АКАДЕМИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ОХРАНЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФАКУЛЬТЕТ № 6
Кафедра № 61
НАУЧНАЯ РАБОТА
по дисциплине «Административно-процессуальная деятельность в органах государственной охраны»
на тему:
Контрольно-надзорное производство и его место в деятельности органов государственной охраны
Выполнил слушатель
62 курса, 621 учебной группы
Монин А.С.
Научный руководитель
кандидат юридических наук,
доцент кафедры № 61
Тихалева Е.Ю.
Орел 2017
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОГО ПРОИЗВОДСТВА В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ОХРАНЫ5
1.1. Контроль за деятельностью органов государственной охраны: вопросы теории и правового регулирования5
1.2. Система контроля в органах государственной охраны13
ГЛАВА 2. ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОГО ПРОИЗВОДСТВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ОХРАНЫ22
2.1. Контроль за деятельностью федеральных органов государственной охраны22
2.2. Прокурорский надзор24
ЗАКЛЮЧЕНИЕ33
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ35
ВВЕДЕНИЕ
Административная реформа, проводимая в России на протяжении последних лет, направлена на повышение эффективности деятельности системы государственных органов в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан. Новые подходы к государственному строительству объективно стимулируют пересмотр многих сложившихся представлений об организующем и регулирующем воздействии государства, института государственной охраны. В связи с этим существует актуальная потребность в выявлении природы и особенностей контрольной деятельности в органах государственной охраны на современном этапе развития российского общества и государства.
Целью исследования является теоретическое и практическое изучение контрольно-надзорного производства и его места в деятельности органов государственной охраны.
Для достижения поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:
-рассмотреть вопросы теории и правового регулирования контроля за деятельностью органов государственной охраны;
-изучить систему контроля в органах государственной охраны;
-проанализировать особенности контроль за деятельностью федеральных органов государственной охраны;
-раскрыть особенности прокурорского надзора;
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе контрольно-надзорного производства в органах государственной охраны.
Предметом исследования являются нормы права, регулирующие осуществление контрольно-надзорное производство в органах государственной охраны.
Методологическую основу исследования составляет система методов, научных приемов и средств познания. Раскрытие темы исследования проводилось на основе логического анализа и синтеза, диалектического, системного и других общенаучных методов познания, а также таких частно-научных методов как сравнительный, формально-логический, системно-структурный и другие.
Научная и практическая новизна дипломной работы заключается в том, что анализ настоящего исследования проводится на основе новейшего законодательства, действие которого рассматривается, опираясь на предшествующий опыт.
В качестве научных источников выступили работы российских и зарубежных исследователей, таких как: и др.
Несмотря на множество научных трудов, посвящённых отдельным правовым аспектам исследуемой проблематики, в настоящее время отсутствуют работы по комплексному исследованию административно-процессуальной деятельности в органах государственной охраны.
Структура работы обусловлена поставленными целью и задачами и представлена введением, двумя главами, состоящих из четырех параграфов, заключения и списка использованных источников.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОГО ПРОИЗВОДСТВА В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ОХРАНЫ
1.1. Контроль за деятельностью органов государственной охраны: вопросы теории и правового регулирования
Теоретическое осмысление феномена контроля на протяжении многих лет является предметом исследования представителей различных областей научных знаний. Наиболее активно эти проблемы разрабатывались в рамках управленческих наук. В результате были сформулированы и обоснованы такие дефиниции контроля, как функции управления (контроль как деятельность), как завершающей стадии процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи (контроль как форма обратной связи), как неотъемлемой составляющей процесса принятия управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала до завершения (контроль как стадия управленческого цикла).
Указанные категории составили содержательную основу исследования контроля с правовых позиций. В юриспруденции утвердились воззрения на контроль: 1) как самостоятельную функцию социального и в первую очередь государственного управления; 2) как неотъемлемую часть (стадию) иных функций государственного управления; 3) как форму обратной связи между субъектами и объектами государственного управления; 4) как средство (способ) обеспечения законности в государственном управлении; 5) как разновидность юридического процесса. Такое разнообразие методологических подходов к исследованию природы контроля позволяет более полно раскрыть его сущность, охарактеризовать сегодняшнее состояние и наметить пути совершенствования.
В юридической литературе общепризнанной является точка зрения о выделении контроля в качестве самостоятельной функции государственного управления, которая включает в себя "выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков". Данное теоретическое положение в условиях существования двух подходов к определению государственного управления (в узком, когда речь идет о деятельности органов исполнительной власти, и в широком понимании) требует уточнения. При традиционном подходе контрольную функцию в рамках исполнительно-распорядительной деятельности осуществляют все субъекты, представляющие исполнительную власть. Эта функция представляет собой "установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценку результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления". Тем самым функция контроля в первую очередь осуществляется вышестоящими государственными органами в отношении нижестоящих звеньев государственного механизма и призвана обеспечить результативность их управленческой деятельности в соответствующих общественных сферах.
