Основы конституционно-правового статуса субъектов РФ
Содержание
Введение3
1 Понятие и нормативно-правовые основы конституционно-правового статуса субъектов РФ6
1.1 Понятие конституционно-правового статуса субъектов6
1.2 Нормативно-правовые основы конституционно-правового статуса субъектов14
2 Содержание и элементы конституционно-правового статуса субъектов РФ18
2.1 Содержание конституционно-правового статуса субъектов РФ18
2.2 Элементы конституционно-правового статуса субъектов РФ и их специфика24
Заключение36
Список литературы39
Введение
Проблема конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации в науке конституционного права до настоящего времени остается весьма актуальной. В связи, с чем важен и вопрос о том, какое значение для федеративного устройства России имеет определение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
Вопросы правового статуса субъектов РФ относятся к важнейшим вопросам российского федерализма. В соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции РФ субъектами РФ являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Статус субъекта РФ характеризуется определенными чертами, закрепленными в Конституции РФ, в то же время он включает все права, зафиксированные не только в Конституции РФ, но и в иных правовых актах.
В России по-прежнему идут острые политические споры вокруг особого статуса Татарстана и Чечни, положения областей, краев, автономных округов в качестве равноправных субъектов Федерации, перспектив так называемой «губернизации» и административного деления государства, полномочий федерального центра, этнической составляющей государственного устройства, «бюджетного федерализма».
Сегодня в научной и политической среде достаточно широко распространено мнение, что постепенно происходит дальнейшее развитие федеративных отношений на основе перехода к равноправию субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Тенденции эволюции государственности современной России касаются политической демократизации, оптимизации структуры управления и углубления рыночных отношений. Развитие федеративных отношений, по моему мнению, вступило в стадию стабильности. Страна прошла сложный путь, что стало неотъемлемой частью общественной жизни. Построение эффективного федерализма представляет собой системную задачу. Баланс отношений «центр-регионы» обеспечивается благодаря дуализму власти. Последняя обеспечивает одновременно и вертикальное соподчинение общегосударственным органам, и самоуправление.
В основе России лежат принципы федерализма:
- государственная и территориальная целостность;
- единство государственного суверенитета на всей территории;
- единство системы государственной власти;
- разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов федерации;
- равноправие и самоопределение народов;
- равноправие субъектов федерации; верховенство Конституции РФ и федеральных законов;
- единство правовой системы (ст. 4, 5 и 15 Конституции РФ).
Федеративные отношения предполагают наличие в субъектах федерации системы органов государственной власти, пользующихся автономией и организованным влиянием на центр, полномочия, которых гарантированы Основным законом.
Хотя субъекты федерации провозглашены равноправными, федеративные отношения в России приняли в 1990-х гг. вследствие социально-экономического неравенства и центр-периферийных конфликтов ассиметричный характер. Их повседневные практики нарушали права граждан на свободу выбора места жительства и пребывания, а также равенство прав граждан независимо от их территориальной, этнической, языковой либо иной принадлежности. Конфликтогенна и асимметрия политического устройства. На повышенный статус претендовали республики субъекты федерации, созданные в советский период по национально-территориальному принципу, где доминируют «титульные» этнополитические элиты. Поэтому Россия, являясь федерацией де-юре, только становится полноценной федерацией дефакто.
Отсюда цель данной курсовой работы осветить особенности конституционно-правового статуса субъектов РФ.
Задачи курсовой работы:
1) описать понятие конституционно-правового статуса субъектов РФ;
2) изучить нормативно-правовые основы конституционно-правового статуса субъектов РФ;
3) осветить содержание конституционно-правового статуса субъектов РФ;
4) описать элементы конституционно-правового статуса субъектов РФ и их специфику.
Объект исследования: конституционно-правовой статус субъектов РФ.
Предмет исследования: состав и элементы конституционно-правового статуса субъектов РФ.
Курсовая работа включает введение, две главы, заключение, список использованных источников.
1 Понятие и нормативно-правовые основы конституционно-правового статуса субъектов РФ
1.1 Понятие конституционно-правового статуса субъектов
Статус субъекта РФ определяется совместно Российской Федерацией и самим субъектом. Об этом четко сказано в ст. 66 Конституции РФ: статус республик определяется Конституцией РФ и конституциями республик (ч. 1); статус края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом соответствующего субъекта (ч. 2); статус субъекта может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5).
Статус отдельных субъектов РФ может уточняться в федеральных законах и иных правовых актах. В качестве примера можно привести Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации», федеральные законы об особых экономических зонах (в Калининградской, Магаданской областях и др.), постановления Правительства РФ о федеральных целевых программах экономического, социального, культурного развития отдельных регионов и т. д.
Сохраняется особенность в характеристике конституционно-правового статуса таких субъектов РФ, как автономные округа, которая заключается в том, что три из оставшихся четырех автономных округов входят в состав края или области. Такие субъекты называют «сложносоставными», «матрешечными».
Конституция РФ содержит ряд положений о равноправии субъектов РФ. Оно рассматривается в нескольких аспектах: равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5); равноправие субъектов РФ между собой (ч. 4 ст. 5), то есть в отношениях друг с другом; распространение в равной мере на всех субъектов РФ предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 2 ст. 72). Таким образом, Конституция РФ не только закрепила федеративный характер государства, но и определила конституционно-правовую природу участников Федерации как равноправных субъектов. Установленный Конституцией РФ принцип равноправия ее субъектов, многократно выраженный применительно к различным их правам и обязанностям, несомненно, усилил всю конструкцию Федерации, возведя ее на более высокий уровень развития.
Однако принцип равноправия субъектов РФ, закрепленный в российской Конституции, не является абсолютным. Так, в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республики в составе Российской Федерации признаются государствами, в то время как остальные субъекты РФ таковыми не называются. Исходя из этого, республики наделяются особыми правами. Например, только республики согласно ст. 66 Конституции РФ имеют право самостоятельно определять способ принятия их конституций (референдумом, законодательным органом, специально создаваемым органом и т. д.). Другие субъекты РФ ограничены правом принятия устава только их законодательным органом.
