ВВЕДЕНИЕ
Актуальность. Актуальность выбранной темы, обусловлена высоким уровнем коррумпированности органов государственной власти Российской Федерации.
В нашей стране происходит сложный процесс становления института государственной службы, и параллельно с ним, разрабатывается законодательство, имеющее антикоррупционную направленность. В современной научной литературе по проблемам борьбы с коррупцией существует множество определений коррупции. Ее рассматривают в нескольких аспектах: социальном, политическом, правовом. Ряд ученых считает, что коррупцию нужно рассматривать не как конкретный состав преступления или административного правонарушения, а как совокупность родственных деяний, включающих в себя ряд должностных злоупотреблений.
Создавая системы противодействия коррупционным проявлением, по средствам принятия различных профилактических, предупредительных и карательных мер, наше государство, как бы оно не стремилось, в полной мере, на сегодняшний день не может обеспечить должной политической устойчивости и экономической безопасности страны. И действительно, коррупция как феномен в общественной и государственной жизни имеет повышенную степень общественной опасности по сравнению со всеми другими похожими элементами социальной действительности.
Государственная коррупция существует, когда государство вмешивается в частную, общественную, экономическую жизнь. И там, где степень данного вмешательства больше, уровень коррумпированности выше. И прежде, чем приступать к искоренению коррупции, необходимо позаботиться о том, чтобы минимизировать порождающие ее социально-экономические условия. Важно понимать, что борьба с коррупцией не сводится к борьбе с ее проявлениями. Такая борьба всегда тесно связана с урегулированием всех сторон жизни общества и государства.
Бороться с коррупцией силами самих коррупционеров бессмысленно. Начинать надо с создания благоприятной для этой борьбы политической среды, которая подразумевает наличие оппозиции, реальной свободы слова и прозрачность власти. Это три необходимых условия, без наличия которых всякая борьба будет просто фикцией. Другими, не менее значимыми условиями является: четкое законодательное определение функций государства и отдельных чиновников; сокращение сфер, где принятие решений зависит от воли отдельных лиц; ясность, простота и стабильность законодательства; создание условий для формирования гражданского общества; повышение образовательного уровня населения, в том числе и в плане правовой грамотности.
Таким образом, проблема борьбы с коррупцией неизменно остается актуальной на сегодняшний день.
Анализ источниковой базы. В современной научной литературе дается масса определений коррупции. Ее рассматривают с различных сторон: социальной, правовой, политической и др. Исследование вопросов коррупции раскрыты в работах Б.В. Волженкина, В.В. Голубева, А.И Долговой, П.А Кабанова, И.Н. Клюковской, B.C. Комиссарова, H.A. Лопашенко, В.В. Лунева, C.B. Максимова, О.С. Новиковой, В.Я. Пекарева, П.А. Скобликова, А.Г. Хабибуллина, С.И. Шишкова, A.A. Эксановой и др.
Но проблемы коррупции, зародившейся вместе с государственным аппаратом, уходят своими корнями глубоко в историю. Поэтому необходим исторический опыт противодействия данному явлению.
Цель исследования- раскрыть сущность коррупции, ее причины и методы борьбы.
Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд следующих задач:
- расскрыть основы исследования коррупции на государственной службе;
- исследовать правовые основы противодействия коррупции в Российской Федерации;
- проанализировать технологии противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации;
- предложить направления совершенствования технологий противодействия коррупции в системе государственной службы.
Объект исследования коррупция в системе государственной службы.
Предмет исследования технологии противодействия коррупции в служебной сфере.
Теоретико-методологическая база исследования. Теоретической базой исследования послужили общие положения государственного и муниципального управления, научные труды.
Методология и методы данного исследования было проведено использованием современных методов научного познания, к которым относятся общенаучные и специальные. Методологической базой работы послужила совокупность приемов и способов познания коррупции как общесоциального феномена. К их числу относятся правовой, историко-правовой, логико-юридический анализ, анализ документов и статистических материалов.
