1 Общая характеристика административного договора
1.1 Правовая природа административного договора
Как известно, в сфере частного права договор является традиционным средством регулирования отношений между субъектами (например, гражданско-правовой договор), причем эти отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского права, которое при заключении договора предоставляет его участникам равные права.
Публично-правовое регулирование осуществляется преимущественно посредством методов нормативной ориентации и императивных предписаний, оказывающих властно-управленческое воздействие на волю и поведение физических и юридических лиц, побуждая и понуждая их к действию для достижения общих целей и удовлетворения публичных интересов. Однако наряду с этим публичное право использует и договорное начало как особый способ правового регулирования. Эта особенность уже отмечалась учеными-юристами. Принципы административного права, сложившиеся в буржуазном правовом государстве еще в XIX в., получили свое развитие и легли в основу политики благосостояния в демократических парламентских государствах XX в. В каждой такой стране возникло большое число государственных и муниципальных органов управления, направленных на решение коллективных задач по социальной и экономической защите индивида. В результате административное и тесно связанное с ним социальное право на практике зачастую приобретало для человека большее значение, чем гражданское право. Как указывали авторы, «в публично-правовой сфере договоры принимают на себя функции управления (например, координации, подчинения, организации, распределения) в целях взаимного удовлетворения публичных интересов».
На проблему административного договора следует смотреть не только с точки зрения материальных административно-правовых норм, устанавливающих статутные положения (участники, права, обязанности, ответственность, административно-правовой режим исполнения), но и с позиций административно-процессуального права, поскольку административно-договорный процесс входит в структуру административного процесса (в смысле управленческого процесса). Разумеется, административный договор это одно из административно-процессуальных производств (так называемый позитивный административный процесс), которое имеет и свою материальную часть, однако в неменьшей степени как в административно-правовой теории, так и в законодательстве следует развивать именно его процессуальные начала. В последние десятилетия административный договор приобрел широкое распространение в сфере публичного права многих стран. Например, во Франции традиционно социальное страхование изучается в университетах в рамках частного права, однако это не препятствует тому, что оно во все возрастающей степени подпадает под административное регулирование; доказательством этому служит то, что некоторые виды соглашений между кассами социального страхования и медицинскими учреждениями основаны на нормах публичного права.
В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы, что можно объяснить развернувшимся процессом преобразования отношений собственности, отменой планового распределения, стремлением привести в порядок систему административных предписаний. В период существования в СССР плановой экономики, т. е. жесткого централизованного руководства всеми сторонами жизни общества и государства, полномочия органов государственного управления в республиках, краях, областях, городах, районах были весьма ограниченными. Основной правовой формой деятельности органов исполнительной власти служило издание подзаконных актов, т. е. односторонних властных предписаний, подлежавших безусловному исполнению и регулировавших управленческие отношения только по вертикали. Кроме того, существовала система директивно-плановых указаний, а субъекты и содержание гражданско-правовых договоров зачастую определялись государственно-административными актами.
Развитию государственных управленческих отношений по горизонтали, а следовательно, все более широкому применению административных договоров на всех уровнях органов исполнительной власти, способствовали следующие факторы:
принятие в конце 1993 г. Конституции Российской Федерации и предшествовавшее этому заключение Федеративного договора;
разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и субъектов (например, Соглашение между Правительством РФ и администрацией Вологодской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере обеспечения устойчивого функционирования промышленности от 18 сентября 1997 г.);
установление широкого спектра совместной компетенции Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции);
выделение в качестве самостоятельного звена местного самоуправления, органы которого полномочны самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть и распоряжаться муниципальной собственностью (ст. 12, 130133 Конституции);
предоставление права органам государственной власти Российской Федерации (в том числе исполнительной власти), ее субъектов, местного самоуправления делегировать друг другу по взаимному согласию часть властных полномочий;
широкое развитие предпринимательской деятельности и формирование рыночных отношений (ст. 34 Конституции), необходимость регулятивного воздействия на них со стороны государственных органов.
Публичные договоры становятся заметным правовым средством согласования интересов государственных органов, общественных объединений и граждан, сочетаясь как с частноправовыми договорами, так и с другими способами регламентации общественных отношений.
Как правило, проблема административного договора связывалась в юридической литературе с двумя вопросами: 1) административно-правовая форма управления; 2) правовой акт управления.
