ФГБОУ ВО НОВОСИБИРСКИЙ ГАУ
Юридический факультет
Кафедра: Теории и истории государства и права
Федеральное государственное бюджетное образовательное
учреждение высшего образования
«Новосибирский государственный аграрный университет»
(ФГБОУ ВО Новосибирский ГАУ)
Юридический факультет
Кафедра теории и истории государства и права
Дисциплина: Административное право
Контрольная работа
ТЕМА: «Назначение, сущность и виды государственного контроля»
Выполнил: студент 2 курса гр. № 9999
Живогляд В.О.
(имя и отчество пишется полностью)
Шифр: ДЮ16060
Проверил: старший преподаватель
Демидов Г.К.
(имя и отчество пишется полностью)
Новосибирск 2018
Содержание
Введение3
1. Назначение и сущность государственного контроля4
2. Виды государственного контроля8
3. Формы и методы государственного контроля14
Заключение27
Список использованных источников29
Введение
Актуальность темы обусловлена тем, что важным направлением обеспечения правопорядка в любом обществе является государственный контроль, который имеет различные стороны и формы своего проявления. Он характеризуется как функция государства, одна из ветвей государственной власти («контрольная власть»), самостоятельная форма государственной деятельности.
Государственный контроль обладает определенными признаками и рассматривается, как особая функция государства. Данная функция выражается в деятельности государственных органов, направленной на получение и анализ информации о процессах и явлениях, происходящих в обществе, на установление нарушений и отклонений от нормативных и индивидуальных предписаний, а также выдвижение требований об устранении выявленных нарушений в целях охраны прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя, обеспечения режима законности.
Актуальность данной темы также обусловлена тем, что государственный контроль лишь последние годы стал предметом пристального изучения со стороны отечественной науки и политической практики, хотя он существует в России и других странах уже давно, на протяжении нескольких столетий.
Цель работы: рассмотреть назначение, сущность и виды государственного контроля.
Задачи:
1. Рассмотреть назначение и сущность государственного контроля.
2. Изучить виды государственного контроля.
3. Рассмотреть формы и методы государственного контроля.
1. Назначение и сущность государственного контроля
Одним из способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении является государственный контроль, которому, бесспорно, принадлежит важное место. Контроль представляет собой одну из традиционных функций управления.
Современное правовое регулирование контроля осуществляется на основании различных нормативно-правовых актов. Особое место среди них занимают Федеральный закон от 4 мая 2011 г. №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
В научной литературе 70-х80-х гг. XX века велась оживленная дискуссия по ряду общетеоретических вопросов государственного контроля. Ее характер во многом предопределялся главенствующей ролью контрольной функции в сфере управления, традиционно существовавшей в России.
Говоря о теоретических основах контроля, следует констатировать глубину мысли в вопросах его генезиса; важность выделения контрольной деятельности, осуществляемой государственными органами, в самостоятельную область государственной деятельности; проведение исследований принципов, видов, правовых форм и методов контроля, контрольно-процессуального режима, производств, стадий.
В современной юридической литературе существуют различные подходы к пониманию контроля. Основываясь на значимости контроля в современном обществе, контроль необходимо рассматривать, как одну из основных, самостоятельных функций управления.
Как функция управления, контроль представляет собой направленную организующую деятельность, основное назначение которой состоит в получении информации о процессах управления с целью их своевременной корректировки, преодолении отклонений и препятствий на пути оптимального функционирования системы. В определенном смысле в этом качестве контроль служит импульсом для повышения эффективности управленческой деятельности.
Таким образом, во всех этих понятиях выделяется главное, что присуще контрольной деятельности проверка, то есть деятельность организующего характера, состоящая в обследовании, выяснении, получении информации о чем-либо, о ком-либо. Но контроль это не только проверка, но и наблюдение с целью проверки, то есть не только активная деятельность, направленная на выяснение каких-либо результатов, но и деятельность, во многом, пассивная, состоящая в слежении, изучении. Представляется, что первое из приведенных словарных определений является наиболее точным, поскольку раскрытие сущности контроля через надзор (в Толковом словаре русского языка Ожегова), то есть через весьма близкое, сходное понятие, также заключающееся в проверке каких-либо объектов, является в научном плане не совсем корректным. Кроме того, наблюдение в целях проверки не обязательно должно быть постоянным. Оно может носить периодический, и даже эпизодический характер.