Контрольные функции в различном объеме исполняют все органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. По информации Главного контрольного управления Президента РФ, в 1999 г. только в системе федеральных органов исполнительной власти действовало 66 контрольных структур. Почти все они имели территориальные подразделения в субъектах Федерации, позднее к ним добавились еще и контрольные органы аппаратов исполнительной власти, созданные в федеральных округах. Такое обилие контрольных органов приводило к дублированию их компетенции, снижало действенность контроля. Закономерно, что одним из приоритетных направлений проводимой сегодня в стране административной реформы стала общая оптимизация функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, в том числе организационное разделение функций, касающихся надзора и контроля. Для реализации этой задачи в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" произведена структурно-функциональная реорганизация органов исполнительной власти и создана система специальных контрольных органов - федеральных служб.
При широком понимании государственное управление осуществляется всеми ветвями власти. По мнению Б.В. Россинского, внедрение в теорию государственного управления принципов управления большими системами "обусловливает необходимость осуществления государственного управления параллельно органами всех независимых друг от друга ветвей власти и иными государственными органами" При таком подходе контроль как функция государственного управления реализуется органами и законодательной, и судебной власти. Так, контрольные полномочия судебных органов не только обеспечивают защиту прав граждан и организаций от злоупотреблений органов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих, но и способствуют улучшению деятельности органов государственного управления в целом. Конституция РФ, закрепив принцип разделения властей, установила ряд государственных органов (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, прокуратура и др.), не относящихся ни к одной из них. Основным предназначением этих структур является осуществление разнообразной контрольной деятельности. Становление и развитие этих самостоятельных органов контроля позволяет говорить о формировании в России особой ветви власти - контрольной.
Таким образом, контроль как самостоятельная, функционально обособленная деятельность выражается в сознательной, целенаправленной, организующей работе по повышению эффективности государственного механизма. Соответственно конкретный объект, предмет и пределы контроля, формы и методы его реализации находятся в прямой зависимости от правового статуса субъекта контроля.
Самостоятельность функции контроля не предполагает ее оторванности от иных функций государственного управления (организации, планирования, регулирования, координации и др.), осуществляемых конкретным органом государственной власти. Напротив, контроль является частью каждой из них, по сути пронизывает и соединяет их, обеспечивая систематическую и конструктивную деятельность органов государственного управления всех уровней и их руководителей. При этом следует отметить вторичность, производность контроля от иных управленческих функций, он возникает по поводу и в процессе осуществления государственными органами и их аппаратом различных полномочий.
Наряду с определением контроля как функции государственного управления в административно-правовой науке распространено мнение о контроле как важнейшей форме обратной связи, "по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел при выполнении принятых решений, вследствие чего они могут принимать меры с целью корректировки процесса исполнения (на разных его стадиях) либо наказания исполнителей".
Обратная связь - категория, разработанная кибернетикой, которая наряду с субъектом и объектом, относится к базовым элементам любой системы управления. Именно с помощью обратной связи осуществляется обратная передача информации от объекта к субъекту управления. В социальных системах механизм обратной связи осуществляется посредством контроля, который состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа, и его оперативное информирование об отклонениях.
Как форма обратной связи контроль представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации, с одной стороны, обо всех процессах, протекающих в различных сферах общественной жизни, с другой - о деятельности государственных служащих. Контроль позволяет своевременно корректировать ход управленческой деятельности и на основе информации о фактических ситуациях, явлениях и изменениях принимать меры по устранению недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц, "отклонений" от заданных целей. Отсутствие обратной связи в системе государственного управления не только ставит под угрозу выполнение конкретных социально значимых задач, но и способствует развитию конфликта между государством и обществом, государственными служащими и гражданами, что может привести к масштабным социальным катаклизмам.
В работах ученых-административистов контроль все чаще анализируется под углом зрения обеспечения законности в государственном управлении. Это обусловлено важностью проблемы как в теоретическом, так и в практическом аспекте. Теоретические исследования актуализированы становлением демократического правового государства, где законность предстает одним из его важнейших элементов. В практическом плане проблема обеспечения законности в деятельности государственного аппарата приобретает остроту в связи с ростом административного произвола, злоупотреблений, служебных нарушений со стороны государственных служащих, коррупцией на всех этажах публичной власти. Эти негативные явления стали серьезным препятствием на пути социально-экономических реформ, привели к снижению доверия общества к государственной власти.
В науке административного права законность исследуется с различных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим деятельности государственных органов. В период осуществления административной реформы последнему аспекту уделяется значительное внимание. Сегодня законность прежде всего рассматривается как режим взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма. В этой связи, на наш взгляд, контроль как средство обеспечения законности в деятельности государственных служащих, имеет двойственный характер. С одной стороны, посредством контроля государство обеспечивает соблюдение, исполнение законов и соответствующих им иных нормативных правовых актов всеми физическими и юридическими лицами. С другой, контроль общественных структур и отдельных граждан позволяет влиять на соблюдение законов самим государственным аппаратом, повышает юридическую правомерность его деятельности.