В Конституции РФ речь идет именно о равноправии, но не о равенстве субъектов РФ, о равенстве в правах, но не о равенстве фактическом. Субъекты РФ не равны по размеру территории, численности населения, национальному составу, экономическому потенциалу и т. д. Например, на Москву приходится 0,3 % территории страны, но почти 10 % населения Российской Федерации, более 1/3 доходов федерального бюджета. Однако совершенно очевидно, что в едином федеративном государстве все субъекты РФ должны иметь равные права, равные возможности в реализации политических, социально-экономических и иных прав своих народов и каждой личности. Равенство это должно проявляться в первую очередь во взаимоотношениях с органами государственной власти РФ, в предоставлении субъектам одинакового объема прав и полномочий по предметам их ведения и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
У каждого субъекта есть свой основополагающий акт. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство; край, область, автономная область, автономный округ свой устав и законодательство (ч. 2 ст. 5). Устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ (ч. 2 ст. 66). Установлен приоритет нормативных правовых актов субъекта РФ, изданных по предметам ведения ее субъекта, в случае противоречия между федеральным законом и таким актом (ч. 6 ст. 76).
Правовые акты органов и должностных лиц субъекта РФ, противоречащие Конституции РФ, федеральным и региональным законам, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем.
Президент РФ вправе обращаться в законодательный (представительный) орган субъекта РФ с представлением о приведении его конституции (устава) в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами; приостанавливать действие акта высшего должностного лица и органа исполнительной власти.
Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ.
Определен порядок изменения статуса субъекта РФ по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта (ч. 5 ст. 66). Следует отметить, что Конституция РФ 1978 г. (в редакции от 10 декабря 1992 г.) предусматривала собственно «изменение конституционно-правового статуса» субъектов РФ (ч. 3 ст. 70); возможность «образования» новых субъектов РФ (п. «б» ст. 72), а также «разделение и объединение» существующих субъектов (ч. 3 ст. 70), изменение границ субъектов РФ (п. «б» ст. 72).
Действующая Конституция РФ 1993 г., хотя и предполагает возможность изменения конституционно-правового статуса субъектов РФ, но предусматривает лишь «образование» в качестве способа изменения состава субъектов РФ (в пределах существующей территории).
Однако еще более ограниченные возможности «образования» новых субъектов РФ демонстрирует Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Согласно ст. 5 Закона образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Тем самым закреплен единственный способ «появления» нового субъекта РФ, который, по существу, исключает применение иных способов присоединение, выделение, разделение.
В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если иное не предусмотрено соответствующим международным договором.
Конституция РФ устанавливает, что в случае изменения наименования ее субъекта новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ (ч. 2 ст. 137). При этом осуществление какой-либо дополнительной процедуры со стороны федеральных органов Конституция РФ не предусматривает.
У каждого субъекта есть своя территория. Территория РФ включает в себя территории ее субъектов (ч. 1 ст. 67), таким образом, обеспечивается территориальная и государственная целостность Российской Федерации (ч. 3 ст. 4; ч. 3 ст. 5), что означает отсутствие права выхода какого-либо субъекта РФ из ее состава.
Положения о территории субъектов закрепляются в их конституциях и уставах. Территорию субъекта нельзя изменить без его согласия. Так,
Конституция Республики Тыва в ст. 4 устанавливает, что «государственная территория Республики Тыва целостна, неделима, неприкосновенна и не может быть изменена без согласия ее народа». Устав Ханты-Мансийского автономного округа в ст. 4 закрепляет положение о территории округа как неотъемлемой части единой территории Российской Федерации и о невозможности изменения этой территории без согласия округа.
Так, рассмотрев по запросам Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа дело о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области, Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 14 июля 1997 г. констатировал тот факт, что вхождение автономного округа в состав края, области означает, что, будучи равноправным субъектом РФ, он одновременно составляет часть другого ее субъекта.
Такое конституционно-правовое состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Это означает, кроме того, наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов.
Конституция РФ устанавливает особенность городов федерального значения как субъектов РФ. Статус Москвы это соединение трех статусов. Москва это субъект Российской Федерации, столица России, город, на территории которого осуществляется местное самоуправление.
Такая многогранность статуса отражена в Уставе самого города. В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции РФ ее статус как субъекта Федерации определяется Уставом города Москвы и Конституцией РФ. Статус Москвы как столицы России определен Законом РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» (в ред. от 26 июня 2007 г.)5, который предусматривает следующие особенности статуса данного города:
власти города предоставляют в установленном порядке федеральным органам власти, представительствам субъектов РФ и дипломатическим представительствам иностранных государств земельные участки, строения, коммунальные, транспортные и иные услуги, обеспечивают условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий, участвуют в развитии системы транспорта и связи и т. д.; затраты города, связанные с осуществлением столичных функций, полностью компенсируются за счет федерального бюджета, бюджета субъектов РФ, а также за счет дипломатических представительств иностранных государств; действует специальный порядок предоставления земельных участков, находящихся в собственности города, в собственность либо аренду федеральным органам власти в целях осуществления ими полномочий, определяемых в перечне, формируемом Правительством РФ, и пр. Правовое положение Москвы как муниципальной единицы, как мы уже говорили выше, в основном определено в Уставе города Москвы. В свою очередь, Санкт-Петербург выступает как субъект РФ и как город, на территории которого осуществляется местное самоуправление.
Изменение границ между субъектами РФ может происходить с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67) и подлежит утверждению Советом Федерации (п. «а» ч. 1 ст. 102). Конституция РФ закрепляет вхождение автономных округов в состав края или области (ч. 4 ст. 66). Однако следует иметь в виду, что единственный из автономных округов Чукотский выделен из состава Магаданской области Законом РФ от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации». Остальные девять автономных округов ранее входили в состав краев и областей, сейчас их осталось три. При этом Конституция РФ лишь в общей форме закрепляет положение о том, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области.
Каждый субъект РФ имеет свою систему органов государственной власти, которую он устанавливает самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» (в ред. 2011 г.). Многие решения Конституционного Суда РФ посвящены тем или иным вопросам разграничения предметов ведения и полномочий. Так, например, в постановлении от 30 апреля 1997 г. N 7-П Конституционный Суд РФ отмечает, что «вопросы формирования представительных органов государственной власти субъектов непосредственно связаны со статусом субъектов Российской Федерации».
Система органов государственной власти представлена органом законодательной (представительной) власти, высшим должностным лицом субъекта РФ, высшим коллегиальным органом исполнительной власти, иными органами исполнительной власти субъекта РФ. В некоторых субъектах РФ созданы конституционные или уставные суды.
Оценивая организацию государственной власти республик, принято условно подразделять их на президентские: Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Северная Осетия Алания, Татарстан, Чувашия; парламентские: Дагестан, Мордовия, Удмуртия; смешанные: Карелия, Коми.
