы государственно-частного партнерства в Пермском крае
5. Проанализировать проекты государственно-частного партнерства в Пермском крае.
6. Вывить проблемы и разработать рекомендации по развитию государственно-частного партнерства в Пермском крае
Эмпирической базой исследования являются: нормативно-правовые акты Российской Федерации и Пермского края; работы ученых, в которых раскрываются, как теоретические, так и практические аспекты государственно-частного партнерства.
При написании работы использовались труды таких авторов, как: В.В. Боджаева, Д.А. Губанов, Ю.М. Гимадеева, Д.В. Какорина А.Е. Кирпичев, Н.К. Родионова, и других.
В исследовании предмета и решении поставленных задач использовались методология системного анализа, методы логического и экономико-статистического анализа.
Практическая значимость результатов исследования заключается в разработке рекомендаций для совершенствования государственно-частного партнерства в Пермском крае.
Глава 1. Теоретико-правовые основы государственно-частного партнерства
1.1. Государственно-частное партнерство, сущность, роль, принципы
Экономика современной России представляет собой систему, которая нуждается в выборе такой модели своего развития, которая помогла бы создать условия для создания высокотехнологичной и конкурентоспособной отечественной продукции. Такой моделью может служить создание экономической системы инновационного типа, которая в наибольшей степени готова «стимулировать» создание и производство в нашей стране высококонкурентоспособных товаров и услуг. В подходе к рассмотрению экономической системы инновационного типа развития можно определить два принципиально важных подхода: первый идеологический (теоретический), второй прикладной (практический).
Следует отметить, что сегодня в сфере развития инновационной экономики, промышленной и отраслевой политики четко определены следующие направления: ускорение экономического роста и изменение его качества на основе развития высоких технологий за счет проведения национальной промышленной политики, и ориентирования налоговой политики на рост реального сектора; формирование жесткой позиции по защите прав и интересов российского предпринимательства как внутри страны, так и за ее пределами; создание условий для масштабных вложений частного сектора в техническое перевооружение и модернизацию производства; увеличение государственных расходов инвестиционного характера; поддержку и развития отраслей, в которых Россия либо уже является, либо реально может стать мировым лидером, а также отраслей, критически важных с точки зрения национальной безопасности, в том числе: авиационной и космической промышленности (проект «Авиапром», предусматривающий модернизацию и эффективное развитие авиационной промышленности в долгосрочной перспективе), энергетического и атомного машиностроения, оборонно-промышленного комплекса, судостроения, станкостроения, биотехнологий и медицинской промышленности. В этой связи одним из наиболее эффективных инструментов реализации концепции модернизации экономики страны и ее инновационного вектора развития будет государственно-частное партнерство (далее, ГЧП).
Существует множество различных определений ГЧП, но в общем случае этот термин характеризует совокупность форм долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса, направленного на развитие общественной инфраструктуры (социальной, транспортной, энергетической, коммунальной и пр.), при котором бизнес (частный партнер) участвует не только в частичном или полном финансировании создания (проектировании, строительстве/реконструкции и/или модернизации), но и в последующей эксплуатации объекта общественной инфраструктуры. При этом первостепенное значение отводится ведущей роли государства.
Следует отметить, что ГЧП является оптимальным способом привлечения инвестиций в инфраструктурные проекты. Неразвитость инфраструктуры тормозит экономический рост как в регионах, так и в стране в целом. Среди причин, вызывающих инфраструктурные ограничения, можно выделить недостаточное финансирование инфраструктуры из бюджета; пробелы в государственном и муниципальном планировании и управлении; неправильное распределение публичных ресурсов, в результате которого средства вкладываются в проекты, менее эффективные с точки зрения экономического роста; завышение сроков реализации проектов и применение устаревших технологий при возведении объектов инфраструктуры; низкая результативность и качество управления объектами инфраструктуры. Именно механизм ГЧП способен помочь в решении данных проблем. Благодаря ГЧП, появляется возможность притянуть дополнительные финансовые ресурсы в проект из внебюджетных источников
Снизить стоимость строительства и сроки. В рамках федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ, 132 предполагается возможность перехода права собственности на объект соглашения. Именно данный аспект является привлекательным для частного партнера и обеспечивает возможность осуществления взаимовыгодного обмена ресурсами. Очевидно, что для бизнеса основные факторы привлекательности участия в ГЧП-проектах связаны с возможностью обеспечить возврат вложенных инвестиций и приобрести компетенции в сфере реализации проектов ГЧП.
Приобретение опыта реализации ГЧП-проектов и стремление закрепиться на развивающемся рынке ГЧП (в перспективе это положительно скажется на репутации инвестора и позволит ему участвовать в будущих крупномасштабных проектах) является важным стимулом для частных инвесторов участвовать в ГЧП-проектах. Уровень выгоды для инвестора зависит от конкретного проекта, схемы его реализации и условий контракта.
Для бизнеса одним из актуальных направлений участия в ГЧП-проектах является инвестиции в развитие региональной инфраструктуры. При использовании механизмов ГЧП рентабельность инфраструктурных проектов достигается как для публичной, так и для частной стороны. Государственно-частное партнёрство развивается во всем мире. Это хорошая форма взаимодействия государства и бизнеса, при которой последний не боится брать на себя ответственность за серьезные инфраструктурные проекты.
Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ст. закрепляет следующую систему принципов государственно-частного партнерства:
1) открытость и доступность информации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну;
2) обеспечение конкуренции;
3) отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом;
4) добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению;
5) справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения;
6) свобода заключения соглашения.
Неназванный в Законе о ГЧП, но конструируемый по аналогии с публичными закупками принцип, который можно назвать принципом «единства системы публичных партнеров» проявляется в том, что, хотя само государственно-частное партнерство может регулироваться законодательством субъектов РФ и муниципальными нормативными правовыми актами, но они должны соответствовать Закону о ГЧП (ст. 2). Следовательно, субъекты и муниципальные образования не могут менять требования к условиям соглашений о ГЧП (ст. 12), порядок заключения, изменения и прекращения соглашений о ГЧП (ст. 13), гарантии прав и законных интересов частного партнера (ст. 15). То есть для частного партнера уровень публичной власти, специфика публичного партнера не будут иметь значения, поскольку его деятельность в любом случае подчиняется единым правилам (внешний аспект), в то же время для самого публичного партнера остается возможность не только принятия решений на основании Закона о ГЧП, но даже и нормативного правового регулирования ряда вопросов, связанных с партнерством (внутренний аспект).
1.2. Законодательное регулирование государственно-частного партнерства на уровне субъекта РФ
Сейчас в стране партнерство регулируется нормативно-законодательными документами, а также принят рад законодательных актов, которые можно разделить на две больше группы:
1) правовые акты на федеральном уровне;
2) правовые акты на региональном уровне.
До принятия федерального закона о ГЧП, в некоторых субъектах были приняты свои региональные законы о ГЧП (Санкт-Петербург, Нижегородская, Кировская, Тульская области, республики Татарстан, Башкортостан, Дагестан и т.д.).
Нормативному обеспечению сферы ГЧП уделяется большое внимание. Так, например, в 2014 году Министерство экономического развития совместно с Центром развития государственно-частного партнерства разработали «Методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в субъектах РФ». И, как следствие, на территории России уже в 68 регионах приняты и находятся в действии законы, регулирующие ГЧП.
По данным Министерства экономического развития, инвестиций и торговли известно, что в 2015-2016 гг. 1-е место по уровню развития ГЧП занял г. Москва, составив 60,2%, 2-е место у г. Санкт-Петербург с уровнем развития 59,9. В настоящее время существует специальная методика определения эффективности деятельности государственно-частного партнёрства в субъектах нашей страны. А именно, уровень развития ГЧП в субъекте разделяется на три крупные категории, которые в свою очередь так же разделяются на подвиды.