В юридической науке для более глубокого раскрытия содержания контроля исследуется его внутренняя структура. Для этого разработано понятие контрольного процесса как разновидности юридического процесса. Контрольный процесс - это правовая форма деятельности органов государства, общественных организаций и должностных лиц, выражающейся в совершении юридически значимых действий по наблюдению и проверке соответствия исполнимости и соблюдаемости подчиненными субъектами нормативно-правовых предписаний и пресечению правонарушений. Поэтому понимание контроля как процесса позволяет отчетливее представить себе назначение и содержательную сторону этой деятельности.
Из приведенных теоретических положений возможно выделить основные признаки контроля. Во-первых, контроль является непременной функцией управления, присущей всем субъектам публичной власти. Во-вторых, контроль есть составная часть (стадия) иных функций государственного управления, тесно связан с ними и охватывает все виды государственной деятельности. В-третьих, контроль - форма обратной связи, обеспечивающая выработку и осуществление оптимальных управленческих решений. В-четвертых, контроль - организационно-юридическое средство обеспечения законности в государственном управлении. В-пятых, контроль представляет собой особый вид юридического процесса.
Указанные признаки характеризуют контроль как объективное явление в развитии любого государства и общества, они составляют сущность контрольной деятельности в различных сферах общественной жизни. В конкретных исторических условиях, применительно к тем целям и задачам, которые ставят перед собой государство и общество в конкретный период развития, эта сущность наполняется конкретным содержанием и приобретает соответствующие формы.
Таким образом, контроль за деятельностью органов государственной охраны базируется и, в свою очередь, обеспечивает действие в области государственного управления комплекса социальных норм, институтов и других социальных ценностей - общечеловеческих, исторических, национальных, этических и т.д. Эта аксиологическая основа является первичной по отношению к контролю, который производен от нее, выполняет обеспечительную, стабилизирующую функцию и не может выходить за пределы, определенные обществом.
Право занимает особое место в системе социальных норм и ценностей, регулирующих отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за деятельностью государственных служащих. Правовая природа контроля проявляется в том, что при его осуществлении используются нормы права для разрешения конкретных юридических ситуаций. Юридические нормы являются всеобщими моделями надлежащего поведения всех участников общественных отношений. В то время как другие социальные нормы (моральные, религиозные, политические, обычные) всегда носят локальный характер, замыкаясь в строго определенном сообществе людей, право регулирует поведение любого лица, участвующего в общественных отношениях.
Правовая сущность контроля основывается и тесно связана с реализацией такого необходимого принципа правового государства, как законность. Он означает не только признание за Конституцией РФ и иными законодательными актами высшей юридической силы, их способность устанавливать исходные, первичные нормы правового регулирования в обществе, которые в свою очередь становятся социальными стандартами, но и безусловное подчинение всех членов общества и государства в целом действующему закону и определенным в них эталонам. Законодательные установления в сфере государственного управления четко определяют, как следует поступать в той или иной нормативно очерченной ситуации, какое поведение является правомерным, что можно, нужно или нельзя делать в определенном, урегулированном правом общественном отношении.
Правовая природа контроля обнаруживается в том, что контроль в государственно-служебной сфере, как правило, представляет собой комплексную властную деятельность, связанную с реализацией правовых норм. Эта деятельность определяется законом и подзаконными актами в связи с тем, что здесь особенно необходимы точная определенность прав и обязанностей субъектов контрольных отношений, внесение в них элементов устойчивости, стабильности. Закономерно, что в нормативных правовых актах определяются как субъекты контроля за деятельностью государственных служащих, их полномочия, методы и формы контрольного воздействия, так и права подконтрольного объекта, гарантии их осуществления и механизм реализации. Даже в том случае, когда субъекты контроля не обладают властными полномочиями, например общественные объединения, средства массовой информации и иные институты гражданского общества, их "мягкое" контрольное воздействие осуществляется в рамках правового поля.
1.2. Система контроля в органах государственной охраны
Раскрыть содержание системы контроля в органах государственной охраны можно, используя положения, выработанные в теории управления. Здесь система контроля - это совокупность субъекта, объекта и средств контроля, взаимодействующих как единое целое в процессе установления желаемых результатов исполнения, измерения состояния объекта контроля, анализа и оценки данных измерения, выработки корректирующих воздействий.
Элементами таких систем являются: структура (объект, субъект, кадры, средства контроля), механизм (принципы, цели, методы, технология контроля) и процесс контроля.
Поддерживая указанную точку зрения, заметим, что система контроля применительно к предмету нашего исследования требует определенных уточнений. Во-первых, содержание системы контроля, как и любой иной социальной системы, обусловливают поставленные перед ней цели, которые в конечном счете и предопределяют сущность контроля. Осуществление целей контроля основывается на базисных положениях, которые формулируются в принципах контроля. В зависимости от того, каковы целевые установки и на каких принципах они осуществляются, определяется предмет контроля и выстраивается общая организационно-функциональная структура контроля. Поэтому, говоря о структуре контроля, необходимо дополнительно определить цели, принципы, предмет и виды контроля. Во-вторых, если структура охватывает все организационно-функциональные начала системы контроля, то механизм контроля определяет порядок этой деятельности. Субъекты контроля реализуют свою компетенцию определенными методами, используя различные средства и формы контрольной деятельности для достижения целей контроля. Соответственно, целесообразно включить их в механизм контроля.
