Содержание
Введение3
Глава 1 Доктринальные основы предоставления гражданства Российской Федерации10
1.1 Гражданство как элемент конституционно-правового и административно-правового статуса личности10
1.2 Генезис административно-процедурного регулирования предоставления гражданства в российском праве20
1.3 Прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке в системе оснований приобретения гражданства Российской Федерации на современном этапе развития33
Глава 2 Нормативные требования к осуществлению государственной функции по приему в гражданство Российской Федерации в общем порядке42
2.1 Структура и полномочия органов власти, реализующих государственную функцию по приему в гражданство Российской Федерации в общем порядке42
2.2 Условия и порядок обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке49
2.3 Административные процедуры в ходе рассмотрения заявления о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке58
Глава 3 Актуальные проблемы реализации государственной функции по приему в гражданство Российской Федерации в общем порядке68
3.1 Совершенствование общих административных процедур при приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке68
3.2 Совершенствование административных процедур при приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке отдельным категориям лиц75
Заключение86
Библиографический список89
Введение
Актуальность темы выпускной квалификационной работы состоит в том, что гражданство - один из основных элементов правового статуса лица, качественный определитель принципиальных начал взаимоотношений государства и личности, то общее, главное условие, которое необходимо для распространения на него всего объема прав, свобод и обязанностей, признаваемых за гражданином, а также для защиты его государством, где бы это лицо ни находилось. Обладание гражданством является всеобщим универсальным условием полной правосубъектности лица.
Конституционно-правовой институт, нормы которого закрепляют основы статуса личности, отражает основы статуса личности, отражает наиболее существенные исходные начала, определяющие положение человека в обществе и государстве, принципы их взаимоотношений.
Во всех сферах отношений, регулируемых правом, человек и гражданин выступает как субъект соответствующих прав, свобод и обязанностей, которые определены нормами конкретной отрасли. Всеми отраслями права предусмотрены и условия его участия в качестве субъекта тех и иных видов правоотношений, при реализации им своей правоспособности.
Гражданство является одним из главных элементов правового положения человека. Основы правового статуса играют огромную, решающую роль в определении положения человека в обществе, имеют жизненно важное значение.
Право на гражданство Российской Федерации занимает особое место среди основных прав человека в Российской Федерации, а его реализация гарантируется Конституцией РФ. Провозглашая приоритетом соблюдение и охрану прав и свобод человека и гражданина как одну из важнейших основ конституционного строя, Конституция РФ устанавливает основополагающие нормы по вопросам гражданства Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его без его согласия.
На современном этапе развития Российской Федерации институт гражданства призван обеспечить стабильность и сплоченность общества, укрепить российскую государственность, сбалансировать интересы личности, общества и государства. Однако практика реализации Закона о гражданстве свидетельствует, что процесс формирования института гражданства в Российской Федерации нельзя признать сложившимся и завершенным. Имеющие место пробелы и коллизии законодательства в этой области отрицательно сказались па соблюдении прав и социальной защищенности отдельных групп населения России и ряда категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, переселенцев из республик бывшего СССР. Прежде всего, это относится к той многочисленной группе граждан, бывшего СССР, которые прибыли в Россию до принятия Закона о гражданстве 2002 г. и даже до принятия Закона о гражданстве 1991 г.
Закон о гражданстве 2002 г. сделал более сложным получение гражданства лицами, имевшими гражданство СССР, переехавшими на постоянное место жительство в Российскую Федерацию из государств, входивших ранее в состав СССР, в период до принятия закона, но не использовавших по тем или иным причинам возможность оформления российского гражданства в порядке регистрации. Упрощенный порядок приобретения гражданства Российской Федерации, предусмотренный Законом о гражданстве, не может обеспечить право на гражданство всех категорий бывших российских соотечественников. Отдельной проблемой реализации права на гражданство в Российской Федерации стало увеличивающееся количество случаев изъятия органами Федеральной миграционной службы паспортов гражданина Российской Федерации как необоснованно выданных. Вместе с российскими паспортами переселенцы из числа граждан бывшего СССР получали права и принимали. Далее - Закон о гражданстве, обязанности, вытекающие из принадлежности к гражданству Российской Федерации, между тем как изъятие документа, удостоверяющего личность, ведет к ограничению прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ. Таким образом, становление института гражданства как основы государственности, нестабильность законодательства, его регулирующего, а также многогранность проблемных вопросов, связанных с реализацией права на гражданство в Российской Федерации, свидетельствуют об актуальности исследуемой темы.
Степень научной разработанности темы выпускной квалификационной работы. Анализу института гражданства посвящены достаточно обширные юридические исследования. При написании данной работы использовались труды ученых-правоведов: С.А. Авакьяна, А.Е. Алехина, К.Л. Бердниковой, А.Б. Блинова, Н.Ю. Чаплина, Л.П. Белковец, Я.Л Ванюшина и др. Труды указанных авторов позволили осмыслить и раскрыть специфику и особенности исследуемой темы.
Между тем, несмотря на обилие научных и политических исследований, посвященных различным аспектам гражданства, утверждать о наличии в современном обществе согласованных и общепризнанных точек зрения на перспективы развития данного института пока не приходится. Скорее, наоборот, обилие концепций, взглядов и подходов приводит к неоднозначности понимания роли гражданства в деле формирования в России демократического правового государства.
Объектом выпускной квалификационной работы являются законодательные и конституционно-правовые положения о статусе личности.
Предметом выпускной квалификационной работы являются конституционные положения о гражданстве.
Целью выпускной квалификационной работы рассмотрение правового регулирования и административных процедур реализации государственной функции по приему в гражданство Российской федерации в общем порядке.
Для достижения указанной цели определены следующие задачи:
- рассмотреть гражданство, как элемент конституционно-правового и административно-правового статуса личности;
- проанализировать генезис административно-процедурного регулирования предоставления гражданства в российском праве;
- исследовать прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке в системе оснований приобретения гражданства Российской Федерации на современном этапе развития;
- рассмотреть структуру и полномочия органов власти, реализующих государственную функцию по приему в гражданство Российской Федерации в общем порядке;
- проанализировать условия и порядок обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке;
- исследовать административные процедуры в ходе рассмотрения заявления о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке;
- рассмотреть совершенствование общих административных процедур при приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке;
- исследовать совершенствование административных процедур при приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке отдельным категориям лиц.
Методологическая основа выпускной квалификационной работы. Основными методологическими принципами при подготовке выпускной квалификационной работы явились: объективность, всесторонность, историзм. Материалы, составляющие основу выпускной квалификационной работы, изучались и подвергались анализу с учетом хронологических событий, содержания правовых форм. Методологическую базу составили современные методы познания, функциональный подход, логический прием анализа, синтеза и аксиологический. Применялся также ряд специальных методов: сравнительно-правовой, статистический, системный, конкретно-социологический, исторический, формально-правовой и др.
Теоретическую основу выпускной квалификационной работы составили общетеоретические положения, изложенные в научных работах А. Воробьева, А.А. Винокурова, А.В. Головакина, А.Н. Головистиковой, А.В. Грешновой, В.В. Данилкина и др.
Нормативно-правовую основу выпускной квалификационной работы правового института гражданства Российской Федерации составили нормы федеральные законы и нормативные правовые акты. В первую очередь, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон № 62-ФЗ от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», основанные на нем нормативные правовые акты, регулирующие процедуры гражданства и полномочия осуществляющих их органов. Для более полного раскрытия проблемы анализировалось законодательство СССР и РСФСР.
Теоретическая значимость выпускной квалификационной работы определяется тем, что в ней обоснован комплексный подход к проблемам приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке.
Практическая значимость выпускной квалификационной работы заключается в разработке предложений и их обоснованности, направленных на изменение действующего законодательства с целью совершенствования института гражданства.
Структура выпускной квалификационной работы. Единству целей и задач диссертационного исследования подчинена и структура работы, последовательность изложения материала, состоящего из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:
1. Предлагается для разрешения трудностей, связанных с определением законного источника средств к существованию, изложить п. «в» ч. 1 ст. 13 Закона о гражданстве в следующей редакции: «в) имеют работу на территории РФ».
2. Предлагается ч. 3 ст. 13 Закона о гражданстве дополнить следующим положением: «Под особыми заслугами следует понимать: внесение инвестиций в экономику России, которые способствовали сохранению рабочих мест либо привели к созданию новых рабочих мест; возможность и желание лица выступать за сборную России по какому-либо виду спорта в результате обладания лицом профессиональными способностями в спорте; предоставление информации для Российской Федерации, которая способствовала укреплению ее обороноспособности и безопасности, и другие заслуги, способствовавшие повышению международного престижа Российской Федерации».
3. Предлагается ст. 29 Закона о гражданстве дополнить ч. 6 следующего содержания: «Президент Российской Федерации вправе рассмотреть вопрос о предоставлении почетного гражданства лицу, не являющемуся гражданином РФ, имеющему выдающиеся заслуги перед РФ или мировым сообществом. В случае предоставления почетного гражданства РФ, почетные граждане РФ пользуются правами граждан РФ».
4. Предлагается ч. 3 ст. 32 Закона о гражданстве изложить в следующей редакции: «В случае, если заявитель не может лично подать заявление в связи с обстоятельствами, имеющими исключительный характер и подтвержденными документально, заявление и необходимые документы могут быть переданы для рассмотрения через доверенное лицо, уполномоченное заявителем, либо направлены по почте. В этом случае подлинность подписи лица, подписавшего заявление, и соответствие копии документа, удостоверяющего личность заявителя и прилагаемого к заявлению, его подлиннику удостоверяются нотариальными записями».
5. Предлагается ч. 2 ст. 33 Закона о гражданстве изложить в следующей редакции: «В случае, если заявитель не может подписать заявление по его просьбе такая запись вносится в заявление уполномоченным на то должностным лицом должностным лицом полномочного органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации».
6. Предлагается из ст. 33 Закона о гражданстве исключить часть 4.
Часть 2 ст. 29 Закона о гражданстве дополнить следующим положением: «Президент Российской Федерации утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.
Форма заявления и перечень указываемых в заявлении сведений и необходимых документов применительно к выдаче уведомления о возможности приема в гражданство Российской Федерации, к конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации определяются положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверждаемым Президентом Российской Федерации».
7. Предлагается ч. 1 ст. 38 Закона о гражданстве изложить в следующей редакции: «Полномочные органы, принявшие к рассмотрению заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, сообщают заинтересованным лицам о принятых решениях и выдают этим лицам соответствующие документы».
Представляется, что указанные предложения будут способствовать дальнейшему развитию института гражданства.
Глава 1 Доктринальные основы предоставления гражданства Российской Федерации
1.1 Гражданство как элемент конституционно-правового и административно-правового статуса личности
В конституционно-правовой доктрине понятие гражданства рассматривается как понятие многоаспектное, многогранное, содержащее в себе следующие правовые характеристики:
1) гражданство как особое правоотношение;
2) гражданство как конституционно-правовой институт;
3) гражданство как право человека.
Между тем понимание гражданства через право породило множество дискуссий среди ученых-конституционалистов. По мнению одних теоретиков права гражданство представляет собой особое субъективное право, в то время как другие ученые категорически выступают против такого понимания гражданства, вкладывая в его содержание исключительно правовую или политико-правовую связь лица с определенным государством. Третьи и вовсе пытались гармонично соединить «связь» и «право» воедино, рассуждая о том, что второе является лишь следствием первого. Так, К.Л. Бердникова полагает, что «гражданство не представляет собой ни права, ни совокупности прав, а служит лишь предпосылкой, создающей возможность применения к лицу правовых норм». В любом случае нить, которая объединяет всех авторов воедино, - это то, что в той или иной степени каждый связывает содержание гражданства с правами и обязанностями, возникающими между человеком и государством.
Возвращаясь к полемике о том, является ли гражданство субъективным правом человека в классическом его понимании, а именно - гарантированной государством мерой возможного (дозволенного) поведения личности, следует рассмотреть эволюцию понятия «право на гражданство» как в доктринальном, так и в законодательном (национальном и международном) его употреблении.
Я.Л. Ванюшин выступает за признание гражданства как своеобразного субъективного права, содержание которого слагается из ряда правомочий. Из них наиболее характерными, являющимися как бы квинтэссенцией права на гражданство, являются: правомочие гражданина находиться, проживать на территории государства; пользоваться защитой прав и законных интересов со стороны государства как на его территории, так и вне ее; иметь весь комплекс политических прав, предусмотренных Конституцией; замещать любые государственные должности, свободно покидать и возвращаться на территорию своего государства.
Е.С. Смирнова, определяя гражданство как особое субъективное право, считает, что оно состоит по меньшей мере из четырех правомочий: каждый имеет право на гражданство; гражданство есть право индивида на защиту его прав со стороны государства; гражданство есть право пребывать на территории своего государства; гражданство означает право на равенство перед законом.
При таком понимании юридической природы права на гражданство справедливым представляется замечание В.Я. Кикотя, отметившего, что «правомочие обладать всем комплексом прав, свобод и обязанностей» в этом случае представляет собой своего рода «право на права», что выходит за рамки понимания природы субъективного права.
Прав и Н.В. Витрук, отметивший, что «перечисленные правомочия по существу представляют собой юридические последствия, которые наступают для лица при обладании им гражданством определенного государства, за исключением, может быть, первого правомочия. Приведенная выше формула означает подмену понятий: гражданство как право есть право на гражданство».
Другие ученые не относят право на гражданство к субъективным, настаивая на его объективном характере. Так, А.В. Головакин считает, что «понимание гражданства как субъективного права противоречит объективному характеру существования гражданства... Эта связь носит объективный характер как для человека, так и для государства. ...Само гражданство выступает в качестве предпосылки для обладания различными субъективными правами». Вместе с тем И.Л. Ландау, приверженец понимания гражданства через право субъективное, в качестве аргумента существования такового также приводит суждение о том, что гражданство является необходимой предпосылкой для наделения лица всеми правами и обязанностями, зафиксированными в Конституции.
Таким образом, в зависимости от того, какое содержание вкладывают ученые в те или иные юридические термины, одни авторы видят в гражданстве субъективное право человека, а другие нет. Следовательно, можно видеть, как один и тот же ключ легко подходит к разным правовым замочкам. Не оспаривая фактически неопровержимый факт, что состояние гражданства является основанием, условием предоставления личности соответствующих благ в полном объеме, а, наоборот, ученые, ставя это явление во главу угла понимания гражданства, либо пытаются доказать существование права на гражданство, либо, наоборот, категорически опровергают это.
Схожей позиции придерживался и Е.Н. Изотова, подчеркивая, что гражданство является лишь объективным фактом. Решать любой вопрос в области гражданства полномочно только государство. «Это его неотъемлемое суверенное право. Вот почему нормы законодательства о гражданстве не закрепляют каких-либо субъективных прав, хотя, безусловно, на основе этих норм в процессе их реализации возникают правомочия лица как субъекта конкретного правоотношения в области гражданства».
Однако наиболее приемлемым видится подход, в соответствии с которым под реализацией человеком права на гражданство понимается гарантированная государством возможность притязать на гражданство. В свою очередь, государство обязано рассмотреть и разрешить (притязание) с максимальной благожелательностью. В итоге С.А. Авакьян делает вывод, что «можно говорить о нескольких линиях обеспечения гражданства: право на внимательное рассмотрение ходатайства о предоставлении российского гражданства; право на пребывание в российском гражданстве; право на изменение гражданства РФ».
Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что ключевыми словами для определения этого субъективного права являются «правомочия», «предпосылка», «притязание». Представляется, что расхождение во взглядах обусловлено различным пониманием как содержания гражданства, так и природы субъективного права.
Современные исследователи, определяя гражданство как основу правового статуса человека и гражданина, отмечают исключительность и весомость гражданства как субъективного права.
В.Н. Калинин право на гражданство определяет как предусмотренную законом и основанную на личном волеизъявлении возможность человека приобретать и прекращать гражданство, а также осуществлять его выбор.
Е.В. Михайлова под правом на гражданство понимает предусмотренную законом возможность лица приобретать гражданство, изменять гражданство, выбирать гражданство, а также выходить из него. Таким образом, право на гражданство авторами отождествляется с реализацией ряда перечисленных в определении правомочий по поводу гражданства. Вместе с тем если просмотреть правовую регламентацию порядка приобретения, изменения и выхода из гражданства, то становятся очевидными многочисленные препоны, делающие реализацию того или иного правомочия невозможным. Например, государство не обязано предоставить свое гражданство, даже если соискатель гражданства соответствует всем критериям, предъявляемым для получения гражданства. Праву на гражданство в таких случаях корреспондирует не обязанность государства предоставить такое гражданство, а лишь право государства решить этот вопрос исходя из требований его законодательства о гражданстве и государственных интересов.