Разновидность институциональной среды:
- региональные законы и правовые акты о ГЧП;
- инвестиционные стратегии;
- план развития ГЧП.
Опыт реализации проектов ГЧП:
-статус проекта;
- финансирование;
- срок реализации;
- отраслевая дифференциация.
Инвестиционная привлекательность (оценивается по данным рейтингового агентства «ЭкспертРА»).
В соответствии с вышеназванными рекомендациями система документов планирования всфере ГЧП является несамостоятельной иобособленной группой документов, асоставной частью системы документов стратегического планирования субъекта РФ, втом числе, всфере развития инфраструктуры.
При оценке деятельности руководителей субъекта РФ по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности уровень развития ГЧП определяется через развитость институциональной среды в целом. Механизмы ГЧП в документах стратегического планирования ГЧП один из инструментов государственного управления, используемый для достижения целей, заявленных в региональной стратегии социально- экономического развития. Соответственно, механизмы ГЧП должны быть интегрированы в региональные документы планирования и программирования.
Федеральным законом от28 июня 2014г. №172-ФЗ «Остратегическом планировании вРоссийской Федерации» с1 января 2015года на федеральном уровне была установлена система документов государственного планирования на уровне субъекта, которая должна состоять из документов прогнозирования, целеполагания, планирования/программирования.
По своей природе региональные законы более гибкие, их корректировка не требует долгого общественного обсуждения. Разнообразие норм на региональном уровне создает конкуренцию между регионами за средства инвесторов, которая в свою очередь позитивно сказывается на качестве нормативно-правовых актов и их применении в конкретных случаях.
Некоторые регионы прописали в своем законодательстве в качестве форм ГЧП госзаказ с отсрочкой платежа или механизм особой экономической зоны. Другие предложили формы, которые не предусматривают прямой платы из бюджета в ходе эксплуатации объекта (когда нагрузку за использование объекта можно переложить на потребителя, например, инвестор построил в микрорайоне детсад и школу и в рамках соглашения о ГЧП, определенного местным законом, передал эти объекты в аренду субъекту РФ).
Совершенствование регионального законодательства в сфере ГЧП в соответствие с принятым федеральным законом должно обеспечить существенный рост региональной экономики за счет привлечения инвестиций российских и иностранных организаций, а также международных компаний.
На практике применяются и иные формы, близкие к ГЧП, которые регулируются другим законодательством. Например, контракт жизненного цикла (публичный партнер имеет возможность разместить заказ, который включает в себя не только этап проектирования и строительства объекта, но и его обслуживание и ремонт), аренда с инвестиционными обязательствами, при которой объект на долгосрочной основе передается инвестору, но последний получает некоторые обременения (по сохранению объекта в надлежащем виде, его реставрации и др.).
Новой формой государственно-частного партнерства является специальный инвестиционный контракт, который применяется для создания и модернизации промышленного производства, формирования новых рабочих мест и налоговых поступлений, без получения имущества в государственную собственность. По данным Центра развития государственно-частного партнерства, соглашение о ГЧП, заключаемое в рамках регионального законодательства, используется в 53 % реализуемых проектов, концессия в 35 %, в то время как формы, близкие к ГЧП, применяются в 12 % проектов.
Одним из удачных примеров ГЧП-проектов может служить долгосрочная целевая программа «Финансирование создания в Петербурге автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр». Общий объем финансирования программы на период до 2019 г. составляет 87,025 млрд. руб., включая средства из бюджета города 17,814 млрд. руб., из федерального бюджета 11,755 млрд. руб., из внебюджетных источников 57,454 млрд. руб. (в том числе 25 млрд. руб. в рамках договора концессии). В настоящее время уже открыто движение по некоторым участкам магистрали ЗСД, а с мая 2011 г. пятикилометровый участок дороги стал первой платной дорогой в РФ.
Наиболее перспективным направлением для применения схем ГЧП в железнодорожной отрасли остается развитие вокзальных комплексов. Разработана концепция повышения эффективности использования вокзалов в городах Владивосток, Мурманск, Орел, Иркутск, Екатеринбург, Чита, Астрахань, Краснодар, Волгоград, Сочи и Москва.
В морском транспорте совокупный объем частных инвестиций на период до 2020 года оценивается более чем в 350 млрд. рублей. Разработаны ГЧП проекты для портов Находка, Мурманск, Новороссийск, Туапсе Ростов-на-Дону, Архангельск и др.
Что касается воздушного транспорта, то для реализации ГЧП-проектов большая часть всех расходов предусмотрена из внебюджетных источников. Частные инвестиции направляются на развитие терминалов, а государство финансирует взлетно-посадочные полосы.
В Пермском крае длительное время региональный закон находился на стадии разработки. Как и во многих других регионах, власти Пермского края «оттягивали» процесс принятия закона о ГЧП, ожидая принятия нормативных актов на федеральном уровне, которые бы основательно и единообразно регулировали действие данного механизма в субъектах. Фактически, федеральный закон о ГЧП был опубликован в июле 2015 г., и вступил в силу с 1 января 2016 г. Тем не менее, в марте 2015 г. был принят закон об основах государственно-частного партнерства в Пермском крае, который фактически имел рамочный характер и достаточно низкий уровень практического значения, но в целом не противоречил федеральному законодательству.
1.3. Форма реализации государственно-частного партнерства
Государственно-частное предприятие может быть создано в широком спектре форм. В первую очередь это разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям. Это могут быть контракты на выполнение работ и оказание общественных услуг. Контракты на управление, поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи и т.д. Краткосрочные контракты, вернее ее система, нашла широкое применение в хозяйственной практике органов государственной власти современной России и за рубежом.
Другая форма государственно-частного партнерства является аренда, или лизинг. Они возникли в связи с передачей в аренду частному сектору государственной собственности. Лизингополучатель может использовать здания, сооружения, производственное оборудование. Арендная плата частными компаниями за пользование государственным имуществом вносится в казну.
В 1995 г. после принятия федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» (СРП), форма государственно-частного партнерства которая стала легитимной. СРП является таким договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск». Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.
Распространенной в Российской Федерации формой государственно-частного партнерства стало государственно-частные предприятия. Это предполагает участие частного сектора в капитале государственного предприятия, что предполагает для него акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора, а также принятие административно-хозяйственных решений определяется его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения.
В настоящее время наиболее распространенной формой ГЧП можно признать концессионные соглашения. Более половины ГЧП-проектов в России реализуются на основе концессионных соглашений, 18 % проектов осуществляются в форме, определенной региональным законодательством, остальная часть это проекты, реализуемые в формах, близких к ГЧП (аренда государственной или муниципальной собственности с инвестиционными обязательствами, контракты жизненного цикла в рамках законодательства о закупках и др.
Согласно законодательству предметами концессионного соглашения могут быть объекты здравоохранения, образования, культуры, спорта и иные объекты социально-культурного назначения. С 1 января 2015 г. этот список дополнился объектами социального обслуживания населения, а с декабря 2015 г. такими объектами как здания, строения и сооружения, предназначенные для складирования, хранения и ремонта имущества Вооруженных Сил Российской Федерации, а также объектами их производственной и инженерной инфраструктуры. Изменениями закона «О концессионных соглашениях» установлены ограничения по кругу лиц, которые могут быть концессионерами: ими не могут быть иностранные инвесторы, организации, решения которых прямо или косвенно могут определять иностранные юридические и (или) физические лица, иностранные государства, их органы.