Распространен в юридической литературе взгляд на контроль как на правовую форму деятельности органов государства Сторонники такого взгляда на контроль и контрольную деятельность указывают, что правовая форма это такая организационная форма деятельности, которая всегда связана с разбирательством (рассмотрением) юридического дела: правонарушения, спора о праве, жалобы. Контроль, как специфический вид деятельности, обособился в процессе разделения труда и специализации в управлении, имея свои индивидуальные цели. Необходимость поиска путей и способов постоянного совершенствования организационно-управленческих форм деятельности государственного аппарата, отвечающих потребностям развития общества, регламентации вопросов процедурно процессуального регулирования контрольной деятельности, выработка конкретных предложений по ее совершенствованию и законодательному регулированию, вызывают необходимость исследовать природу контрольной деятельности как разновидности правовой формы деятельности.
Государственный контроль (надзор) деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законамии иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (ст. 2 ФЗ от 26.12.2008 №294-ФЗ).
Содержание государственного контроля по существу вытекает из общего понятия контроля, как функции управления, с учетом того, что этот вид контроля осуществляется специальными субъектами государственными органами. Оно состоит из:
- наблюдения за функционированием объектов контроля, получения объективной информации о соблюдении ими законов и нормативных актов, выполнении правил и поручений;
- учета и процессуальной фиксации выявленных нарушений;
- анализа полученной информации с целью установления и пресечения противоправной деятельности, выявления причин и условий, способствующих совершению нарушений, недопущения новых нарушений и вредных последствий;
- выявления виновных лиц, привлечения их к установленной государством ответственности.
2. Виды государственного контроля
Разнообразие видов государственного контроля определяется его функциональным назначением. В юридической литературе справедливо отмечается, что виды контроля зависят от степени конституционного, особенно демократического развития государства, а также от юридических традиций последнего. В демократически развитом государстве единая, монолитная система централизованного контроля с неизбежностью должна быть заменена контролем многообразных форм и многочисленных видов, базирующимся на основополагающем конституционном принципе разделения властей.
Постановка научных и практических задач позволяет вычленить критерии систематизации видов контроля: природа субъектов контроля; их задачи; характер контрольных полномочий, предоставленных законом; организационно-правовые формы проведения контроля; содержание контрольной деятельности, ее направленность; стадии управления, на которых проводится контроль; характер сочетания разрешительно-распорядительного и юрисдикционного методов контрольно-процессуального воздействия; юридические последствия контроля: соединение государственных и общественных начал в контрольной деятельности и т.д.
Осуществление конституционного контроля непосредственно связывается в демократических странах с наличием Конституции РФ, в связи, с чем его главной задачей является обеспечение верховенства и стабильности Конституции РФ, сохранения конституционного разделения властей и гарантирование защиты конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина.
Деление государственного контроля основополагающего по широте распространения из трех отмеченных видов контроля на разновидности по природе субъектов контроля, то есть тех лиц, кого нормы права наделяют соответствующими контрольными полномочиями, также является наиболее распространенным. Однако практически все классификации такого рода относятся к контролю советского периода.
С ликвидацией партийного, народного и других видов контроля этого периода (например, контроля Советов или контроля органов Госарбитража), с принятием Конституции РФ возникла острая необходимость современной классификации, некоторые уже сделанные попытки этого требуют уточнения, поскольку деление государственного контроля на политический, административный и судебный, где под первым понимается контроль, осуществляемый органами и лицами, исполняющими полномочия верховной власти (в зависимости от политико-государственного устройства, под ними понимаются парламент, региональные и местные выборные органы, либо даже получившие поддержку большинства народа политические партии), не учитывает, с нашей точки зрения, основополагающих конституционных принципов федерализма и разделения властей.
С учетом первого из этих принципов выборные органы субъектов Федерации должны относиться к органам государственной власти иного уровня и, так же, как местные выборные органы, не могут причисляться к верховной власти. Второй из указанных принципов предполагает выделение контроля представительных (законодательных) органов государственной власти, а не контроля политических партий, пусть даже победивших на выборах, контроль со стороны которых вообще не может носить характера государственного.