При перемене гражданства также «не осуществляется какое-то принадлежащее гражданам субъективное право, а возникает лишь субъективное правомочие, которым обладает лицо в правоотношении с государством по поводу перемены гражданства... Нормы законодательства о гражданстве не закрепляют каких-либо субъективных прав, хотя, безусловно, на основе этих норм в процессе их реализации возникают правомочия лица как субъекта конкретного правоотношения по поводу гражданства... Правомочие... заключается лишь в праве ходатайствовать о выходе из гражданства, но отнюдь не вправе требовать реализации принадлежащего ему субъективного права на перемену гражданства». Стоит отметить, что, несмотря на императивное закрепление в ч. 3 ст. 6 Конституции РФ - разделе об основах конституционного строя - невозможности лишения права изменить гражданство, законодатель на уровне федерального закона прописал ограничения указанного права, являющегося одновременно элементом конституционного строя. Можно ли на уровне федерального закона ограничить основы конституционного строя - вопрос дискуссионный.
И даже в случае возникновения у гражданина сильного желания порвать прочную политико-правовую связь с государством вопрос выхода из гражданства решается исключительно по усмотрению самого государства. «В силу общепризнанных принципов и норм международного права и Конституции РФ гражданам Российской Федерации гарантируется право на изменение гражданства, но не право на отказ от него в одностороннем порядке». Таким образом, «праву гражданина РФ на изменение гражданства, т.е. на выход из гражданства РФ, корреспондирует право Российского государства определять свою позицию по данному вопросу, а не автоматически и формально разрешать выход».
И все же представляется, что «право на гражданство» нельзя отождествлять с «правомочием по поводу гражданства». Безусловно, когда нет возможности реализовывать конкретные правомочия, говорить о гражданстве как о праве не приходится. Поэтому Конституционный Суд в своих решениях использует формулу «субъективное право на приобретение гражданства», оговаривая, что оно «не носит абсолютного и безусловного характера», намекая таким образом на объективно существующую дискрецию государства в отношении решения вопросов, связанных с гражданством. Представляется, что именно по этой причине авторы Конституции РФ 1993 года намеренно не стали включать во вторую главу, посвященную правам и свободам, «право на гражданство», а упомянули об этом праве в связи с принципиальными характеристиками конституционного строя в главе первой. Так, согласно ч. 1 и 3 ст. 6 Конституции РФ «гражданство приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства и права изменить его».
Как бы то ни было, одним из самых веских аргументов наличия права на гражданство является его упоминание в целом ряде международных документов. Так, ст. 15 Всеобщей декларации прав человека гласит, что каждый человек имеет право на гражданство. В качестве нормы-принципа право на гражданство закреплено в пункте «a» ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве. Право каждого индивида на гражданство также гарантируется пунктом «c» ст. 5 Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 года. Конвенция о правах ребенка также закрепляет право ребенка с момента рождения на приобретение гражданства. Справедливое замечание высказал И.С. Искевич, отметив, что «международное право непосредственно не регулирует поведения индивидов, не предоставляет им прав, а накладывает обязанности по обеспечению личности прав человека, и поэтому нет оснований истолковывать соответствующие положения международно-правовых документов как признание гражданства субъективным правом лица». Вероятно, именно поэтому, несмотря на развитие международно-правовых инструментов защиты прав человека, безусловно оказавших существенное воздействие на национальное законодательство о гражданстве, лишь в трех Конституциях государств постсоветского пространства имеется формула «право на гражданство».
Так, в Конституции Азербайджанской Республики ст. 52 «Право на гражданство» открывает перечень политических прав, помещенный в главе «Основные права и свободы человека и гражданина». Из содержания статьи следует, что под «правом» в данном случае понимается гарантированная принадлежность к гражданству при соответствии лица следующим условиям: оно подвластно государству, имеет с ним (государством) политическую и правовую связь. Создатели Конституции позаботились и о закреплении в ней «гарантий права на гражданство». К таковым относятся: невозможность ни при каких обстоятельствах лишения гражданства, невозможность ни при каких обстоятельствах изгнания из Азербайджанской Республики или выдачи иностранному государству, правовая защита и покровительство гражданам Азербайджанской Республики, временно или постоянно проживающим за ее пределами.
Конституция Эстонской Республики в ст. 8, главе «Основные права и обязанности», закрепляет право каждого ребенка на гражданство в случае, когда один из родителей является гражданином Эстонии по рождению. На уровне закона «право на гражданство» закрепляют также Грузия, Таджикистан, Казахстан.
Фундаментальное изучение проблем гражданства позволило поставить под сомнение обоснованность его упоминания в связке со словом «право». Поэтому представляется важным определиться, какой смысл вкладывается в «право на гражданство», установленное международными актами.
«Из контекста права человека на гражданство, установленного ст. 7 Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 года и п. «a» ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве, можно сделать вывод о существовании субъективного права каждого на гражданство государства постоянного пребывания. Тем не менее высказываемые по этому вопросу мнения пока очень осторожные: прежде всего они учитывают межгосударственный аспект и обязанности по недопущению состояния безгражданства. На практике - кроме случая правопреемства государств - очень сложно определить, по отношению к кому может быть осуществлено такое право на гражданство». Более того, даже оптация, по мнению О.Е. Кутафина, не служит доказательством истинности наличия существования субъективного права. «Каждое государство, в гражданстве которого состоит такое лицо, вправе считать его своим гражданином... В подобном случае создается известная неопределенность, но она ликвидируется не национальным законодательством, а международно-правовым актом, договором между государствами, который регулирует не отношения типа «государство - оптант», а отношения типа «государства - государство». Надо отметить, что «право на гражданство страны пребывания» не предусмотрено и в Конвенции 1997 года о гражданстве. В ней лишь абстрактно закрепляется «право на гражданство».
В Пояснительном докладе к Европейской конвенции о гражданстве указаны мотивы включения права на гражданство лишь как принципа. «Принцип права на гражданство включен в Конвенцию потому, что он предопределяет последующие положения Конвенции, касающиеся существа, в частности те, в которых речь идет об избежании безгражданства. Это право можно рассматривать в качестве позитивно сформулированного обязательства не допускать безгражданства... Несмотря на признание существования права на гражданство, право на какое-либо конкретное гражданство определяется правилами каждого государства-участника, регулирующими вопросы гражданства...».
Таким образом, изучение принципов и норм международного права, касающихся вопросов регулирования права на гражданство, позволяет сделать вывод, что право на гражданство понимается в «узком» смысле как обязанность государства по недопущению безгражданства. Вслед за документами международного уровня российское законодательство отразило тот самый «узкий» подход, в соответствии с которым закреплен запрет на лишение государством гражданства и возможности его изменения в случае возникновения состояния безгражданства. Указанная гарантия зафиксирована как в Конституции Российской Федерации, так и в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», и действует она в отношении всех граждан России.
Стоит отметить и существование не всегда оправданных препятствий, как установленных законом, так и вызревших в ходе правоприменения, существенным образом блокирующих процесс реализации права на гражданство. К ним можно отнести: принятие в отношении лица решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации; наличие неснятой или непогашенной судимости за совершение умышленных преступлений; требование об отказе от прежнего гражданства как условие приема в российское. К сожалению, встречаются и случаи «скрытого лишения» гражданства лиц, проживающих за рубежом. Так, не единичны случаи, когда при попытке произвести замену старого паспорта (с истекшим сроком действия) на новый российские консульские учреждения отказывают в выдаче нового паспорта со ссылкой на отсутствие сведений о приобретении данными лицами российского гражданства. Отдельной темой, заслуживающей внимания, служит проблема определения гражданской принадлежности лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы. Все вышеперечисленные барьеры на пути приобретения гражданства явно не свидетельствуют о наличии гарантированной возможности реализации права на гражданство. И, несмотря на проводимую либерализацию законодательства о гражданстве, направленную на упрощение получения паспорта РФ, все же существует глубоко вросшая корнями административная волокита, терзающая человека на протяжении всего процесса приобретения гражданства. В связи с этим представляется весьма сложным определить для гражданства какое-либо особое место в системе основных прав и свобод.
Тем не менее «право на гражданство» красной нитью пронизывает всю главу о правах и свободах человека и гражданина. Являясь предпосылкой для распространения на личность в полном объеме прав и свобод и несения равных обязанностей, гражданство и его принципы в то же время в соответствии с Конституцией РФ относятся к основам конституционного строя - базовым положениям и устоям российского государства.
Таким образом, гражданство можно определить, как устойчивую правовую связь лица с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Гражданство - юридическая категория.
1.2 Генезис административно-процедурного регулирования предоставления гражданства в российском праве
Институт гражданства относится к числу наиболее фундаментальных институтов конституционного права, является важнейшей составляющей основ правового статуса человека в любом государстве.
В России этот институт возник с момента образования первой республики, и дальнейшее его развитие отличалось значительным своеобразием. Поэтому представляется необходимым проследить процесс эволюции данного института в нашей стране начиная с 1917 г.
Началом первого этапа в развитии законодательства о гражданстве, несомненно, является октябрь 1917 г. С этой даты начинается не только история развития законодательства о гражданстве, но и история нового государства на территории бывшей Российской империи.
Первый основополагающий документ - Декрет ВЦИК от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». В нем было сказано, что все ранее существовавшие в России сословия и сословные деления граждан, а также сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, все гражданские чины упраздняются. Уничтожаются все звания, титулы, чины и прочие наименования, и устанавливается одно, равное для всех наименование - гражданин Российской Республики.
Это был первый прогрессивный акт нового государства по вопросам гражданства, уничтоживший оставшееся от феодально-сословного периода социально-политическое деление российского общества.
В первые годы существования нового государства процедура установления советского гражданства не получила законодательной регламентации. До 1924 г. вопросы гражданства регулировались законодательством РСФСР. Советское законодательство о гражданстве касалось только вопросов принятия иностранцев в советское гражданство, лишения советского гражданства и выхода из него.
Законодательной базой, на основе которой появились и получили свое развитие правовые нормы, регулирующие приобретение гражданства, была норма Конституции РСФСР 1918 г.
В ней указывалось, что исходя из принципа солидарности трудящихся всех наций Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика «предоставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству, и признает за местными Советами право предоставлять таким иностранцам, без всяких затруднительных формальностей, права российского гражданства» (ст. 20). Все это являлось отражением так называемого пролетарского интернационализма, согласно которому российскому рабочему иностранец пролетарского происхождения был ближе и роднее, чем собственный помещик или кулак.
Таким образом, рассмотренные нормативные акты по вопросам гражданства ликвидировали институт российского подданства и создали новый институт гражданства РСФСР. В отличие от актов Российской империи декреты закрепляли принципы равного гражданства, отсутствия каких-либо цензов, натурализации и иных ограничений, кроме классового подхода. Так же, как российское подданство, российское гражданство сохраняло право дискриминации отдельных лиц путем насильственного лишения гражданства и условия приема в гражданство РСФСР иностранных граждан в зависимости от их социальной принадлежности.
Дальнейшее развитие советского законодательства в области гражданства было связано с образованием Союза ССР.
Создание единого союзного государства потребовало унификации юридических норм, регулировавших в союзных республиках вопросы гражданства, а также решения ряда других вопросов, возникших в новых условиях: регламентировать вопросы союзного гражданства и определить полномочия органов Союза ССР и союзных республик в области гражданства.
Положение о союзном гражданстве было утверждено на второй сессии ЦИК СССР II созыва 29 октября 1924 г. Принятие этого Положения стало началом второго этапа развития института гражданства на территории нового государства Союза Советских Социалистических Республик.
Положение 1924 г. регулировало следующие вопросы гражданства: признание гражданства СССР; изменение гражданства при вступлении в брак советского гражданина с иностранцем; гражданство детей при изменении гражданства родителей; принятие иностранцев в гражданство СССР; восстановление в гражданстве; утрату гражданства.
В период действия Положения о союзном гражданстве 1924 г. и в значительной мере в связи с этим Положением в РСФСР был принят ряд законодательных актов, в частности новый Кодекс о браке, семье и опеке от 19 ноября 1926 г., содержавший нормы о приобретении гражданства РСФСР и СССР при рождении и нормы о возможности изменения гражданства в упрощенном порядке при заключении брака; Декрет ВЦИК от 1 февраля 1926 г. «О порядке вступления в гражданство РСФСР» и Постановление СНК РСФСР «О пересмотре прав и обязанностей местных органов в области гражданства».
Положение 1924 г. разрешило ряд конкретных вопросов: кто признается гражданином СССР, о гражданстве при вступлении советских граждан в брак с иностранцами; о гражданстве детей при изменении гражданства родителей; о принятии иностранцев в гражданство СССР; о восстановлении гражданства; об утрате гражданства.
Положение 1924 г. сыграло важную роль в развитии советского законодательства о гражданстве. Оно устранило разнобой в республиканском законодательстве по некоторым вопросам гражданства, разрешило ряд новых вопросов. Однако оно не было свободно от недостатков, неясностей и пробелов. В частности, излишней сложностью отличалась система установления гражданства рождением, не было достаточной четкости в регламентации взаимоотношений органов Союза и союзных республик при разрешении вопросов о приобретении и утрате гражданства и т.д.
Эти недостатки и пробелы были устранены в новом Положении о гражданстве СССР, утвержденном Постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 июня 1930 г. Оно внесло существенные изменения в решение вопросов установления гражданства рождением и изменения гражданства детей при изменении гражданства родителей.
Наиболее важным было внесение изменений, касающихся вопросов установления гражданства по рождению и изменения гражданства детей в случае изменения гражданства родителями. Теперь гражданином Союза в силу рождения признавался ребенок, оба родителя которого в момент его рождения были гражданами СССР. В случае разногражданства родителей уже не имело значения место нахождения одного из них в момент рождения ребенка. Единственное условие для признания - это то, чтобы хоть один из родителей являлся гражданином СССР.
22 апреля 1931 г. ЦИК и СНК СССР утвердили новое Положение о гражданстве СССР. Этим Положением вносились некоторые изменения в порядок принятия в гражданство, восстановления в гражданстве и выхода из советского гражданства.
В связи с изменением административно-территориального устройства, ликвидацией административных округов решение дел о приеме в советское гражданство трудящихся-иностранцев и крестьян, проживающих в пределах СССР, было отнесено в ведение краевых (областных) исполкомов, ЦИК АССР и исполнительных комитетов автономных областей. Однако было указано, что ЦИК союзных республик, не имеющих областного (краевого) деления, могут предоставлять разрешение этих дел райисполкомам и городским советам.
Положение 1931 г. усилило роль союзных республик в решении вопросов гражданства. Теперь прием в гражданство СССР не мог быть произведен без приема в гражданство союзной республики. Иностранный гражданин, ходатайствуя о приеме в гражданство СССР, должен был указать, гражданство какой именно союзной республики он выбирал. Расширение компетенции союзных республик произошло и за счет того, что им было предоставлено право приема в гражданство иностранцев, проживающих за границей. Право решения вопросов лишения и восстановления в гражданстве наряду с Президиумом ЦИК СССР получили Президиумы ЦИК союзных республик.
Положения о гражданстве 1930 г. и 1931 г. сохранили неизменными нормы о признании гражданином СССР каждого лица, находящегося на территории СССР. Но в отличие от предыдущего Положения 1924 г. бремя доказывания принадлежности лица к иностранному гражданству перекладывалось с самого лица на государство. По всем остальным вопросам оставались в силе правила, предусмотренные Положением 1930 г.
Некоторые изменения в понятие гражданства внесла принятая в 1936 г. Конституция СССР.
Конституция подтвердила единое союзное гражданство. Каждый гражданин союзной республики являлся гражданином СССР.
Конституция СССР 1936 г. обусловила необходимость пересмотра действовавшего законодательства о гражданстве и приведения его в соответствие с новой Конституцией. До принятия Конституции СССР 1936 г. определенные категории иностранцев пользовались всеми политическими правами граждан СССР. Это было записано в республиканских и союзных законах о гражданстве. Это повлекло за собой поручение Президиума Верховного Совета СССР СНК СССР разработать и внести на рассмотрение Верховного Совета проект закона о гражданстве. Закон «О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик» был принят 19 августа 1938 г. Принятие нормативного акта, имеющего иной, нежели Положения, статус, и придание ему силы и правомочий закона положили начало третьему этапу в развитии института гражданства.
Основываясь на Конституции, Закон 1938 г. закреплял единое союзное гражданство для граждан СССР. Гражданство союзных республик теперь не отделялось от гражданства СССР: «Каждый гражданин союзной республики является гражданином СССР».
В отличие от прежних нормативных актов в Законе 1938 г. получил закрепление вопрос о том, кто является гражданином СССР. Впервые были введены правовые нормы, регламентирующие признание советского гражданства. Гражданами СССР признавались:
а) все лица, состоявшие в подданстве Российской империи до 7 ноября 1917 г. и не утратившие советского гражданства;
б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке.