Постепенно как в правовой литературе, так и в законотворческой практике проблеме административного договора и тесно связанной с ней проблеме правового акта управления стало уделяться значительно больше внимания. Вместе с тем следует подчеркнуть, что «степень законодательного регулирования обеих административно-правовых форм управления правового акта управления и административного договора, на наш взгляд, пока неадекватна задачам, принципам, функциям и содержанию современного управления». Например, до сих пор не вполне определена законодательная процедура подготовки и принятия акта управления, т. е. при издании этого правового акта, являющегося по своей природе властным волеизъявлением компетентного органа исполнительной власти (должностного лица), влекущим важнейшие правовые последствия, многое зависит от усмотрения кадрового персонала управления (государственных и муниципальных служащих). В отдельных случаях административный акт является не самым лучшим средством правового регулирования управленческих отношений, поэтому государственным органам целесообразно предоставить возможность использования других административно-правовых форм, например административно-правовых договоров (соглашений).
1.2. Понятие и юридические признаки административного договора
Одним из ключевых в концепции административного договора является вопрос о его понятии и признаках. Эта проблема относится к числу малоразработанных аспектов административно-договорной теории. Имеющиеся в данном направлении работы, к сожалению, ее не разрешили. Полагаем, что с этой целью следует обратиться вначале к общеправовому понятию административного договора. Оно многозначно, поэтому при рассмотрении общеправового понятия договора будет иметься в виду договор как общеправовая категория, а анализируя любую отраслевую его разновидность, следует подразумевать договор как вид юридического или нормативного акта.
Слово «договор» означает соглашение, обычно письменное, о взаимных обязательствах. Если исходить из семантики данного определения, то договором будет являться достигнутое на основе переговоров согласие по какому-либо вопросу, выраженное в добровольном принятии на себя определенных обязательств. Однако буквальное значение слова зачастую не отражает его юридический смысл. Поэтому для выяснения общеправового понятия договора целесообразно обратиться к трудам тех правоведов, которые занимались проблемами договора как общеправовой категории. Существует определение: Договор, в самом широком смысле, может быть определен как согласованное волеизъявление двух или нескольких формально равных (в момент заключения договора) субъектов, совершаемое с целью вызвать юридические последствия. Отсюда можно выделить следующие его признаки: а) соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели; б) допускаемая правом юридическая цель, которую преследуют участники договора; в) формальное равенство сторон.
Представляется, что это важнейшие признаки договора как общеправовой категории. Отсутствие хотя бы одного из них означает невозможность договора как такового.
Отраслевые разновидности договора имеют указанные выше характерные черты, отличаясь, однако, друг от друга рядом специфических признаков. Административные договоры характеризуются некоторыми особенностями, обусловленными спецификой регулируемых общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления.
Обязательным признаком административного договора является участие в нем органа государственного управления. Как известно, государственное управление могут осуществлять лишь специально уполномоченные государством субъекты управления, а административный договор как раз и регулирует отношения государственно - управленческого характера. Следовательно, без участия органа государственного управления не может быть административного договора. Исключение составляют случаи, когда орган государственного управления делегирует соответствующие полномочия какой-либо негосударственной организации. Впрочем, следует оговориться, что участие в административном договоре представителя административной власти является обязательным, но отнюдь не достаточным атрибутом для его признания. Квалификация договора в качестве административного и его отграничение от других видов договора могут осуществляться лишь на основе совокупности специфических отраслевых признаков. Иное означало бы признание административными всех договоров, заключаемых государственными организациями.
При выяснении правовой природы договоров органов государственного управления следует исходить не столько из характеристики субъектов, вступающих в договорные отношения, сколько из содержания договора, его предмета и цели. Если стороны преследуют цель совершения действий с имуществом (то есть договор опосредует имущественные отношения), то такой договор следует отнести к числу гражданско-правовых. В случаях же, когда стороны стремятся урегулировать вопросы, связанные с управлением (в том числе управлением имуществом), договор всегда имеет административно - правовую природу.
Отсюда вторым и важнейшим, на наш взгляд, признаком административного договора является то, что его содержание носит организационно - управленческий характер. Целью административных договоров всегда является регулирование управленческих отношений. Посредством заключения такого договора стороны договариваются об осуществлении определенных действий в интересах государственного управления.
Правовой базой административных договоров служат нормы административного права. Поскольку его нормы используются и другими отраслями права (например, финансовым и земельным), то и в сфере их действия также могут заключаться договоры административного характера. Нормы административного права, регламентирующие заключение административных договоров, могут содержаться как в законодательных актах, так и в актах органов государственного управления.