Особенностью концессионной сделки является то, что объект находится в собственности государства (субъекта РФ, муниципального образования) и не переходит к частному инвестору, что позволяет публичному партнеру использовать объект после того, как реализация соглашения завершена. ГЧП в форме соглашения в рамках регионального законодательства появилось, когда регионы приняли свои нормативные акты о ГЧП. Эти акты появились раньше федерального закона о ГЧП.
Согласно статистике проектов государственно-частного партнерства, в среднем около 13-15 рублей частных инвестиций приходится на 1 рубль государственного бюджета. В основном реализация инвестируемых проектов направлена на социально- экономическое развитие регионов страны и развитие коммунальной, транспортной и энергетической инфраструктуры. Также ГЧП распространилось на строительство железные дороги, автомагистралей, аэропортов, морских портов, строительство городов и т.д..
Таким образом, замечаем, что государство все чаще стало обращаться за помощью в разработке новых проектов к частному сектору. В Москве, например, был реализован один из крупных проектов ГЧП в сфере здравоохранения. Сделка сети клиник «Медси», подконтрольной АФК «Система», с правительством Москвы. В 2012 году в обмен на 25% акций объединенной компании правительство Москвы передало «Медси» 5 поликлиник, 3 стационара и 3 санатория. К участию в сделке был приглашен также американский инвестиционный фонд Apax Partners, специализирующийся на медицинских активах, и РФПИ, которые совместными усилиями вложат порядка 6 миллиардов рублей в 80 развитие сети. Доли участников распределятся следующим об- разом: половину получит АФК «Система», четверть правительство Москвы, по одной восьмой Apax Partners и РФПИ.
Одним из приоритетных направлений государственно-частного партнерства является развитие связи и телекоммуникаций. Данная сфера широко используется в странах с высоким развитием, где объем платных услуг (в том числе телекоммуникации и связь) постоянно растет. На рынке нашей страны телекоммуникация развивается в русле мировых тенденций. Российская телекомпания входит в категорию 50 крупнейших компаний мира. Заметим, что основная часть доходов получена от мобильной связи 679, 2 млрд рублей.
Также, еще одним из множества примеров использования механизма ГЧП использование его в топливно-энергетическом комплексе, т.е. проекты «Сахалин-1» и «Сахалин-2». Стратегия направлена на повышение инвестиционной привлекательности области, формирование условий для мобилизации внутренних и внешних инвестиционных ресурсов, и новых технологий в экономику, развитие региональной инвестиционной инфраструктуры. Стратегия дает наглядное представление бизнес-сообществу об отраслевых и территориальных приоритетах инвестиционного процесса в области, а также используемых инструментах поддержки инвестиционной деятельности в регионе. Реализация Стратегии планируется путем развития и совершенствования механизмов государственной поддержки инвестиционной деятельности.
Вообще, развитие Дальнего Востока одна из главных задач в развитии нашей страны. В этом регионе очень высока потребность в газификации населенных пунктов. Так, на осуществление данной операции в 2015 г. было направлено из бюджета 219 млн рублей. Из них более 100 млн рублей из муниципальных бюджетов. Средства предусмотрены в рамках подпрограммы «Создания и развития системы газоснабжения и 81 энергетики в Приморском крае». Она рассчитана на срок до 2017 года, чья реализация позволит газифицировать 41 населенный пункт в 10-ти городских округах.
Но нельзя не отметить, что система государственно-частного партнерства также активно используется и в культурной сфере. Широко известная за пределами Москвы Арт-галерея «Гараж» или проект реконструкции Пермского театра оперы и балета яркие тому подтверждения. Государство же в условиях бюджетных ограничений рассматривает сотрудничество с бизнесом как способ поддержки и развития сферы культуры и постепенно приходит к пониманию необходимости развития данного сектора на основе рыночных механизмов.
С одной стороны во многих регионах страны активно используют ГЧП, а с другой существую такие субъекты, где использование партнерства не вызывает никакого интереса. Объяснение тому существование ряда проблем, решить которые может государство. В их числе: отсутствие комплексного подхода в разработке проблемы ГЧП, так как власти сосредотачивают свое внимание на законодательных вопросах, не уделяя внимания социальным проблемам; недоверие муниципальных органов частным партнерам; отсутствие квалифицированных специалистов, недостаток опыта в данной сфере, отсутствие методик и механизмов управления ГЧП. Решение названных проблем заключается в повышении квалификации работников, создании успешных проектов, их тиражировании и организации методической базы для регионов.
Глава 2. Практические аспекты государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения Пермского края
2.1. Анализ сферы государственно-частного партнерства в Пермском крае
В Пермском крае утверждены Стратегия социально-экономического развития, Программа социально-экономического развития и 22 государственные программы. Как показал анализ, ГЧП как один из инструментов экономической политики в Стратегии социально-экономического развития не фигурирует, соответствующих целевых ориентиров нет, приоритеты развития сферы ГЧП не установлены. При этом стоит отметить, что развитие ГЧП является механизмом реализации одной из задач региональной Программы социально- экономического развития раздела о социальной политике в сфере дошкольного образования. Показатели социально-экономического развития, закрепленные в Программе, должны быть отражены в соответствующих программах.
Несмотря на то, что, согласно региональной Программе социально- экономического развития развитие, ГЧП предусмотрено только в сфере дошкольного образования, применение механизмов ГЧП заложено в 9 из 22 госпрограммах. В этих госпрограммах развитие ГЧП включено или в перечень задач, или в систему показателей, или заложено в качестве ожидаемых результатов. Так, в госпрограмме по здравоохранению заложен такой показатель, как строительство фельдшерско-акушерских пунктов на основе ГЧП; одна из задач подпрограммы госпрограммы «Воспроизводство и использование природных ресурсов» формирование ГЧП в лесопромышленном комплексе. Еще в 4 госпрограммах развитие ГЧП отмечается как один из приоритетов, однако дальнейшей конкретизации понятие не получает. Так, в госпрограмме развития сельского хозяйства и сельских территорий закреплено, что использование механизмов ГЧП является приоритетом в сфере устойчивого развития сельских территорий, при этом применение механизмов ГЧП в целевых показателях, ожидаемых результатах не предусмотрено.
Анализ модели управления сферой ГЧП в Пермском крае показал, что уполномоченным органом определено краевое Агентство по инвестициям и внешнеэкономическим связям. Набор его функций закреплен в региональном Законе о ГЧП и в целом соответствует рекомендациям поразвитию институциональной среды всфере государственно-частного партнерства всубъектах РФ.
Набор функций уполномоченного органа закрепляется в региональном Законе о ГЧП:
1) разрабатывает проекты нормативных правовых актов по реализации государственной политики Пермского края в сфере государственно-частного партнерства;
2) осуществляет подготовку предложений по включению проектов, реализуемых на принципах государственно-частного партнерства, в государственные программы;
3) осуществляет координацию действий иных исполнительных органов государственной власти Пермского края в сфере развития государственно-частного партнерства;
4) разрабатывает методику оценки эффективности участия Пермского края в соглашениях;
5) в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пермского края разрабатывает положение о порядке, сроках и условиях участия Пермского края в соглашениях;
6) разрабатывает порядок проведения конкурса на право заключения соглашения, а также состав и содержание конкурсной документации;
7) разрабатывает порядок заключения соглашения без проведения конкурса в соответствии с федеральным законодательством;
8) разрабатывает примерную форму соглашения, разрабатывает методические рекомендации по заключению соглашения, а также порядок заключения соглашений и порядок осуществления контроля за их реализацией;
9) заключает соглашения в случае принятия соответствующего решения Правительством Пермского края;
10) осуществляет контроль за исполнением условий соглашений;
11) осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пермского края.