Законодательную власть в краях, областях, городах федерального значения, автономных образованиях осуществляют думы, законодательные собрания, собрания депутатов (названия этих органов устанавливаются в уставах).
Исполнительная власть в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах осуществляется губернатором, главой администрации, администрацией области и т. д. Московская городская администрация является исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти Москвы (ст. 6 Устава города Москвы).
Судебная власть устанавливается в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации».
В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).
Органы исполнительной власти субъектов РФ и федеральные органы исполнительной власти могут взаимно передавать друг другу осуществление части своих полномочий (ст. 78). Такая передача происходит в соглашениях между соответствующими органами исполнительной власти.
1.2 Нормативно-правовые основы конституционно-правового статуса субъектов
В соответствии со ст. 66 Конституции РФ статус субъектов Российской Федерации определяется Основным законом России и региональными конституциями (уставами). В этой связи одной из главных задач актов конституционного (уставного) регулирования является определение правового статуса соответствующих субъектов Российской Федерации. Однако, как показывает анализ региональных конституций (уставов), правовой статус субъектов Российской Федерации трактуется по-разному. Следует заметить, что в ряде таких актов вообще отсутствует упоминание о данной категории. Поэтому можно констатировать, что далеко не всегда предмет правового регулирования конституций (уставов) определяется верно. Имеется настоятельная необходимость в более глубоком научном осмыслении сущности понятия «статус субъектов Российской Федерации».
Как представляется, правильность понимания категории «правовой статус» зависит от верного его соотношения с категорией «правовое положение» субъектов Российской Федерации. В современной науке нет единства мнений в данном вопросе. Некоторые ученые-правоведы правовой статус и правовое положение в конституционном понимании отождествляют. Подобная позиция кажется весьма спорной. В Конституции РФ нет упоминания о правовом положении субъектов Российской Федерации, говорится лишь об их правовом статусе. Анализ показывает, что целый комплекс общественных отношений, связанных с регулированием каких-либо аспектов правового положения субъектов Российской Федерации, регламентируется не только Конституцией РФ, но и иными федеральными нормативными актами.
В связи с этим, придерживаясь мнения ученых, отождествляющих правовое положение и правовой статус, можно сделать вывод о неконституционности целого пласта федеральных законов. Однако данный вывод не согласуется с правовой действительностью.
Таким образом, следует согласиться с мнением тех ученых, которые утверждают, что в конституционном понимании правовое положение и правовой статус субъектов Российской Федерации категории различные.
Как отмечается отдельными исследователями, правовое положение состоит из трех элементов: предстатусного (правосубъек-
тность, принципы регулирования), статусного (права и обязанности), постстатусного (ответственность, механизмы реализации закрепленных прав).
Каждый из этих элементов правового положения субъектов Российской Федерации находит свое отражение в федеральном законодательстве.
Правосубъектность регионов определяется Конституцией РФ, где установлены виды субъектов Российской Федерации, закреплено их равноправие (ст. 5).
В Конституции РФ предопределена возможность субъектов обладать правами и возлагать на себя обязанности (ст. 8, 9). Права и обязанности от имени субъектов осуществляют соответствующие органы государственной власти (ст. 11). Принципы их правового положения также отражены в Конституции РФ. Субстрат данных принципов воплощен в одной-единственной формулировке о том, что Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1). Согласно этому положению формулируется система конституционных принципов, определяющих характер правового положения субъектов Российской Федерации, к которым можно отнести принципы конституционности (ч. 1 ст. 15), законности (ч. 2 ст. 76), разделения властей (ст. 10), сменяемости власти (ст. 1) и т.д.
Одним из элементов правового положения субъектов Российской Федерации является постстатусный элемент.
Основное предназначение данного элемента сводится к установлению механизмов реализации закрепленных прав и обязанностей (полномочий) и системы ответственности в отношении субъектов Российской Федерации, их органов государственной власти и должностных лиц.
Применительно к вопросам установления механизма реализации полномочий субъектов Российской Федерации важнейшую роль играют положения ч. 2 ст. 11, а также ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, из которых следует, что полномочия субъектов Российской Федерации реализуются посредством властного воздействия на общественные отношения. Формирование властной воли и ее выражение осуществляются через соответствующую систему органов государственной власти.
Вопросы определения ответственности субъектов Российской Федерации как части постстатусного элемента их правового положения непосредственно в Конституции РФ не разрешаются. Однако, в соответствии со ст. 77 Основного закона России, ответственность в рамках системы регионального государственного управления устанавливается федеральным законом.
Наконец, центральным элементом правового положения субъектов Российской Федерации являются их права и обязанности (полномочия).
Так, предстатусный элемент в обязательном порядке должен найти развитие в более конкретных нормах, определяющих соответствующие права и обязанности. Положения постстатусного элемента также должны поддаваться регламентации в рамках системы полномочий. В связи с особой важностью полномочий субъектов Российской Федерации становится очевидным, что статус, в отличие от ряда иных элементов правового положения, подлежит конституционному закреплению.
В Конституции РФ используется достаточно специфичный метод определения полномочий (статуса) субъектов Российской Федерации. Так, подобный статус двуедин. Во-первых, соответствующие полномочия субъектов Российской Федерации определяются посредством установления на конституционном уровне предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Во-вторых, согласно ст. 73 Конституции РФ, вне пределов ведения Российской Федерации, ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Такое предписание Конституционным судом Российской Федерации материализуется через категорию «исключительного» ведения субъектов Российской Федерации, которая определяется по остаточному принципу.
Таким образом, на основе анализа положений федерального законодательства можно сделать вывод о том, что содержание категории статуса субъектов Российской Федерации вполне конкретно. Согласно предписаниям ч. 1 ст. 66 Конституции РФ, акты конституционного (уставного) регулирования должны дополнять статус субъектов Российской Федерации, т.е. устанавливать полномочия в рамках их «исключительного» ведения. Вполне логичен вопрос о характере таких полномочий. Как представляется, они должны отражать территориально-экологические, национально-культурные, отчасти экономические особенности конкретных субъектов Российской Федерации. Без конституционного (уставного) закрепления подобных полномочий невозможно достижение единства статуса того или иного субъекта Российской Федерации.