Впервые советским законодательством по вопросам гражданства был введен юридический термин «лицо без гражданства». К этой категории относились лица, проживающие на территории СССР, которые в силу действующего закона не являлись гражданами Союза и не имели доказательств своей принадлежности к гражданству какого-либо иностранного государства.
Для сокращения случаев безгражданства Президиум Верховного Совета СССР издал Постановление «О лицах, длительное время проживающих на территории СССР и не оформивших своего гражданства».
Вместе с тем Законом не охватывались все вопросы, касающиеся гражданства СССР. Остались неразрешенными вопросы об условиях и порядке восстановления в гражданстве, о признании гражданства в силу рождения и о гражданстве детей, усыновленных иностранцами.
В последующие годы принимались многочисленные акты, разрешающие отдельные вопросы приобретения и восстановления в советском гражданстве. К ним относятся:
- Указ Президиума Верховного Совета СССР от 7 сентября 1940 г. «О порядке приобретения гражданства СССР гражданами Литовской, Латвийской и Эстонской советских социалистических республик»;
- Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 марта 1941 г. «О восстановлении в гражданстве СССР жителей Бессарабии и о приобретении советского гражданства жителями Северной Буковины»;
- Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1945 г. «О восстановлении в гражданстве СССР подданных бывшей Российской империи, а также лиц, утративших советское гражданство, проживающих на территории Маньчжурии»;
- Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 г. «О порядке приобретения гражданства СССР лицами литовской национальности, коренными жителями города Клайпеды, Клайпедского, Шилутского и Пагегского уездов Литовской ССР»;
- ряд других актов в отношении лиц, проживающих на территории Франции, Югославии, Болгарии, Японии, Чехословакии, Бельгии.
Принятие этих Указов было вызвано расширением территории СССР, вхождением в его состав новых союзных республик и просьбами проживающих за рубежом бывших подданных Российской империи о принятии в советское гражданство.
Следующим шагом в развитии института советского гражданства явился Закон о гражданстве СССР 1978 г.
Закон 1978 г. установил, что гражданами СССР являются:
а) лица, которые состояли в гражданстве СССР на день вступления в силу Закона;
б) лица, которые приобрели гражданство СССР в соответствии с настоящим Законом.
Принятый Закон по-новому определял основания приобретения гражданства СССР. Он содержал новые положения относительно детей лиц без гражданства.
В Законе были четко определены способы приобретения гражданства:
а) по рождению;
б) по основаниям, предусмотренным международными договорами СССР;
в) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Законом. По сравнению с прежним законодательством более четко были сформулированы условия приема в гражданство СССР. Введено положение, согласно каковому ребенок, один из родителей которого к моменту рождения состоял в гражданстве Союза, а другой неизвестен или является лицом без гражданства, считается гражданином СССР независимо от места его рождения.
Закон 1978 г. подробно регулировал вопросы утраты гражданства СССР. Он ввел в советское законодательство институт восстановления в гражданстве СССР. Правда, этот институт нельзя было считать полностью новым. Президиумом Верховного Совета СССР был издан ряд указов о восстановлении в гражданстве СССР, однако они носили эпизодический характер. После принятия Закона 1978 г. институт восстановления в гражданстве стал постоянным институтом советского права.
Новым, четвертым, этапом в развитии института гражданства стал Закон от 23 мая 1990 г. «О гражданстве СССР».
Новый Закон впервые в практике советского законодательства содержал официальное определение гражданства СССР. В его преамбуле также закреплялось, что в СССР каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен гражданства или права изменить гражданство.
В Законе давалось развернутое определение равного гражданства. В нем указывалось, что гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения и принадлежности к гражданству любой из республик; граждане СССР равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений, рода и характера занятий, места жительства, времени проживания в данной местности и других обстоятельств. Закон устанавливал, что равноправие граждан СССР обеспечивается Союзом ССР, союзными и автономными республиками во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни.
В соответствии с последним общесоюзным Законом гражданство СССР могло быть приобретено: по рождению; в результате приема в советское гражданство; по основаниям, предусмотренным международными договорами Советского Союза; по иным основаниям, предусмотренным Законом.
Последний союзный Закон о гражданстве был продуктом соответствующей эпохи - так называемой перестройки. В нем проявились либеральные черты этого периода, характеризующиеся особенностями политической диктатуры и идеологического прессинга.
Этим этапом заканчивается развитие института советского гражданства. С 1991 г. начинается новый этап в развитии института гражданства нового независимого государства России.
В заключение можно отметить, что институт гражданства с 1917 по 1991 г. в Советской России, СССР и РСФСР развивался как политико-правовая связь между физическим лицом и названным государством. Каждый этап его развития отражал исторически сложившуюся политическую позицию государства и даже отдельных его лидеров.
Первый Съезд народных депутатов РСФСР, провозгласив Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, определил перечень законодательных актов, подлежащих первоочередной разработке Верховным Советом РСФСР. В их число был включен законопроект «О российском гражданстве».
Закон РСФСР от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 г. и 6 февраля 1995 г. действовал до 2002 г., до принятия следующего акта.
Новый Закон о гражданстве устанавливал прежде всего те общие основы, которые определяли сущностные черты отношений гражданства. В нем устанавливалось (ст. 2), что гражданство Российской Федерации является равным независимо от оснований его приобретения. Он не выделял никаких особенностей в правовом статусе лиц, ставших гражданами Российской Федерации по различным основаниям: по рождению, в связи с принятием в гражданство и т.д. Не имело правового значения и время приобретения гражданства.
Отныне гражданство Российской Федерации носило открытый и свободный характер. Это выражалось в том, что согласно новому Закону в Российской Федерации каждый человек имеет право на гражданство, а также право изменить свое гражданство, которого никто не может быть лишен (ст. 1). Насильственное, принудительное удержание человека в гражданстве ущемляло бы его свободу.
В отличие от предшествующего советского законодательства, которое закрепляло лишение гражданства как форму его утраты, Закон 1991 г. устанавливал, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства (ст. 1).
С принятием действующей Конституции России институт гражданства России значительно изменился.
В ст. 6 Конституции РФ закреплены основы гражданства Российской Федерации. Гражданство - это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности и основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека и гражданина. С гражданством связаны самые существенные элементы правового положения личности - объем и содержание прав, свобод, обязанностей.
Действующая Конституция закрепляет порядок, согласно которому гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом.
Конституция РФ в ч. 3 ст. 6, как уже упоминалось, устанавливает полный запрет на принудительное лишение гражданства. Данный конституционный принцип гражданства гарантирует гражданам право на инакомыслие, исключает боязнь потерять отечественное гражданство по другим причинам, кроме свободного волеизъявления гражданина.
Недопустимость высылки гражданина России за ее пределы - еще одна из новелл действующей Конституции - закреплена в ст. 61.
Гарантией гражданства является недопустимость выдачи гражданина Российской Федерации иностранному государству. Этот принцип сформулирован в ст. 61 Конституции РФ.
Статья 62 Конституции РФ 1993 г. внесла серьезные коррективы в существовавший ранее институт гражданства России, установив, что «гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации».
В июле 2002 г. вступил в силу Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации». Новый Закон конкретизирует и развивает закрепленные в Конституции принципы и нормы, став основным регулятором норм о гражданстве.
Его принятие - решительная мера по преодолению основных недостатков в области российского гражданства и важный шаг на пути к формированию гражданского общества.
Несмотря на сходство в названии, действующий Закон значительно отличается от Закона о гражданстве РФ, принятого в 1991 году.
Прежде всего изменена структура Закона. Законодатель исключил из Закона преамбулу; при этом сохраняется общее количество глав (девять), число статей сократилось с 51 до 45. В отдельную главу выделены вопросы отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации. А глава об исполнении решений по делам о гражданстве была преобразована в статью нового Закона.
Мы полагаем, что важным преимуществом нового Закона является отказ от гражданства субъектов РФ. Так, гражданство можно рассматривать в качестве атрибута субъекта Федерации наряду с флагом, гимном и т.д. при условии, что это будет элементом сплочения народов, проживающих на территории субъекта, но не основанием для сепаратизма.
В новом Законе законодатель исключил в качестве оснований приобретения гражданства категории признания и регистрации. С нашей точки зрения, категория регистрации не оправдала надежд российских законодателей и правоприменителей, так как ряд государств, республик бывшего СССР, не был в этом заинтересован.
Значительные изменения Федеральный закон вносит в условия приобретения гражданства. Срок непрерывного проживания на территории Российской Федерации до подачи заявления о приеме в гражданство увеличивается с трех до пяти лет, что соответствует Европейской конвенции о гражданстве и укоренившейся практике европейских государств.
Новеллой российского Закона о гражданстве является то, что в целях противодействия заключению фиктивных браков срок постоянного проживания для приобретения гражданства супругом, состоящим в браке с гражданином Российской Федерации три года, составляет один год. Это положение соответствует Нью-Йоркской конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 года.
По сравнению с Законом 1991 года получили более детальное закрепление нормы о производстве по делам о гражданстве Российской Федерации, а также об обжаловании решений полномочных органов и должностных лиц, ведающих делами о гражданстве РФ.
Однако, несмотря на свои достоинства, Закон не лишен существенных недостатков.
Статья 7 предусматривает предоставление защиты и покровительства гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами. Но в Законе не дается определения, что такое защита и что такое покровительство и какое различие между этими двумя категориями.
Не лишена недостатков статья 16 Закона, устанавливающая основания отклонения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации и восстановлении в гражданстве Российской Федерации. Так, отклоняются заявления о приеме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, поданные лицами, состоящими на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства.
Несмотря на указанные недостатки, новый российский Закон о гражданстве является значительным шагом на пути к гражданскому обществу.
Таким образом, оценивая развитие российского законодательства о гражданстве в целом, можно сказать, что каждый этап его развития отражал исторически сложившуюся политическую позицию государства, при этом каждый следующий нормативный правовой акт сохранял историческую преемственность по отношению к предыдущему.
1.3 Прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке в системе оснований приобретения гражданства Российской Федерации на современном этапе развития
Одно из оснований приобретения российского гражданства - прием гражданство РФ в общем порядке. Общий порядок предполагает приобретение гражданства РФ иностранным гражданином или лицом без гражданства в результате соблюдения им требований, установленных в законодательстве РФ в целом для всех претендентов (приобретение на общих основаниях), в случае, если они не имеют права на приобретение гражданства РФ по иным основаниям.
Особенностью приема в гражданство РФ в общем порядке является предъявление полного перечня требований к лицу, желающему приобрести российское гражданство. Установление государством условий приобретения гражданства является необходимой для него мерой, определяющей, достойно ли лицо гражданства государства. Еще Коркуновым Н.М. было отмечено, что, устанавливая условия, государство преследует цель предотвратить прием в гражданство лиц, ищущих перемены гражданства только как средства избежания, неблагонадежных иностранцев или не имеющих экономической обеспеченности. Кроме того, осуществляя проверку «благонадежности» претендента на российское гражданство, государство обеспечивает собственную безопасность, защиту интересов, прав и свобод своих граждан.
С этой целью государство устанавливает разные требования, предъявляя их претенденту на гражданство. Установление требований к гражданству основывается на праве государства определять, кто является его гражданином, а кто нет. Настоящее право является исключительным правом государства и основывается на его суверенитете.
Что касается системы требований, с которыми связывается приобретение гражданства, то, несмотря на разные подходы, во всех государствах она в целом является единой. К требованиям, как правило, относится дееспособность, проживание не территории государства, знание государственного языка и истории, финансовая самостоятельность, отсутствие правонарушений в целом и относительно принимающего государства и др.
Общие требования к лицу, желающему приобрести российское гражданство в порядке приема, независимо от его основания и формы приема следующие: достижение 18-летнего возраста; обладание дееспособностью, т.е. способностью своими действиями приобретать права и создавать для себя юридические обязанности, а также нести ответственность за совершенные правонарушения.
Обозначение именно возраста 18 лет и дееспособности, а не одного лишь факта дееспособности указывает на невозможность применения эмансипации в решении вопросов российского гражданства, установленных ст. 27 Гражданского кодекса РФ. В случае эмансипации прием в гражданство Российской Федерации возможен будет только при достижении им 18 лет. Лица, не достигшие возраста 18 лет или не обладающие полной дееспособностью, могут приобрести гражданство по иным основаниям, предусмотренным Законом о гражданстве. Однако в этом случае приобретение ими гражданства РФ ставится в зависимость гражданства родителей, усыновителей, опекунов и попечителей.
Кроме того, исходя из интересов государства и общепринятой мировой практики, для приема в российское гражданство необходимо соблюдение других требований: непрерывное проживание на территории РФ в течение 5 лет; наличие вида на жительство; соблюдение Конституции и законодательства РФ; наличие законного источника средств к существованию; обращение в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося иного гражданства; владение русским языком.
Настоящие требования являются в целом традиционными и направлены на политическую, правовую, социально-экономическую, культурную и языковую интеграцию претендента на гражданство с «принимающим» обществом, что обусловлено содержанием гражданства как особого правоотношения между человеком и государством.
Установление более продолжительного срока непрерывного проживания на территории РФ, необходимого для приобретения гражданства: с 3 лет, как это было предусмотрено ранее Законом РФ от 28 ноября 1991 г. № 1948-1, до 5 лет получило острую критику. По мнению законодателя, именно срок проживания в 5 лет обеспечивает необходимую интеграцию, что соответствует в целом практике зарубежных стран. К примеру, в странах Европы для приобретения гражданства требуется проживание на территории государства от 5 до 30 лет. Это связано с тем, что Европейская конвенция о гражданстве рекомендует в качестве такого периода не более 10 лет. Продолжительность проживания, необходимого для приобретения гражданства в других странах, также разное, например, в Бразилии составляет не менее 30 лет, в Алжире - 7 лет, США - 5 лет.
Особенностью является то, что срок постоянного проживания, необходимого для приема в гражданство РФ, исчисляется с момента выдачи вида на жительства, а не фактического пребывания на территории РФ. Исключение составляют лица, прибывшие в Российскую Федерацию до 1 июля 2002 г. и не имеющие вида на жительство. Для них срок постоянного проживания исчисляется со дня регистрации по месту жительства.
Необходимые формы уведомительной регистрации граждан РФ, проживавших за ее пределами и вернувшихся для постоянного проживания в Российскую Федерацию, должны быть согласованы с правом на гражданство, что предполагает исключительно учетный характер такой регистрации и она не является обстоятельством, от наличия или отсутствия которого зависит приобретение или прекращение гражданства РФ. Процедура уведомительной регистрации при оформлении гражданства не противоречит Конституции РФ.
Вид на жительство - документ, определяющий статус иностранного гражданина в РФ, который удостоверяет личность лица без гражданства, выданный в подтверждение разрешения на постоянное проживание на территории РФ лицу без гражданства или иностранному гражданину и подтверждающий их право на свободный выезд из Российской Федерации и возвращение в Российскую Федерацию.
Соблюдение Конституции и законодательства Российской Федерации является требованием ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, установившей обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы.
Использование законного источника средств к существованию является необходимым условием приобретения гражданства Российской Федерации, т.к. определяет экономическую состоятельность претендента на гражданство, освобождает государство от излишнего финансового обременения его лицом, претендующим на гражданство Российской Федерации. Однако действующее законодательство не определяет необходимый размер источника средств к существованию, а устанавливает лишь перечень документов, которые подтверждают наличие данного источника, однако он является примерным и открытым, что приводит к их свободной интерпретации.
Возможным выходом из сложившейся ситуации является установление размера законного источника к существованию в определенной твердой сумме, необходимой, с точки зрения государства, для «существования». К примеру, в проекте федерального закона № 190825-4 «О дополнении пунктами «з», «и», «к», «л» статьи 16 Федерального закона №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», внесенном им в июле 2005 г. предлагалась сумма в 200 тысяч рублей. Отсутствие настоящей суммы должно было служить основанием отказа в приеме в российское гражданство. Ориентиром для определения размера источника также может служить размер минимального прожиточного уровня или иной социально-экономический показатель. При этом вполне уместно требование не о разовом, а о продолжительном характере источника средств (т.е. в течение определенного срока проживания в Российской Федерации), например в течение 6 месяцев перед обращением с вопросом о приеме в гражданство.
В научной литературе высказываются и иные мнения по поводу определения необходимого законного источника средств к существованию. Одной из таких попыток является не столько решение проблемы определения источника средств к существованию, сколько его замена на необходимость осуществления трудовой деятельности. Например, критикуя предложенный ранее способ определения законного источника средств к существованию, некоторые предлагают заменить требование о законом источнике средств к существованию на требование о наличии работы на территории РФ. При этом, поскольку лицо, которое имеет работу, имеет и законный источник средств к существованию, ему достаточно предъявить справку с места работы с указанием размера дохода.