С учетом конституционного принципа федерализма по уровням функционирования его субъектов государственный контроль следует подразделять на государственный контроль федерального уровня и государственный контроль на уровне субъектов Российской Федерации.
Дальнейшее деление, как государственного контроля федерального уровня, так и государственного контроля на уровне субъектов Российской Федерации (последнее будет приведено диссертантом во второй главе настоящего исследования) также необходимо производить по субъектам контроля (с учетом характера их организационной связи с объектами контроля). По этому основанию государственный контроль федерального уровня подразделяется на президентский контроль; контроль Федерального Собрания РФ; контроль, осуществляемый Правительством РФ и находящимся в его структуре федеральными органами исполнительной власти; судебный контроль; финансовый контроль, осуществляемый Счетной Палатой РФ, Центральным банком России совместно с Министерством финансов РФ; контроль за соблюдением прав человека, осуществляемый Уполномоченным по правам человека в РФ;контроль за соблюдением избирательных прав граждан, осуществляемый Центральной избирательной комиссией РФ; прокурорский надзор.
Закрепленный в Конституции РФ статус Президента РФ как главы государства, определяющего основные направления внешней и внутренней политики государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, лица, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти, их взаимосвязи с местным самоуправлением, определяют важнейшие сферы ответственности и направления президентского контроля.К последним можно отнести;
политический контроль, заключающийся в анализе принимаемых должностными лицами и органами всех уровней государственной власти решений на их соответствие основам конституционного строя;
социально-экономический контроль, заключающийся в проверке деятельности органов исполнительной власти по реализации социально-экономической политики Президента РФ;
административно-правовой контроль, существующий в двух качествах:
а) контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц по исполнению Конституции РФ, федерального законодательства, указов и распоряжений Президента РФ;
б) контроля за исполнением поручений Президента РФ, как данных непосредственно Президентом, так и содержащихся в указах и распоряжениях Президента.
Примером президентского контроля является предусмотренное статьей 107 Конституции РФ право «отлагательного вето», заключающегося в возвращении переданного ему на подпись федерального закона для повторного рассмотрения в Государственной Думе и Совете Федерации.
В контроле Федерального Собрания парламента Российской Федерации как одном из видов государственного контроля, можно вычленить ведение постоянного финансового контроля за целевым и эффективным использованием государственных бюджетных средств (в связи, с чем образуемую Советом Федерации и Государственной Думой Счетную Палату РФ с точки зрения ее создания и подотчетности можно считать органом парламентского контроля) и осуществление контроля за высшей исполнительной властью Правительством РФ (в этой части контрольные полномочия Федерального Собрания РФ прямо в Конституции РФ не предусмотрены, что во многом ослабляет его положение в системе государственной власти).
Определенную специфику имеет судебный контроль как особая разновидность государственного контроля, характеризующаяся:
организационной неподчиненностью объектов контроля его субъектам;
независимостью субъектов контроля (судов), подчиняющихся только Конституции РФ и закону, от любых государственных органов;
проверкой законности действий органов государственной власти, а также органов местного самоуправления только в ходе разбирательства конкретных уголовных, гражданских или административных дел и дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ и Конституционными (Уставными) судами субъектов РФ;
особым формально-регламентированным контрольно-процессуальным режимом;
возможностью получить юридически значимую оценку действий и решений других контрольных органов (возможность осуществления «контроля над контролем»);
процедурой судебного нормоконтроля.
В России Уполномоченный по правам человека является парламентским омбудсменом и действует как институт парламентского контроля. Данный контроль носит опосредованный характер, так как осуществляется не самим парламентом, а независимым должностным лицом. Объектом такого контроля является не только исполнительная власть, но и широкий круг государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, т.е. публичная власть в широком смысле слова.
Выполнение Уполномоченным своей важнейшей задачи рассмотрение конкретных случаев нарушения прав и свобод и принятия мер по их защите и восстановлению дает ему обширный эмпирический материал, позволяющий выявить наиболее острые и актуальные проблемы в сфере взаимоотношений человека, общества и государства и вырабатывать предложения по их разрешению.