2 Содержание и элементы конституционно-правового статуса субъектов РФ
2.1 Содержание конституционно-правового статуса субъектов РФ
Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 66) определяет, что отношения, вытекающие из территориального единства сложнопостроенных субъектов Федерации, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Однако, несмотря на прямое обращение Конституционного Суда Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации ускорить разработку и принятия такого закона, он до сих пор не принят.
Другим правовым источником, определяющим правовые основы территориального единства таких сложных субъектов, исходя из ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации является договор. Конституция Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень субъектов Федерации. В ст. 65 Конституции восемьдесят три субъекта Федерации перечислены в алфавитном порядке по подгруппам, в основе выделения которых лежит разновидность субъектов (сепаратно республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Данная статья демонстрирует основные недостатки субъектного состава Российской Федерации, среди которых: - большое количество субъектов РФ, - разностатусность субъектов РФ, - неопределенность в правовом положении субъектов РФ (в частности, автономных образований), - финансово-экономическая и политическая недееспособность значительного числа субъектов РФ.
Российская Федерация является лидером по количеству субъектов Федерации, взаимодействие с которыми малоэффективно как с экономической, так и с управленческой точек зрения. Существующий подход к формированию субъектного состава в Российской Федерации нельзя считать оптимальным. Зарубежный опыт в отношении субъектного состава не предлагает исчерпывающих решений, однако, принимая во внимание проблематичность управления как слишком большим, так и слишком малым количеством субъектов Федерации, предпочтителен усредненный подход к количественным характеристикам субъектного состава федеративного государства, подразумевающий укрупнение субъектов Федерации и, соответственно, сокращение их числа исходя из экономических критериев оптимальности.
Сложнопостроенные субъекты Российской Федерации как фактор размывания компетенции и ответственности органов власти перед населением необходимо готовить к поэтапному реформированию их статуса путем принятия федерального закона в соответствии ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, а также федеральных законов согласно ч. 3 ст. 66 Конституции РФ.
Дальнейшая эволюция правового статуса автономных округов может развиваться в двух направлениях с учетом дифференцированного подхода к автономным округам, исходящего из степени их социально-экономической самодостаточности:
1) полное поглощение автономного округа краем, областью с образованием нового субъекта Российской Федерации;
2) выход автономного округа из состава края, области. На завершающей стадии процесса ликвидации феномена сложносоставных субъектов Федерации согласно ч. 1 ст. 137 Конституции РФ вносятся изменения в ст. 65 Конституции, содержащую перечень субъектов Российской Федерации.
Целесообразно принятие решения о выходе из состава края и области только тех автономных округов, которые обладают достаточным потенциалом для более самостоятельного и ответственного построения своих отношений, как с Российской Федерацией, так и с другими субъектами Федерации.
Следует отметить, что вопрос о существовании асимметричной федерации в России с ее большим количеством разностатусных субъектов, как исторического наследия советского государственного устройства становится все более актуальным. Конституция РФ 1993 г. отразила максимально возможный уровень притязаний национальных и региональных элит в условиях слабости центральной власти, зафиксировав крайне неоднородный субъектный состав, в котором особое место занимает феномен «сложнопостроенных» субъектов. Многочисленность субъектов, их фактическое неравноправие между собой, экономическая несостоятельность многих из них объективно обуславливают необходимость изменений в субъектном составе России в сторону его сокращения через укрупнение ее субъектов.
Первыми кандидатами на этот процесс стали автономные округа, входящие в состав «сложнопостроенных» субъектов Российской Федерации.
В научной литературе и в публицистике предлагались различные варианты укрупнения субъектов РФ через их «республиканизацию» или, наоборот, через «губернизацию», некоторые видят прообразы укрупненных субъектов в Ассоциациях экономического взаимодействия регионов, другие в федеральных округах. Очевидно, что проблема назрела, однако простое механическое укрупнение регионов России ничего не решит, так как ни во властных структурах, ни в теоретических кругах до сих пор нет ответа на главный вопрос: «Какую федерацию мы должны построить?».
Тем не менее, после многочисленных обсуждений на разных уровнях государственной власти, в декабре 2001 г. вступил в силу федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (далее № 6-ФКЗ), регулирующий, в том числе и вопросы укрупнения субъектов Российской Федерации.
Относительно подробно описывая процедурные вопросы, к сожалению, в отношении материально-правовых аспектов закон крайне немногословен, рамочный характер закона, видимо, в этом отношении объясняется тем, что в каждом конкретном случае будет приниматься отдельный федеральный конституционный закон, учитывающий региональную специфику. Системное толкование ч. 2 ст. 2 и ч. 1 ст. 5 ФКЗ № 6 позволяет нам сделать вывод о том, что образование нового субъекта РФ осуществляется в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Часть 2 ст. 5 этого же ФКЗ гласит о том, что образование нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению.
Толкование этого положения приводит нас к заключению о том, что возможны два варианта объединения, которые влекут за собой либо прекращение существования объединяющихся субъектов и образование нового субъекта Российской Федерации, либо образование нового субъекта Российской Федерации не исключает существования одного из объединяющихся субъектов Российской Федерации.
Одновременное существование объединяющихся субъектов Российской Федерации при уже образованном новом субъекте Российской Федерации представляется невозможным, так как это означало бы, что в результате объединения на территории нового субъекта Российской Федерации существуют несколько других субъектов федерации и эта ситуация не означает «сложнопостроенности», так как «вхождение» одного субъекта Российской Федерации в состав другого не означает объединения.
Объединение субъектов Российской Федерации предполагает потерю статуса субъекта федерации объединяющимися субъектами, а «вхождение» в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П предполагает лишь специфику сохраняющегося статуса субъекта Российской Федерации. Очевидна нелогичность диспозитивности указанной формулировки. Следовательно, на территории объединившихся субъектов Российской Федерации только один из субъектов может сохранить свой статус, остальные субъекты свой статус утрачивают. В обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ была предпринята очередная попытка решения проблемы взаимоотношений края и областей с автономными округами, входящими в их состав, путем конкретизации порядка осуществления принадлежащих им полномочий (ст. 26-6).
Нормами Закона, в частности, предусмотрено, что т.н. собственные полномочия автономных округов, т.е. полномочия по предметам совместного ведения, реализуемые за счет бюджетов субъектов РФ, указанные в пп. 3, 6, 8-15, 22-27, 29-33, 36, 39, 42, 43 п. 2 ст. 26-3 Закона, осуществляются органами власти края, областей на территории, включающей территории автономных округов, если иное не установлено законом либо договором (п. 3 ст. 26-6).