Таким образом, система контроля в органах государственной охраны включает в себя следующие элементы (подсистемы): 1) организационно-функциональная структура (цели, принципы, объект, предмет, субъекты и их компетенция, виды контроля); 2) механизм (методы, средства, формы контроля); 3) процесс контроля. Рассмотрим эти подсистемы подробнее.
По нашему мнению, организационно-функциональная структура контроля - это совокупность базовых свойств и отношений, определяющих внутреннее устройство и обеспечивающих стабильность системы контроля в органах государственной охраны
Цели контроля в органах государственной охраны социально-правовым определены предназначением органов государственной охраны как института, призванного обеспечивать осуществление полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, в интересах развития государства и гражданского общества, обеспечения прав и свобод граждан. Контроль должен способствовать полноценному и эффективному функционированию органов государственной охраны в соответствии с установленными нормативными стандартами современного государства.
Обусловленность и обоснованность целей контроля определяются различными факторами. В современных условиях на целеполагание в указанной области первостепенное влияние оказывают общественно-политические цели, которые ставятся перед органами государственной охраны, вытекая из требований Конституции Российской Федерации, законодательства и осуществляемой в стране административной реформы. "
Контроль в органах государственной охраны направлен на утверждение режима законности в государственно-служебной сфере. Особое предназначение контроля в обеспечении прав, свобод и законных интересов граждан, вовлеченных в государственно-служебные отношения.
Стратегическая цель контроля - обеспечение эффективности функционирования института органов государственной охраны, повышение качества реализации функций государства, профессионализма и компетентности гражданских служащих.
Таким образом, цели контроля за деятельностью органов государственной охраны состоят в:
-обеспечении конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе;
-соблюдении в процессе служебной деятельности прав, свобод и законных интересов как гражданских служащих, так и иных граждан;
-поддержании нормативно установленного механизма профессионального обеспечения осуществления государственных полномочий на уровне, отвечающем потребностям и воле социума, его первосубъекта - народа.
Для достижения указанных целей существенное значение имеет четкое определение задач, стоящих перед органами контроля. Содержание этих задач производно от содержания служебной (управленческой) деятельности. Но, при всем разнообразии органов контроля, многогранности их контрольного воздействия проверить служебную деятельность в полном объеме ввиду ее масштабности, сложности, разнохарактерности практически невозможно. Вероятен контроль только за ключевыми элементами государственно-правового института гражданской службы, обеспечивающими эффективность работы конкретного государственного органа, лица, замещающего государственную должность. Основные задачи контроля включают ряд других, более частных задач, зависящих от уровня, назначения, компетенции проверяемого органа государственной власти.
К основным задачам контроля в органах государственной охраны можно отнести:
1) контроль за соблюдением нормативных предписаний, устанавливающих принципы, организационную структуру органов государственной охраны, правовое положение военнослужащих, условия и порядок поступления, прохождения и прекращения службы, взаимоотношения между военнослужащими и гражданами;
2) контроль за соответствием законам правовых актов, издаваемых в государственных органах по деятельности в органах государственной охраны;
3) контроль целесообразности управленческих решений по организации и осуществлению службы в органах государственной охраны;
4) контроль за соблюдением установленных для служащих запретов и ограничений, служебной дисциплины, своевременным и доброкачественным выполнением служащими возложенных на них обязанностей;
5) контроль за подбором, расстановкой, повышением квалификации кадрового состава службы;
6) контроль за соблюдением прав и свобод, охраняемых законом интересов граждан;
7) контроль за рациональным распределением и использованием материальных, финансовых и иных ресурсов, соблюдением режима экономии.
Перечисленные задачи органически взаимосвязаны, поэтому их выделение в значительной мере условно. К тому же они присущи разным контрольным органам в неодинаковом объеме. Тем не менее их осуществление во многом обеспечивает достижение целей контрольной деятельности.
К общим принципам контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации следует отнести: законность; демократизм; гуманизм; соблюдение прав, свобод и законных интересов личности; гласность; справедливость. К специальным - объективность, систематичность, своевременность, непрерывность, полноту, конкретность, глубину, всесторонность, гласность, всеобщность, необходимость и достаточность.
Объект контроля за деятельностью гражданских служащих представляет собой сложную многокомпонентную полиструктурную конструкцию.
Современное законодательство выделяет по вертикали два ее уровня: федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации, оставляя в стороне ее единство (а значит, особенности и отличительные черты) по горизонтали, т.е. в разрезе ветвей и органов государственной власти одного уровня. На сегодняшний день объективно сложилось три подсистемы федеральной государственной гражданской службы: гражданская служба в парламенте Российской Федерации (парламентская служба), гражданская служба в федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах, гражданская служба в судебных органах.
Таким образом, объектом контроля выступают прежде всего государственные органы, в частности органы государственной охраны
Государственный орган в таком понимании - это структурно определенный кадровый состав гражданских служащих (аппарат). Составными частями структуры аппарата государственного органа являются самостоятельные структурные подразделения, имеющие разнообразные наименования - департаменты, управления, отделы и др. Базовой структурной единицей государственного органа выступает должность государственной гражданской службы.