В настоящее время институт омбудсмена переживает в России этап активного развития. Это выражается в появлении многочисленных омбудсменов разного вида и статуса. Такая множественность субъектов официальной правозащиты ставит на повестку дня вопрос о необходимости формирования в России единой системы независимой государственной правозащиты, в основе которой лежат взаимоотношения федерального Уполномоченного по правам человека со своими региональными коллегами. Роль ведущего координатора системы официальной правозащиты в нашей стране должна принадлежать именно Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации парламентскому по своей природе и сущности институту, наличие и активное функционирование которого является наглядным выражением принципов парламентаризма.
Права человека, парламентский контроль, уполномоченный по правам человека, специальные уполномоченные по правам человека, право на хорошее управление, правозащитные институты, система официальной правозащиты.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации призван обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Его правовой статус определяется Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
3. Формы и методы государственного контроля
В настоящее время в юридической литературе имеет место смешение понятий «форма» и «метод». У авторов не сложилось единого понимания того, что является формами контроля (надзора), а что методами контроля (надзора).
Так, по мнению М.Л. Баранова и A.З. Завалунова, проверка, инспектирование, ревизия, экспертиза и мониторинг являются формами государственного контроля. Другие авторы полагают, что проверка, инспектирование, наблюдение, обследование, осмотр, анализ и т.д. относятся к методам контроля.
B.С.Елисеева в своей работе не разделяет форму и метод, определяя мониторинг как метод (форму) государственного контроля.
Анализ научных публикаций показывает, что одни и те же понятия трактуются авторами по-разному. Одни употребляют формы контроля и методы контроля как самостоятельные категории, другие отождествляют их.
На законодательном уровне ситуацию с определением форм и методов государственного контроля (надзора) также нельзя признать удовлетворительной.
Системообразующим нормативным правовым актом в сфере осуществления государственного контроля (надзора) является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее ФЗ №294). Несмотря на регулярно вносимые изменения в указанный федеральный закон, должного внимания формам и методам государственного контроля (надзора) уделено не было, вопрос о
В 2015 году на всеобщее обсуждение был вынесен проект федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации» (далее Закон «О ГМК»). Согласно концепции проекта федерального закона предполагалось расширить понятийный аппарат, в частности развить понятия форм и методов государственного контроля (надзора), а также определить их исчерпывающий перечень. Однако закрепления и разграничения понятий «форма» и «метод» государственного контроля (надзора) в законопроекте не случилось. Более того, опять произошло смешение этих понятий. Так, к формам государственного контроля (надзора) отнесены: проверка, плановое (рейдовое) обследование, мониторинг, контрольная закупка и постоянный государственный контроль (надзор), к методам государственного контроля (надзора) отнесены: мероприятия государственного контроля (надзора), состоящие из действий по проведению осмотра и досмотра, видеонаблюдения, по опросу, сбору и использованию информации (отчетности), получению объяснений, инвентаризации, экспертизе, в том числе отбору проб (образцов) продукции, веществ и материалов, истребованию документов (информации), изъятию (выемке) документов и иных действий.
Несмотря на имеющиеся противоречия, в теории административного права присутствует четкое понимание и разграничение категорий «форма» и «метод».
Согласно Ю.Н. Старилову, «всякая деятельность по управлению характеризуется собственным содержанием, т.е. конкретными связями, принципами, процессами, участниками и элементами; всякое содержание управления имеет конкретную форму своего внешнего выражения», поэтому под формой управления(управленческих действий) он понимает «внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности». Форма «должна соответствовать содержанию управленческой деятельности, т.е. для реализации той или иной функции управления необходимо выбирать наиболее целесообразные формы, обеспечивающие качественное выполнение задач с наименьшей затратой сил, средств и времени». В форме находит свое выражение метод управленческих действий, который представляет собой «способ достижения и решения целей, задач, осуществления функций государственного управления органами исполнительной власти». Именно «методы административно-правового воздействия обеспечивают реализацию функций государственной администрации», при этом «не методы являются способами реализации той или иной функции, а функция может проявиться в результате исполнения того или иного способа административной деятельности». В связи с этим форма, методы и функции взаимосвязаны и не могут существовать отдельно друг от друга.
Аналогичное понимание исследуемых категорий присутствует в работах большинства ученых-административистов.