Таким образом, из 43-х компетенционных позиций субъектов РФ автономным округам достается всего 18. Получается, что собственные полномочия, принадлежащие автономным округам как равноправным субъектам Федерации на основании ст. 72 Конституции РФ, произвольно изымаются п. 3 ст. 26-6 Закона из их ведения и передаются другим субъектам Федерации (в данном случае краю и областям).
Подобный подход представляется недопустимым и противоречащим нормам Конституции РФ. Ни один субъект Федерации не может быть лишен своих конституционных полномочий, в т.ч. из сферы совместного ведения никаким актом, даже федеральным законом.
Данная норма противоречит и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, поскольку лишает автономные округа права принятия законов по предметам совместного ведения, передавая краю и областям по сути своей неотчуждаемые полномочия, являющиеся элементами статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Норма п. 3 ст. 26-6 Проекта не согласуется и с правовой позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой округ «вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации», что можно толковать как недопустимость перераспределения данных полномочий в пользу других субъектов Федерации.
Таким образом, способ решения проблемы сложносоставных субъектов РФ, предложенный обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ, противоречит Конституции РФ и направлен на изменение конституционно-правового статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Проблема отношений края, областей с входящими в их состав автономными округами требует более детальной и глубокой проработки и, возможно, принятия целого комплекса законодательных актов.
К сожалению, Федеральный закон № 95-ФЗ был принят слишком поспешно, что практически не оставило законодателям шансов на вдумчивый и глубокий анализ его положений, возможных политико-правовых и социально-экономических последствий его принятия. В результате Закону так и не удалось избежать целого ряда недостатков концептуального и юридико-технического характера. И это не единичный пример такого рода, а, скорее, негативная тенденция современного российского законотворчества. Ключевые нормативные правовые акты зачастую принимаются в обстановке спешки, без тщательной проработки.
2.2 Элементы конституционно-правового статуса субъектов РФ и их специфика
Термин «статус» упоминается в Конституции РФ 1993 года в п.1, 2 и 5 ст. 66. Однако само содержание понятия «статус» Конституцией РФ не раскрывается.
Некоторые ученые, например А.Т. Карасев, М.С. Саликов, Н.М.Добрынин в характеристиках правового статуса субъекта Российской Федерации выделяют следующие элементы: наличие собственной территории; самостоятельное установление своего наименования, наличие системы органов государственной власти; обладание собственной правовой системой; своя официальная символика; возможность быть участниками международных и внешнеэкономических связей, а также равноправие субъектов и отсутствие сецессии.
Правовое положение субъекта Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации. Наряду с этим все субъекты Российской Федерации обладают элементами учредительной власти. Это означает, что каждый субъект Федерации вправе решать вопросы своей внутренней организации и с этой целью принимать нормативные акты, регламентирующие его статус. Что касается автономий, то они обладают дополнительным правом, в отличие от других субъектов федерации. В соответствии с п.3 статьи 66 Конституции РФпо представлению законодательных и исполнительных органовавтономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Этот закон самостоятельно разрабатывается ими и представляется на рассмотрение в Федеральное Собрание соответствующими законодательным и исполнительным органами. В ходе законотворческого процесса проект, надо полагать, может быть и отозван автономиями.
Так, статус республики определяется не только Конституцией Российской Федерации, но и конституцией самой республики. Аналогично определяется и статус других субъектов Федерации краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов с той лишь разницей, что наряду с Конституцией Российской Федерации он определяется уставом соответствующего субъекта, принимаемым его законодательным (представительным) органом. При этом следует отметить, что уставы и конституции субъектов имеют одно и то же назначение. Роль устава аналогична роли конституции в республике и тот и другой нормативно-правовой акт регулируют сходные виды правоотношений.При этом оба документа подлежат одинаковой государственно-правовой защите, исходя из равноправия субъектов в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Субъект Российской Федерации не может в одностороннем порядке изменить свой статус. Конституции республик и уставы других субъектов, являясь частью правовой системы Российской Федерации, не могут противоречить Конституции РФ, которой отведено главенствующее место в определении статуса субъектов. Вместе с тем в своих основных законах (конституциях и уставах) субъекты Федерации, естественно, могут и должны учитывать имеющиеся у них особенности, в числе которых специфические особенности их территории и проживающего на ней населения, в том числе особенности его национального состава.Конституция РФ в п.5 статьи 66 закрепляет возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта.Преобразование конституционно-правового статуса субъекта, например области в республику, или объединение субъектов может привести и к их переименованию. Но изменение статуса субъекта Федерации возможно только в рамках п.1статьи5 Конституции РФ. По смыслу п. 5 статьи 66 Конституции РФ изменение статуса субъекта федерации допустимо: в пределах Российской Федерации, форм и принципов ее устройства, которые закреплены в п.1статьи 5 Конституции РФ по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта, пожелавшего изменить статус в соответствии с федеральным конституционным законом. Регулирование изменения статуса субъекта Российской Федерации должно осуществляться на основе федерального конституционного закона, его принятие предусматривается Конституцией Российской Федерации.
Однако, обладая равностатусностью, Еврейская автономная область фактически не сможет изменить свой правовой статус, хотя при необходимости она может иметь еще и специальный именной федеральный закон. Его принятие относится к усмотрению автономной области.
При обретении субъектом федерации нового статуса необходимые изменения вносятся в ч. 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации. Пункт 1 ст. 137 Конституции РФ устанавливает особые случаи внесения изменений в ст. 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, которые вносятся на основании федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Исходя из вышесказанного, Еврейская автономная область может изменить статус в процессе принятия федерального конституционного закона.
Внесение на основании ч. 1 ст. 137 Конституции РФ изменений в перечень субъектов Федерации не носит характера конституционной поправки и потому не требует реализации процедуры, предусмотренной статьей 136 Конституции РФ, которая в соответствии с толкованием, данным в Постановлении КС РФ от 31.10.1995 N 12-П, завершается принятием специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.
В соответствии со статьями 5 и 65 Конституции РФ статус «автономной области имеет только один субъект» - Еврейская автономная область и изменение ее статуса может потребовать внесения изменений в первую главу Конституции РФ, что влечет за собой принятие новой Конституции. Поэтому практически данное изменение статуса вряд ли возможно. Конституционное Собрание вряд ли поддержит данный законопроект, даже если он будет поддержан тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Конституционное Собрание, скорее всего, подтвердит неизменность Конституции Российской Федерации, отказав в положительном решении вопроса (да и самого Конституционного Собрания, как такового, еще нет). Это дает основание говорить о неравноправии субъектов, которое выражается в особенностях конституционно-правового статуса некоторых субъектов.