Как показывает практика регионов по сопровождению подготовки и реализации проектов ГЧП, эту роль успешно выполняют так называемые институты развития, которые, как правило, функционируют в форме бюджетных или автономных учреждений или акционерных обществ с государственным участием. Последняя форма нашла применение в Пермском крае это ОАО «Корпорация развития Пермского края», 100% акций которого принадлежат региону. За Корпорацией развития с целью упрощения процедуры взаимодействия закреплена работа с инвесторами в режиме «одного окна».
Свою миссию Корпорация развития формулирует как обеспечение эффективного содействия инвестиционному процессу на территории Пермского края, однако отдельно в рамках ГЧП концепция ее деятельности как института развития не представлена.
Также роль института развития выполняет и краевое Агентство по инвестициям и внешнеэкономическим связям. Таким образом, наряду с отдельными функционирующими элементами модели управления ГЧП в Пермском крае стоит отметить отсутствие межведомственной рабочей группы и регламентированного порядка межведомственного взаимодействия. Для объединения усилий государственных органов, бизнес-сообщества, экспертов для предварительной оценки целесообразности и необходимости реализации проектов авторами «Регионального ГЧП-стандарта» предлагается создавать в регионах совещательно-консультативные органы по развитию общественной инфраструктуры с привлечением внебюджетных средств.
Как правило, такие советы кроме обсуждения возможности реализации того или иного проекта и его целесообразности, также с учетом мнений экспертного сообщества и частных компаний готовят предложения и рекомендации по совершенствованию политики в сфере ГЧП. При губернаторе Пермского края создан совет по улучшению инвестиционного климата в целях обеспечения стабильных условий осуществления инвестиционной деятельности, выработки мер по улучшению инвестиционного климата, координации деятельности исполнительных органов государственной власти по стимулированию инвестиционной деятельности, обеспечения равных прав инвесторов на получение государственной поддержки и обеспечения принципов гласности и открытости инвестиционных процессов.
В копилке региона уже несколько успешных проектов: передача в концессию частному инвестору водоканала, выведение на аутсорсинг услуг по перевозке бригад скорой помощи и другие. Сейчас в Пермском крае реализуется проект по строительству аэропорта стоимостью более 3 млрд руб. Региональные власти планируют расширить опыт взаимодействия с частными инвесторами. Им в помощь разработка федерального закона, регулирующего сотрудничество в рамках государственно-частного партнерства.
В рейтинге регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства в 20142015 годах, подготовленном центром развития ГЧП, Пермский край занял 14-е место. Составители рейтинга отнесли Прикамье к категории регионов с высоким потенциалом. Представленные в данной группе регионы характеризуются качественным уровнем развитости институциональной среды, позволяющим системно применять механизмы государственно-частного партнерства (например, Воронежская и Ярославская области), высокой инвестиционной привлекательностью и наличием обширной практики реализации проектов ГЧП.
Лидерами этой группы по опыту реализации проектов являются Пермский край, Тамбовская, Ульяновская, Самарская области. «Отличительная особенность регионов данной группы сложившиеся условия для реализации проектов ГЧП, наиболее понятные как локальным, так и внешним инвесторам», отмечают составители рейтинга.
Стоит отметить, что федеральное законодательство, регулирующее проекты ГЧП, появилось только летом 2015 года. Целью федерального документа является создание правовых условий для привлечения частных инвестиций в экономику. Закон регулирует правовые отношения в сфере ГЧП. До этого времени для реализации проектов использовался закон «О концессионных соглашениях». Необходимость правовой базы для привлечения частных инвестиций в социальную сферу назрела давно. В частности, депутаты законодательного собрания Пермского края разработали свой закон о ГЧП, чтобы повысить эффективность привлечения средств частных инвесторов.
Эксперты отмечают, что закон о ГЧП даст толчок развитию этого механизма в Пермском крае. Между тем опыт привлечения частных инвестиций в Пермском крае уже есть. По данным агентства по содействию инвестициям Пермского края, на территории региона уже в 2014 году реализовалось порядка 32 проектов в рамках ГЧП. Уже несколько лет Пермский край сотрудничает с крупными промышленниками региона, которые вкладывают средства в социальную среду края.
Согласно результатам анализа, проведенного Центром развития государственно-частного партнерства совместно с Минэкономразвития, в рейтинге регионов по уровню развития ГЧП, который был составлен в 2015- 2016 гг. Пермский край занял 26 место. Исследование проводилось на основании методики, утвержденной Минэкономразвития, и включало оценку таких факторов, как инвестиционная привлекательность, нормативно- правовая база, институциональная среда, опыт региона по реализации проектов ГЧП.
Аналогичный рейтинг составлялся и годом ранее, однако в связи с тем, что методика расчета рейтинга по сравнению с предыдущим годом была значительно изменена, создатели не рекомендуют напрямую сравнивать текущие показатели с показателями предыдущего года. Для сравнения предлагается соотнести текущие результаты с выполнением поставленных в 2015 г. значениями KPI. Для Пермского края установленное значение данного показателя составило 39,6%, а фактическое 31,5%, что на 8,1% меньше планируемого результата.
Такая ситуация характерна для большинства российских регионов, т.к. с выполнением KPI успешно справились лишь четверть всех субъектов РФ. При этом, примечательно, что по оценкам таких факторов, как опыт по осуществлению ГЧП-проектов, Пермский край занял 9 место, однако по уровню развития нормативно-правовой базы и институциональной среды 57 и 52 места, соответственно. То есть, несмотря на относительно большую практику использования механизма государственно-частного партнерства в субъекте, созданные для этого условия на региональном уровне достаточно.
2.2. Проекты государственно-частного партнерства в Пермском крае
Фактически подавляющая часть проектов на территории Пермского края осуществлены в рамках концессионных соглашений, которые регулируются федеральным законодательством.
Большинство из них в коммунальной сфере: проекты по модернизации здания котельной в том или ином муниципальном образовании 16, остальные больше касаются реконструкции объектов газо-, водо-, тепло- и электроснабжения 19. Один из наиболее крупных проектов концессионное соглашение по реконструкции системы коммунальной инфраструктуры водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод г. Перми, срок реализации которого составляет 41 год общей суммой 3 572 659 тыс. руб. На сегодняшний день проект находится в стадии реализации.
В социальной сфере насчитывается 6 крупных инфраструктурных проектов на основе ГЧП, часть из которых уже находится на этапе эксплуатации. В частности, объекты дошкольного образования, в отношении которых в 2011 г. была заключена концессия сроком на 25 лет общей суммой 5 175 тыс. руб. В данный момент два из трех зданий, которые были полностью восстановлены инвестором, уже функционируют в качестве частных детских садов. Согласно данным базы ГЧП-проектов в России, 3 проекта приходятся на транспортную инфраструктуру. Один из них по развитию аэропорта «Большое Савино» осуществляется на основе инвестиционного соглашения, которое было заключено в 2015 г. стоимостью 5 348 360 тыс. руб. Срок контракта составляет 2 года, в течение которых инвестор обязуется спроектировать и построить новое здания аэропорта.
Самый известный проект аутсорсинга в пермской медицине это проект по привлечению частных компаний для оказания транспортных услуг подстанциям скорой помощи. Проект развивается в Перми с 2008 года. С этого времени компания ООО «Феникс-Менеджмент» бизнесмена Евгения Фридмана предоставляет в аренду подстанциям спецавтомобили («Газель», «Форд» или УАЗ с медицинским оборудованием или без него). Сегодня проект получил развитие и по аналогичной схеме работает в Уфе, Кирове и Екатеринбурге. Кроме транспортного обслуживания, одной из наиболее успешных историй государственно-частного взаимодействия в медицине в краевом Минздраве называют аутсорсинг услуг общественного питания. Несколько лет назад с главных врачей сняли нагрузку по организации больничного общепита и передали ее профессионалам теперь за качество продуктов, калорийность и натуральные нормы отвечает подрядчик. На этом рынке в Перми работают несколько компаний.