Ответственность сторон за неисполнение либо ненадлежащее исполнение условий административного договора может носить административный, дисциплинарный или гражданско-правовой характер. Правда, мы не разделяем точку зрения авторов, утверждающих, что эта ответственность не может носить имущественного характера, а если в договоре предусмотрены определенные имущественные санкции (например, неустойка), то он является гражданским. Действительно, в правовой литературе такая ответственность характеризуется как гражданско-правовая. Не оспаривая этого положения, заметим, что правовая природа санкций, предусмотренных за нарушение условий договора сторонами, не может повлиять на его юридическую природу, ибо не затрагивает самого предмета договора. Как справедливо отмечает В.П. Мозолин, имущественные санкции не входят в содержание основного обязательства по договору. Они являются лишь элементом вторичного обязательственного правоотношения, возникающего в результате нарушения сторонами обязанностей, предусмотренных договором.
В тех случаях, когда органом государственного управления является лишь одна сторона, а в качестве второй выступает, например, гражданин, то в договоре могут быть предусмотрены особые контрольные или надзорные полномочия первой стороны. Если же административный договор заключается между одноуровневыми органами государственного управления, то подобного рода полномочиями могут наделяться обе стороны.
Таковы основные признаки административного договора. Участие в нем органа государственного управления и управленческая направленность предмета являются обязательными признаками договора. Что же касается остальных, то они являются факультативными и могут отсутствовать в некоторых разновидностях административного договора.
С учетом вышеизложенного представляется возможным дать следующее определение: административный договор - это основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем.
1.3 Функции административного договора
В числе функций административного договора можно выделить следующие.
1. Структурно-организационная. Она состоит в разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договор придает определенную стабильность, гласность, наглядность иерархическим отношениям.
2. Функция социального компромисса. Речь идет о согласовании интересов различных субъектов государственной и общественной жизни. Поскольку договор всегда означает некоторый компромисс, согласование, достижение консенсуса, то договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интересами. Эту функцию выполняют и внутриаппаратные административные договоры, поскольку интересы различных государственных институтов на практике могут и не совпадать.
3. Обеспечительная. Состоит в обеспечении достижения общественно значимых результатов в тех областях, где прямое командное воздействие неэффективно (нерентабельные отрасли, образование, социальная сфера, приватизация) либо невозможно (частная собственность, межгосударственные, федеративные, межнациональные отношения).
4. Ориентационно-стимулирующая. Никто не будет вступать в договор без какой-либо для себя пользы. Поэтому зачастую необходимо косвенное государственное воздействие на материальные интересы субъекта путем включения в договор позитивных стимулов, в качестве которых выступают различного рода льготы, обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субсидии, поощрения и т. д., чтобы создать у последнего заинтересованность в общественно значимых действиях.
Иногда уже само заключение административного договора является своего рода стимулом. Например, согласно ст. 16 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности» от 25 февраля 1995 г.с лицами, являющимися высококвалифицированными специалистами и достигшими предельного возраста пребывания на военной службе, могут быть заключены контракты о прохождении военной службы на период до достижения ими 65-летнего возраста в порядке, определяемом Директором Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
5. Демократизации исполнительной власти. Договорный процесс всегда предполагает равноправное партнерство, сотрудничество, взаимодействие его участников, т. е. речь идет уже не о соподчинении, а о согласовании воли. Сам процесс подготовки договора позволяет вышестоящей стороне лучше проанализировать ситуацию, в которую она вмешивается, а нижестоящей обосновать свое мнение и лучше понять мотивы и содержание включенных в договор положений. И отношения, которые возникают на основе этих договоров, более демократичны, чем те, которые основаны на властных актах.
Договор предоставляет контрагентам большую по сравнению с административным актом свободу строить свои отношения по своему усмотрению. Расширение договорной практики исполнительной власти можно рассматривать как показатель ее демократизации.
6. Воспитательная. Участие в договорном процессе способствует пробуждению деловой и правовой активности субъектов. Из послушных «винтиков», которым сверху спускают директивы и распоряжения, они превращаются в думающих субъектов горизонтальных правоотношений. Договор воспитывает самостоятельность мышления, стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы переговорным путем, осознавать и отстаивать свои интересы. Договорное регулирование вырабатывает и у властного субъекта умение работать более гибко, творчески, инициативно.