В связи с этим предлагается для разрешения трудностей, связанных с определением законного источника средств к существованию, изложить п. «в» ч. 1 ст. 13 Закона о гражданстве в следующей редакции: «в) имеют работу на территории РФ».
Требование об обращении лица, желающего приобрести гражданство РФ, в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства направлено на предотвращение случаев множественного гражданства. С этой целью при приобретении гражданства РФ лицо должно выйти из гражданства иного государства. Исключением является лишь наличие международного договора РФ, освобождающего от выхода из гражданства. Исключением также является прием в гражданство по ч. 3 ст. 13, ч. ч. 5, 6 ст. 14 ФЗ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ, а также, если отказ лица от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин.
К особенности настоящего требования, исходя из конструкции нормы, его смысл заключается в предоставлении документа об обращении в орган с вопросом о выходе из иного гражданства, а не документа, подтверждающего факт выхода из гражданства.
Знание языка государства является достаточно распространенным в практике зарубежных стран условием приобретения гражданства. При этом в последнее время появилась тенденция расширения круга знаний, что направлено на способствование быстрой и успешной интеграции в общество. Вместе с тем формулировка настоящего условия приема в гражданство требует терминологического уточнения. Более верным будет употребление термина «государственный язык Российской Федерации» вместо термина «русский язык», что, кроме того, в большей степени соответствует терминологии ч. 1 ст. 68 Конституции РФ и Федерального закона от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации».
Наряду с общими основаниями приема в гражданство РФ предусматриваются обстоятельства, облегчающие эту процедуру. Здесь учитываются возможные различия в статусе иностранных граждан и лиц без гражданства, что позволяет их освободить от выполнения следующих требований:
1) сокращение 5-летнего срока проживания на территории РФ до 1 года возможно при наличии хотя бы одного из следующих оснований: наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации; предоставление лицу политического убежища на территории РФ; признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.
Наличие высоких достижений в области науки, техники и культуры или обладание профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации не раскрывается. Нерешен вопрос о содержании понятия «достижение».
Предоставление политического убежища на территории РФ - решение государственных органов, направленное на предоставление убежища на территории Российского государства лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. Решение о предоставлении политического убежища согласно п. «а» ч. 1 ст. 89 Конституции РФ принимает Президент РФ.
Под беженцем в Российской Федерации понимается лицо, не являющееся гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. Основания и порядок признания беженцем на территории РФ, установление экономических, социальных и правовых гарантий защиты прав и законных интересов беженцев определяются Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах».
2) освобождение от всех требований, установленных для приема в общем порядке, распространяется на лиц, имеющих особые заслуги перед Российской Федерацией. В Законе о гражданстве не раскрывается понятие «особые заслуги», которыми должен обладать претендент на российское гражданство. Положение в п. 12 к особым заслугам перед Российской Федерацией относит выдающиеся достижения в области науки, техники, производства, культуры, спорта, значительный вклад в развитие общества и экономики, обеспечение обороноспособности и безопасности Российской Федерации и другие заслуги, способствовавшие повышению международного престижа Российской Федерации.
В связи с этим предлагается ч. 3 ст. 13 Закона о гражданстве дополнить следующим положением: «Под особыми заслугами следует понимать: внесение инвестиций в экономику России, которые способствовали сохранению рабочих мест либо привели к созданию новых рабочих мест; возможность и желание лица выступать за сборную России по какому-либо виду спорта в результате обладания лицом профессиональными способностями в спорте; предоставление информации для Российской Федерации, которая способствовала укреплению ее обороноспособности и безопасности, и другие заслуги, способствовавшие повышению международного престижа Российской Федерации».
Следует отметить, что в настоящее время круг лиц, имеющих выдающиеся и особые заслуги перед Российской Федерацией, определен Федеральным законом от 4 марта 2002 г. № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией». В ст. 1 федерального закона к их числу отнесены:
- Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации;
- граждане, награжденные орденом Святого апостола Андрея Первозванного;
- граждане, награжденные орденом Ленина;
- граждане, награжденные орденом «За заслуги перед Отечеством» I степени, граждане, награжденные орденом «За заслуги перед Отечеством» II степени, граждане, награжденные орденом «За заслуги перед Отечеством» III и IV степени;
- граждане, награжденные орденом Славы трех степеней;
- Герои Социалистического Труда;
- граждане, награжденные орденом Трудовой Славы трех степеней;
- лауреаты Ленинской премии, лауреатам государственных премий СССР и лауреатам государственных премий Российской Федерации (РСФСР);
- граждане, награжденные орденом «За службу Родине в Вооруженных Силах СССР» трех степеней;
- чемпионы олимпийских игр, чемпионы паралимпийских игр, чемпионы Сурдлимпийских игр.
Таким образом, иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ в общем порядке при условии, если указанные лица: проживают на территории Российской Федерации со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в гражданство в течение пяти лет непрерывно; обязуются соблюдать Конституцию РФ и законодательство Российской Федерации; имеют законный источник средств к существованию; обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства; владеют русским языком.
Глава 2 Нормативные требования к осуществлению государственной функции по приему в гражданство Российской Федерации в общем порядке
2.1 Структура и полномочия органов власти, реализующих государственную функцию по приему в гражданство Российской Федерации в общем порядке
Для реализации права на гражданство недостаточно желания одного физического лица, необходима правоприменительная деятельность соответствующих органов государства. Российская Федерация через систему нормативных правовых актов определяет органы, решающие вопросы гражданства.
Одним из нормативных правовых актов является Конституция Российской Федерации, в ст. 89 определено, что Президент РФ решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища. Конституция РФ в ст. 6 определяет, что гражданство приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом.
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» к полномочным органам, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, отнес:
- Президента Российской Федерации;
- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (далее - ФМС России);
- территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (далее - территориальный орган ФМС России);
- федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел (далее - МИД России);
- дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.
Глава государства обладает большим объемом полномочий в области гражданства. Так, Президент РФ решает вопросы приема в гражданство в общем порядке и восстановления в гражданстве Российской Федерации, утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, издает указы по вопросам гражданства.
Деятельность Президента РФ по вопросам гражданства обеспечивают создаваемые им органы. К таким органам относится подразделение Администрации Президента РФ - Управление Президента по обеспечению конституционных прав граждан и Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ. Эти органы являются обеспечивающими и наделяются в соответствии с указами Президента РФ полномочиями.
ФМС России и ее территориальные органы, МИД России, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, в своей деятельности руководствуются Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства, утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325.
МИД России по вопросам гражданства действует на основании Закона о гражданстве и Указа Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации». Непосредственно в МИДе России действует Департамент консульской службы, который в соответствии с Положением о Департаменте консульской службы Министерства иностранных дел Российской Федерации, утвержденным Приказом МИД России от 14 августа 1996 г. № 6430, участвует в реализации законодательных актов Российской Федерации по вопросам гражданства, отнесенным к компетенции Министерства иностранных дел РФ.
Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, в своей деятельности по вопросам гражданства руководствуются Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации», Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.
Полномочия органов ФМС России и ее территориальных органов, МИДа России, дипломатических представительств и консульских учреждений, находящихся за рубежом, идентичны и различаются только кругом физических лиц, которые подают заявления. Подразделения МИДа России рассматривают заявления от физических лиц, находящихся за рубежом, а в органы ФМС подают заявления физические лица, находящиеся в Российской Федерации.
Кроме перечисленных органов, решающих вопросы гражданства, существуют другие органы государственной власти, участвующие в решении этих вопросов. Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации в своих статьях к таким органам относит: Федеральную службу безопасности РФ и ее территориальные органы, Министерство образования и науки РФ, Министерство обороны РФ, федеральный орган исполнительной власти, высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.
В соответствии с п. «р» ст. 12 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности» органы федеральной службы безопасности обязаны участвовать в решении вопросов, касающихся приема в гражданство Российской Федерации и выхода из него.
Закон о гражданстве не регламентирует процесс участия Федеральной службы безопасности РФ в решении вопросов гражданства, вместе с тем Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ, в своих статьях определяет порядок деятельности этого органа власти. В соответствии со ст. 35 заключение о претенденте на российское гражданство территориальным органом федеральной службы безопасности Российской Федерации вместе с другими документами передается территориальным органом ФМС в Федеральную миграционную службу РФ.
Федеральная миграционная служба и Министерство иностранных дел РФ дают заключения на заявление и направляют его вместе с необходимыми документами и материалами в Федеральную службу безопасности РФ.
Федеральная служба безопасности РФ осуществляет проверку представленных документов, материалов, а также содержащихся в них сведений в отношении лиц, достигших возраста 14 лет, и дает соответствующее заключение.
Деятельность ФСБ России основывается на федеральных законах и представляется целесообразной для недопущения получения российского гражданства лицами, выступающими за изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создающими угрозу безопасности Российской Федерации.
Заявление вместе с документами и материалами, включая указанные заключения, направляется в Комиссию для предварительного рассмотрения и подготовки предложений Президенту РФ.
Дополнительный орган, участвующий в решении вопросов, связанных с приобретением гражданства, - Министерство образования и науки РФ. В соответствии с п. 10 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства определяет образовательные учреждения (организации) на территории Российской Федерации или за рубежом, которым разрешено проведение государственного тестирования по русскому языку как иностранному. Приказом Минобразования РФ от 28 октября 2014 г. № 1394 утвержден Перечень образовательных организаций (учреждений), проводящих государственное тестирование по русскому языку как иностранному иностранных граждан и лиц без гражданства для приема в гражданство Российской Федерации. В этот перечень включены организации (учреждения) на территории Российской Федерации и на территории зарубежных стран.
Министерство обороны РФ, являясь одним из субъектов в решении вопросов гражданства в соответствии с п. 12.1 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства, устанавливает своим приказом срок действия и форму ходатайства центрального органа военного управления, ведающего вопросами комплектования Вооруженных Сил РФ. Ходатайство с другими документами представляется военнослужащим, желающим получить гражданство Российской Федерации, в территориальный орган ФМС России по месту прохождения военной службы, если военнослужащий проходит военную службу за пределами территории Российской Федерации - в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации.
В соответствии с п. 11 и 13 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти или высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ принимает участие в решении вопросов гражданства, когда необходимо мотивированное ходатайство в отношении лица, имеющего высокие достижения в области науки, техники и культуры, а также лица, обладающего профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации. Приобретение физическим лицом гражданства Российской Федерации за особые заслуги осуществляется на основании обращения к Президенту РФ федерального органа исполнительной власти или высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. В обращении указываются особые заслуги лица перед Российской Федерацией, которыми являются выдающиеся достижения в области науки, техники, производства, культуры, спорта, значительный вклад в развитие общества и экономики, обеспечение обороноспособности и безопасности Российской Федерации и другие заслуги, способствовавшие повышению международного престижа России.
О намерении обратиться к Президенту РФ с просьбой о принятии в гражданство Российской Федерации лица, имеющего особые заслуги перед Российской Федерацией, федеральный орган государственной власти или высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ уведомляет в письменной форме территориальный орган федеральной миграционной службы либо дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации (в зависимости от места жительства лица, имеющего особые заслуги перед Российской Федерацией). До представления Президенту РФ обращение и заявление направляются Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ в Федеральную службу безопасности РФ для получения заключения.
Для объективной оценки заслуг лица перед Российской Федерацией полномочные органы вправе запросить дополнительные сведения и заключения от федеральных органов государственной власти или от органов государственной власти субъектов РФ.
Федеральный орган государственной власти или высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ принимают участие в решении вопросов гражданства во исполнение ст. 13 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации». Ходатайства могут подаваться по трем категориям лиц: 1) имеющих высокие достижения в области науки, техники и культуры; 2) обладающих профессией либо квалификацией, представляющей интерес для Российской Федерации; 3) имеющих особые заслуги перед Российской Федерацией. Наряду с перечисленными лицами гражданство получают и члены их семей, изъявившие желание. Федеральный орган государственной власти или высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ обращаются в органы ФМС России или МИД России в зависимости от места нахождения физического лица, желающего получить гражданство Российской Федерации.
Особым субъектом в правоотношениях по поводу гражданства может выступать иностранное государство. Этот субъект становится обязательным участником правоотношений, когда физическое лицо, желающее стать гражданином Российской Федерации, является иностранным гражданином. В соответствии с п. «г» ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» иностранные граждане, обращающиеся с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации, должны обратиться в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором или Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин.
Таким образом, государственные органы, решающие вопросы гражданства, представлены основными органами, которые определяются Конституцией РФ и Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации», дополнительными органами, оказывающими вспомогательные функции для основных государственных органов, решающих вопросы гражданства. Деятельность по вопросам, относящимся к гражданству Российской Федерации, дополнительных органов, как правило, регулируется подзаконными нормативными актами и носит вспомогательный характер. Вспомогательные функции заключаются в деятельности, носящей постоянный (ФСБ России и территориальные органы ФСБ России) или разовый характер (Министерство образования и науки РФ), эти функции направлены на оказание содействия другим государственным органам.
2.2 Условия и порядок обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке
Закон о гражданстве содержит как нормы материального права, определяющие правила решения вопросов о гражданстве по существу, так и административно-правовые нормы, регламентирующие производство по делам о гражданстве, к которым относятся:
- порядок оформления и подачи заявлений по вопросам гражданства;
- порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства;
- порядок и сроки принятия решений по вопросам гражданства;
- исполнение решений по вопросам гражданства;
- контроль за их исполнением.
Заявление по вопросам гражданства Российской Федерации подается по месту жительства заявителя:
а) лицом, проживающим на территории Российской Федерации, - в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.
В целом ч. 1 ст. 32 Закона о гражданстве определяет содержание первого этапа процедуры реализации права человека на гражданство - порядок подачи заявления. В целях унификации требований к содержанию этой процедуры комментируемая часть делит всех лиц, пользующихся этим правом, на две большие группы исходя из места их проживания - в России или за ее пределами. Пункт «а» ч. 1 ст. 32 Закона о гражданстве определяет юридическую связь между местом проживания человека и государственным органом, в который подается заявление по вопросу гражданства, - это территориальный орган ФМС России.
Несколько слов о критериях определения места проживания на территории России. Статья 20 ГК РФ вводит юридические требования к определению места проживания: это место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Здесь надо иметь в виду, что в современной России мы отказались от института прописки как механизма «привязки» человека к одному, единственному месту жительства.
Местом жительства человека на территории РФ считается место его официальной регистрации. Разумеется, это не лишает человека конституционной свободы передвижения и права жить где угодно по своему усмотрению. Однако в указанную выше ст. 20 ГК РФ внесено одно существенное дополнение, вступившее в силу 1 марта 2013 г.: «Гражданин, сообщивший кредиторам, а также другим лицам сведения об ином месте жительства, несет риск вызванных этим последствий». Применительно к рассматриваемым нами отношениям это означает: если человек в заявлении, поданном в территориальный орган ФМС России по вопросу гражданства, указал иной адрес проживания на территории России, нежели указан в документах о регистрации по месту его жительства, такие сведения в порядке, предусмотренном ст. 22 Закона о гражданстве, могут быть признаны заведомо ложными, а вопрос о гражданстве не будет решен по существу только на этом основании.
Как известно, регистрация по месту жительства в большинстве случаев проставляется в общегражданском внутреннем паспорте гражданина России, который предъявляется лично лицом, подающим заявление в территориальный орган ФМС России. Дальнейшие необходимые действия с поданным заявлением осуществляются в порядке, определенном Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ и Административным регламентом исполнения ФМС России функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве России;
б) лицом, проживающим за пределами Российской Федерации и не имеющим места жительства на территории Российской Федерации, - в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации, находящееся за пределами Российской Федерации.
Регистрация (ранее - прописка) - это чисто российское (точнее, советское) изобретение, имеющее аналоги далеко не во всех зарубежных государствах. Поэтому критерий отнесения граждан России, проживающих за пределами РФ, к юрисдикции данного консульского учреждения определяется в соответствии с п. 8 Положения о консульском учреждении Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г. № 1330, по месту постоянного проживания в данном консульском округе. Что касается иных лиц (иностранных граждан и лиц без гражданства), то в основу определения их подведомственности соответствующему загранучреждению России положен действующий в данной стране принцип учета проживания иностранных граждан и лиц без гражданства.
Заявление подается заявителем лично. Такое требование основано на положении ч. 1 ст. 33 Закона о гражданстве об удостоверении подписи гражданина должностным лицом органа, уполномоченного на решение вопросов гражданства. Рассматриваемое требование иначе как юридическим анахронизмом назвать нельзя. Во-первых, многочисленные нормативные правовые акты, и в первую очередь ст. 80 «Свидетельствование подлинности подписи на документе» Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1, устанавливают специальный порядок подтверждения подписи лица. Причем иные правовые акты специально не определяют этот порядок и, самое главное, не устанавливают юридической ответственности должностного лица за его нарушение.