Менее масштабный, но жизненно необходимый проект ГЧП в медицине открытие в октябре 2013 года в Лысьве первого частного центра гемодиализа (внепочечного очищения крови). Государству единовременно он бы вряд ли был бы под силу инвесторам он обошелся более чем в 100 млн руб. До появления этого центра пациенты с почечной недостаточностью из Чусового, Лысьвы, Губахи, Красновишерска могли получать такие услуги только в Перми или Березниках. Благодаря частным инвестициям Лысьве удалось решить эту проблему. Центр рассчитан на 80 пациентов в день.
Но не все существующие варианты ГЧП оказались эффективными. Так, чиновники разочаровались в проекте по привлечению частных лабораторий для оказания услуг населению. Сегодня частные компании оказывают услуги по проведению лабораторных исследований всем пермским больницам. К примеру, в краевой клинической больнице все анализы, за исключением экстренных, выполняет лаборатория частной клиники «Философия красоты и здоровья». По мнению властей, такой опыт фактически сделал невозможным развитие исследовательских лабораторий в государственных клиниках. Власти посчитали такую ситуацию неправильной, и теперь намерены открывать в краевых больницах лаборатории для проведения плановых анализов.
Наиболее масштабной является Государственная программа Пермского края «Развитие здравоохранения» (приложение). Основной целью Программы является обеспечение доступности медицинской помощи и повышение эффективности медицинских услуг, объемы, виды и качество которых должны соответствовать уровню заболеваемости и потребностям населения, передовым достижениям медицинской науки.
Основные направления деятельности в рамках данной программы:
- Дальнейшее развитие профилактического направления. Мотивация населения на формирование ценностей здорового образа жизни, повышение личной ответственности за свое здоровье.
- Совершенствование оказания бесплатной, доступной и качественной медицинской и лекарственной помощи, всех ее видов, в рамках реализации государственной программы (амбулаторной, стационарной, высокотехнологичной, паллиативной и реабилитационной помощи).
- Организация ресурсного обеспечения отрасли здравоохранения: наполнение кадрами, укрепление материально-технической базы, завершение строительства медицинских объектов, развитие государственно-частного партнерства.
- Повышение эффективности деятельности учреждений здравоохранения. Совершенствование системы управления отраслью.
Мероприятия Программы реализуются в рамках девяти подпрограмм, которые обеспечивают решение задач и достижение цели Программы
1) «Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медико-санитарной помощи».
2) «Совершенствование оказания специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, медицинской эвакуации».
3) «Совершенствование территориального планирования системы здравоохранения Пермского края. Развитие материально-технической базы, в том числе развитие информационных технологий».
4) «Охрана здоровья матери и ребенка».
5) «Развитие медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения, в том числе детям».
6) «Оказание паллиативной помощи, в том числе детям».
7) «Профилактика суицидов на территории Пермского края».
8) «Кадровое обеспечение системы здравоохранения Пермского края».
9) «Обеспечение реализации государственной Программы».
2.3. Проблемы и рекомендации по развитию государственно-частного партнерства в Пермском крае
Для выявления проблем Государственной программы Пермского края «Развитие здравоохранения» можно обратиться к исследованию, проведенному А.А. Божья-Воля и Е.Ю. Мясниковой, которые проведя анализ работ зарубежных авторов сформировали перечень из семи «парадоксов результативности», которые могут встречаться в программно-целевом управлении: «туннельное видение», «близорукость», «тяготение к критериям», «введение в заблуждение», «неверное толкование», «субоптимизация» и «азартная игра».
Данные парадоксы результативности могут быть выявлены путем непосредственного анализа перечня показателей, изучения системы мониторинга результативности на уровне непосредственных исполнителей и руководителей среднего звена, рассмотрения динамики целевых и достигнутых значений установленных показателей в сопоставлении с состоянием соответствующей сферы Существование «парадоксов результативности» приводит к выводу о том, что система оценки результативности, направленная на обеспечение прозрачности и подотчетности деятельности органов власти, может повлечь непреднамеренные последствия, порождаемые самой системой оценки. Таким образом, применение оценки результативности органа государственной власти может принести пользу только в случае умеренного и рационального применения системы оценки. Учитывая «подводные камни» применения показателей результативности, необходимо проводить специфический анализ данной системы и корректировать ее на этапе планирования и внедрения. Именно для этих целей авторами была разработана методика выявления возможных «парадоксов результативности» в системе показателей результативности государственных программ.
С использованием данной методики был проведен анализ трех государственных программ Пермского края: «Развитие здравоохранения», «Региональная политика и развитие территорий» и «Экономическое развитие и инновационная экономика».
Рассмотрим более подробно выводы авторов касательно Государственной программы Пермского края «Развитие здравоохранения».
Парадокс «туннельного видения» «Туннельное видение» можно считать одним из наиболее распространенных парадоксов результативности, поскольку в государственном управлении цели тех или иных программ объективно сложно поддаются количественной оценке. Проявление «туннельного видения» заключается в подборе показателей результативности, которые можно рассчитать с использованием доступных данных ведомственной статистики, в ущерб более информативным данным о конечных эффектах деятельности государственных органов, которые по тем или иным причинам сложно оценить количественно.
При изучении перечня показателей в данном ключе необходимо рассмотреть показатели в сопоставлении с запланированными мероприятиями. Содержание мероприятия описывает воздействие государственного органа (и его служащих) на состояние целевой группы (или сферы компетенции).
При данном сопоставлении могут быть выявлены следующие ситуации:
1) показатель результативности не отражает положительного воздействия государственного органа, а является «регистратором» негативных явлений в состоянии целевой группы (или сферы компетенции);
2) показатель результативности оценивает степень изменения состояния целевой группы (или сферы компетенции), не отражая соответствующего вклада органа власти ввиду значимого влияния внешних факторов;
3) показатель результативности оценивает степень изменения состояния целевой группы (или сферы компетенции), не отражая соответствующего вклада органа власти ввиду участия нескольких ведомств.
Примерами могут служить показатели «заболеваемость дифтерией», «распространенность недостаточного потребления фруктов и овощей среди взрослого населения» и «распространенность низкой физической активности среди взрослого населения» для профилактики заболеваний и формирования здорового образа жизни, установленных в программе по развитию здравоох- ранения. При анализе государственной программы Пермского края «Развитие здравоохранения» по данному алгоритму было выявлено: эффективность выполнения 30% (или 28 единиц) показателей результативности данной программы может быть искажена ввиду «туннельного видения». Среди них 21 показатель может быть отнесен к типу «регистраторов», а 7 показателей находятся под значимым влиянием внешних факторов.
Парадокс «близорукости». Парадокс «близорукости» заключается в том, что государственные управленцы, делая акценты на краткосрочных целях, «ущемляют» более значимые долгосрочные эффекты государственной политики. Причина в противоречии системы стимулирования служащих высших должностей, работающих на условиях краткосрочных контрактов, долгосрочным целям государственных программ. Иными словами, показатели результативности, которые устанавливаются в срочных контрактах служащих руководящего состава для оценки выполнения соответствующих государственных программ, фактически не отражают вклада данных чиновников.