Нормативным правовым актом государственного органа или административным регламентом государственного органа в соответствии с занимаемой должностью гражданские служащие наделяются функциями, задачами и установленной ответственностью по обеспечению осуществления полномочий государственного органа, которые прописываются в должностном регламенте. Должность гражданской службы заключает в себе часть полномочий, которые являются составной частью компетенции данного государственного органа.
Поэтому объектом контроля являются государственные органы не как форма выражения государственной власти, а как структурно организованный коллектив людей, профессионально выполняющих функции государственного управления.
В этом смысле в состав каждого государственного органа входят лица, являющиеся непосредственными носителями и исполнителями государственно-властных полномочий, а также лица, обеспечивающие исполнение полномочий как таких лиц, так и полномочий собственно государственных органов.
Таким образом, объектами контроля в органах государственной охраны выступает деятельность:
представителей нанимателя (руководители органов государственной охраны, лица, замещающие государственные должности, либо их представители);
лиц, замещающих должности в органах государственной охраны, и их территориальных органах,
Все это говорит о сложном, многокомпонентном объекте контроля в органах государственной охраны.
Субъектами внутриведомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в органах государственной охраны являются руководители и должностные лица федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации,
Специально уполномоченные государственные органы и их должностные лица для выполнения контрольных функций по закону наделяются государственно-властными полномочиями, суть которых состоит в том, что эти субъекты государственного контроля в пределах своей компетенции в системе государственной гражданской службы могут давать обязательные для исполнения указания, в случае их неисполнения ставить перед соответствующими органами вопрос либо непосредственно применять меры государственного принуждения.
В настоящее время активно формируется система общественного контроля за деятельностью государственных органов, их должностных лиц и гражданских служащих. По инициативе Президента Российской Федерации принят ряд законодательных актов, закрепляющих контрольный статус отдельных общественных структур.
Кроме того, определенный контроль в органах государственной охраны осуществляется средствами массовой информации и общественными объединениями.
Все субъекты государственного и общественного контроля в органах государственной охраны самостоятельны, имеют свои особенности, которые заключаются в неодинаковых пределах и объеме контрольного воздействия, содержании контрольной деятельности, юридических последствиях проводимого контроля. Вместе с тем между различными субъектами существует диалектическая взаимосвязь, основанная на общих целях, принципах, объекте контрольной деятельности, которая в свою очередь обеспечивает единство и целостность механизма контроля, всей системы контроля в рассматриваемой сфере. Контрольное воздействие различных субъектов дополняет и усиливает друг друга, позволяет повысить эффективность деятельности института государственной гражданской службы.
Соответственно вневедомственный контроль по своей природе является административным, его содержание предполагает осуществление контрольной деятельности специальным органом управления в органах государственной охраны в отношении организационно не подчиненных ему должностных лиц и государственных органов всех ветвей власти, независимо от видов государственной службы, предусмотренных в них. При этом сам орган должен представлять независимое ведомство, задачами которого в сфере контроля должны стать проверка законности, целесообразности и эффективности функционирования института государственной службы во всех ведомствах. Для осуществления контроля орган управления государственной службой должен быть наделен определенными административными правомочиями, дающими ему возможность принимать необходимые меры по устранению выявленных недостатков в любом ведомстве.
Внутриведомственный контроль представляет собой контроль за деятельностью гражданских служащих, осуществляемый внутри соответствующего ведомства и входящих в него государственных органов. Он проводится в иерархическом порядке и присущ всем руководителям государственных органов и их структурных подразделений, должностным лицам гражданской службы, поскольку является органической частью их служебной деятельности.
Субъектами внутриведомственного контроля в соответствии с ч. 2 ст. 67 Закона о гражданской службе являются все федеральные и региональные государственные органы, в которых предусмотрена гражданская служба, независимо от того, является ли этот вид службы в конкретном государственном органе основным либо дополнительным.
По объему содержания контроль может быть общим (линейным) и специальным (функциональным). Общий контроль, как правило, осуществляется руководством государственного органа и неразрывно связан с решением комплекса задач, поставленных перед этим органом. При специальном контроле проверяется одно или несколько направлений деятельности государственного органа.
В зависимости от времени осуществления различают предварительный, текущий, последующий, стратегический контроль.
Контроль может быть классифицирован по источникам данных, где выделяются регулятивный и фактический способы контроля. При документальном контроле исследуется сущность деятельности органов государственной власти и гражданских служащих по данным учетов и отчетности. Такой контроль более характерен для государственных органов исполнительной власти. При проведении фактического контроля чаще всего используются такие приемы, как обследования и наблюдения. Эти виды контроля тесно взаимодействуют, так как результаты их дополняют друг друга, а в отдельности не дают полного представления о состоянии контролируемого объекта.
ГЛАВА 2. ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОГО ПРОИЗВОДСТВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ОХРАНЫ
2.1. Контроль за деятельностью федеральных органов государственной охраны
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране", одним их принципов осуществления государственной охраны является принцип подконтрольности и поднадзорности.