1.1 Cущность и понятие коррупции на государственной службе
В последние годы практически ни один документ, характеризующий социально-экономическую и политическую ситуацию в современной России, а также положение дел с преступностью, не встречается без упоминания коррупции. Однако само понятие «коррупция» не имеет определения в российском законодательстве и подчас используется с разным содержанием.
Этимологически термин «коррупция» берет свое начало от латинского «corruptio», что значит «порча, подкуп». Эти два слова характеризуют разное понимание коррупции. «Хотя понятие коррупции, говориться в Кодексе поведения должностных лиц по сохранению правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1978 года, должно закрепляться национальным правом, следует осознавать, что оно включает совершение или не совершение какого-либо действия при реализации обязанностей или причины этих обязанностей в результате требуемых или
полученных подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда подразумевается такое действие или бездействие».
Здесь под коррупцией следует иметь ввиду - подкуп, продажность должностных лиц (публичных служащих) и их служебное поведение, реализуемое в связи с принятым или обещанным вознаграждением.
Однако имеет место и выглядит более правильным наиболее широкое осознание коррупции как социального явления, не зациклено только на подкупе, взяточничестве. Краткое и ёмкое определение коррупции находится в Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией: «Коррупция это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях».
Коррупция это социальное явление, сводящееся к разложению власти, когда государственные служащие и иные лица, уполномоченные на реализацию государственных функций, применяют своё служебное положение, статус и авторитет своей должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересов.
Коррупция это преступная деятельность в сфере политики или государственного управления, подразумевающая применение должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения.
При анализе сути коррупции, стоит еще подчеркнуть, такие виды как мелкая и солидная коррупция. Низовая или мелкая коррупция имеется на уровне ежедневных необходимостей людей и коммерсантов. Она практически вошла в понимание нормы жизни. Впрочем, это позволяет быть ей больше уязвимой с точки зрения разоблачения определенных проявлений. Неспроста большинство официально раскрытых коррупционных проявлений вскрывается и пресекается как раз на данном уровне.
Элитарная коррупция, владея сокрытым и согласительным нравом, в критериях преобладания жадности и продажности властей взаимовыгодна как для берущих, так и для дающих. В случае если маленькая коррупция ежедневно посягает на вещественное благосостояние населения, то элитарная коррупция съедает большие кусочки государственной и личной экономики
Механизм коррупции это:
- двусторонняя сделка, при которой лицо, работающие на государственной или иной службе, нелегально «продает» свои служебные полномочия или услуги, стоящие на авторитете должности и относящиеся к ним возможностях, физическим и юридическим лицам, группам, а «покупатель» имеет возможность применять государственную либо иную структуру в своих целях;
- вымогательство служащим взятки, дополнительного вознаграждения;
- инициативный, активный подкуп служащих, нередко с одновременным сильным психическим влиянием на них. Последнее характерно для организованной преступности.
Таким образом, коррупцию можно представить как социальное явление, определяющее подкупом продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным применением ими в личных либо узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, воздействующих на них авторитета и возможностей.
1.2 Причины и условия возникновения коррупции на государственной службе
Коррупция выступает следствием как общих процессов детерминации и причинности преступности, так и специфических. Последние преимущественно основываются на государственной и муниципальной службы, а также с активностью организованной, экономической преступности, не имением действенных преград на пути перерастания экономического интереса соответствующих преступников в политической и использование криминальных доходов на подкуп.
Говоря о служебной среде, или условиях службы, то, прежде всего, следует обращать внимание на три обстоятельства, наиболее часто участвующих в продуцировании коррупции.
Во-первых, невыполнение правила о таком размере оплаты труда служащих, который позволил бы достойно жить им и их семьям. Иногда оплата бывает настолько ничтожной, что как бы подразумевается, что служащий перейдёт на «кормление клиентами».