7. Охранительная. Уже закрепление в административном договоре взаимных прав и обязанностей служит своеобразной гарантией их соблюдения. В ряде случаев договор позволяет заменить менее надежные средства защиты субъективных прав участников правоотношений; например, заключение контрактов с гражданами, оказывающими содействие правоохранительным органам, является большей гарантией соблюдения сторонами своих обязательств чем, скажем, расписка или устная договоренность. Действие принципа «заключил договор исполняй» в необходимых случаях обеспечивается государственным принуждением, возможностью применения мер юридической ответственности, правом на обращение в суд за защитой нарушенного права.
Использование административного договора расширяет возможности выбора оптимальной формы осуществления исполнительной власти применительно к конкретным условиям, позволяет варьировать, использовать, а в необходимых случаях и заменять одно управленческое средство другим. Например, одной из форм договорных отношений государства с инвесторами пользователями недр является соглашение о разделе продукции; проводимый на основании таких соглашений раздел добытого минерального сырья заменяет взимание налогов, сборов, пошлин, других предусмотренных законом обязательных платежей.
2 Виды административных договоров
2.1 Классификация административных договоров по юридическим свойствам
По юридическим свойствам административные договоры можно подразделить на правоустановительные и правоприменительные. По сути, речь здесь идет об административных договорах нормативного содержания и административных договорах как юридических фактах. Договоры первого вида заключаются между государственными органами, обладающими правотворческими полномочиями. Один из этих органов или все должны быть органами государственного управления. Такой договор выступает в качестве источника права. В сфере административного права необходимость заключения подобного рода договоров вызывается, как правило, тем, что подлежащие урегулированию управленческие отношения находятся за пределами возможностей воздействия одного органа государственного управления либо регулирование данных отношений каким-либо одним органом управления оказывается неэффективным. Для должного урегулирования тех или иных отношений требуется согласованная воля, единое волеизъявление двух или нескольких органов, обладающих правотворческими правомочиями. Такого рода договоры называют по-разному, например, совместным приказом или инструкцией. Но, как справедливо заметил Н.Г. Александров, «независимо от названия в этих случаях мы имеем договорный нормообразующий факт: в нем участвуют волеизъявления двух или более органов, из которых каждый в отдельности способен быть субъектом нормотворческой деятельности. Это именно и отличает нормативный договор от волеизъявлений, образующих единую волю одного коллегиального органа. Однако, несмотря на договорную природу подобных нормообразующих фактов, они всегда порождают вертикальные управленческие отношения для органов, находящихся в подчинении у сторон такого договора. Каждой из сторон, заключивших такой административный договор, издается односторонний административный акт, в котором подведомственным учреждениям предписывается совершение действий, предусмотренных договором.
В отличие от административных договоров нормативного содержания правоприменительные договоры (договоры как юридические факты) определенным образом схожи с договорами частного права (например, с договорами гражданского права). Сходство это, конечно, условно и выражается в том, что, как и договоры гражданского права, правоприменительные административные договоры направлены на установление, изменение либо прекращение конкретных правоотношений. Они заключаются на основе норм административного права и конкретизируют их применительно к реальным отношениям, имеющим место в сфере государственного управления. Нормы административного права непосредственно воздействуют на содержание таких договоров. А потому единое волеизъявление сторон всегда направлено на практическую реализацию целевой функции нормы административного права. В отличие от правотворческих административных договоров правоприменительным договорам административного характера присущ более широкий круг субъектов, способных быть участниками такого договора. Они могут заключаться как между двумя или более органами государственного управления, так и между органом государственного управления и частной организацией или отдельным гражданином. Примером договора первого рода может служить договор об обмене информацией, а второго рода - договор о поступлении гражданина на государственную службу.
2.2 Классификация административных договоров по предмету договора
По предмету можно выделить: 1) договоры о компетенции; 2) договоры о сотрудничестве (о совместной работе, об обмене информацией и т.д.); 3) договоры о поступлении граждан на государственную службу (административно - трудовые договоры).
1) Договоры о компетенции это соглашения о разграничении сфер ведения или договоры о делегировании полномочий одним органом государственной власти другому. С точки зрения административного права, нас интересуют, в первую очередь, договоры, заключаемые между органами исполнительной власти. Например, в ч. 3 ст. 78 Конституции РФ предусматривается заключение соглашений между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, на основании которых первые могут передавать последним осуществление части своих полномочий. Очевидно, что речь идет о властных полномочиях в сфере государственного управления.