До недавнего времени наиболее проблематичным в вопросе о территориях субъектов являлось положение п. 4 ст. 66 Конституции РФ, которое допускает вхождение одного «равноправного» субъекта в состав другого, что вызывало сомнения в их «равноправности». Большинство автономных округов признавали свое вхождение в состав краев, областей, это порождало определенные проблемы во взаимоотношениях «сложносоставных субъектов» федерации. Укрупнение субъектов Российской Федерации позволило решить многие вопросы государственного устройства России.
Следующей особенностью, подтверждающей неравностатусность субъектов РФ, является наличие в их нормативно-правовых актах юридических категорий федерального значения (государство, государственный язык, суверенитет). В названиях одних субъектов используется «государственная» категория «республика» (Республика Саха (Якутия), Республика Коми и т.д.), а в названиях других чисто «административные» категории: области, края, города; также и в терминах «столица» и «административный центр». В соответствии с п. 2 ст. 68 Конституции РФ за республиками в составе Российской Федерации закреплено право устанавливать свой государственный язык. Это вполне объяснимо, поскольку республики образованы по национальному признаку. Но ведь автономные округа тоже образованы по национальному признаку, тем не менее, эти «равноправные» субъекты права на свой государственный язык не имеют. Что касается краев, областей, городов федерального значения, то для них вопрос о собственном государственном языке и не стоит. На указанных территориях действует общефедеральный государственный язык русский. Безусловно, субъекты РФ обладают атрибутами государственной власти (герб, гимн, флаг, республики также вправе установить государственный язык). Заметим, что Конституция РФ использует формулировку «государственный язык субъекта РФ», а не «язык официального общения» или «национальный язык». Представляется нелогичным в этой связи утверждение о равностатусности субъектов.
Очевидно, что большинство статусных различий проходят по линии республики нереспублики. Республики, как правило, наделяют себя дополнительными полномочиями, которые нарушают Конституцию РФ и федеральные законы. В подтверждение этому можно привести договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, в котором предусмотрено дополнительное требование (владение обоими государственными языками Республики Татарстан) к кандидатам, предлагаемым Президентом РФ на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан. Граждане РФ, проживающие на территории Республики Татарстан, имеют право получать основной документ, удостоверяющий личность (общегражданский паспорт гражданина РФ), с вкладышем на государственном языке Республики Татарстан (татарском) и с изображением государственного герба Республики Татарстан. Данный договор нарушает отдельные положения Федерального закона от 6октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Федеральный закон «О гражданстве РФ» гражданство субъектов РФ не допускает, однако в настоящий момент в Конституции республики Татарстан ст. 21 предусматривает свое гражданство. Более того, имеется и соответствующее постановление Конституционного суда Республики Татарстан, содержащее определение гражданства республики. Так, провозглашается, что каждый гражданин РФ, проживающий в Республике Татарстан, признается гражданином Татарстана, а это нарушает принципы равностатусности субъектов.
Проблемы правового регулирования статуса субъектов РФ, в основном, сводятся к тому, что в современной России конституционный, а тем более правовой статус различных видов субъектов федерации неодинаковы. О равноправии субъектов РФ представляется возможным говорить только в смысле ч. 4 ст. 5 Конституции России. Все эти особенности и характеризуют различия в конституционно-правовых статусах субъектов РФ, что отражает специфику конкретного региона. Однако построение «симметричной» федерации не должно быть самоцелью внутренней политики государства. Целью должно служить сохранение единства России, равенство и соблюдение конституционных прав, свобод, обязанностей граждан России на всей территории страны, создание благоприятных условий для экономического и культурного развития российских регионов, реализации местных инициатив.
Конституционно-правовой статус субъекта Федерации включает в себя следующие элементы:
1) место в государственном устройстве, социально-политическое положение;
2) общая правосубъектность, которая выступает основанием для участия в конституционных отношениях;
3) комплекс основных прав и обязанностей, установленных нормами права;
4) система гарантий, направленных на обеспечение стабильности правового состояния;
5) конституционно-правовая ответственность.
Элементы статуса можно характеризовать как своеобразный «блок», связывающий одну из частей целого с другими его частями, равно как и с самим целым. Система элементов целого и образует структурную связь компонентов данного целого, без которого целое распалось бы на части и перестало существовать как целое».
Элементы статуса отдельно взятого субъекта права могут быть как основными, так и дополнительными, факультативными. Они и позволяют определить политико-территориальное образование в качестве субъекта Федерации.
Очевидно, что в приложении к конституционным проблемам федерализма и государственного строительства вопрос о содержании понятия «статус субъекта Российской Федерации», играет важную роль не только для юридической теории, но и для политической практики. При этом конкретные задачи подчас требуют не только возвращаться к теоретическим «азам» федерализма, но и пересматривать привычный методологический инструментарий. В конституционном праве России есть такие понятия, как «территория Российской Федерации», «территория субъекта Федерации», «территории, в которых осуществляется местное самоуправление». Понятию «территория» как признаку государства сопутствует другой признак суверенитет. Одной из отправных статей Конституции Российской Федерации, содержащей два фундаментальных понятия «суверенитет» и «территория» является ст. 4 (гл. 1 «Основы конституционного строя»).
Значение этой статьи состоит в провозглашении суверенитета. Последний предполагает верховенство и единство власти Федерации и обязательность актов ее органов для всех граждан и вообще всех физических лиц на территории Российской Федерации (с изъятиями для лиц, обладающих дипломатическим иммунитетом), а также верховенство федеральной власти по отношению к власти субъектов Федерации, будь то республика, край, область, автономия или город федерального значения. Присущее суверенитету свойство единства государства и независимости его власти от любой другой власти как внутри страны, так и вне ее в условиях федеративного правового государства, каковым провозглашена Россия (ч. 1 ст. 1 Конституции), понимается с известными ограничениями. Эти ограничения вызваны связанностью федеративных органов власти положениями гл. 3 «Федеративное устройство» и Федеративного договора (трех его составляющих), оговаривающими полномочия субъектов Российской Федерации.
Притом положения Федеративного договора действуют, поскольку не противоречат п. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации.