Во-вторых, ч. 3 ст. 32 Закона о гражданстве позволяет в исключительных случаях заменить личную явку заявителя нотариальным удостоверением его подписи. Значит, ч. 3 ст. 32 Закона о гражданстве делает бессмысленным императивное требование ч. 2 ст. 32 Закона о гражданстве.
Конечно, личная явка заявителя существенно сокращает сроки рассмотрения заявления и прилагаемых к нему документов. В ее ходе может быть удостоверена подлинность большинства документов, представленных заявителем, определена необходимость перевода отдельных из них, определен язык заявления и т.д. Однако в условиях, когда срок рассмотрения заявления в общем порядке определен в 1 год, а в упрощенном порядке - в 6 месяцев, личная явка заявителя решающей роли не играет, за исключением возможности лично получить оформленный официально документ с номером о принятии заявления и документов к рассмотрению.
В случае если заявитель не может лично подать заявление в связи с обстоятельствами, имеющими исключительный характер и подтвержденными документально, заявление и необходимые документы могут быть переданы для рассмотрения через другое лицо либо направлены по почте. В этом случае подлинность подписи лица, подписавшего заявление, и соответствие копии документа, прилагаемого к заявлению, его подлиннику удостоверяются нотариальными записями.
Как отмечалось выше, содержание ч. 3 ст. 32 Закона о гражданстве делает полностью бессмысленной ч. 2 ст. 32 Закона о гражданстве. Вообще содержание ч. 3 ст. 32 Закона вызывает целый ряд закономерных вопросов. Остановимся на них подробнее.
Во-первых, об обстоятельствах, имеющих исключительный характер и подтверждаемых документально. Авторы комментария к Закону о гражданстве относят к ним: тяжкое заболевание, удостоверенное соответствующим медицинским учреждением, выезд в длительную служебную командировку, удостоверяемую справкой с места работы, и т.д. Обратим внимание, что указанные авторы предлагают открытый список обстоятельств, имеющих исключительный характер, что уже лишает их исключительности. К сказанному мы добавили бы: низкую заработную плату лица, подтвержденную справкой из бухгалтерии, не позволяющую проезд до уполномоченного на решение вопросов гражданства государственного органа; статус матери-одиночки малолетнего ребенка, подтвержденный свидетельствами о разводе и о рождении ребенка; и многие другие причины. И вообще в век всеобщей компьютеризации, Интернета и развития IT-технологий требовать личной явки заявителя только ради подачи заявления и документов, исключающей личное собеседование, по меньшей мере несерьезно.
Во-вторых, Закон о гражданстве допускает подачу заявления и документов «через другое лицо», никак не определяя его статус и меру его юридической ответственности. Данная норма также вызывает возражение. Этим другим лицом может стать родственник заявителя, адвокат, тот же нотариус и другие уполномоченные, доверенные лица, обладающие специальным статусом и полномочиями, но никак не абстрактное «другое лицо».
В-третьих, ч. 3 ст. 32 Закона о гражданстве допускает возможность приложения к заявлению одного документа, подлинность которого удостоверяется нотариальными записями. Но даже ст. 77 Основ законодательства о нотариате озаглавлена: «Свидетельствование верности копий документов и выписок из них», что говорит о возможности оформления неограниченного числа таких копий, удостоверенных нотариально. Очевидно, авторы Закона имели в виду копию документа, удостоверяющего личность заявителя, но тогда именно так и надо было написать в тексте ч. 3 ст. 32 Закона о гражданстве, которая во всем остальном вполне может соответствовать поставленной перед ней цели юридического регулирования.
В связи с этим предлагается ч. 3 ст. 32 Закона о гражданстве изложить в следующей редакции: «В случае, если заявитель не может лично подать заявление в связи с обстоятельствами, имеющими исключительный характер и подтвержденными документально, заявление и необходимые документы могут быть переданы для рассмотрения через доверенное лицо, уполномоченное заявителем, либо направлены по почте. В этом случае подлинность подписи лица, подписавшего заявление, и соответствие копии документа, удостоверяющего личность заявителя и прилагаемого к заявлению, его подлиннику удостоверяются нотариальными записями».
Заявление об изменении гражданства ребенка или недееспособного лица подается их родителями либо другими законными представителями по месту жительства заявителя либо по месту жительства ребенка или недееспособного лица.
Необходимо отметить, что в первоначальной редакции Закона о гражданстве отсутствовало указание на место подачи заявления, и только Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 151-ФЗ эта оплошность законодателя была устранена. Отныне в соответствии с общими правилами ст. 28 ГПК РФ заявление может быть подано по выбору заявителя (истца) по месту его жительства или месту жительства ребенка или недееспособного лица. Это не только упрощает порядок действий заявителя, особенно если он и ребенок или недееспособное лицо проживают в разных государствах, но и облегчает порядок проверки представляемых ими документов, урегулированный подп. 36 и 44 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ. К сказанному необходимо добавить, что все данные о заявителях и лицах, в интересах которых подаются заявления, вносятся в электронные базы данных и хранятся постоянно.
Заявление по вопросам гражданства Российской Федерации составляется письменно по установленной форме. Личная подпись заявителя удостоверяется принявшим заявление уполномоченным на то должностным лицом полномочного органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации.
Новейшая форма такого заявления утверждена Указом Президента РФ от 7 декабря 2012 г. № 1608, которым внесены самые свежие изменения в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ. Мы не против совершенствования нормативного правового регулирования отношений по вопросам гражданства. Однако регламентация содержания заявления, являющегося процессуальной основой этих отношений, подзаконным нормативным правовым актом снижает качество этого регулирования и юридическое значение самого названного акта.
Если бы рассматриваемые отношения регламентировались законом, как, например, форма заявления о регистрации средства массовой информации, которое за 20 с лишним лет действия Закона о СМИ подверглось изменениям один раз, да и то в связи с появлением сети Интернет, то оно вряд ли подверглось бы столь многочисленным изменениям.
И еще один спорный момент. Как гласит ч. 1 ст. 33 Закона о гражданстве, «подпись заявителя удостоверяется принявшим заявление уполномоченным на то должностным лицом полномочного органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации». Однако эта норма ничего не говорит о том, как решается спор в том случае, если заявитель, узнав о доказанности факта, что представленные им документы оказались подложными, а сообщенные сведения - заведомо ложными, отказался от собственной подписи. Как будет доказываться факт подлинности подписи заявителя? У нотариуса хотя бы остается запись об этом в реестре учета нотариальных действий, а должностное лицо территориального органа ФМС России или загранучреждения России как будет доказывать свою незаинтересованность в исходе этого дела? Во всем остальном ч. 1 ст. 33 Закона о гражданстве вполне соответствует поставленной перед ней задаче юридического регулирования.
В случае если заявитель не может подписать заявление в силу своей неграмотности или физических недостатков, заявление по его просьбе подписывается другим лицом, подлинность подписи этого лица удостоверяется нотариальной записью. За пределами Российской Федерации запись вносится в заявление уполномоченным на то должностным лицом дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации, находящихся за пределами Российской Федерации.
Включение этой нормы в текст Закона о гражданстве, очевидно, вызвано благими пожеланиями его авторов защитить право на гражданство социально незащищенной категории граждан. Однако ее содержание вызывает ряд вопросов, не имеющих ответа в тексте ч. 2 ст. 33 Закона о гражданстве.
Во-первых, основаниями для использования помощи другого лица для подписания заявления по вопросу гражданства являются «неграмотность или физические недостатки» заявителя. Не подвергая сомнению возможные очевидные физические недостатки человека, вызванные физическими увечьями, болезнью, инвалидностью, слепотой или другими причинами, необходимо подвергнуть сомнению такое основание, как неграмотность. Возникает вопрос: как человек, претендующий на приобретение гражданства России, может в порядке, установленном п. «д» ч. 1 ст. 13 Закона о гражданстве, сдать экзамен по русскому языку в объеме начального общего образования, если он не в состоянии по причине неграмотности подписать заявление по вопросу гражданства на любом известном ему языке, поскольку на этом этапе знание русского языка не требуется? К тому же, для того чтобы поставить подпись под заявлением, ему вообще не обязательно владеть языком, главное, чтобы его подпись была удостоверена соответствующим образом (нотариусом или уполномоченным на то чиновником).
Во-вторых, вызывает вопросы личность другого человека, подписывающего заявление за заявителя, единственным требованием к которой является нотариальное удостоверение его подписи. Действительно, Приказом Министерства юстиции РФ от 27 декабря 2016 г. № 313 «Об утверждении форм реестров регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств, удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах и порядка их оформления» утверждена форма, определяющая порядок совершения такой подписи. Однако, на наш взгляд, проблема состоит не в действительности подписи, а в дальнейшей ответственности лица, ее совершившего, за содержание подписанного им документа.
Примечательно, что в ч. 2 ст. 33 Закона о гражданстве определен аналогичный порядок подписания заявления по вопросу гражданства, принимаемого в загранучреждении России. Там эту функцию выполняет «уполномоченное на то должностное лицо дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации, находящихся за пределами Российской Федерации». Данный подход можно было распространить и на территориальные учреждения ФМС России, расположенные на территории нашей страны.
В связи с этим предлагается ч. 2 ст. 33 Закона о гражданстве изложить в следующей редакции: «В случае, если заявитель не может подписать заявление по его просьбе такая запись вносится в заявление уполномоченным на то должностным лицом должностным лицом полномочного органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации».
Форма заявления и перечень указываемых в заявлении сведений и необходимых документов применительно к конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации определяются Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверждаемым Президентом РФ.
К сказанному к ч. 2 ст. 29 Закона о гражданстве добавить практически нечего, поскольку ч. 4 ст. 33 Закона о гражданстве просто механически дополняет ее текст, который без ущерба для смысла и в целях экономии законодательного регулирования вполне можно было бы объединить в одной части статьи Закона.
В связи с этим предлагается из ст. 33 Закона о гражданстве исключить часть 4.
Часть 2 ст. 29 Закона о гражданстве дополнить следующим положением: «Президент Российской Федерации утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.
Форма заявления и перечень указываемых в заявлении сведений и необходимых документов применительно к выдаче уведомления о возможности приема в гражданство Российской Федерации, к конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации определяются положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверждаемым Президентом Российской Федерации».
При подаче заявления о приеме в гражданство Российской Федерации, восстановлении в гражданстве Российской Федерации или выходе из гражданства Российской Федерации, а также при определении гражданства Российской Федерации по заявлениям заинтересованных лиц на территории Российской Федерации взимается государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством о налогах и сборах.
Таким образом, существуют специальные условия и порядок обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке. Они устанавливаются в законодательном порядке потому, что государство не считает своей обязанностью принимать в гражданство каждого просящего об этом иностранца или лицо без гражданства.
2.3 Административные процедуры в ходе рассмотрения заявления о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке
Решения по вопросам гражданства Российской Федерации в общем порядке принимаются Президентом РФ.
В общем порядке процедура приема (восстановления) в гражданство России, выхода из него определена ст. ст. 13, 15, 19 и ч. 1 ст. 26 Закона о гражданстве. Решение вопросов гражданства в названном порядке, а также процедура отмены решений по вопросам гражданства отнесены к исключительной компетенции Президента РФ. Особенность этой процедуры состоит в проведении более глубокой проверки документов и сведений, сообщенных заявителем в заявлении, с участием органов ФСБ России и Комиссии по вопросам гражданства при Президенте России, что занимает более длительное время - до 1 года. Решение по перечисленным вопросам гражданства оформляется указами Президента РФ. Он также осуществляет координационную и контрольную функцию по отношению к иным органам государственной власти, решающим вопросы гражданства и перечисленным в ч. 3 ст. 35 Закона о гражданстве.
Рассмотрение заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации и принятие решений о приеме в гражданство Российской Федерации и о выходе из гражданства Российской Федерации в общем порядке осуществляются в срок до одного года со дня подачи заявления и всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом.
Технически процесс осуществляется следующим образом: заинтересованное лицо подает заявление, надлежаще оформленное в соответствии с Указом Президента РФ от 7 декабря 2012 г. № 1608, с приложением необходимых документов. Они подаются в зависимости от места проживания лица - в России или за ее пределами - в территориальный орган ФМС России или консульство (посольство) РФ, находящиеся за пределами России. Процесс подачи заявления по срокам и процедуре юридически не регламентируется, но завершается вручением заявителю официальной справки о принятии документов к рассмотрению с указанием даты, наименования органа и фамилии, имени и отчества должностного лица, его принявшего.
Вся последующая процедура происходит без участия заявителя. Закон о гражданстве не предусматривает возможности запроса каких-либо сведений и/или документов от заявителя дополнительно после официального их принятия (вопрос о дополнении комплекта документов или сведений решается путем подачи заявителем повторного заявления). Решение по существу вопроса о гражданстве может быть принято и ранее установленного в Законе о гражданстве срока. Однако по истечении срока в 1 год с момента принятия документов издается указ Президента по существу поставленного вопроса о гражданстве или заявитель получает письменный мотивированный отказ в решении вопроса гражданства, который может быть обжалован в суд в порядке, предусмотренном ст. 39 Закона о гражданстве.
В случае неполучения решения в срок по истечении 1 года заявитель вправе подать в суд иск об отсутствии мотивированного решения по интересующему его вопросу. Обращаем внимание, что в ч. 2 ст. 35 Закона о гражданстве отсутствует такое основание приобретения гражданства России, как восстановление в гражданстве. На наш взгляд, исходя из смысла ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 13 Закона о гражданстве, законодатель процессуально приравнял процедуру восстановления в гражданстве в общем порядке к процедуре приема в гражданство в этом же порядке.
Решения по вопросам гражданства Российской Федерации оформляются в письменном виде.
Поскольку все делопроизводство по вопросам гражданства России в соответствии с ч. 1 ст. 33 Закона о гражданстве ведется в письменной форме (так называемая система досье), то и решения по вопросам гражданства также оформляются в письменном виде. Положительные решения Президента России оформляются индивидуальными его указами, МИД и ФМС России - письменными приказами названных ведомств, имеющими дату, номер и указание на основание их издания. Отказы в решении вопросов гражданства России также оформляются на бланках соответствующих ведомств с указанием причины отказа и необходимых реквизитов документа для судебного их обжалования. Кроме того, результатами рассмотрения вопросов гражданства России являются выдача паспортов граждан России и справок о выходе из гражданства, а также проставление соответствующих отметок в свидетельствах о рождении ребенка с указанием гражданства России.
Лицо, в отношении которого принято решение по вопросам гражданства Российской Федерации, вправе вновь обратиться с заявлением по вопросам гражданства Российской Федерации не ранее чем по истечении одного года после принятия предыдущего заявления.
Эта положение представляет собой новеллу в отечественном законодательстве о гражданстве. Прежний Закон 1991 г. не предусматривал такой процедуры. В соответствии со ст. 16 Закона о гражданстве заявления о приеме в гражданство РФ могут быть отклонены, если лица, их подавшие:
- выступают за насильственное изменение основ конституционного строя России или иными действиями создают угрозу безопасности РФ;
- в течение 5 лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме (восстановлении) в гражданство России, подвергались административному выдворению с территории России в соответствии с законом;
- при обращении по вопросу гражданства использовали подложные документы или заведомо ложные сведения;
- состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ;
- имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории России или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;
- преследуются в уголовном порядке компетентными органами России или иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу);
- осуждены или отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания).
Законом о гражданстве установлены основания и для отказа в выходе из гражданства России, если гражданин: имеет невыполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом; привлечен компетентными органами России в качестве обвиняемого по уголовному делу или в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.
Однако перечисленные обстоятельства могут отпасть или измениться. В этой связи лицо, в изменении гражданства которого было отказано, вправе повторно подать заявление об изменении гражданства по истечении 1 года с момента подачи первого заявления. Срок подачи повторного заявления определен предельным сроком для рассмотрения заявления, при этом число поданных повторно заявлений не ограничивается.
Полномочные органы, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации и принявшие к рассмотрению заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, сообщают заинтересованным лицам о принятых решениях и выдают этим лицам соответствующие документы.
Определяется порядок исполнения решений по вопросам гражданства. В качестве предварительного замечания необходимо отметить очередной дефект законодательной техники: в названии ст. 38 Закона о гражданстве речь идет о вопросах гражданства, а в ч. 1 этой же статьи - о делах о гражданстве, причем эта «чересполосица» терминов встречается на всем протяжении гл. VII Закона, иногда в одних и тех же статьях. Выше уже отмечалось, что законодатель нигде не указал, как соотносятся между собой эти понятия.