Во-вторых, имеет значение тип управления. При первом, так называемом ситуативном управлении разного рода задачи решаются в значительной мере по усмотрению отдельных служащих. Правовое регулировка исполняется только в самом общем порядке. Тут отмечается простор для собственного усмотрения и произвола. В конечном счете, важное численность людей, устающих от бессчетных, не определённых заранее буквально притязаний служащих, случаются готовы откупиться от них. Иногда уже само по себе предъявление неоднозначных и изменяющихся притязаний оценивается как вымогательство взятки и инициирует её.
При втором, нормативном управлении речь преимущественно идёт о применении в определённых типах ситуаций подробно их регламентирующих правовых норм, а не просто об учёте норм, вводящих те или иные ограничения.
В-третьих, существенна социально-психологическая обстановка. Например, признание коррупции в среде государственных служащих нормальным явлением, подобно чаевым в среде швейцаров, является важным фактором формирования криминальной мотивации.
Собственно, что касается данных самих служащих, совершающих коррупционные правонарушения, то тут принципиальна иерархия их ценностей, и в частности готовность доставить в жертву вещественной материальной выгоде закон и общепризнанных мерок морали, профессиональную честь. Сказываются и эти характерологические черты, как алчность, зависть. Нравственная неустойчивость даёт себя знать при инициации подкупа. Лица, находящиеся у власти, реализующие управленческие полномочия, постоянно соблазняются к применению их в личных или групповых интересах.
Криминальный бизнес и организованная преступность активно применяют инициативный подкуп чиновников, нередко применяя сильное идеологическое воздействие. Одновременно с этим применяется и «бюрократический рэкет» со стороны увеличивающегося чиновничьего аппарата органов государственной власти и местного самоуправления.
Продолжающаяся политическая борьба между сторонниками и противниками экономической реформы, непоследовательность в государственной политике её реализации, отсутствие достаточной стабильности в обществе порождают сомнение, что реформа «всерьез и надолго», неуверенность в будущем. Это толкает предпринимателей как можно скорее увеличить прибыль, пользуясь, в том числе и незаконными способами её получения. Такова же психология многих чиновников: пока есть возможность, применять свою должность для личного обогащения. Старый, в достаточной степени коррумпированный ещё в советский период аппарат бюрократии расширяется новыми кадрами, изначально настроенными на применение в личных интересах властных полномочий. Некоторые из них уже при устройстве на государственную службу взаимодействуют с представителями теневой экономики и организованными преступными группировками.
Большое значение оказывает социальная среда личности:
- присутствие в ней лиц с высоким уровнем материального благосостояния, а тем более нажитого за счёт коррупционной и иной криминальной деятельности;
- материально обеспеченная среда в условиях развития личности и резкое снижение этой обеспеченности в дальнейшем. Например, когда молодой человек образовывает семью и использует только свою заработную плату. Его привычки к иному более благополучному уровню жизни в определённых условиях толкают его на выбор преступного варианта решения проблемы;
- характеристики референтной для человека среды. Если он нацелен на стандарты жизни голливудских звёзд, а имеет скромную зарплату служащего, то невольно возникает проблемная ситуация;
- имение дорогостоящих привычек, интересов и зависимостей: неумеренное употребление спиртных напитков, увлечение азартными играми и т.д.