Отсюда следует, что суверенные права Российской Федерации распространяются на всю территорию России. Правовой формой реализации суверенитета Российской Федерации является закрепление верховенства ее Конституции и федеральных законов на всей территории России (ч. 2. ст. 4).
Оно предполагает юридически строгое разграничение предметов ведения и полномочий Федерации, с одной стороны, и ее субъектов с другой, и жесткую систему согласования между ними с целью устранения коллизионности законодательства. Кроме того, воплощением суверенитета Российской Федерации является и обеспечение целостности и неприкосновенности ее территории вовне, что вытекает из Устава Организации Объединенных Наций (ст.ст. 1, 2), а также из многочисленных международных договоров.
Конституция Российской Федерации гарантирует единство, целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 4, ч. 1 ст. 67, п. «б» ст. 71). Все вопросы, связанные с территорией России могут решаться только самой Россией, только с ее согласия (п. «б» ст. 71 Конституции Российской Федерации). Исходя из взаимообусловленности территории и суверенитета, неоднозначную реакцию политиков и юристов вызывает в настоящее время содержание ст. 66 Конституции России о том, что автономные округа входят в состав областей и краев.
Территориальное вхождение одного субъекта Российской Федерации в другой предполагает особенности их взаимоотношений. Обратимся к выводам Конституционного Суда Российской Федерации.
Пункт 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» определяет: «Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов…».
Соответственно, необходимо говорить о правообязанностях автономного округа включать свою территорию и население в состав территории и населения области (края) и о подчинении органов власти округа органам власти области (края). Вряд ли есть необходимость говорить о правообязанностях области (края).
При этом необходимо отметить, что выводы Конституционного Суда и не могли быть иными: без связи территории, населения и государственной власти округа, как системообразующих элементов всякого государственно-территориального образования, с аналогичными элементами области (края), вхождение (в смысле «стать членом чего-либо») не могло состояться. Соответственно, вхождение автономного округа в состав края, области не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т. п. В частности, Конституционный Суд указывает на то, что включение территории автономного округа в территорию области (края) не означает, что она поглощается областью (краем).
Более того, развивая этот тезис он уточняет, что «в правовом смысле территория определяет, прежде всего, пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера».
Исходя из этого, территориальное единство округа и области (края), в понимании Конституционного Суда, означает только то, что на одной и той же территории (территории автономного округа) осуществляется не только государственная власть Российской Федерации (как целого) и автономного округа (как равноправного субъекта Федерации), но и государственной власти области (края), в состав которой округ входит.
То есть, Конституционный Суд признает, что в этом исключительном случае происходит соединение территориально-правового пространства округа и области (края). Если территориальное единство, в смысле единства правового пространства округа и области (края), нетрудно себе представить как особенность конституционных статусов субъектов Российской Федерации, то единство их территорий, как природных явлений, чтобы территория автономного округа оставалась элементом его статуса, гораздо труднее.
Представляется, что для правильного понимания и практического использования этого аспекта территориального единства области (края) и округа, следует обратиться к норме ст. 42 Федерального закона «О недрах», в которой указывается, что «при добыче полезных ископаемых на территории автономного округа, входящего в состав края или области, платежи за добычу полезных ископаемых поступают в бюджет края или области в сумме, равной двум третям или половине (для прочих районов) от суммы платежей, поступающих в федеральный бюджет».
Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 66) определяет, что отношения, вытекающие из территориального единства сложнопостроенных субъектов Федерации, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Однако, несмотря на прямое обращение Конституционного Суда Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации ускорить разработку и принятия такого закона, он до сих пор не принят. Другим правовым источником, определяющим правовые основы территориального единства таких сложных субъектов, исходя из ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации является договор.
Рассматривая причины возникновения асимметрии субъектов в рамках Российского государства волей-неволей напрашивается тот факт, что причиной асимметрии в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации явился сам факт ее создания и развития. Особый национальный и территориальный состав России во все времена требовал необходимости удовлетворения в том или ином виде потребностей и стремлений не русских, т.е. славянских народов, в удовлетворении своих потребностей, а именно, самоопределении. Ведь прошло то время, когда можно было силой держать составные части в едином целом и политический, а в каком-то роде, и философский механизм сдерживания пришел на смену.
Этот факт способствует тому, что федеративное государство в России рассматривается как один из способов решения национальной проблемы, которая временами имеет довольно-таки острый характер. Имеющие место быть на данный момент черты асимметрии в структуре конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, отраженные в Конституции России от 12 декабря 1993 г., неразрывно связаны с историческими процессами формирования и создания Российского государства, вобравшего в себя особенности входивших в него автономных областей, автономных округов, областей, краев, городов федерального значения и республик, а также на ранних этапах развития Российской Федерации такая возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ на основании договоров привела к достаточно серьезной дифференциации конституционно-правового статуса различных субъектов РФ.
Основная задача договоров о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации заключается в обеспечении соблюдения в условиях реально сложившегося в Российской Федерации территориального устройства, размещения населения, дифференциации экономического развития и географических различий субъектов Российской Федерации принципов федерализма, равенства прав граждан, сохранения государственного единства.
Заключение
Термин «статус» упоминается в Конституции РФ 1993 года в п.1, 2 и 5 ст. 66. Однако само содержание понятия «статус» Конституцией РФ не раскрывается.
У каждого субъекта РФ есть свой основополагающий акт. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство; край, область, автономная область, автономный округ свой устав и законодательство (ч. 2 ст. 5). Устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ (ч. 2 ст. 66). Установлен приоритет нормативных правовых актов субъекта РФ, изданных по предметам ведения ее субъекта, в случае противоречия между федеральным законом и таким актом (ч. 6 ст. 76).
Правовые акты органов и должностных лиц субъекта РФ, противоречащие Конституции РФ, федеральным и региональным законам, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем.
Президент РФ вправе обращаться в законодательный (представительный) орган субъекта РФ с представлением о приведении его конституции (устава) в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами; приостанавливать действие акта высшего должностного лица и органа исполнительной власти.
Конституция РФ устанавливает особенность городов федерального значения как субъектов РФ. Статус Москвы это соединение трех статусов. Москва это субъект Российской Федерации, столица России, город, на территории которого осуществляется местное самоуправление.
Каждый субъект РФ имеет свою систему органов государственной власти, которую он устанавливает самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» (в ред. 2011 г.).
В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).
Органы исполнительной власти субъектов РФ и федеральные органы исполнительной власти могут взаимно передавать друг другу осуществление части своих полномочий (ст. 78). Такая передача происходит в соглашениях между соответствующими органами исполнительной власти.