Таким образом, на основе договора происходит перераспределение управленческих полномочий. Это позволяет нам говорить об административно - правовой природе подобного рода договоров. Вопрос о юридической их природе неизбежно ставит перед нами проблему разграничения предметов конституционного и административного права. С нашей точки зрения, между предметами указанных отраслей права нет резкой границы. Относящиеся исключительно к сфере конституционного или административного права вопросы могут затрагивать и ряд аспектов, касающихся "совместного ведения". При этом нормы конституционного права устанавливают основы регулирования "совместных" вопросов, а нормы административного права их дополняют и развивают. Так, концептуальные основы функционирования исполнительной власти, наряду с представительной и судебной ветвями власти, в Российской Федерации устанавливают нормы конституционного права. Однако основную нагрузку по урегулированию общественных отношений в сфере исполнительной власти несут нормы административного права. Например, в Конституции содержатся нормы, регулирующие правовой статус и деятельность Правительства России, являющегося высшим органом исполнительной власти Российской Федерации. И все же трудно согласиться на этом основании с мнением, будто правовой статус и деятельность Правительства Российской Федерации регулируются нормами лишь конституционного права. Несомненно, что многие аспекты правового положения Правительства России и его деятельности регулируются нормами административного права и таким образом подпадают и под его «юрисдикцию». То же самое происходит и с соглашениями о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Примером договоров о компетенции в сфере исполнительной власти могут служить договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Свердловской области и Ленинградской области .
Законом Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусмотрена передача полномочий органами государственной власти органам местного самоуправления на основе договора. Однако такой способ передачи полномочий предусматривался проектом этого Закона. Представляется, что передача полномочий органами государственной власти органам местного самоуправления должна осуществляться на договорной основе, поскольку это позволит учитывать специфику конкретной ситуации, а также особенности того или иного региона.
2) Договоры о сотрудничестве это договоры о совместной управленческой деятельности, об обмене информацией, об организации совместных мероприятий и т.д.
3) Договоры о совместной управленческой деятельности заключаются, как правило, между двумя или более органами государственного управления в целях организации взаимодействия и координации действий для эффективного управления теми сферами общественной жизни, которые входят в компетенцию сразу нескольких органов государственного управления. Эти договоры могут предусматривать объединение усилий договаривающихся сторон как на основе одной функции управления, например планирования, так и на основе нескольких функций. К примеру, в 2010 г. был заключен Договор о сотрудничестве между Федеральным архивным агентством и Государственным образовательным учреждением высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет». Однако следует отличать административные договоры о совместной деятельности от одноименных договоров, предусмотренных ст. 52 и 1041 Гражданского кодекса РФ. Целью гражданско-правового договора о совместной деятельности (учредительного договора или договора простого товарищества) является объединение усилий для получения прибыли.
Административный же договор о совместной деятельности (сотрудничестве) главной задачей ставит объединение усилий для осуществления эффективного управления в тех сферах общественной жизни, где действий одного органа управления недостаточно. Кроме того, учредительный договор предусматривает создание для совместной деятельности юридического лица, а договор простого товарищества - объединение вкладов. При заключении же договора о совместной деятельности административного характера ни образования юридического лица, ни объединения каких-либо имущественных вкладов не происходит. В этой связи нельзя не согласиться с мнением В.Д. Рудашевского, полагающего, что оценивать административные договоры о совместной деятельности как гражданско-правовые неверно .
Договоры об обмене информацией могут заключаться как между несколькими органами государственного управления, так и между органом государственного управления, с одной стороны, и государственной или частной организацией, общественным объединением - с другой. Целью их в конечном счете является координирование действий различных государственных органов. Заключение такого рода договоров направлено на осуществление одной из функций государственного управления как разновидности социального управления - сбора и анализа социальной информации. В качестве иллюстрации можно привести соглашение об обмене информацией, заключенное в 1996 г. между Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Государственным комитетом Российской Федерации по статистике. Стороны обязались обмениваться информацией, необходимой им для нормального осуществления своих функций. А поскольку субъектами данного соглашения являются органы государственного управления, то речь, естественно, идет об управленческих функциях. На основании этого соглашения сторонами были изданы приказы, предписывающие подчиненным им региональным подразделениям заключить между собой аналогичные соглашения.