Зависимость, которая становится условием и основой зарождения коррупционных отношений, формируют, как свидетельствуют материалы уголовных дел и служебных проверок, и иные формы поведения, например, сотрудников правоохранительных органов:
- постоянное распитие спиртных напитков, нуждающихся в значительных средств и провоцирующие к неслужебным отношениям с различными категориями граждан и юридических лиц. Внутри некоторых служебных коллективов пьянство, возрождаясь в качестве пагубной традиции, создаёт «неуставные» отношения взаимно компрометирующей зависимости, панибратства между начальниками и подчинёнными, попустительства, неслужебные денежные обязательства, бесконтрольность и безответственность. Возникновению коррупционной мотивации в оперативно-служебной деятельности ряда сотрудников способствует их пристрастие к азартным играм в карты, рулетку, на тотализаторе, что порождает их, используя (продавая) служебные полномочия, а также потребность иметь значительные суммы денег;
- традиционная необходимость устраивать застолья для проверяющих, руководителей и сослуживцев по случаю их юбилеев, присвоения специальных званий, государственных наград, выхода в отставку и т.д.;
- привычка, либо стремление жить не по средствам, склонность к постоянным непродуманным, не вызываемым необходимостью расходам: систематические поиски лиц, способных дать деньги взаймы, постоянные долги, неоднократное использование чужих ценных вещей нередко сопряжённое с нежеланием возвращать их законному владельцу и т.п.;
- поддержание неформальных, порой дружеских отношений с представителями криминальной среды, неизменно влекущее принятие услуг и средств от них;
- вступление с участниками уголовно-правовых (процессуальных) и административно-деликтных правоотношения (подозреваемыми и обвиняемыми, свидетелями, потерпевшими, специалистами, адвокатами и т.д.) в ходе предварительной проверки либо расследования в личные или неофициальные имущественные отношения (интимные отношения, принятие услуг, получение денег взаймы, имущества, в том числе такого дорогостоящего как автомашины, квартиры и т.д.).
Критериями, облегчающими совершение коррупционных преступлений, считаются недоступность контроля за доходами и затратами служащих, за выполнением ими казенных обязательств, нереагирование на прецеденты коррупции, или слабенькое, не основанное на законе реагирование. А для части виноватых данные условия элементы уже причинного ансамбля, порождающие преступную мотивацию надлежащего на подобии: «другие брали и берут взятки, не изобличались, ни в чём не нуждались отчего бы и мне не попробовать». Зачастую изобличаются как раз отдельные взяточники, потому что санкционированные, как правило, срабатывают обдуманно и системно отстаивают себя от вербования к поставленной законодательством ответственности.
За распространённостью коррупционной преступности находятся крупные просчёты в управлении делами государства и общества, слабые экономическая и организационная основы функционирования государственных и иных служб, распространение психологии вседозволенности и допустимости использования любых средств обеспечения личного благополучия, правовой нигилизм и правовой цинизм.
В России периода реформ становление новых экономических отношений и нового слоя собственников как социальной опоры реформ осуществлялось в ускоренном темпе при сознательном допущении легализации криминальных и иных теневых капиталов.
Итак, все правонарушения и преступления в сфере рыночной экономики делаются под прикрытием юридических лиц и индивидуального предпринимательства. Поэтому необходимо формировать систему административной и уголовной ответственности юридических лиц за организованную преступную деятельность в Российской Федерации и за её пределами.
2.1 Правовые основы противодействия коррупции в Российской Федерации
Системно осуществляется регламентация по профилактике коррупции в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273ФЗ «О противодействии коррупции». В ст.13 данного источника говорится о том, что граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, за исполнение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданскую, правовую и дисциплинарную ответственность, по соответствию с законодательством Российской Федерации». Данная норма это новация в российском законодательстве, которая ориентирует правоохранительные органы на обязанность применить для борьбы с коррупцией средства не только уголовные и уголовно - процессуальные, но и какие либо другие отрасли права.
В части 2 статьи 1 Федеральный Закон «О противодействии коррупции» гласит, что: «противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
- для предупреждения коррупции, в том числе и по выявлению и дальнейшей ликвидации причин коррупции (профилактика коррупции);
- для выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
- для минимизации/ликвидации результатов коррупционных правонарушений».
По статье 2 названного Федерального закона, правовыми основами в противодействии коррупции являются: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы, нормы международного права, международные договоры РФ, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты любых других федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты.