Эффект «близорукости» в значительной степени зависит от особенностей сферы деятельности органа власти. Например, сложно выделить эффективность текущих мероприятий по «оздоровлению» населения, реализуемых министерством здравоохранения в течение длительного периода до момента оценки. Но профилактические мероприятия, такие как вакцинация, в любой момент времени достаточно объективно оценивают результаты превентивной работы данного ведомства по предотвращению массового заражения. Таким образом, для каждой государственной функции или услуги для преодоления «близорукости» оценки результативности необходимо рассмотреть возможно- сти использования «обратных» показателей.
При анализе показателей результативности на предмет выявления парадокса «близорукости» необходимо выявить следующие ситуации:
1) показатель результативности в значительной степени оценивает последствия управленческих действий в предыдущие периоды;
2) ожидаемый эффект от запланированных мероприятий, скорее всего, проявится по истечении некоторого «переходного/адаптационного» периода.
Эффект «близорукости» в государственной программе Пермского края «Развитие здравоохранения» выявлен в 26 показателях, или 28% от общего числа, индикаторов программы.
Парадокс «тяготения к критериям» Под «тяготением к критериям» P. Smith понимает акцент на критериях успеха в большей степени, чем на основополагающей цели, стоящей перед государственным органом. Это выражается в том, что количество показателей результативности, по которым проводится оценка, является избыточно подробным. С другой стороны, недостаточно подробный перечень показателей может привести к противоположному эффекту, который исследователи называют «противоборствующим обучением». Когда служащие органа власти знают, какие аспекты деятельности подвергают оценке, а какие нет, они могут использовать эту информацию, чтобы манипулировать своими оценками. Например, могут вкладывать максимум усилий главным образом в то, что измеряется, тем самым обеспечивая рост эффективности. На самом деле подлинного улучшения может не быть или даже возможно ухудшение самой деятельности (или отдельных ее аспектов).
Для анализа показателей результативности с позиции выявления «тяготения к критериям» необходимо рассмотреть диапазон используемых показателей в сопоставлении с количеством мероприятий государственной программы на предмет избыточности.
В результате исследования может быть выявлено, что:
1) показатели результативности не закреплены за конкретной подпрограммой (мероприятием подпрограммы) и считаются показателями государственной программы в целом;
2) перечень целевых показателей не соотносится с мероприятиями, реализуемыми в рамках подпрограмм;
3) в программе не сбалансировано число показателей и число мероприятий, так, одному мероприятию может соответствовать длинный перечень целевых показателей и наоборот.
В ходе исследования показателей результативности в государственной программе Пермского края «Развитие здравоохранения» обнаружена несбалансированность числа показателей, приходящихся на одно мероприятие программы. Так, 5 мероприятиям государственной программы соответствует 53 показателя (или 56% от общего числа), в то время как за большей частью мероприятий не закреплен ни один показатель результативности.
Парадокс «введение в заблуждение» «Введение в заблуждение» представляет собой умышленное манипулирование данными таким образом, чтобы действия в отчетах отличались от действительности. По отношению к перечню показателей это выражается в том, что установление достигнутых и целевых значений показателей в большинстве случаев основано на данных ведомственной статистики, объективность которой достаточно сложно перепроверить.
При изучении перечня показателей в данном ключе необходимо провести анализ источников данных, предусмотренных показателями результативности, с точки зрения их разнообразия, а также объективности. При данном анализе могут быть выявлены следующие ситуации:
1) значения индикатора сформированы службой государственной статистики (Пермьстат), поэтому могут считаться объективными данными;
2) значения показателя результативности основаны на данных опросов общественного мнения, объективность оценки которых зависит от заказчика исследования, которым может выступать сам орган власти или независимые организации;
3) значения целевого показателя заимствованы из данных ведомственной статистики, поэтому имеют низкую степень объективности.
При анализе показателей результативности государственной программы Пермского края «Развитие здравоохранения» с позиции «введения в заблуждение» выявлена ориентация источника данных в сторону ведомственной статистики. Соотношение статистических показателей к показателям ведомственной статистики равно 1:11 случаев.
Для преодоления «парадоксов результативности», выявленных в Государственной программе Пермского края «Развитие здравоохранения», важно соблюдать определенные требования при разработке показателей результативности и установлении их целевых значений:
1. Необходимо формулировать показатели результативности таким образом, чтобы они отражали непосредственный вклад исполнителя государственной программы в изменение состояния целевой группы (или в подведомственной отрасли). Важно выбрать такой индикатор, который бы в наименьшей степени был подвержен влиянию сторонних внешних факторов, а также в наименьшей степени зависел бы от качества работы других органов власти.
2. Поскольку цели и задачи государственных программ формулируются всегда позитивно (направлены на улучшение ситуации), то и показатели результативности необходимо формулировать таким образом, чтобы они отражали позитивное изменение состояния целевой группы (или сферы компетенции), для чего и проводятся все мероприятия государственной программы. Установление в качестве показателей результативности «регистраторов» негативных явлений в состоянии целевой группы (или сферы компетенции), во-первых, подвержено значимому влиянию множества неконтролируемых внешних факторов, а во-вторых, создает систему негативной мотивации, что не может быть достаточно успешным.
3. Необходимо формулировать показатели результативности таким образом, чтобы минимизировать «временной лаг» между моментом проведения мероприятия и проявлением ожидаемого результата это позволит сфокусироваться на эффективности работы именно служащих руководящего состава данного временного периода.
4. Важна увязка мероприятий государственной программы с конкретными целевыми показателями, достигаемыми по результатам реализации соответствующих мероприятий недопустимо установление показателей результативности, не связанных с конкретным мероприятием, либо мероприятиями, для которых не были продуманы показатели их результативности.
5. Необходимо соблюдать иерархию показателей результативности, которая означает их подчиненность, разделение на уровни иерархии и выделение более значимых (верхнего уровня) и менее значимых показателей результативности.
6. Наиболее эффективно использовать данные статистики для обобщенной оценки текущего состояния в сфере компетенции государственного органа; данные ведомственной статистики для оперативного принятия решения о корректировке реализуемых мер; опросы общественного мнения для оценки удовлетворенности получаемых населением государственных и муниципальных услуг.
7. Необходимо закреплять на уровне ведомственных нормативных актов методики расчета количественных значений показателей ведомственной статистики с установлением периодичности получения данных сведений.
Данные мероприятия позволят выстроить более устойчивую систему оценки результативности деятельности государственного органа и предотвратить какие-либо искажения запланированных результатов.
На сегодняшний день наблюдается ситуация, требующая серьезных действий со стороны краевых властей для того, чтобы создать эффективно функционирующую комплексную систему управления ГЧП, а не довольствоваться ее отдельными элементами.
Для изменения текущей ситуации необходимы следующие действия:
- создание комплексной институциональной среды для развития ГЧП, т.ч. определение специального органа в системе краевого правительства, который бы стал ведущим подразделением в системе управления ГЧП-проектами в регионе, а также построение единой структуры ведомств и организаций, задействованных в данном процессе, со строгим определением функционала для каждой;
- конкретизация региональной нормативно-правовой базы и приведение ее в соответствие с федеральным законодательством;
- приведение к единству стратегии развития ГЧП в регионе, в частности, в содержании прогнозных документов, определяющих направления для развития Пермского края;
- организация полноценного участия краевого правительства, привлечение представителей бизнес-сообществ, населения и экспертов- консультантов в работе над созданием эффективной системы функционирования ГЧП в регионе;
- проведение исследований в разрезе сравнительного анализа с другими субъектами с целью получения более объективной оценки ситуации по развитию ГЧП в крае, а также заимствования элементов из лучших практик;
- укрепление связей с другими субъектами с целью сотрудничества и обмена опытом по созданию эффективной системы развития ГЧП внутри региона.