Подобные суждения кажутся нам наиболее полными и емкими, поскольку позволяют раскрыть содержание форм и методов государственного контроля (надзора), а также разграничить данные категории между собой.
Как любая управленческая деятельность, контрольно-надзорная деятельность характеризуется собственным содержанием, облаченным в различные формы, каждая из которых определяется специфическими целями и задачами.
Содержание контрольно-надзорной деятельности раскрывается через понятие государственного контроля (надзора) (ст. 2 ФЗ №294). В предложенном понятии законодатель определил не только основные направления деятельности контрольно-надзорных органов (предупреждение,выявление, пресечение нарушений), но и формы их реализации, указав, что данные виды деятельности осуществляются посредством организации и проведения проверок, организации и проведения мероприятий по профилактике, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. Кроме того, законодатель дополнительно выделил деятельность по систематическому наблюдению, анализу и прогнозированию, однако соответствующую форму реализации не определил. Несмотря на это, подобному содержанию контрольно-надзорной деятельности соответствует такая форма, как мониторинг.
Использование в рамках контрольно-надзорной деятельности различных форм напрямую зависит от целей и задач, стоящих перед органом государственного контроля (надзора).
Рассмотрим по отдельности содержание каждой формы контрольно-надзорной деятельности в зависимости от целевого назначения.
Проверки проводятся для оценки соответствия осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям. По результатам оценки деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей выявляются нарушения обязательных требований либо делаются выводы об отсутствии таких нарушений. Выводы о наличии либо отсутствии нарушений со стороны проверяемого лица равнозначны. Следовательно, если по итогам проверки сделан вывод о соблюдении хозяйствующим субъектом обязательных требований, результат также считается достигнутым.
Мероприятия по профилактике имеют цель предупредить нарушенияюридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, устранить причины, факторы и условия, способствующие нарушениям обязательных требований.
Мероприятия по контролю, осуществляемые без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, или дистанционная проверка, имеют те же цели и задачи, что проверка, осуществляемая при взаимодействии с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Мониторинг позволяет системно провести сбор, обобщение, анализ и оценку информации о состоянии исполнения обязательных требований, используемой в дальнейшем для выработки управленческих решений по определению корректирующего воздействия, как в случаях выявления нарушений обязательных требований, так и без выявления таковых.
Меры по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений имеют цели и задачи, заложенные в названии. Однако, на наш взгляд, будет не совсем верно отнести меры по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений к формам государственного контроля (надзора), несмотря на то, что в действующем законе о контроле (надзоре) законодатель поставил их в один ряд с другими формами государственного контроля (надзора). Являясь разновидностью административного принуждения, пресечение выступает как метод государственной деятельности. А вот формой его выражения является заданная последовательность правоохранительной реакции на развивающуюся опасную ситуацию. Поэтому наиболее правильным употребление мер по пресечению видится в определении понятия государственного контроля (надзора) в проекте федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации», когда принятие мер по пресечению является результатом контроля (надзора).
Таким образом, формы государственного контроля (надзора) являются внешним организационно-правовым выражением конкретных действии должностных лиц контрольно-надзорных органов, которые совершаются в целях практического осуществления поставленных задач. В каждой конкретной ситуации должностные лица имеют возможность выбора формы. Выбранная форма позволяет скоординировать деятельность контрольно-надзорных органов, выполняет «роль указателя действий».
В свою очередь, формой обусловлен выбор метода. Каждой форме соответствует свой набор методов, которые представляют собой комплекс действий должностного лица контрольно-надзорного органа, направленных на достижение поставленных целей и задач.
Проверка реализуется посредством проводимых органом государственного контроля (надзора) мероприятий по контролю, состоящих из действий:
-по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя и иной информации об их деятельности;
-осмотру и обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности производственных объектов и перевозимых указанными лицами грузов;
-отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды;
-проведению исследований, испытаний вышеуказанных образцов;
-проведению плановых (рейдовых) осмотров, обследований, особо охраняемых природных территорий, лесных участков, охотничьих угодий, земельных участков, акваторий водоемов, районов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, транспортных средств (судов и иных плавучих средств, находящихся на внутренних водных путях и в акваториях портов, во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне Российской Федерации, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, самоходных машин и других видов техники, подвижного состава железнодорожного транспорта, воздушных судов) в процессе их эксплуатации;
- проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда (ст. 2 ФЗ №294).