Стремление последовательной реализации в законодательстве линии в противодействии коррупции, стала заметна относительно недавно, тогда когда начали образовываться правовые предпосылки для решающего изменения ситуации, в сфере сопротивления масштабным выражением коррупции связанной с ней преступности. Важно отметить, что в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. №273ФЗ «О противодействии коррупции» впервые был определен круг источников правового регулирования, который содержал правовые нормы для противодействия коррупции: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы, нормы международного права, международные договоры РФ, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, а также нормативные правовые акты Правительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и муниципальные правовые акты. Конкретные цели и задачи, по части противодействия коррупции, эти правовые документы, имеют важные особенности.
Необходимо отметить, что роль коррупции для роста государства и развития общества является очевидным, в первую очередь, из норм Конституции. Выраженные в Конституции РФ социальные и правовые блага (верховенство закона, демократия, права и свободы человека, принципы надлежащего государственного управления, равенства, социальной справедливости, конкуренции, экономического развития и др.) нужно отнести к конституционно - ценностным основам. Их призвание в содействии укреплению за Россией статуса правового демократического государства, в связи с чем, коррупционные правонарушения числятся как особо опасные деяния.
Российское правовое пространство очень энергично исполняет международные и правовые стандарты, основываясь на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. В соответствии с данной статьей, общепризнанные принципы, нормы международного права, и международные договоры РФ представляют собой главную часть правовой системы. Одна из первых подписала Конвенцию ООН против коррупции Россия, Конвенцию приняла Генеральная Ассамблея ООН 31 октября 2003 г. и утвердила ее в 2006г. В том числе, были подписаны и ратифицированы другие, не менее важные международные акты:
- Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц, во время осуществления международных коммерческих сделок 1997 г.,
- Конвенция по уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.,
- Конвенция ООН супротив транснациональной организованной преступности 2000 г. и протоколы к ней, в том числе, были взяты и иные международные обязательства в отношении противодействия коррупции.
В общем, весьма значительное влияние для развития антикоррупционного законодательства оказывают: Кодекс ООН поведения должностных лиц для поддержания правопорядка 1979 г., Международный кодекс по поведению государственных должностных лиц ООН 1996 г., Модельный кодекс поведения государственных служащих в Совете Европы 2000 г.
Нынешняя антикоррупционная стратегия России обязана в достаточной степени учитывать все взятые на себя международные обязательства в области противодействия коррупции. Из-за этого, действует согласование отечественного антикоррупционного законодательства, с международными признанными нормами по борьбе с данным явлением.
Концептуальные начинания по противодействии коррупции в России определяются программноцелевыми правовыми актами. Цель по внедрению эффектных механизмов противодействия коррупции, ставилась еще в 2005 году, в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 2010 годах, одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789р. С момента принятия Указа Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» и Национального плана противодействия коррупции на 2010 2011 годы, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр1568, который стал, на тот период, правовой основой в национальной антикоррупционной стратегии в России, антикоррупционная функция государства включается в число его базовых направлений. На данный момент, действителен Указ Президента РФ от 1 апреля 2016 г. № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции 20162017 годы».
Опираясь на установленные в России концептуальные правовые основы противодействия коррупции - одобрили, приняли и запустили систему антикоррупционных федеральных правовых актов, среди которых, важное значение имеет Закон о противодействии коррупции, который стал важным системообразующим антикоррупционным нормативным правовым актом. Данный Закон стандартизирует правовой механизм по борьбе с коррупцией, который придал правовому порядку в этой сфере систему, и обуславливает логическое развитие законодательства о противодействии коррупции.
Процесс осуществленияантикоррупционнойполитики во многом зависит от развития институтов противодействиякоррупциив рамках отраслевого правового регулирования, определяющего параметры всех конкретных правоотношений.