Договоры о поступлении граждан на государственную службу в органы государственного управления (административно - трудовые договоры) в настоящее время обычно включаются в число трудовых контрактов. Однако такая позиция представляется нам не совсем верной. Эти договоры возникают на основе норм административного права, которые могут содержаться в таких административно - правовых актах, как должностные инструкции, правила внутреннего трудового распорядка, а также в коллективном договоре. В административно - трудовом соглашении эти нормы применяются в каждой конкретной жизненной ситуации. Как справедливо отмечено в юридической литературе, «на основе административно - трудового контракта у сторон возникает ряд административных прав и обязанностей. В частности, у служащих появляются права - получать заработную плату, оплачиваемый отпуск и, разумеется, обязанности, вытекающие из должностных инструкций и правил внутреннего трудового распорядка. У органа управления также появляется комплекс административных прав и обязанностей. Часть из них основывается на нормах административного права, регламентирующих компетенцию органа управления, другая исходит из административного усмотрения в рамках оперативной самостоятельности органа государственного управления. Кроме того, прохождение государственной службы регулируется актом, содержащим нормы административного права (Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). Примером такого рода договора может служить контракт на службу в органах внутренних дел (заключение данного административно-трудового договора регламентируется специальным административно - правовым актом - Положением о службе в органах внутренних дел)».
2.3 Классификация административных договоров по характеру взаимоотношений субъектов
По характеру взаимоотношений субъектов можно выделить две крупные группы административных договоров: а) договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными или иными специальными полномочиями по отношению друг к другу; б) договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.
В качестве таких специальных полномочий, помимо контрольных и надзорных, может выступать право какой-либо из сторон на одностороннее изменение условий или расторжение договора.
Договоры первого типа заключаются, как правило, между одноуровневыми органами государственного управления. Поэтому наличие каких-либо специальных полномочий у одной из сторон вряд ли возможно (скажем, договор о сотрудничестве между двумя министерствами).
Договоры второго типа заключаются между органом государственного управления и государственной или частной организацией либо с гражданами. Это могут быть, например, административно-трудовые соглашения, плановые контракты на управление государственным предприятием и т.д.
По целенаправленности можно выделить следующие разновидности договоров административного характера:
1. Договоры, регулирующие действия субъектов, подчиненных сторонам соглашения.
2. Договоры, регулирующие согласованные управленческие действия самих контрагентов.
3. Договоры «смешанного» типа.
Соглашения первого типа заключаются обычно между двумя или более органами государственного управления, которые имеют нижестоящие звенья. Такого рода договоры призваны обеспечить согласованные действия подчиненных сторонам ведомств для достижения общественно значимого результата.
Административные договоры второго типа характеризуются тем, что их целью является координирование действий непосредственно сторон, вступающих в договор. Такие договоры заключаются тогда, когда одной стороной договора является орган государственного управления, а другой, - скажем, государственное или частное учреждение либо гражданин.
Однако в практике государственного управления чаще всего встречаются договоры третьего типа, которые регламентируют как управленческие действия сторон, так и действия субъектов, подчиненных им (действия последних могут носить как управленческий характер, так и не быть таковыми).
В зависимости от круга субъектов выделим договоры между: а) двумя или более органами государственного управления; б) органом государственного управления и государственной или частной организацией или общественным объединением; в) органом государственного управления и гражданами; г) негосударственными организациями, если хотя бы одной из них делегированы соответствующие государственно-властные полномочия.
Наконец, рассмотрим договоры административного характера, которые заключаются между органом государственного управления и гражданами. К их числу следует отнести прежде всего административно-трудовые договоры (о поступлении граждан на государственную службу в органы государственного управления; на представительство государственных интересов в акционерных обществах). Специфическую разновидность такого рода договоров составляют контракты на службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, в органах внутренних дел.
Заключение
Популярность административного договора в практике органов исполнительной власти можно объяснить стремлением привести в порядок систему административных предписаний. Это объясняется следующим:
Во-первых, административный договор является особым видом публичных договоров и поэтому имеет специфические признаки (а в будущем при осуществлении правовой регламентации и особую нормативную базу).
Во-вторых, в публично-правовом договоре (как и в административном) противоположной стороной по отношению к его постоянному участнику органам, обладающим властными полномочиями, могут выступать и субъекты, которые в публично-правовой сфере не являются носителями властно-регулирующих функций (например, негосударственные предприятия и организации, граждане).
В-третьих, административные договоры в качестве обязательных условий их заключения могут содержать удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса; определение административного (публичного) режима реализации определенных задач и функций; осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления; возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении другой стороной принятых обязательств; установление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции и в судебных органах.