Ст. 31 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" определяет органы, уполномоченные осуществлять контроль за деятельностью органов государственной охраны.
Контроль, осуществляемый за деятельностью органов государственной власти, является одним из видов государственного контроля.
Под государственным контролем, в свою очередь, подразумевается одна из форм осуществления государственной власти, направленная на обеспечение соблюдения законов и других правовых актов, издаваемых органами государства.
Государственный контроль осуществляется различными органами. В соответствии с указанной статьей, контроль над деятельностью органов государственной охраны осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и судебные органы.
Президентский контроль осуществляется по линии вертикали исполнительной власти и производится контрольным управлением Администрации Президента РФ.
В частности, в соответствии с п. 2 Указа Президента РФ от 6 ноября 1996 г. N 1536 "О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации", руководители федеральных органов исполнительной власти (Федеральная служба государственной охраны (п. 1 раздела 1 Положения о Федеральной службе охраны РФ)) несут персональную ответственность за своевременное и полное исполнение поручений Президента РФ.
В соответствии со ст. 101 Конституции РФ, Федеральное Собрание РФ осуществляет контроль над исполнением федерального бюджета. В рамках данного вида контроля Федеральное Собрание РФ образует Счетную палату. Статус и задачи Счетной палаты определены Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". В соответствии со ст. 2 указанного Закона, задачами Счетной палаты являются: организация и осуществление контроля над своевременным исполнением органами государственной охраны доходных и расходных статей федерального бюджета по объемам, структуре и целевому назначению. В случае выявления каких-либо нарушений, Счетная палата РФ проводит анализ выявленных отклонений и подготавливает предложения, направленные на их устранение.
Результаты контроля расходования органами государственной охраны средств федерального бюджета предоставляются Счетной палатой Совету Федерации и Государственной Думе.
В соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение органами государственной охраны Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, регулирующих деятельность органов государственной охраны, международных договоров РФ, осуществляет контроль за исполнением указанных нормативных правовых актов, а в случае выявления нарушений принимает меры по устранению данных нарушений.
Судебным органом, осуществляющими контроль за деятельностью органов государственной охраны, является Конституционный Суд РФ. Полномочия Конституционного Суда РФ в области осуществления контроля закреплены в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". В соответствии со ст. 1 указанного Закона, Конституционный Суд РФ является судебным органом конституционного контроля. Конституционный контроль за деятельностью органов государственной охраны может, в частности, выражаться в разрешении дел о соответствии Конституции РФ международных договоров в области государственной охраны (п. "г" ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").
2.2. Прокурорский надзор
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране", одним их принципов осуществления государственной охраны является принцип подконтрольности и поднадзорности.
Часть первая ст. 32 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" устанавливает, что надзор за исполнением органами государственной охраны законов РФ осуществляет прокуратура РФ (Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры).
Прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
Прокурорский надзор - это высший надзор, осуществляемый прокуратурой РФ за точным и единообразным исполнением законов гражданами, юридическими лицами, должностными лицами, а также правоохранительными органами на всех стадиях их деятельности.
Деятельность прокуратуры, ее права, обязанности, компетенция, предмет надзора и принципы организации закреплены в Федеральном законе от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре РФ".
В соответствии с Законом "О прокуратуре РФ", прокурорский надзор в сфере государственной охраны осуществляется в трех направлениях:
1. Надзор за исполнением законов. В соответствии с ч. 1 ст. 21 Закона "О прокуратуре РФ", предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами государственной охраны являются соблюдение органами государственной охраны Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ.
При осуществлении надзора за исполнением органами государственной охраны законов прокурор, проводящий данную проверку, имеет право беспрепятственно (при предъявлении служебного удостоверения) входить на территории и в помещения органов государственной охраны, изучать их документацию и материалы.
В ходе проведения надзора прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц органов государственной охраны представления необходимой информации (в том числе и в устной форме), документов, материалов, статистических и иных сведений. При необходимости получения разъяснений по возникшим вопросам или в случае необходимости использования специальных знаний прокурор может требовать выделения специалистов для дачи пояснений по возникшим в ходе осуществления надзора вопросам. При проведении надзора за исполнением законов прокуратура может осуществлять проверку деятельности не только органов государственной охраны, но и подконтрольных или подведомственных им организаций.
В случае если в ходе проверки будут выявлены нарушения, содержащие признаки преступления или административного правонарушения, прокурор или его заместитель обязан возбудить уголовное дело или производство об административном правонарушении в отношении должностного лица органов государственной охраны, по вине которого допущены выявленные нарушения.
В случае если в ходе проверки будет установлено несоответствие правовых актов в области регулирования деятельности органов государственной охраны Конституции или законам РФ, прокурор обязан обратиться в суд с требованием о признании таких актов недействительными.
2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Предметом надзора в данной области является надзор за соблюдением органами государственной охраны прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией и законами РФ.