Следует отметить, что российскоеантикоррупционноезаконодательство складывалось, на протяжении многих десятилетий и было создано задолго до признания противодействиякоррупции одним из приоритетных направлений деятельности системы органов публичной власти в рамках программноцелевого и системообразующего правового регулирования. Еще в конце 1990 начале 2000хгг. в отечественном праве в целом сложилась правовая основа дляборьбыс коррупционнымипроявлениями. Однако системно выраженных подходов кантикоррупционнойдеятельности она не содержала. Между тем каждая отрасль выполняла свои функции в деле регламентации ипротиводействия коррупционномуповедению на основе разграничения задач, предмета и методов, соответствующих отраслевым целям.
В настоящее время в Российской Федерации сложилось комплексное правовое регулирование вопросовпротиводействиякоррупции. Вместе с тем правовое обеспечениеантикоррупционной деятельности содержит немало недостатков, существенно влияющих на прогрессивный характер соответствующего регулирования. Например, официальное определение коррупции содержится вЗаконео противодействиикоррупции, в то время как другие законодательные акты не всегда последовательно отражают установленное в Законе содержание понятия «коррупция». Так, в УК РФ нет специального состава преступления, именуемого коррупцией, но есть ряд составов, которые подпадают под понятие «коррупция»: получение и дача взятки (ст.290,291), злоупотребление должностными полномочиями (ст.285), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст.289), служебный подлог (ст.292). Введение специальной статьи могло бы уточнить понятие коррупции, закрепленное в Законе опротиводействиикоррупции.
Подводя итоги ролей правовых предписаний в деле обеспечения противодействия коррупции, следует отметить, что в настоящее время необходимо обеспечить коррекцию Российского законодательства в связи с множественностью и разнородностью нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих правовой механизмборьбыскоррупцией; упорядочение структуры и функций органов исполнительной власти; создание более сбалансированной системы сдержек и противовесов между основными институтами власти; изменение принципов государственной (прежде всего публичной, гражданской) службы и контроля за имущественным положением представителей власти; создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств; создание реальной независимости судебной власти; совершенствование правоохранительной системы и деятельности спецслужб; координациюантикоррупционной политики.
2.2 Технологии противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации
Антикоррупционная политика заключается в разработке и осуществлении разносторонних и последовательных мер государства и общества по устранению (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.
Меры по противодействию и борьбе с коррупцией являются приоритетными для России на современном этапе. Международные рейтинги показывают, что уровень коррупции в России недопустимо высок. Коррупция в государственных структурах препятствует развитию государственного управления, влечет за собой огромные дополнительные затраты со стороны бизнеса и населения, что в целом тормозит экономическое развитие страны.
Осознание этой проблемы имеет место на самом высоком уровне руководства страны. Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев в своем послании к Федеральному собранию отметил: «В своей статье я назвал коррупцию одним из главных барьеров на пути нашего развития. Очевидно, что борьба с ней должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым, проявлениям этого социального зла».
Указом Президента Российской Федерации от 24 ноября 2003 г. № 1384 был создан Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией, в рамках которого работали две комиссии: Комиссия по противодействию коррупции и Комиссия по разрешению конфликта интересов. С 2008 года действует Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.
В последние годы Россия предпринимает активные действия по совершенствованию своей законодательной базы, приведению ее в соответствии с мировыми нормами. Так Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конференции Организации Объединенных Наций против коррупции» ратифицирована Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Кроме того, Россия является активным членом Антикоррупционной Сети для стран с переходной экономикой и ежегодно представляет национальный отчет по самоанализу в области противодействия коррупции.
Проведен анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. По результатам анализа из 5634 функции признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Выявление и устранение избыточных и дублирующих функций направлено на повышение эффективности государственного управления и ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования. Это напрямую ведет к снижению возможности для возникновения коррупции.
В 2006 году первый заместитель Генпрокурора РФ Александр Буксман заявил, что по некоторым экспертным оценкам объём рынка коррупции в России оценивается 240 с лишним млрд. долларов США. Согласно оценкам фонда ИНДЕМ, эта величина ещё выше: только в деловой сфере России объём коррупции вырос между 2001 и 2005 гг. примерно с 33 до 316 млрд долл. США в год (не включая коррупцию на уровне политиков федерального уровня и бизнес-элиты). По оценке того же фонда, средний уровень взятки, которую российские бизнесмены дают чиновникам, вырос в тот период с 10 до 136 тыс. долл.