Мероприятия, направленные на профилактику нарушений обязательных требований, реализуются посредством информирования юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также выдачи им предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований.
Информирование представляет собой совокупность проводимых органом государственного надзора мероприятий, направленных на доведение до сведения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей информации об обязательных требованиях, являющихся предметом государственного контроля (надзора), а также информации о деятельности самого государственного органа в части осуществления им государственного контроля (надзора).
Информирование включает в себя: размещение на официальных сайтах в сети Интернет для каждого вида государственного контроля (надзора) перечней нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), а также текстов соответствующих нормативных правовых актов; разработку и опубликование руководств по соблюдению обязательных требований; проведение семинаров и конференций; организацию разъяснительной работы в средствах массовой информации; подготовку и распространение комментариев о содержании новых нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования; подготовку, а также рекомендации о проведении необходимых организационных, технических мероприятий, направленных на внедрение и обеспечение соблюдения новых обязательных требований (ст. 8.2 ФЗ №294).
Дистанционная проверка или мероприятия по контролю, проводимые без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, реализуются посредством мероприятий по контролю, при проведении которых нетребуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (ст. 8.3 ФЗ №294).
Мониторинг реализуется посредством систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Меры по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений реализуются посредством выдачи предписаний, принятия мер по устранению выявленных нарушений, а также мер по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности (ст. 17 ФЗ №294).
Таким образом, методы государственного контроля (надзора) представляют собой набор приемов, способов и средств (набор действий), используемых при реализации той или иной формы контрольно-надзорной деятельности. Вместе они образуют систему методов государственного контроля (надзора) и составляют основу процедурно-процессуальной деятельности контрольно-надзорных органов.
Оценив содержание государственного контроля (надзора), взяв за основу теоретические обоснования категорий «форма» и «метод», можно выделить следующие формы государственного контроля (надзора):
-проверка;
-профилактика;
-дистанционная проверка;
-мониторинг.
К методам контрольно-надзорной деятельности можно отнести: рассмотрение документов, осмотр и обследование, отбор образцов, проведение исследований, испытаний и измерений, проведение экспертиз и расследований, информирование, предостережение, наблюдение, анализ, прогнозирование, другие мероприятия по контролю (надзору), а также контрольную закупку (ст. 6.1 ФЗ №294).
На первый взгляд, формальное разграничение категорий «форма государственного контроля (надзора)» и «метод государственного контроля (надзора)» влияет лишь на дальнейшее более точное словоупотребление этих понятий в наукеадминистративного права и существенно не влияет на организацию контрольно-надзорной деятельности. Однако содержание данных категорий, раскрытое выше, позволяет оценить их юридическое значение. Посредством использования форм и методов государственного контроля (надзора) обеспечиваются порядок и законность контрольно-надзорной деятельности. По сути, формы и методы определяют механизм осуществления государственного контроля (надзора), где форма конструктивно организует взаимодействие участников контрольно-надзорных отношений, тем самым четко определяя правовое положение контролирующих органов и подконтрольных субъектов. А методы представляют собой способы принятия оптимальных решений. При этом метод как своеобразный феномен обладающий достаточной устойчивостью и стабильностью не связан с какой-то определенной формой и в зависимости от поставленных целей и задач может быть реализован в различных формах. Правильный выбор формы и соответствующих ей методов предопределяет эффективность контроля (надзора).
В конечном счете, форма закрепляет, как должны быть оформлены контрольно-надзорные действия, поэтому всегда находит свое выражение в каком-либо юридическом документе. Это могут быть ведомственные нормативные правовые акты, различного рода методические документы (методические рекомендации, методические указания). А все вместе они составляют методическую основу государственного контроля (надзора). От их качества также зависит успех контрольно-надзорной деятельности.
Далее, на примерах проблем, существовавших в системе государственного контроля (надзора), проанализируем, как форма государственного контроля (надзора) и правильно подобранные к ней методы влияют на эффективность контроля, обеспечивают законность совершения контрольно-надзорных мероприятий и права субъектов подконтрольной деятельности.