Одним из элементов правового положения субъектов Российской Федерации является постстатусный элемент.
Основное предназначение данного элемента сводится к установлению механизмов реализации закрепленных прав и обязанностей (полномочий) и системы ответственности в отношении субъектов Российской Федерации, их органов государственной власти и должностных лиц.
Субъект Российской Федерации не может в одностороннем порядке изменить свой статус. Конституции республик и уставы других субъектов, являясь частью правовой системы Российской Федерации, не могут противоречить Конституции РФ, которой отведено главенствующее место в определении статуса субъектов.
Проблемы правового регулирования статуса субъектов РФ, в основном, сводятся к тому, что в современной России конституционный, а тем более правовой статус различных видов субъектов федерации неодинаковы. О равноправии субъектов РФ представляется возможным говорить только в смысле ч. 4 ст. 5 Конституции России. Все эти особенности и характеризуют различия в конституционно-правовых статусах субъектов РФ, что отражает специфику конкретного региона. Однако построение «симметричной» федерации не должно быть самоцелью внутренней политики государства. Целью должно служить сохранение единства России, равенство и соблюдение конституционных прав, свобод, обязанностей граждан России на всей территории страны, создание благоприятных условий для экономического и культурного развития российских регионов, реализации местных инициатив.
Конституционно-правовой статус субъекта Федерации включает в себя следующие элементы:
1) место в государственном устройстве, социально-политическое положение;
2) общая правосубъектность, которая выступает основанием для участия в конституционных отношениях;
3) комплекс основных прав и обязанностей, установленных нормами права;
4) система гарантий, направленных на обеспечение стабильности правового состояния;
5) конституционно-правовая ответственность.
Основная задача договоров о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации заключается в обеспечении соблюдения в условиях реально сложившегося в Российской Федерации территориального устройства, размещения населения, дифференциации экономического развития и географических различий субъектов Российской Федерации принципов федерализма, равенства прав граждан, сохранения государственного единства.
Список литературы
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // КонсультантПлюс
- Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 N 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // КонсультантПлюс
- Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 05.02.2014) «О судебной системе Российской Федерации»// КонсультантПлюс
- Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05.2002 N 62-ФЗ (последняя редакция) // КонсультантПлюс
- Закон РФ от 15.04.1993 N 4802-1 (ред. от 29.12.2014) «О статусе столицы Российской Федерации»// КонсультантПлюс
- Постановление Конституционного Суда от 14.07.1997 №12-П По делу о толковании содержащегося в части 3 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области // КонсультантПлюс
- Борисова М. М. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации / М. М. Борисова, И. Г. Дудко. М., 2014. С. 11.
- Евдокимов И.В. Проблемы правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации. - Екатеринбург, 2014. - 223 c.
- Керимов Д. А. Методология права: предмет, функции, проблемы философии права. М., 2012. 342 с.
- Булуктаева К.Ю. Некоторые вопросы территориального устройства и границ субъектов РФ. // Право и государство: теория и практика. 2014. № 9. С. 42-47.
- Бырлэдяну В.И. Правовая система субъекта Российской Федерации и Российский Федерализм. // Федерализм. № 2 (62). - 2011. - с. 81-88.
- Глухов А.Е. Перспективы эволюции конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. // В сборнике: Наука и образование материалы VI Международной научно-практической конференции. Научно-образовательное учреждение «Вектор науки». 2016. - с. 132-135.
- Гороховатский С.М. Исторический аспект и перспективы изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право. 2016 № 1. С. 30-33.
- Дамдинов Б.Д. К вопросу об объединении сложносоставных субъектов РФ: первый опыт и перспективы (конституционные и финансово-правовые аспекты) // Сибирский юридический вестник. 2014. №2. С.20-24.
- Долганин С.В. К вопросу о понятии и содержании конституционно-правового статуса высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. // Ученые записки юридического факультета. 2015. № 16. С. 20-24.
- Иванов В.А. Сложнопостроенные субъекты Российской Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования // Журнал российского права. 2015. № 12. С. 55.
- Князев С.Д., Сонин В.В. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации: понятие, структура, юридическое оформление. // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2015. № 4 (279). С. 49-65.
- Козлов А. Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти/ Конституционный строй России. 2013. №3. С.33-36.
- Коломийцев Е.С. Российский федерализм в контексте обеспечения территориальной целостности государства: политические технологии реформ // Теория и практика общественного развития. 2014. №2. С.327-330.
- Лебедев В.А. Теория государства и права и конституционное право // Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 1 (255). № 31. С. 5-12.
- Лихтарович И.А. К вопросу о конституционно-правовом статусе вновь образованного субъекта РФ. // В сборнике: Правовые проблемы укрепления Российской государственности / Под редакцией М.М. Журавлёва, А.М. Барнашова, В.М. Зуева. Томск, 2010. С. 113-114.
- Окулич И.П. Теоретико-методологические проблемы конституционно-правового статуса парламентария законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. // Проблемы права. № 1. - 2007. - с. 44-52.
- Семин С.В. Асимметрия субъектов как черты конституционно-правового статуса субъектов РФ // Наука. Общество. Государство. 2013. №1 (1). С.1-6.
- Сонин В.В. Обзор некоторых юридических гарантий конституционно-правового статуса субъекта РФ. // В сборнике: На пороге науки сборник научно-практических и реферативных работ по таможенному делу, экономике и праву. Федеральная таможенная служба, Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская таможенная академия», Владивостокский филиал. Владивосток, 2008. - с. 195-199.
- Степаненко Ю.В., Поташкова Н.И. К вопросу о конституционно-правовом статусе сложноустроенных субъектов Российской Федерации. // Современный юрист. 2016. № 4 (17). С. 20-31.
- Туровский Р.Ф. Субнациональные регионы в глобальной политике (на примере России) // Полис. 2013. № 2. С. 99-100.
- Хвалёв С.А. Правовой статус субъектов РФ как предмет (уставного) регулирования // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2014. - №5. С.179-181.
- Цалиев А.М. О конституционно-правовом статусе судей конституционного (уставного) суда субъекта РФ: общее и особенное. // В сборнике: Российский парламентаризм: опыт, проблемы и перспективы Материалы II международной научно-практической конференции. Ответственные редакторы: С.М. Кесаев, Р.М. Дзидзоев. 2015. - с. 28-44.