В связи с этим предлагается ч. 1 ст. 38 Закона о гражданстве изложить в следующей редакции: «Полномочные органы, принявшие к рассмотрению заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, сообщают заинтересованным лицам о принятых решениях и выдают этим лицам соответствующие документы».
Можно выделить несколько этапов исполнения решений по вопросам гражданства России полномочными органами РФ. Первый - это сообщение заинтересованным лицам о принятых этими органами решениях по указанным вопросам. Иными словами, Президент, ФМС и МИД, загранучреждения России сообщают заявителям о собственных решениях, принятых по существу заявленного обращения. В круг заинтересованных лиц входят: заявители, законные представители несовершеннолетних и недееспособных лиц, родители, усыновители, опекуны и попечители, а также администрация детского воспитательного и медицинского учреждений. Также в число заинтересованных лиц входит второй родитель, имеющий иное гражданство и не участвующий в подаче заявления о приобретении (утрате) ребенком российского гражданства.
Вторым этапом исполнения решений по вопросам гражданства является собственно процедура выдачи документа, предназначенного для длительного использования и для неограниченного круга лиц: выдача (изъятие) паспорта (паспортов) гражданина России, выдача (изъятие) справки о выходе из гражданства РФ, отметка (аннулирование отметки) о гражданстве России в свидетельстве о рождении ребенка, выдача документа, подтверждающего статус апатрида, позволяющего лицу перемещаться по территории страны (стран) и пересекать государственную границу (границы).
Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, осуществляют контроль за исполнением решений по вопросам гражданства Российской Федерации и информируют об этом Президента РФ в сроки, установленные Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверждаемым Президентом РФ.
Эта многословная норма устанавливает, что ФМС и МИД России осуществляют ведомственный контроль за действиями (бездействием) нижестоящих территориальных подведомственных им органов исполнительной власти, проверяя и отменяя их решения, а также в соответствии с Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ ежеквартально представляют сведения о своих решениях (действиях) в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ. Помимо этого, МИД России представляет сведения в ФМС России для ведения единой базы данных граждан РФ.
Решение полномочного органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации, об отклонении заявления по вопросам гражданства Российской Федерации может быть обжаловано в суд в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Государство, позиционирующее себя как правовое, обязательно должно иметь развитый механизм судебной защиты прав, свобод и законных интересов человека. Так, ч. 1 ст. 46 Конституции РФ 1993 г. гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. А ч. 2 той же статьи уточняет, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти могут быть обжалованы в суд. Следующим отраслевым нормативным правовым актом, устанавливающим механизм судебной защиты прав человека, является Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», приведенный в соответствие с принятой позже Конституцией России Законом от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ. Статья 1 названного Закона наделяет каждого гражданина правом обращения в суд, если он считает, что «неправомерными действиями (решениями) государственных органов... должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы».
Поскольку названный Закон был одним из первых юридических актов новой демократической России, его текст в настоящее время инкорпорирован в содержание Кодекса административного судопроизводства РФ и образует в нем гл. 22 «Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».
Отказ в рассмотрении заявления по вопросам гражданства Российской Федерации и иные нарушающие порядок производства по делам о гражданстве Российской Федерации и порядок исполнения решений по вопросам Российской Федерации действия должностных лиц полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, могут быть обжалованы вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо в суд.
Устанавливаются две процедуры обжалования отказов полномочных органов государственной власти: Президента, ФМС и МИД России в рассмотрении заявлений по вопросам гражданства РФ и иных нарушений порядка производства по делам о гражданстве и порядка исполнения решений по названным вопросам - внесудебный (административный) и судебный порядки.
Достоинством ст. 40 Закона о гражданстве является то, что она закрепляет открытый перечень нарушений, обжалуемых в названном порядке. Это означает, что окончательное решение по вопросу о том, какие именно его права, свободы и законные интересы нарушены, определяет сам заявитель самостоятельно.
Тем не менее можно выделить неправомерные действия должностных лиц полномочных органов, ведающих делами о гражданстве: отказ в рассмотрении заявления, поданного по вопросам гражданства России; действия, нарушающие порядок производства по делам гражданства России; действия, нарушающие порядок исполнения решений по вопросам гражданства России.
Достоинством порядка обжалования указанных действий является то, что обе процедуры обжалования могут быть запущены одновременно. Первая процедура - административная. Ее достоинство состоит в скорости рассмотрения вопроса, однако недостаток - в необъективности и возможной предвзятости решения по существу. Нормативно-правовую основу названного порядка обжалования составляет Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Данная статья определяет порядок обжалования действий должностных лиц. Однако в самом комментируемом Законе отсутствует понятие «должностное лицо», из чего следует, что каких-либо специальных требований к этому понятию Закон о гражданстве не содержит. В этой связи необходимо обратиться за толкованием этого понятия к примечанию N 1 к ст. 285 УК РФ, действующему в интересующей нас ред. от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ, в котором должностными лицами признаются «лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах».
Теперь перейдем к анализу процедуры обжалования действий должностных лиц, закрепленной названным Законом об обращениях. Начало этому процессу может быть положено направлением «вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу» жалобы, т.е. «просьбы гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц». Из сказанного видно, что жалоба не обязательно должна подаваться лицом, чьи права нарушены, а может быть подана по его поручению или от его имени адвокатом или иным доверенным лицом. Это право в соответствии со ст. 2 Закона об обращениях граждане реализуют свободно и добровольно, а главное, бесплатно. Единственное условие - «осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц». На наш взгляд, соблюдение этого условия представляется весьма важным при подаче жалобы по вопросам гражданства от имени несовершеннолетних и недееспособных (ограниченно дееспособных) лиц. По общему правилу жалобщику должен быть дан аргументированный ответ в течение 1 месяца с момента регистрации жалобы. Должностные лица (руководители, их заместители органа власти) ведут личный прием граждан в порядке и сроки, объявляемые публично; таким образом, жалобы в целях ускорения и большей объективности ее рассмотрения могут быть поданы гражданами лично.
Административный порядок рассмотрения жалобы не исключает, в случае если жалобщик не удовлетворен результатами рассмотрения жалобы или полученным письменным ответом, судебный порядок обжалования действий (решений, бездействий) должностных лиц по вопросам гражданства РФ. К сказанном следует добавить, что если после рассмотрения жалобы в административном порядке заинтересованное лицо обладает правом подачи жалобы в суд, то судебное решение суда кассационной инстанции является окончательным и лишает его права повторного обращения в суд или с жалобой во внесудебном порядке, за исключением случаев обращения по вновь открывшимся обстоятельствам.
Приведенный анализ производства по делам о гражданстве РФ позволяет сделать вывод, что данное производство представляет собой сложную многоступенчатую процедуру, основными этапами которой являются оформление и подача заявления по вопросам гражданства, его рассмотрение, срок принятия решения по вопросам гражданства, его исполнение и контроль за исполнением принятого решения.
Глава 3 Актуальные проблемы реализации государственной функции по приему в гражданство Российской Федерации в общем порядке
3.1 Совершенствование общих административных процедур при приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке
В соответствии с п. «а» ст. 89 Конституции РФ Президент РФ решает вопросы гражданства Российской Федерации. Указанное право одни ученые относят к группе полномочий по обеспечению конституционного статуса личности, другие - к распорядительным полномочиям.
Статья 29 Закона о гражданстве регламентирует полномочия Президента Российской Федерации, среди которых прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке в соответствии со ст. 13 Закона о гражданстве. Вместе с тем ст. 13 наряду с общим порядком предоставления гражданства определяет основания упрощенного его предоставления (в частности, признание лица беженцем, предоставление политического убежища, служба в Вооруженных Силах Российской Федерации по контракту не менее трех лет, наличие особых заслуг перед Российской Федерацией).
Прерогатива президента в сфере предоставления гражданства не является изыском. Во многих государствах соответствующие полномочия президента также предусмотрены в национальных законах (например, Грузия, Казахстан, Таджикистан, Литва, Армения, Украина и др.).
Однако если сама по себе конституционная формула «президент решает вопросы гражданства» не вызывает неопределенности, то непосредственное использование этого правомочия Президентом РФ порой вносит некоторые вопросы. Например, является ли это право абсолютным, либо его реализация ограничена положениями федерального закона?
Возвращаясь к ст. 29 Закона о гражданстве, можно отметить, что Президент РФ издает указы по вопросам гражданства Российской Федерации. Однако, прежде чем то или иное лицо появится в указе о предоставлении российского гражданства, это лицо проходит длительную либо упрощенную процедуру «огражданствовления». Указанная процедура предполагает соответствие соискателя гражданства критериям, в зависимости от которых получение желанного паспорта становится отложенным либо на долгий срок (при приеме в гражданство в общем порядке), либо на меньший (при упрощенном порядке). Однако есть случаи, когда соблюдение ценза оседлости, равно как и всех остальных требований, предъявляемых к соискателям гражданства (наличие законного средства к существованию, отказ от предыдущего гражданства, владение русским языком), вовсе не требуется.
Законодательство выделяет три категории лиц, для которых гражданство Российской Федерации возможно приобрести без каких-либо условий. К ним относятся: дети и недееспособные лица, отвечающие критериям, предусмотренным ч. 6 ст. 14 Закона о гражданстве; ветераны Великой Отечественной войны, имевшие гражданство бывшего СССР и проживающие в России; лица, имеющие особые заслуги перед Российской Федерацией. Пожалуй, единственное замечание, на которое хотел бы указать, это то, что среди указанных категорий лишь для ветеранов ВОВ все же предусмотрено единственное условие, заключающееся в соблюдении Конституции РФ и законодательства Российской Федерации. Представляется, что отсутствие этого условия в отношении «заслуженных лиц» - это упущение законодателя. В противном случае не ясно, каковы должны быть достижения, при которых возможно было бы несоблюдение российского законодательства.
Вместе с тем на практике встречаются случаи, когда гражданство Российской Федерации предоставляется без каких-либо условий в порядке административно-волевого усмотрения Президента РФ. Иными словами, лицо, не являющееся ни ветераном ВОВ, ни ребенком либо недееспособным лицом, отвечающим соответствующим критериям, не обладающее особыми заслугами перед Российской Федерацией, но желающее получить российское гражданство, вправе рассчитывать на скорейшее получение российского паспорта, если встречное желание возникло у Президента России. За последние несколько лет обладателями российского паспорта стали отдельные «селебрити», получившие гражданство по велению Президента РФ, завуалированному под якобы «особые заслуги».
Так, жаркие дискуссии вызвала новость о поступлении в ряды российских граждан известного французского актера Жерара Депардье, которому даровано гражданство Указом Президента РФ от 1 января 2013 г. № 1. Получение им гражданства носит уникальный характер, так как его приобретение без соблюдения каких-либо условий могло быть оправдано исключительно наличием особых заслуг перед Российской Федерацией. Вместе с тем последнее указание на формулировку «за особые заслуги» в текстах указов Президента РФ можно найти лишь в 2003 г. В случае с Депардье глава государства ограничился лишь указанием на п. «а» ст. 89 Конституции РФ как на основание предоставления гражданства.
Представляется, что краткая конституционная конструкция «Президент Российской Федерации решает вопросы гражданства Российской Федерации», с учетом прямого действия Конституции, не дает оснований для вывода о неограниченности соответствующего полномочия. Процедура и порядок реализации Президентом РФ своих полномочий в сфере гражданства установлены в Законе о гражданстве, в котором среди оснований упрощенного предоставления гражданства «волеизъявление Президента Российской Федерации» не значится. А коль скоро Президенту России известны эти заслуги, они должны быть публично сообщены населению страны, поскольку речь идет не о «монаршей милости» в виде подданства, а о предоставлении гражданства страны всенародно избранным главой государства.
Нисколько не умаляя заслуги Депардье перед французским кинематографом, представляется, что вклад в кинематограф российский явно не настолько богат, чтобы отнести его к «выдающимся достижениям в области культуры, способствовавшим повышению международного престижа России». Именно так понятие «особые заслуги» определено в Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325. Более того, в настоящее время круг лиц, имеющих выдающиеся и особые заслуги перед Российской Федерацией, определен Федеральным законом от 4 марта 2002 г. № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией». К ним, в частности, относятся Герои Советского Союза и Российской Федерации, граждане, обладающие различными государственными орденами и наградами, чемпионы Олимпийских, Паралимпийских и Сурдлимпийских игр. Возвращаясь к Депардье, в апреле 2015 г. стало известно, что «российский» актер уехал в Бельгию, так и не вселившись в свою саранскую квартиру. Еще годом позже в интервью телеканалу «Canal+» актер прокомментировал своей отъезд из России следующими словами: «Если я когда-нибудь соскучусь по той жизни, то я могу пару дней пожить в своем сарае». Каковы были действительные мотивы получения российского паспорта, остается лишь догадываться. Одно лишь ясно - гражданство не должно превратиться в инструмент уклонения от выполнения соответствующих обязательств.
Надо сказать, что за последние годы получение российского паспорта стало модной тенденцией среди выдающихся деятелей искусства и спорта.
12 сентября 2015 г. издан Указ Президента Российской Федерации № 454 о присвоении российского гражданства американскому боксеру Рой Джонсу-мл. По сведениям СМИ, о своем желании стать гражданином России боксер сообщил лично Президенту РФ 19 августа 2015 г. На следующий день, 20 августа, спортсмен написал соответствующее заявление о приеме в российское гражданство. Свой выбор он мотивировал желанием боксировать и исполнять рэп одновременно на две страны. Представляется, что, как и в предыдущем случае, единственным основанием приобретения Рой Джонсом-мл. гражданства, учитывая срок его получения, могли быть исключительно «особые заслуги перед Российской Федерацией», наличие которых автору неизвестно.
5 ноября 2015 г. вице-президент Федерации профессионального бокса России А.М. Рябинский сообщил о намерении одного известного боксера обзавестись российским паспортом: «Леннокс Льюис так проникся к нашей стране и ему так понравились люди, что он тоже задумался о получении российского гражданства, как Рой».
Указом Президента Российской Федерации от 3 ноября 2016 г. № 585 российский паспорт из рук главы государства почетным образом вручен американскому киноактеру Стивену Сигалу.
Стоит отметить, что победа граждан РФ - уроженцев зарубежных государств на Олимпиаде в Сочи побудила законодателей инициировать внесение коррективов в ст. 13 ФЗ «О гражданстве РФ». Так, 3 июня 2014 г. группа депутатов внесла в Государственную Думу Российской Федерации законопроект № 557023-6, согласно которому лицо, имеющие высокие достижения в области спорта и изъявившее желание в дальнейшем осуществлять деятельность в области спорта в интересах Российской Федерации, может быть принято в гражданство РФ без соблюдения условий, предусмотренных ч. 1 ст. 13 ФЗ «О гражданстве РФ». Однако через год принято решение снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы.
Если вернуться к понятию «особые заслуги», то, как отмечает в своем ежегодном докладе Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, понятие это сугубо оценочное, а значит, не вполне надежное. Так, Уполномоченный описывает ситуацию, при которой российское гражданство отказались выдать советской гимнастке, двукратной чемпионке мира и Олимпийских игр, заслуженному мастеру спорта СССР, уроженке Кемеровской области, встретившей роспуск СССР в Белоруссии.
Процедура приема в гражданство для лиц, имеющих особые заслуги перед страной, подробным образом регламентируется в упомянутом выше Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.
Так, прием в гражданство Российской Федерации осуществляется на основании обращения к Президенту РФ федерального органа государственной власти или высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и при наличии заявления лица, имеющего особые заслуги перед Российской Федерацией, с указанием особых заслуг.
Перед тем как обратиться к Президенту, указанные субъекты должны в письменной форме уведомить территориальный орган Федеральной миграционной службы либо дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации о намерении обратиться к Президенту Российской Федерации с соответствующей просьбой. При наличии такого уведомления лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, составляет заявление, содержащее просьбу о принятии в гражданство, которое вместе с уведомлением и копией документа, удостоверяющего личность заявителя, направляется в соответствующий федеральный орган государственной власти или главе субъекта Российской Федерации. Указанное заявление прилагается к обращению, адресованному Президенту РФ. До представления Президенту РФ обращение и заявление направляются Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ в Федеральную службу безопасности РФ для получения заключения. Для объективной оценки заслуг лица перед Российской Федерацией могут быть запрошены дополнительные сведения и заключения от федеральных органов государственной власти или от органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, изучение регулирования приема в гражданство «по заслугам» позволяет сделать вывод, что даже столь «удобное» основание для приобретения гражданства требует немалых усилий, сопряженных с различного рода проверками, вплоть до получения заключения ФСБ России. Реализация многоступенчатой процедуры приема гражданства в порядке особых заслуг явно не рассчитана на «молниеносное» получение паспорта Российской Федерации, тем более если учитывать сроки работы почтовых служб.