До недавнего времени остро стоял вопрос предмета государственного контроля (надзора). Нормативные правовые акты, рекомендуемые к использованию должностными лицами контрольно-надзорных органов, ориентированы на процедурную регламентацию деятельности контрольно-надзорных органов, то есть определяют, как подготовить, провести и оформить проверку, в то время как содержательная сторона такой деятельности четко не регламентирована. Ответа на вопрос о том, что конкретно должно быть проверено, не было. Предмет государственного контроля (надзора) определялся общим понятием «обязательные требования». Как следствие, у должностных лиц появлялось широкое усмотрение по предмету проверки. Такое обстоятельство неблагоприятно сказывалось на правах подконтрольных субъектов, которые постоянно находились в ситуации неопределенности, и порождало злоупотребления со стороны проверяющих.
Разрешить сложившуюся ситуацию удалось путем введения нового эффективного метода проведения проверки.
Федеральным законом от 3 июля 2016 г. №277-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее ФЗ №277) былвведен новый способ проведения плановой проверки использование проверочных листов (списков контрольных вопросов). Проверочные листы представляют собой перечень вопросов, ответы на которые однозначно свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении подконтрольным субъектом обязательных требований, составляющих предмет проверки. Они позволяют в концентрированной форме изложить положения нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования.
С появлением проверочных листов в первую очередь оптимизировалась деятельность должностных лиц контрольно-надзорных органов, ускорился темп их работы. Кроме того, проверочные листы «облегчили жизнь»подконтрольным субъектам. Теперь проверяемый, изучая и заполняя проверочный лист, может самостоятельно проверить себя и подготовиться к предстоящей плановой проверке, а по результатам при необходимости принять меры, направленные на прекращение правонарушений.
Таким образом, проверочные листы позволили детализировать процедуру проведения плановых проверок, сделали ее понятной и предсказуемой для подконтрольных субъектов, сократили степень усмотрения должностных лиц контрольно-надзорных органов и возможность злоупотребления с их стороны.
Возвращаясь к предмету контроля, отметим, что существовала также проблема недоступности обязательных требований для подконтрольных субъектов, несмотря на принцип открытости и доступности нормативных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении контроля (ст. 3 ФЗ №294). Во-первых, обязательные требования устанавливаются не только нормативными правовыми актами, но и различными нормативными документами, в том числе техническими регламентами и документами в области стандартизации, общее количество которых точно не определено. При этом не все акты подлежат официальному опубликованию и государственной регистрации Минюстом России. Например, не подлежат представлению на государственную регистрацию технические акты, такие как СНиПы и ГОСТы. Во-вторых, продолжают действовать акты, принятые органами и организациями СССР и РСФСР, часть из них издана однократно. В дополнение к этому следует отметить противоречивость, избыточность и устаревание отдельных обязательных требований. Как результат, у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей зачастую отсутствовали необходимые сведения о распространяемых на них обязательных требованиях.
Изложенную проблему также удалось разрешить путем введения новой формы государственного контроля профилактики.
Введенная ФЗ №277 профилактика определила новые способы целенаправленного воздействия на подконтрольные субъекты, необходимые для их информирования относительно предмета государственного контроля (надзора). Теперь органы государственного контроля (надзора) обеспечивают размещение в открытом доступе (на официальных сайтах в сети Интернет) для каждого вида государственного контроля (надзора) перечней нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), а также текстов соответствующих нормативных правовых актов. Перечень актов, содержащих обязательные требования, позволяет актуализировать и систематизировать информацию о действующих и применяемых контрольно-надзорным органом обязательных требованиях, а также обеспечить доступ к информации об обязательных требованиях для субъектов, деятельность которых подлежит государственному контролю (надзору). Размещение перечней нормативных правовых актов является своего рода гарантией того, что не размещенные обязательные требования не могут быть предметом проверки при осуществлении государственного контроля. Дальнейшее ведение перечня актов позволит проводить инвентаризацию массива накопленных актов, вести постоянный учет выявленных и вновь принимаемых актов.