Осуществляя надзор за соблюдением органами государственной охраны прав и свобод человека и гражданина, прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении органами государственной охраны прав и свобод человека и гражданина. Данные заявления могут исходить как непосредственно от потерпевшего, так и от его представителя, адвоката, родственника (если сам потерпевший не имеет возможности обратиться в органы прокуратуры с жалобой).
По итогам рассмотрения соответствующего заявления прокурор разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, если защита нарушенных прав может осуществляться в судебном порядке.
В случае если такие нарушения содержат состав преступления, прокурор обязан возбудить по данному факту административное или уголовное дело и принять меры к привлечению виновных к ответственности и возмещению потерпевшему причиненного ущерба.
В случае если гражданин, чьи права нарушены действиями органов государственной охраны, по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать свои права в суде или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.
3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране", проведение органами государственной охраны оперативно-розыскной деятельности является одной их мер по осуществлению государственной охраны. Предметом прокурорского надзора за исполнением органами государственной охраны законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленного законодательством порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения органами государственной охраны оперативно-розыскных мероприятий, а также законностью решений, принимаемых органами государственной охраны по итогам рассмотрения информации, полученной в результате проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Закон "О прокуратуре РФ" не содержит полномочия прокурора в данной сфере. Содержащаяся в ст. 30 ("Полномочия прокурора") данного Закона норма носит отсылочный характер, определяя, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, устанавливаются федеральным законодательством РФ.
Непосредственно полномочия прокурора в сфере надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, закреплены статьей 21 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности".
В соответствии с правилами указанной статьи Закона "Об оперативно-розыскной деятельности", при осуществлении надзора за исполнением органами государственной охраны законов при проведении оперативно-розыскной деятельности по требованию прокурора ему представляются оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения органами государственной охраны оперативно-розыскных мероприятий.
Для обеспечения прокурорского надзора, в том числе и в целях выявления отдельных фактов нарушения законодательства в отношении конкретного лица, ст. 23 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" предоставляет гражданам РФ и должностным лицам право обжаловать действия сотрудников органов государственной охраны, если они считают, что действия сотрудников органов государственной охраны ущемили их права, нанесли им моральный вред или причинили убытки. Граждане и должностные лица имеют право обжаловать следующие действия сотрудников федеральныхорганов государственной охраны:
- задержание и доставление в ОВД лиц, совершивших или совершающих правонарушения в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны или действия, направленные на воспрепятствование законным требованиям сотрудников органов государственной охраны, а также связанные с проникновением или попыткой проникновения на охраняемые объекты;
- использование сотрудниками органов государственной охраны средств связи (в том числе и специальных) и транспортных средств, принадлежащих организациям или гражданам, если действия сотрудников органов государственной охраны причинили данным организациям или гражданам ущерб;
- проникновение сотрудников органов государственной охраны в помещения, принадлежащие организациям или гражданам;
- требования сотрудников федеральных органов охраны о выполнении направленных представлений или совершении определенных действий (в том числе и предоставлении информации).
Основаниями обжалования действий сотрудников органов государственной охраны, нарушающих права и свободы граждан, являются:
1. Ущемление прав граждан и должностных лиц. Под ущемлением прав следует понимать препятствие гражданину или должностному лицу в осуществлении прав, предоставленных ему законом; возложение органами государственной охраны на гражданина или должностное лицо обязанностей, которые не могут быть на него возложены в соответствии с законом или иным правовым актом.
2. Нанесение гражданину или должностному лицу морального вреда. В соответствии со ст. 151 ГК РФ, моральный вред - это причинение физических или нравственных страданий действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающими на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага. К нематериальным благам относятся: жизнь и здоровье, достоинство личности, личная неприкосновенность, честь и доброе имя, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства, право на имя, право авторства, а также иные личные неимущественные права и другие нематериальные блага, принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона, неотчуждаемые и не передаваемые иным способом (ст. 150 ГК РФ). Часть 7 ст. 152 ГК РФ предусматривает право защитить свою деловую репутацию не только для физического и должностного лица как гражданина, но и юридического лица как участника экономических отношений.
3. Причинение гражданину, должностному лицу, организации убытков. В соответствии со ст. 15 ГК РФ, убытки - это расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Часть вторая ст. 32 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" устанавливает правила представления прокурору сведений о лицах, оказывающих или оказывавших органам государственной охраны содействие на конфиденциальной основе. Однако сама норма не содержит каких-либо конкретных правил указанной процедуры, является отсылочной.
Непосредственно порядок предоставления таких сведений установлен Законом "Об оперативно-розыскной деятельности". В соответствии со ст. 21 данного Закона, сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов государственной охраны, а также о лицах, оказывающих им содействие, представляются прокурору только с письменного согласия данных лиц.
Не требуется согласие указанных лиц в случаях, требующих их привлечения к уголовной ответственности, то есть при совершении преступления. Если же данные лица совершили административное правонарушение, это не может служить основанием для выдачи таких сведений без их согласия.
Часть третья ст. 32 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" устанавливает перечень сведений, которые не входят в предмет прокурорского надзора. В соответствии с данной нормой, в предмет прокурорского надзора не входят сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов государственной охраны.