Рассмотренные выше примеры получения гражданства невольно напоминают институт почетного гражданства, который относительно недавно еще существовал в Законе РФ от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации».
В связи с этим предлагается ст. 29 Закона о гражданстве дополнить ч. 6 следующего содержания: «Президент Российской Федерации вправе рассмотреть вопрос о предоставлении почетного гражданства лицу, не являющемуся гражданином РФ, имеющему выдающиеся заслуги перед РФ или мировым сообществом. В случае предоставления почетного гражданства РФ, почетные граждане РФ пользуются правами граждан РФ».
3.2 Совершенствование административных процедур при приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке отдельным категориям лиц
В главе VIII.1 Закона о гражданстве определяются условия и порядок приема в гражданство РФ, признания гражданами РФ для отдельных категорий лиц, ранее состоявших в гражданстве СССР, а также их детей, находящихся на территории РФ.
Настоящая глава была введена в Закон Федеральным законом от 12 ноября 2012 г. № 182-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», и первоначально предполагалось, что она будет действовать до 1 января 2017 г. Однако впоследствии ее действие было продлено до 1 января 2020 г.
К указанным лицам относятся:
а) дееспособные лица, состоящие на 5 сентября 1991 г. в гражданстве СССР, прибывшие в Российскую Федерацию для проживания до 1 ноября 2002 года, не приобретшие гражданства Российской Федерации в установленном порядке, если они не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве.
Мы не согласны с законодателем, назвавшим указанную процедуру приемом в гражданство. Фактически эта процедура означает признание гражданства. Любопытно, что в пояснительной записке к проекту комментируемых изменений в Закон о гражданстве ее авторы указали, что этими изменениями вводится новое основание для приобретения гражданства РФ, т.е. когда согласно вновь вводимой в данный Закон норме устанавливается, что после вступления будущего федерального закона в силу лица, ранее являвшиеся гражданами СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР и получившие до 1 июля 2002 г. паспорта гражданина России или иные документы, удостоверяющие гражданство РФ, без соблюдения (на тот момент) процедур, установленных прежним Законом 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации», и без соблюдения соответствующих процедур, предусмотренных действующим Законом 2002 г., являются гражданами Российской Федерации.
Несколько слов в пояснение сроков: срок 5 сентября 1991 г. обусловлен тем, что 6 сентября 1991 г. Государственный Совет СССР (рабочий орган при Президенте СССР, ликвидированный после распада СССР) признал независимость трех прибалтийских республик - Литвы, Латвии и Эстонии, и с этого момента граждане, проживающие на территории этих государств, считаются по отношению к России и СССР иностранными гражданами. Вторая дата - 1 ноября 2002 г. - очевидно, представляет собой сумму двух сроков, предусмотренных как обязательное условие приема в гражданство в общем порядке: 5 лет обладания видом на жительство, введенного Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 151-ФЗ, и 5 лет непрерывного проживания на территории России. То есть это предельный срок в 10 лет, необходимый для приема в российское гражданство.
Удивительно, что авторы поправки «простили» потенциальным гражданам России 1 год срока их проживания на территории России. Очевидно, необходимо было срочно отрапортовать об «обеспечении соблюдения прав и законных интересов лиц, установивших устойчивую правовую связь с Российским государством» и решить проблему, созданную нашими соотечественниками органам власти самого российского государства. Авторы Закона о гражданстве лукавят против истины, поскольку указанные лица, «не приобретшие гражданство Российской Федерации в установленном порядке», сделали это не умышленно, а по вине государства. Поэтому правильнее было бы написать: «лица, незаконно лишенные гражданства Российской Федерации, должны быть восстановлены в нем, если не заявят иного».
И последнее замечание: «документ, подтверждающий право на проживание в иностранном государстве», называется видом на жительство в этом государстве, но отнюдь не иностранным гражданством, которого так боятся авторы комментируемого Закона о гражданстве. На наш взгляд, вид на жительство в иностранном государстве не должен быть основанием для отказа в приеме в российское гражданство.
б) дееспособные дети лиц, указанных в пункте «а» ч. 1 ст. 41.1 Закона о гражданстве, достигшие возраста восемнадцати лет, если они не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве.
В этом пункте речь идет о детях, приобретающих гражданство одновременно со своими родителями. Закон о гражданстве исходит из принципа «дети в большинстве случаев следуют гражданству своих родителей». Однако в рассматриваемом нами случае этот принцип может сыграть в решении вопроса о гражданстве ребенка отрицательную роль. Как неоднократно отмечалось, ребенок для решения вопросов гражданства России вписывается в заявление своих родителей (усыновителей) и они представляют его интересы в решении общего для них вопроса гражданства. В этом случае если, как сказано в пояснительной записке к настоящей главе Закона о гражданстве, произошло нарушение, допущенное при оформлении основных документов, удостоверяющих гражданство РФ уполномоченными на это государственными органами или их должностными лицами, то это нарушение произошло в отношении как заявителя, так и вписанного в заявлении ребенка.
Эту ошибку необходимо исправить, а комментируемая норма предлагает способ ее исправления, даже после наступления совершеннолетия ребенка. Фактически наличие российского гражданства у родителя ребенка, ставшего за это время совершеннолетним, может рассматриваться как основание для приема в гражданство в упрощенном порядке по аналогии с п. «в» ч. 2 ст. 14 Закона о гражданстве с разницей лишь в том, что родители в комментируемом случае являются трудоспособными. Но в любом случае это некая индульгенция, целью которой является исправление допущенной ранее несправедливости со стороны государства и его органов. Единственное основание для ограничения рассматриваемого права на гражданство «бывшего» ребенка - это наличие у него гражданства иностранного государства или вида на жительство в другой стране;
в) дети лиц, указанных в пункте «а» ч. 1 ст. 41.1 Закона о гражданстве, не достигшие возраста восемнадцати лет (далее - несовершеннолетние дети), если они не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве.
Для начала отметим очевидную юридическую нелепость: все дети являются по смыслу Закона о гражданстве несовершеннолетними, а после наступления совершеннолетия они юридически перестают считаться детьми. Аналогичное положение в действовавшем ранее Законе о гражданстве именовалось более корректной формулой «родственник по прямой восходящей (нисходящей) линии». Что касается комментируемой нормы, необходимо отметить, что она аналогична п. «б» ч. 1 ст. 41.1 Закона о гражданстве с теми же ограничениями на реализацию права на гражданство России в виде наличия иностранного гражданства или вида на жительство в другой стране. Очевидно, и в ней действуют такие же гарантии прав ребенка, не указанные по неизвестной нам причине, как получение у ребенка в возрасте от 14 до 18 лет его письменного согласия на приобретение гражданства России;
г) совершеннолетние недееспособные лица, находящиеся под опекой лиц, указанных в п. «а» ч. 1 ст. 41.1 Закона о гражданстве, если они не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве.
Речь в данном пункте идет о представительстве прав, свобод и законных интересов недееспособного лица в вопросах гражданства, осуществляемого лицами, указанными в п. «а» ч. 1 ст. 41.1 Закона о гражданстве, т.е. о так называемом представительстве по закону по аналогии со ст. 27 Закона о гражданстве с той лишь разницей, что представляющие права недееспособных лица сами ранее пострадали от действий государства, его органов и по независящим от них причинам пострадали и лица, находящиеся по их опекой, и требуется восстановить справедливость в виде решения вопросов их гражданства. По аналогии с вышеперечисленными подп. «а» - «в» ч. 1 ст. 41.1 Закона о гражданстве единственным ограничением в реализации их права на гражданство России является наличие у них иностранного гражданства или вида на жительство в другой стране;
д) лица, имевшие гражданство бывшего СССР, получившие паспорт гражданина Российской Федерации до 1 июля 2002 года, у которых впоследствии полномочным органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, не было определено наличие гражданства Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства, при условии отсутствия у них действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве.
Этот пункт относится к числу самых противоречивых и не поддающихся обычному юридическому комментарию. С одной стороны, государство нашло в себе мужество не только в пояснительной записке к данной главе Закона о гражданстве, но и в самой норме Закона признать существование ранее ситуации, при которой отдельные граждане России имели на руках действительные паспорта граждан РФ, выданные на основании действовавшего тогда Закона о гражданстве России, но не имели иных доказательств наличия у них гражданства РФ.
Для того чтобы понять, как могла сложиться такая ситуация, необходимо вернуться к событиям 1991 - 1992 гг. и вспомнить некоторые детали того периода. После распада СССР в результате подписания Беловежского соглашения, по воспоминаниям очевидцев, только что назначенный российский консул в суверенной Республике Украине, не имея своего помещения, штата помощников и делопроизводителей, находился в служебном номере гостиницы «Советская» на Крещатике (ныне гостиница «Украина») и собственноручно проставлял в паспорта граждан СССР штамп «Russia» с целью последующей ассимиляции их обладателей на просторах РФ. Формально эта процедура на основании п. «е» ч. 1 ст. 12 Закона 1991 г. носила названия выбора гражданства, за тем лишь исключением, что процедура документального учета этих «граждан России» в соответствии с изданным позже Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г. № 386, не проводилась и не могла быть проведена.
Затем эти новоиспеченные «граждане России» переезжали в места своего постоянного места жительства на территории молодой суверенной России, обменивали паспорта СССР с указанным штампом в легитимных территориальных органах внутренних дел России на легальные, официально выданные паспорта РФ, проходили в установленном законом порядке регистрацию по месту жительства, оформляли в паспорте отметки о вступлении в брак, о рождении детей и т.д., а спустя какое-то время при обращении в те же органы внутренних дел по вопросу обмена паспортов по возрасту, смене фамилии или иному основанию доказательств наличия у них гражданства в базе данных не оказывалось. В этом случае ранее выданный якобы незаконно паспорт гражданина России подлежал изъятию. Таких граждан России набралось 34 тыс. человек. Особенно сложно пришлось тем гражданам, которые пытались получить новый паспорт взамен утерянного (краденого) старого. Иногда возникали абсурдные ситуации, когда при утере внутреннего общегражданского паспорта гражданина России и при наличии на руках у заявителя заграничного паспорта РФ ему отказывали в выдаче внутреннего паспорта по мотивам отсутствия у него гражданства России.
Наконец эта ситуация относительно благополучно разрешилась с вступлением в силу главы VIII.1 Закона о гражданстве, а государство, пусть косвенно, но признало свою вину в рассматриваемой норме и создало возможности реализации этими людьми своего права на гражданство России. Вопрос - в условиях его ограничения: этим правом могут воспользоваться лица, имеющие гражданство иностранного государства, но не имеющие вида на жительство в другой стране. Сама по себе ситуация не поддается разумному объяснению: человек имеет гражданство иностранного государства, но не имеет права на жительство в нем. Даже если речь идет о разных иностранных государствах, ситуация не становится более понятной. Единственное разумное объяснение - это ошибка, которую необходимо исправить.
Лица, указанные в ч. 1 ст. 41.1 Закона о гражданстве, могут урегулировать свой правовой статус на основании волеизъявления о приеме в гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом или о выдаче вида на жительство в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Данная норма устанавливает ряд важных положений. Во-первых, она подтверждает конституционный принцип, что право на гражданство, в том числе и реализуемое повторно, обязательно должно быть добровольным, а выражено оно должно быть свободно и независимо ни от чего или кого. Во-вторых, это один из немногочисленных случаев, когда Закон о гражданстве предоставляет гражданину выбор: пройти всю процедуру приема в российское гражданство или воспользоваться возможностью ускоренного решения вопроса. Речь идет о выборе между непосредственным приемом в гражданство России в соответствии с Законом о гражданстве и возможностью ограничиться получением вида на жительство в Российской Федерации. Возможность выбора у заинтересованного лица появляется в связи с длительностью срока проживания на территории РФ.
В то же время каждый из вариантов предложенного выбора дает заинтересованному лицу свой набор преимуществ. Прямой прием в гражданство России наделяет человека политическими конституционными правами и свободами, гарантирует защиту со стороны российского государства, в том числе и за пределами его территории. Но приобретение гражданства России порождает обязанность срочной службы в российских вооруженных силах и необходимость отказа от иностранного гражданства. Названных негативных последствий для лица можно избежать путем получения вида на жительство в России. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» вид на жительство подтверждает право лица на постоянное проживание в Российской Федерации, свободный выезд из России и въезд в нее, удостоверяет личность человека на территории России и за ее пределами. Более того, этот документ пока единственный в России, имеющий в том числе и электронную форму. Что же касается защиты и покровительства, то его может осуществлять государство, к гражданству которого принадлежит обладатель вида на жительство в России.
Глава VIII.1 Закона о гражданстве также устанавливает условия и порядок признания гражданами Российской Федерации проживающих на территории Российской Федерации лиц, имеющих гражданство бывшего СССР, получивших паспорта граждан Российской Федерации до 1 июля 2002 г. и не приобретших гражданство Российской Федерации в установленном порядке, если они не имеют гражданства иностранного государства или действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве, а также их несовершеннолетних детей.
Спустя 10 лет после вступления Закона о гражданстве в силу произошло неизбежное. Государство было вынуждено установить процедуру, которая действует при вступлении в силу каждого нового закона о гражданстве: восстановить институт признания гражданства. Очевидно, он касается оставшихся 31 тыс. граждан России, которым чудом удалось сохранить в личной собственности паспорта граждан России, полученные до 1 июля 2002 г. Согласно комментируемой норме институт признания гражданства России не распространяется на лиц, имеющих гражданство иностранных государств или действительный вид на жительство в другой стране, зато распространяется на несовершеннолетних детей, признаваемых в гражданстве России одновременно с совершеннолетними заявителями.
Лица, указанные в ч. 3 ст. 41.1 Закона о гражданстве, не желающие быть признанными гражданами Российской Федерации, вправе обратиться с заявлением о выдаче вида на жительство в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Дополнительно разъясняется право гражданина на отказ от признания его гражданином России. Этот порядок отличается от порядка выхода из гражданства России согласно ст. 19 Закона о гражданстве тем, что он не имеет альтернативы и действует императивно. Исходя из буквального толкования этой нормы процедура осуществляется следующим образом: лицо, имеющее на руках объявленный недействительным паспорт гражданина РФ, обращается в территориальный орган ФМС России с заявлением об отказе от признания гражданства РФ, сдает паспорт гражданина России и в обмен получает в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», вид на жительство в России.
На наш взгляд, отсутствие ограничений права на отказ от признания гражданства выглядит юридически не оправданным. Дело в том, что до недавнего времени человек обладал статусом гражданина России со всеми вытекающим из этого правами, свободами и обязанностями. В случае отказа от признания его гражданином и приобретением статуса лица без гражданства или иностранного гражданина будет весьма затруднительно взыскать с него неисполненные обязанности перед государством, физическими и юридическими лицами, находящимися на территории РФ. Конечно, можно надеяться на содержание ст. 9 Закона о гражданстве, устанавливающей основания для отказа в выдаче вида на жительство. Но, во-первых, список этих оснований не полон и не решает проблемы. А во-вторых, рассматриваемая норма Закона о гражданстве прямо указывает на односторонний характер реализации права на «нежелание быть признанным гражданином Российской Федерации». Очевидно, это - очередное упущение авторов комментируемых поправок к Закону.
Лица, указанные в ст. 41.1 Закона о гражданстве, не могут быть привлечены к административной ответственности за нарушение правил въезда в Российскую Федерацию, режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, незаконное осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации или нарушение миграционных правил, если такие нарушения были выявлены в связи с подачей данными лицами заявления о признании их гражданами Российской Федерации, о приеме в гражданство Российской Федерации или о выдаче вида на жительство.
Это может быть расценено как своеобразная компенсация тех негативных последствий, которые испытывают лица, в отношении которых были отмены объявленные незаконными ранее принятые решения о предоставлении им гражданства России. Конечно, это не амнистия в традиционном ее понимании, поскольку здесь, видимо, не будет восстановлен трудовой, пенсионный и жилищный стаж (во всяком случае, пока из действующего законодательства это не следует), не будут предоставлены некоторые другие льготы, полагающиеся гражданам РФ.
Вместе с тем нельзя не оценить некоторый положительный практический эффект от действия данной нормы. Однако необходимо учесть и другую сторону этой процедуры. В ст. 41.1 Закона о гражданстве авторы закона исходили из условия, сформулированного в п. «а» ч. 1 этой статьи, о том, что граждане «прибыли в Российскую Федерацию для проживания». В силу этого есть основание предположить, что вопрос признания или приема в гражданство России в этом случае должен решаться территориальными органами ФМС России, хотя юридически обязательность этого не подтверждена ч. ч. 3 и 4 ст. 41.1 Закона о гражданстве. Однако из смысла тех же ч.ч. 3 и 4 следует, что у этих лиц паспорт гражданина России, пусть и незаконно выданный, не изымался и, следовательно, мог быть использован для выезда из Российской Федерации.