Таким образом, развитие системы управления ГЧП на территории субъекта должно осуществляться комплексно. При этом, стоит отметить необходимость в наличии высококвалифицированных кадров со стороны госсектора, так как компетентность специалистов, непосредственно участвующих в процессе управления ГЧП-проектом является неотъемлемым элементом эффективного функционирования всей системы. В результате осуществление всей совокупности ключевых мероприятий будет способствовать не только укреплению имеющегося потенциала региона, но и продвижению территории на новый уровень инвестиционного и в целом экономического развития.
Заключение
Государственно-частное партнерство в сфере здравоохранения может способствовать достижению целей, поставленных перед здравоохранением: снижение смертности от управляемых причин, повышение рождаемости, улучшение качества медицинской помощи, увеличение продолжительности жизни.
Государственно-частное партнерство будет способствовать формированию конкурентной среды в здравоохранении, созданию равных условий для организаций здравоохранения с различными формами собственности, развитию добровольного медицинского страхования.
Повышение инвестиционной привлекательности здравоохранения является важнейшей государственной задачей. Укрепляющаяся в настоящее время ресурсная база здравоохранения создает хорошие предпосылки для привлечения средств крупных частных инвесторов. Государственно-частное партнерство целесообразно развивать в сфере информационных технологий обеспечения лечебно-диагностического процесса.
Федеральным органам исполнительной власти можно порекомендовать ускорить разработку проектов федеральных законов, направленных на регламентацию деятельности частнопрактикующих врачей и негосударственных медицинских организаций; обеспечение защиты прав пациентов и страхование профессиональной ответственности медицинских работников; разработку предложений по реформе налогового законодательства, стимулирующих приток инвестиций в социальную сферу.
При формировании государственных программ как основного инструмента бюджетного и стратегического планирования, следует более основательно продумывать планируемые результаты и устанавливаемые показатели результативности их выполнения. Данные показатели результативности являются ключевым ориентиром для всех исполнителей соответствующей программы, поэтому важно не только четко выделить вклад каждого структурного подразделения и должностного лица, но и сформировать для них такую систему стимулов, которая бы не допускала негативных последствий их действий для конечных пользователей и сферы государственного регулирования.
Для Пермского края важным является дальнейшее развитие государственно-частного партнерства, которое должно осуществляться комплексно. В результате данного развитие возможно при осуществлении всей совокупности мероприятий будет укрепление имеющегося потенциала региона, его развитие в социальном, экономическом и инвестиционном аспектах.
Библиографический список
- О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ (ред. от 03.07.2016; с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4350.
- О концессионных соглашениях: федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 29.07.2017; с изм. и доп., вступ. в силу с 01.11.2017) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3126.
- О соглашениях о разделе продукции: федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ (ред. от 05.04.2016) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 18.
- О стратегическом планировании в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 30.10.2017) // СПС КонсультантПлюс.
- О программе социально-экономического развития Пермского края на 2012-2016 гг. [Электронный ресурс]: закон Пермского края от 20.12.2012 № 140-ПК (ред. от 09.07.2015). Режим доступа: #"justify">О Стратегии социально-экономического развития Пермского края до 2026 года: постановление Законодательного Собрания Пермского края от 01.12.2011 № 3046 (ред. от 06.12.2012)// Собрание законодательства Пермского края. 2011. № 12.
- Об основах государственно-частного партнерства в Пермском крае [Электронный ресурс]: закон Пермского края от 19.03.2015 № 457-ПК (ред. от 10.03.2017). Режим доступа: zsperm.ru›upload/iblock/265/457_PK_01042015.pdf .
- Об определении уполномоченного органа на реализацию региональной политики в сфере государственно-частного партнерства и о внесении изменений в положение об Агентстве по инвестициям и внешнеэкономическим связям Пермского края [Электронный ресурс]: постановление правительства Пермского края от 01.06.2015 № 339-п (ред. от 29.03.2017). Режим доступа: #"justify">Об утверждении государственной программы «Развитие сельского хозяйства и устойчивое развитие сельских территорий в Пермском крае» [Электронный ресурс]: постановление Правительства Пермского края от 03.10.2013 № 1320-п (ред. от 19.09.2017). Режим доступа: #"justify">Об утверждении государственной программы Пермского края «Воспроизводство и использование природных ресурсов» [Электронный ресурс]: постановление Правительства Пермского края от 03.10.2013 № 1330-п (ред. от 12.07.2017). Режим доступа: #"justify">Об утверждении государственной программы пермского края «Развитие здравоохранения» [Электронный ресурс]: постановлением Правительства Пермского края от 03.10.2013 № 1319-п. (ред. от 10.04.2015). Режим доступа: #"justify">О Совете по улучшению инвестиционного климата в Пермском крае [Электронный ресурс]: указ губернатора Пермского края от 25.11.2014 № 201 (ред. от 29.05.2017). Режим доступа: #"justify">Meyer M.W., Gupta V. The Performance Paradox // Research in Organizational Behavior. 1994. Vol. 16. P. 309369.
- Smith P. On the Unintended Consequences of Publishing Performance Data in the Public Sector // International Journal of Public Administration. 1995. Vol. 18 (23). Р. 277310.
- Ахмедова, А. Мона Лиза в проекте. ГЧП приходит в культуру [Электронный ресурс] / А. Ахмедова, Е. Зусман. Режим доступа: https://rg.ru/2011/10/27/kultura.html.
- База проектов государственно-частного партнерства. Единая информационная система государственно-частного партнерства в РФ [Электронный ресурс]. Режим доступа: #"justify">Басовский, Л.Е. Финансы: учеб. пособие / Е.Л. Басовский. М.: ИНФРА-М, 2013. 260 с.
- Боджаева, В.В. Государственно-частное партнерство как эффективный механизм развития экономики / В.В. Боджаева и др. // Фундаментальные исследования. 2015. № 11-2. С. 343-346.
- Божья-Воля, А.А. Преодоление «парадоксов результативности» при реализации государственных программ пермского края / А.А. Божья-Воля, Е.Ю. Мясникова // Ars Administrandi. 2016. №1. С. 99-112.
- Государственно-частное [Электронный ресурс]. Режим доступа: pppcenter.ru›Рейтинг ГЧП 2016-2017.
- Государственно-частное партнерство в современной России [Электронный ресурс] // Бюджет.ru. Режим доступа: #"justify">Губанов, Д.А. Государственно-частное партнерство как инструмент минимизации провалов рынка и государства / Д.А. Губанов, Ю.М. Гимадеева // Вестник Пермского университета. Сер. «Экономика». 2017. Т. 12. № 2. С. 189-201.
- Инвестиционная стратегия развития Сахалинской области до 2025 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Администрации Сахалинской области. Режим доступа: https://sakhalin.gov.ru/?id=139.
- Исследование «Государственно-частное партнерство в России 20162017: текущее состояние и тренды, рейтинг регионов» / Ассоциация «Центр развития ГЧП». М.: Ассоциация «Центр развития ГЧП», 2016. 32 с.
- Какорина, Д.В. Проблемы и перспективы развития государственно-частного партнерства в России / Д.В. Какорина // Государственно-частное и муниципально-частное партнерство в регионах России: опыт и практики: материалы всерос. науч.-практ. конф., 14 сентября 2017 г. / М-во обр. и науки РФ, ФГБОУ ВО «Тамб. гос. ун-т им. Г.Р. Державина». Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г.Р. Державина, 2017. С. 74-82.
- Кирпичев, А.Е. Принципы правового регулирования договорных обязательств между субъектами публичного сектора экономики и предпринимателями / А.Е. Кирпичев // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2017. №3(46). С. 85-91.