В настоящее время обязательные требования, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), приближены к тому состоянию, при котором обеспечивается их доступность, непротиворечивость, четкость, ясность и актуальность, что, несомненно, благоприятно сказывается на правах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Приведенные примеры демонстрируют, как правильный выбор форм и методов государственного контроля (надзора) предопределяет результативность и эффективность государственного контроля (надзора), позволяет с наименьшими усилиями достигнуть наилучших результатов. Здесь следует отметить, что форма первична по отношению к методам. Именно форма задает правильность и эффективность методам, только через форму возможно понимание методов, поэтому смешение форм и методов государственного контроля (надзора) недопустимо. В связи с этим необходимость закрепления и разграничения понятий «форма государственного контроля (надзора)» и «метод государственного контроля (надзора)» на законодательном уровне очевидна.
Заключение
Содержание государственного контроля по существу вытекает из общего понятия контроля, как функции управления, с учетом того, что этот вид контроля осуществляется специальными субъектами государственными органами. Оно состоит из:
- наблюдения за функционированием объектов контроля, получения объективной информации о соблюдении ими законов и нормативных актов, выполнении правил и поручений;
- учета и процессуальной фиксации выявленных нарушений;
- анализа полученной информации с целью установления и пресечения противоправной деятельности, выявления причин и условий, способствующих совершению нарушений, недопущения новых нарушений и вредных последствий;
- выявления виновных лиц, привлечения их к установленной государством ответственности.
Разнообразие видов государственного контроля определяется его функциональным назначением. В юридической литературе справедливо отмечается, что виды контроля зависят от степени конституционного, особенно демократического развития государства, а также от юридических традиций последнего.
Формы государственного контроля (надзора) являются внешним организационно-правовым выражением конкретных действии должностных лиц контрольно-надзорных органов, которые совершаются в целях практического осуществления поставленных задач. В каждой конкретной ситуации должностные лица имеют возможность выбора формы. Выбранная форма позволяет скоординировать деятельность контрольно-надзорных органов, выполняет «роль указателя действий».
Методы государственного контроля (надзора) представляют собой набор приемов, способов и средств (набор действий), используемых при реализации той или иной формы контрольно-надзорной деятельности. Вместе они образуют систему методов государственного контроля (надзора) и составляют основу процедурно-процессуальной деятельности контрольно-надзорных органов.
Список использованных источников
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ, от 21.07.2014 №11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, №31, ст. 4398.
- Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: фед. конст. закон от 26.02.1997 №1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) « // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - №9. - ст. 1011.
- О лицензировании отдельных видов деятельности: фед. закон от 04.05.2011 №99-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. - №19. - ст. 2716.
- О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: фед. закон от 26.12.2008 №294-ФЗ (ред. от 27.11.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. - №52 (ч. 1). - ст. 6249.
- О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации»: фед. закон от 03.07.2016 №277-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. - №27 (Часть I). - ст. 4210.
- О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 №314 (ред. от 28.09.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - №11. - ст. 945.
- Административная ответственность: учебник для бакалавриата и магистратуры / Д. В. Осинцев. М.: Издательство Юрайт, 2017. 325 с.
- Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 6-е изд., перераб. и доп. / Д.Н. Бахрах. - М.: Эксмо, 2015. 640 с.
- Елисеева В.С. Мониторинг правоприменения как форма государственного контроля // Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства: материалы I Всерос. науч.-практ. конф. / В.С. Елисеева. - Н. Новгород, 2015. С. 503 515.
- Живалов С.В. Государственный контроль и надзор в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.sovremennoepravo.ru/m/articles/view (дата обращения: 06.03.2018 г.).
- Лещина Э.Л. Административно-процессуальное право: курс лекций / Э.Л. Лещина, А.Д. Магденко. - М.: Российский государственный университет правосудия, 2015. - 310 с.
- Литвинов Д.В., Филина Т.В. Пресечение самовольного строительства на территории Москвы: новый порядок / Д.В. Литвинов, Т.В. Филина // Имущественные отношения в РФ. - 2014. - №5. С. 45 49.
- Луценко С.И. Уполномоченный по правам человека [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Режим доступа: #"justify">Никонова Ю.Ш. Формы и методы государственного контроля (надзора) / Ю.Ш. Никонова // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2017. №3(41). С. 202 210.
- Россинский, Б.В. Административное право: учебник. 4-е изд., пересмотр. и доп./ Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов // М.: Норма: Инфра-М, - 2016. - 928с.