В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране", документы и материалы, содержащие указанные сведения, подлежат хранению в архивах органов государственной охраны, то есть составляют служебную тайну сотрудников органов государственной охраны.
Кроме того, в соответствии с ч. 4 ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне", сведения об организации, о силах, средствах и методах обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения, являются государственной тайной РФ и не подлежат рассекречиванию, кроме как в порядке, установленном законом.
Однако, в соответствии со ст. 32 Федерального закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне", прокурорский надзор в сфере деятельности, связанной с государственной тайной, все-таки предусмотрен.
Следует иметь в виду, что эта норма исключает из предмета прокурорского надзора именно сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов государственной охраны. Указанная статья Закона "О государственной тайне" устанавливает, что прокурорский надзор осуществляется только в отношении соблюдения органами государственной охраны законодательства при обеспечении защиты государственной тайны и законности принимаемых при этом решений, то есть фактически только за процессом деятельности, связанной с защитой государственной тайны.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Контроль за деятельностью органов государственной охраны базируется и, в свою очередь, обеспечивает действие в области государственного управления комплекса социальных норм, институтов и других социальных ценностей - общечеловеческих, исторических, национальных, этических и т.д. Эта аксиологическая основа является первичной по отношению к контролю, который производен от нее, выполняет обеспечительную, стабилизирующую функцию и не может выходить за пределы, определенные обществом.
Правовая природа контроля обнаруживается в том, что контроль в государственно-служебной сфере, как правило, представляет собой комплексную властную деятельность, связанную с реализацией правовых норм. Эта деятельность определяется законом и подзаконными актами в связи с тем, что здесь особенно необходимы точная определенность прав и обязанностей субъектов контрольных отношений, внесение в них элементов устойчивости, стабильности
К основным задачам контроля в органах государственной охраны можно отнести:
1) контроль за соблюдением нормативных предписаний, устанавливающих принципы, организационную структуру органов государственной охраны, правовое положение военнослужащих, условия и порядок поступления, прохождения и прекращения службы, взаимоотношения между военнослужащими и гражданами;
2) контроль за соответствием законам правовых актов, издаваемых в государственных органах по деятельности в органах государственной охраны;
3) контроль целесообразности управленческих решений по организации и осуществлению службы в органах государственной охраны;
4) контроль за соблюдением установленных для служащих запретов и ограничений, служебной дисциплины, своевременным и доброкачественным выполнением служащими возложенных на них обязанностей;
5) контроль за подбором, расстановкой, повышением квалификации кадрового состава службы;
6) контроль за соблюдением прав и свобод, охраняемых законом интересов граждан;
7) контроль за рациональным распределением и использованием материальных, финансовых и иных ресурсов, соблюдением режима экономии.
Объектом контроля выступают прежде всего государственные органы, в частности органы государственной охраны
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
- "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// "Собрании законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
- "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 28.03.2017)// "Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N 32, ст. 3301
- Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) "О Правительстве Российской Федерации"//"Собрание законодательства РФ", 22.12.1997, N 51, ст. 5712
- Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) "О Конституционном Суде Российской Федерации"//"Собрание законодательства РФ", 25.07.1994, N 13, ст. 1447.
- Федеральный закон от 27.05.1996 N 57-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О государственной охране"//"Собрание законодательства РФ", 27.05.1996, N 22, ст. 2594
- Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ (ред. от 07.02.2017) "О Счетной палате Российской Федерации"//"Собрание законодательства РФ", 08.04.2013, N 14, ст. 1649
- Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 07.03.2017) "О прокуратуре Российской Федерации"//"Собрание законодательства РФ", 20.11.1995, N 47, ст. 4472
- Федеральный закон от 12.08.1995 N 144-ФЗ (ред. от 06.07.2016) "Об оперативно-розыскной деятельности"//"Собрание законодательства РФ", 14.08.1995, N 33, ст. 3349
- Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 (ред. от 08.03.2015) "О государственной тайне"//"Собрание законодательства РФ", 13.10.1997, N 41, стр. 8220-8235
- Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 07.12.2016) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"//"Собрание законодательства РФ", N 11, 15.03.2004, ст. 945.
- Указ Президента РФ от 07.08.2004 N 1013 (ред. от 29.03.2017) "Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации"//"Собрание законодательства РФ", 09.08.2004, N 32, ст. 3314.
- Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. Киев: Наукова Думка, 1994. С. 10;
- Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 706.
- Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т. 2 / Под ред. В.А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. М.: Статут, 2002. С. 99
- Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления. Общая часть. Учебное и научно-практическое пособие. М.: ИКФ "ЭКСМО", 2003. С. 269
- Контроль: эффективность, поиск, перспективы // Президентский контроль. 1999. N 1. С. 4.
- Пожарский Д.В. Государственный контроль и надзор как функция современного государства // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Сб. тез. статей. М.: МУ МВД РФ, 2003. С. 257 - 259;
- Россинский Б.В. О предмете и системе административного права // Административное право: Теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции. Москва, 28 ноября 2001 г. М., 2002. С. 41.
- Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1998. С. 177 - 178.
- Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985. С. 8.
- Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 411.