- Кочеткова, С.А. Развитие государственно-частного партнерства в регионе: организационно-правовой механизм / С.А. Кочеткова // Научный журнал НИУ ИТМО. Серия: Экономика и экологический менеджмент. 2015. №1. С. 113120.
- Методические рекомендации поразвитию институциональной среды всфере государственно-частного партнерства всубъектах РФ «Региональный ГЧП-стандарт». М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014. 38 с.
- Официальный сайт Компании «Ай Пи Ти Груп» Раздел исследование Рынок государственно-частного партнерства в России: проблемы и перспективы развития [Электронный ресурс]. Режим доступа: #"center">Приложение
Паспорт государственной программы Пермского края «Развитие здравоохранения»
Наименование ПрограммыГосударственная программа Пермского края "Развитие здравоохранения" (далее - Программа)Ответственный исполнитель ПрограммыМинистерство здравоохранения Пермского краяСоисполнители ПрограммыНетУчастники ПрограммыМинистерство природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края
Министерство строительства и архитектуры Пермского края
Министерство информационного развития и связи Пермского края(в ред.Постановления Правительства Пермского края от 09.08.2017 N 724-п)Подпрограммы ПрограммыПодпрограмма 1 "Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медико-санитарной помощи";
подпрограмма 2 "Совершенствование оказания специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, медицинской эвакуации";
подпрограмма 3 "Совершенствование территориального планирования системы здравоохранения Пермского края. Развитие материально-технической базы, в том числе развитие информационных технологий";
подпрограмма 4 "Охрана здоровья матери и ребенка";
подпрограмма 5 "Развитие медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения, в том числе детям";
подпрограмма 6 "Оказание паллиативной помощи, в том числе детям";
подпрограмма 7 "Профилактика суицидов на территории Пермского края";
подпрограмма 8 "Кадровое обеспечение системы здравоохранения Пермского края";
подпрограмма 9 "Обеспечение реализации государственной программы"Программно-целевые инструменты ПрограммыВ рамках Программы не предусмотрена реализация ведомственных целевых программЦели ПрограммыОбеспечение доступности медицинской помощи и повышение эффективности медицинских услуг, объемы, виды и качество которых должны соответствовать уровню заболеваемости и потребностям населения, передовым достижениям медицинской наукиЗадачи ПрограммыОбеспечение приоритета профилактики в сфере охраны здоровья и развитие первичной медико-санитарной помощи;
повышение эффективности оказания специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, медицинской эвакуации;
совершенствование территориального планирования системы здравоохранения Пермского края, развитие материально-технической базы и развитие информационных технологий;
повышение эффективности службы родовспоможения и детства;
развитие медицинской реабилитации населения и совершенствование санаторно-курортного лечения, в том числе детей;
обеспечение медицинской помощью неизлечимых больных, в том числе детей;
обеспечение системы здравоохранения высококвалифицированными и мотивированными кадрами;
снижение уровня смертности по причине самоубийства в Пермском крае, в том числе среди несовершеннолетних;
повышение эффективности управления отраслиОжидаемые результаты реализации ПрограммыСнижение смертности от всех причин;
снижение материнской смертности;
снижение младенческой смертности;
снижение смертности детей в возрасте от 0 до 17 лет;
снижение смертности от болезней системы кровообращения;
снижение смертности от дорожно-транспортных происшествий;
снижение смертности населения от новообразований (в том числе злокачественных);
снижение смертности от туберкулеза;
снижение уровня заболеваемости туберкулезом;
изменение обеспеченности врачами;
увеличение соотношения врачи/средние медицинские работники;
увеличение ожидаемой продолжительности жизни при рождении;
увеличение доли выездов бригад скорой медицинской помощи со временем доезда до больного менее 20 мин.;
повышение средней заработной платы врачей и работников медицинских организаций, имеющих высшее медицинское (фармацевтическое) или иное высшее образование, предоставляющих медицинские услуги (обеспечивающих предоставление медицинских услуг) в регионе;
повышение средней заработной платы среднего медицинского (фармацевтического) персонала (персонала, обеспечивающего условия для предоставления медицинских услуг) в регионе; повышение средней заработной платы младшего медицинского персонала (персонала, обеспечивающего условия для предоставления медицинских услуг) в регионеЭтапы и сроки реализации ПрограммыПрограмма реализуется в два этапа: 1-й этап - с 2014 по 2016 год; 2-й этап - с 2017 по 2020 годЦелевые показателиN п/пНаименование показателяЕд. изм.Плановое значение целевого показателя20132014201520162017201820191Ожидаемая продолжительность жизни при рождениилет69,470,271,072,073,074,075,02Смертность от всех причинна 1000 населения14,013,813,813,513,513,313,103Материнская смертностьслучаев на 100 тыс. родившихся живыми16,116,015,915,915,815,715,604Младенческая смертностьслучаев на 1000 родившихся живыми8,28,18,07,87,57,27,005Смертность детей в возрасте 0-17 летслучаев на 100 тыс. населения соответствующего возраста97,996,494,587,091,790,990,76Смертность от болезней системы кровообращенияна 100 тыс. населения795,8776,0747,8717,0689,0649,40625,507Смертность от дорожно-транспортных происшествийна 100 тыс. населения14,821,62120,520,119,6019,208Смертность от новообразований (в том числе от злокачествен-ных)на 100 тыс. населения200,3199,4197,8196,1194,4192,80191,409Смертность от туберкулезана 100 тыс. населения15,314,914,213,712,311,8011,3010Зарегистрировано больных с диагнозом, установленным впервые в жизни, активный туберкулезна 100 тыс. населения68,667,063,059,582,981,379,711Обеспеченность населения врачамина 10 тыс. населения42,642,542,442,342,141,841,5012Доля выездов бригад скорой медицинской помощи со временем доезда до больного менее 20 мин.%79,1082,2084,3085,8087,9089,089,7013Соотношение врачи/средние медицинские работники1/2,11/2,21/2,21/2,41/2,51/2,71/2,914Соотношение среднемесячной заработной платы врачей и работников медицинских организаций, имеющих высшее медицинское (фармацевтическое) или иное высшее образование, предоставляющих медицинские услуги (обеспечиваю-щих предоставление медицинских услуг), к среднемесячной начисленной заработной плате наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячному доходу от трудовой деятельности)%129,70143,10137,00159,60180,00200,00200,0015Соотношение среднемесячной заработной платы среднего медицинского (фармацевтического) персонала (персонала, обеспечиваю-щего предоставление медицинских услуг) к среднемесячной начисленной заработной плате наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячному доходу от трудовой деятельности)%75,6077,2079,3087,0090,00100,00100,0016Соотношение среднемесячной заработной платы младшего медицинского персонала (персонала, обеспечиваю-щего предоставление медицинских услуг) к среднемесячной начисленной заработной плате наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячному доходу от трудовой деятельности)%50,1051,0052,4055,6080,00100,00100,0017Доля профилактических посещений от общего числа посещений, %%38394041414141(в ред.Постановления Правительства Пермского края от 31.03.2017 N 180-п)Объемы и источники финансирования ПрограммыИсточники финансированияРасходы (тыс. руб.)201420152016201720182019ИтогоВсего, в том числе:36372696,735698292,335336716,136988971,143227896,844592560,8232217133,8краевой бюджет20901481,820213909,420095261,421500054,224039220,923815982,2130565909,9федеральный бюджет1912545,81999065,61872443,8984227,0287149,6281007,27336439,0местный бюджет44953,744953,7внебюджетные источники13513715,413485317,313369010,914504689,918901526,320495571,494269831,2(в ред.Постановления Правительства Пермского края от 09.08.2017 N 724-п)