Несмотря на наличие паспорта, указанные лица каким-то образом, очевидно, в письменной форме, должны быть извещены об отсутствии у них подтвержденных оснований наличия у них гражданства России. В этом случае ничто не мешает им в соответствии с ч. 2 ст. 27 Конституции России беспрепятственно покинуть Российскую Федерацию и уже за ее пределами обратиться в загранучреждение России для реализации своего права на отказ от признания гражданства России, приложив к своему заявлению документ, подтверждающий незаконность обладания ими гражданством РФ. Загранучреждения России, полномочные решать вопросы гражданства, обязаны исходя из смысла ч. 4 ст. 41.1 Закона о гражданстве в случае добровольно выраженного отказа от признания гражданства изъять у лица паспорт гражданина России, заменив его выдачей вида на жительство в России со всеми вытекающими из него изменениями правового статуса его обладателя.
Заключение
В заключение выпускной квалификационной работы можно сделать следующие выводы и предложения.
Гражданство - многоаспектное правовое явление, многогранность которого проявляется в том, что гражданство выступает как особое устойчивое правоотношение, комплексный институт конституционного права и субъективное право.
Одно из оснований приобретения российского гражданства - прием гражданство РФ в общем порядке. Общий порядок предполагает, что иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ в общем порядке при условии, если указанные лица: проживают на территории Российской Федерации со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в гражданство в течение пяти лет непрерывно; обязуются соблюдать Конституцию РФ и законодательство Российской Федерации; имеют законный источник средств к существованию; обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства; владеют русским языком.
Государственные органы, решающие вопросы гражданства, представлены основными органами, которые определяются Конституцией РФ и Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации», дополнительными органами, оказывающими вспомогательные функции для основных государственных органов, решающих вопросы гражданства. Деятельность по вопросам, относящимся к гражданству Российской Федерации, дополнительных органов, как правило, регулируется подзаконными нормативными актами и носит вспомогательный характер. Вспомогательные функции заключаются в деятельности, носящей постоянный (ФСБ России и территориальные органы ФСБ России) или разовый характер (Министерство образования и науки РФ), эти функции направлены на оказание содействия другим государственным органам.
С целью совершенствования действующего законодательства по вопросам гражданства предлагаются следующие рекомендации и предложения, направленные на дальнейшее совершенствование законодательства и разрешения вопросов, возникающих по вопросам гражданства.
1. Предлагается для разрешения трудностей, связанных с определением законного источника средств к существованию, изложить п. «в» ч. 1 ст. 13 Закона о гражданстве в следующей редакции: «в) имеют работу на территории РФ».
2. Предлагается ч. 3 ст. 13 Закона о гражданстве дополнить следующим положением: «Под особыми заслугами следует понимать: внесение инвестиций в экономику России, которые способствовали сохранению рабочих мест либо привели к созданию новых рабочих мест; возможность и желание лица выступать за сборную России по какому-либо виду спорта в результате обладания лицом профессиональными способностями в спорте; предоставление информации для Российской Федерации, которая способствовала укреплению ее обороноспособности и безопасности, и другие заслуги, способствовавшие повышению международного престижа Российской Федерации».
3. Предлагается ст. 29 Закона о гражданстве дополнить ч. 6 следующего содержания: «Президент Российской Федерации вправе рассмотреть вопрос о предоставлении почетного гражданства лицу, не являющемуся гражданином РФ, имеющему выдающиеся заслуги перед РФ или мировым сообществом. В случае предоставления почетного гражданства РФ, почетные граждане РФ пользуются правами граждан РФ».
4. Предлагается ч. 3 ст. 32 Закона о гражданстве изложить в следующей редакции: «В случае, если заявитель не может лично подать заявление в связи с обстоятельствами, имеющими исключительный характер и подтвержденными документально, заявление и необходимые документы могут быть переданы для рассмотрения через доверенное лицо, уполномоченное заявителем, либо направлены по почте. В этом случае подлинность подписи лица, подписавшего заявление, и соответствие копии документа, удостоверяющего личность заявителя и прилагаемого к заявлению, его подлиннику удостоверяются нотариальными записями».
5. Предлагается ч. 2 ст. 33 Закона о гражданстве изложить в следующей редакции: «В случае, если заявитель не может подписать заявление по его просьбе такая запись вносится в заявление уполномоченным на то должностным лицом должностным лицом полномочного органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации».
6. Предлагается из ст. 33 Закона о гражданстве исключить часть 4.
Часть 2 ст. 29 Закона о гражданстве дополнить следующим положением: «Президент Российской Федерации утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.
Форма заявления и перечень указываемых в заявлении сведений и необходимых документов применительно к выдаче уведомления о возможности приема в гражданство Российской Федерации, к конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации определяются положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверждаемым Президентом Российской Федерации».
7. Предлагается ч. 1 ст. 38 Закона о гражданстве изложить в следующей редакции: «Полномочные органы, принявшие к рассмотрению заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, сообщают заинтересованным лицам о принятых решениях и выдают этим лицам соответствующие документы».
Представляется, что указанные предложения будут способствовать дальнейшему развитию института гражданства.
Библиографический список
- Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.
- Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: принят Гос. Думой 08 марта 2015 г. №21-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2015. - №10. - Ст. 1391.
- Уголовный кодекс Российской Федерации: принят Гос. Думой 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №25. - Ст. 2954.
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) принят Гос. Думой 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1994. - №32. - Ст. 3301.
- О гражданстве Российской Федерации: федер. закон: [принят Гос. Думой 31 мая 2002 г. №62-ФЗ] // Собрание законодательства РФ. - 2002. - №22. - Ст. 2031.
- О Федеральной службе безопасности: федер. закон: [принят Гос. Думой 03 апреля 1995 г. №40-ФЗ] // Собрание законодательства РФ. - 1995. - №15. - Ст. 1269.
- О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федер. закон: [принят Гос. Думой 02 мая 2006 г. №59-ФЗ] // Собрание законодательства РФ. - 2006. - №19. - Ст. 2060.
- О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»: федер. закон: [принят Гос. Думой 12 ноября 2012 г. №182-ФЗ] // Собрание законодательства РФ. - 2012. - №47. - Ст. 6393.
- О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: федер. закон: [принят Гос. Думой 25 июля 2002 г. №115-ФЗ] // Собрание законодательства РФ. - 2002. - №30. - Ст. 3032.
- Основы законодательства Российской Федерации о нотариате: [утв. ВС РФ 11 февраля 1993 г. № 4462-1] // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993. - № 10. - Ст. 357.
- Российская Федерация. Президент. Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан: указ Президента от 22 мая 2004 г. №662 // Собрание законодательства РФ. - 2004. - №21. - Ст. 2025.
- Российская Федерация. Президент. Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации: указ Президента от 14 ноября 2002 г. №1325 // Собрание законодательства РФ. - 2002. - №46. - Ст. 4571.
- Российская Федерация. Президент. Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации: указ Президента от 11 июля 2004 г. №865 // Собрание законодательства РФ. - 2004. - №28. - Ст. 2880.
- Российская Федерация. Президент. О внесении изменений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325: указ Президента РФ от 07 декабря 2012 г. № 1608 // Собрание законодательства РФ. - 2012. - №50 (ч. 5). - Ст. 7016.
- Российская Федерация. Президент. О приеме в гражданство Российской Федерации: указ Президента РФ от 01 января 2013 г. № 1 // Собрание законодательства РФ. - 2013. - №1. - Ст. 2.
- Российская Федерация. Правительство. Об утверждении перечня образовательных организаций, проводящих государственное тестирование по русскому языку как иностранному языку: приказ Минобрнауки России от 28 октября 2014 г. № 1394 // Рос. газета. - 2014. - 21 ноября.
- Российская Федерация. Правительство. Об утверждении форм реестров регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств, удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах и порядка их оформления: приказ Минюста России от 27 декабря 2016 г. № 313 // Официальный интернет-портал правовой информации #"justify">Авакьян, С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция / С.А. Авакьян. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2013. - 122 с.
- Алехин, А.Е. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» нуждается в совершенствовании / А.Е. Алехин // Российская юстиция. - 2016. - № 12. - С. 40 - 42.
- Агрба, А. Второе гражданство граждан России / А. Агрба // ЭЖ-Юрист. - 2015. - № 1. - С. 22 - 24.
- Бердникова, К.Л. Гражданство в системе прав и свобод человека и институтов публичной власти / К.Л. Бердникова // Современное право. - 2015. - № 2. - С. 33 - 35.
- Блинов, А.Б. Гражданство России: проблемы и перспективы / А.Б. Блинов, Н.Ю. Чаплин // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 4. - С. 20 - 22.
- Белковец, Л.П. Приобретение советского гражданства иностранцами (1920 - 1930-е гг.) / Л.П. Белковец // Российский юридический журнал. - 2015. - № 6. - С. 204 - 211.
- Белковец, Л.П. Правовое регулирование выхода из советского гражданства в 1920 - 1930-е годы / Л.П. Белковец // Миграционное право. - 2015. - № 1. - С. 12 - 14.
- Басик, В.П. Условия приобретения и прекращения гражданства на территории Российской Федерации / В.П. Басик // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2015. - № 1. - С. 36 - 38.
- Ванюшин, Я.Л. Конституционное право на гражданство и роль органов Федеральной миграционной службы в его реализации: дис. ... канд. юрид. наук / Я.Л Ванюшин. - Челябинск, 2014. - 336 с.
- Ванюшин, Я.Л. Комментарий к Федеральному закону от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (постатейный) / Я.Л. Ванюшкин. - М.: Проспект, 2014. - 196 с.
- Витрук, Н.В. Общая теория правового положения личности / Н.В. Витрук. - М.: Норма, 2012. - 330 с.
- Воробьев, А. Просто уже не будет / А. Воробьев // ЭЖ-Юрист. - 2016. - № 47. - С. 2 - 4.
- Винокуров, А.А. Развитие института гражданства: современные тенденции и конституционно-правовой опыт России: автореф. дисс. на соиск… канд. юрид. наук / А.А. Винокуров. - М., 2016. - 44 с.
- Варлен, М. Новые аспекты института российского гражданства / М. Варлен // Законность. - 2014. - № 12. - С. 71 - 75.
- Головакин, А.В. Гражданство РФ - новый правовой статус / А.В. Головакин. - М.: Лаборатория книги, 2014. - 88 с.
- Головистикова, А.Н. Прекращение гражданства РФ: сравнительный анализ Законов о гражданстве 1991 и 2002 годов / А.Н. Головистикова // Законодательство и экономика. - 2015. - № 5. - С. 36 - 38.
- Головистикова, А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 31 мая 2002 г. №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» / А.Н. Головистикова. - М.: Эксмо, 2014. - 218 с.
- Грешнова, А.В. Статус гражданства в современном обществе: автореф. дисс. на соиск… канд. юрид. наук / А.В. Грешнова. - Саратов, 2014. - 36 с.
- Данилкин, В.В. Актуальные аспекты развития гражданства в современной России / В.В. Данилкин // Закон и право. - 2015. - № 11. - С. 21 - 23.
- Данилкин, В.В. Актуальные проблемы, возникающие в сфере получения российского гражданства / В.В. Данилкин // Закон и право. - 2016. - № 5. - С. 19 - 21.
- Дмитриев, Ю.А. Комментарий к Федеральному закону «О гражданстве Российской Федерации» (постатейный) / Ю.А. Дмитриев, Е.Ю. Моисеева. - М.: Деловой двор, 2014. - 240 с.
- Давыдов, К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: монография / К.В. Давыдов; под ред. Ю.Н. Старилова. - М.: NOTA BENE, 2015. - 390 с.
- Дальдинова, И.С. Конституционно-правовое регулирование приобретения и прекращения гражданства в Российской Федерации: дисс. на соиск… канд. юрид. наук / И.С. Дальдинова. - Ставрополь, 2015. - 308 с.
- Жеребцов, А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (постатейный) / А.Н. Жеребцов, А.В. Семенова, А.В. Сивопляс, Е.С. Смирнова, Н.В. Богатырева, М.А. Рогалева. - М.: Проспект, 2017. - 304 с.
- Искевич, И.С. Международно-правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации / И.С. Искевич, А.В. Сахаров // Гражданское общество в России и за рубежом. - 2015. - № 2. - С. 21 - 24.
- Изотова, Е.Н. Способы приобретения гражданства и основания отказа в этом // Е.Н. Изотова // Юридический мир. - 2015. - № 6. - С. 13 - 14.
- Калинин, В.Н. Институт гражданства в российском праве: Общетеоретический аспект: дис. ... канд. юрид. наук / В.Н. Калинин. - М., 2013. - 296 с.
- Кутафин, О.Е. Российское гражданство: монография / О.Е. Кутафин. - М.: Проспект, 2014. - 228 с.
- Кельбя, И.И. Правовой институт гражданства Российской Федерации / И.И. Кельбя // Миграционное право. - 2015. - № 1. - С. 11 - 13.
- Каграманов, С.В. Институт гражданства в Федеративном Российском государстве: автореф. дисс. на соиск… канд. юрид. наук / С.В. Каграманов. - Ростов-на-Дону, 2013. - 29 с.
- Комментарий к Федеральному закону «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (постатейный) / О.А. Борзунова, А.В. Кирилин, Ю.К. Краснов и др.; под ред. В.И. Шкатуллы. - М.: Юстицинформ, 2014. - 192 с.
- Краснов, М. Законодательно закрепленные полномочия Президента России: необходимость или сервилизм? / М. Краснов // Сравнительное конституционное обозрение. - 2015. - № 4. - С. 96 - 98.
- Кобец, П.Н. Особенности конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации на современном этапе развития общества / П.Н. Кобец // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 1. - С. 15 - 18.
- Ландау, И.Л. О некоторых новеллах законодательства, регулирующего институт гражданства в Российской Федерации / И.Л. Ландау // Вестник Балтийского федерального университета имени И. Канта. - 2014. - № 9. - С. 22 - 24.
- Леонова, Н.В. Комментарий к Федеральному закону от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (постатейный) / Н.В. Леонова, А.А. Пелишенко. - М.: Статут, 2015. - 246 с.
- Михайлова, Е.В. Право на гражданство Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: дис. ... канд. юрид. наук / Е.В. Михайлова. - М., 2014. - 287 с.
- Мещеряков, А.Н. Решение вопросов гражданства Российской Федерации: монография / А.Н. Мещеряков, Я.Л. Ванюшин. - Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 2015. - 326 с.
- Миронов, В.Ф. Гражданство в Российской Федерации: Российские и международные акты. Комментарий законодательства / А.В. Миронов, В.Ф. Миронов. - М.: Норма, 2014. - 422 с.
- Мезенцева, А. Новое в законодательстве о гражданстве РФ / А. Мезенцева // Законность. - 2014. - № 2. - С. 46 - 49.
- Овчинникова, А.Н. Новое в миграционном законодательстве: от регистрации до получения российского гражданства / А.Н. Овчинникова, Г.Ю. Малумов. - М.: Деловой двор, 2014. - 134 с.
- Организация государственной власти в России и зарубежных странах: учебно-методический комплекс / С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин, И.П. Кененова и др.; Рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. - М.: Юстицинформ, 2014. - 249 с.
- Российское гражданство: условия признания, приобретения, восстановления: путеводитель по новейшим законодательным и другим нормативным актам / И.В. Местюков, М.В. Самон. - М.: Библиотечка РГ, 2016. - 146 с.
- Российское гражданство: учебное пособие / под ред. В.Я. Кикотя, Н.М. Смородина. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. - 206 с.
- Российское гражданство: учебное пособие / И.Ф. Амельчаков, А.И. Прудников, Г.Ф. Скрипников и др. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. - 284 с.
- Смирнова, Е.С. Институт гражданства: статичность или перспективы национального и международно-правового регулирования / Е.С. Смирнова // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 1. - С. 24 - 30.
- Соколова, Н.В. Институт гражданства в России в механизме правового статуса граждан / Н.В. Соколова // История государства и права. - 2015. - № 2. - С. 27 - 30.
- Смородин, Н.М. Основания и порядок приобретения гражданства Российской Федерации / Н.М. Смородин // Закон и право. - 2013. - № 5. - С. 43 - 46.
- Харитонов, М.М. Возможность ограничения права изменить гражданство Российской Федерации с точки зрения иерархии конституционных норм / М.М. Харитонов // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 10. - С. 10 - 13.
- Чехоев, Г.А. Институт гражданства в системе конституционно-правового регулирования миграционных отношений: автореф. дисс. на соиск… канд. юрид. наук / Г.А. Чехоев. - М., 2014. - 44 с.
- Югов, А.А. Гражданство в Российской Федерации: размышления об уникальном правовом феномене / А.А. Югов // Адвокатская практика. - 2016. - № 1. - С. 38 - 41.