Наличие в законодательной базе государства возможностей для нелегального обогащения чиновников (в России, в частности, появилось такое понятие, как «взяткоёмкость отдельного закона») путём вымогания взяток или незаконной приватизации, или специальных льгот для чиновников, приводит к большой дифференциации доходов чиновников на легальные и нелегальные доходы. В 2005 году доходы чиновников, занятых в органах власти, выросли на 44,1%.
По данным «Трансперенси Интернешенл», Россия по уровню восприятия коррупции занимает 146-153-е место из 180 стран, которые были охвачены исследованием.
Исходя из этого, в России проблема коррупции является одной из самых актуальных. Помимо того, что происходит ослабление национальной экономики, должностные лица неэффективно осуществляют свои полномочия. Пораженное коррупцией государство не может успешно осуществлять свою политику. Постоянно идет модернизация и оптимизация законодательной базы, направленной на борьбу с коррупцией. Создаются новые антикорупционные структуры. При этом уровень коррупции в Российской Федерации остается высоким и требуется разработка и применение современных эффективных методов, направленных на борьбу с этим опасным социальным явлением.
3.1 Меры государственного реагирования в борьбе с коррупцией
Поскольку коррупция есть следствие общих проблем страны и общества, борьба с ней не сводится только к реализации узкой антикоррупционной программы, но должна пронизывать все программы обновления. В этих случаях антикоррупционная программа выступает также в качестве дополнительного обоснования реализации соответствующих мер в смежных программах. Кроме того, это подразумевает необходимость координации, с тем, чтобы избежать дублирования или, наоборот, сложить усилия.
Совершенствование механизмов и разумное определение сфер государственного присутствия в экономике должны сужать почву, на которой процветает коррупция. Тот же эффект дает наведение порядка в сфере государственных финансов. Приведем несколько примеров:
- переход к реальным и реализуемым бюджетам ликвидирует ситуацию дефицита бюджетных средств, при которой резко расширяется сфера «личного усмотрения» при принятии решений чиновниками;
- обеспечение реализации контрактных прав, прав собственников и акционеров, установление прозрачности деятельности предприятий для акционеров дают возможность предпринимателям апеллировать к закону и уменьшают шанс появления поводов использования чиновниками взяток как средства защиты своих коммерческих интересов;
- совершенствование налогового законодательства уменьшает теневую зону экономики, ограничивает возможности попадания предпринимателей в тиски шантажа со стороны служащих налоговых органов;
- уменьшение наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета, внедрение современных форм отчетности облегчают контроль за движением средств, затрудняют возможности дачи взяток в наличном виде. Это особенно важно для ограничения низовой коррупции.
Для социальной сферы антикоррупционные меры складываются, по тому же принципу снижения зависимости граждан от процессов теневой экономики и ограничении сфер произвола чиновников:
- коммерциализация части социальных (в том числе коммунальных) услуг, введение в этой сфере конкуренции превращают коррумпированный рынок дефицитных услуг в нормальный рынок услуг;
- расширение практики применения современных методов осуществления социальных выплат с помощью электронных средств безналичного оборота уменьшает зависимость граждан от усмотрения чиновников и тем самым ограничивает низовую коррупцию;
- делегирование решения части социальных задач институтам гражданского общества (под государственным контролем расходования ресурсов) одно из самых эффективных средств противодействия низовой коррупции. Общественные организации, получающие по конкурсу и на условиях контракта право на реализацию отдельных государственных функций, более подвержены общественному контролю, менее бюрократизированы. Кроме того, они актуально направлены больше на решение основной задачи, а не на укрепление института, как это свойственно бюрократическим системам. Тем самым решаются сразу три важные задачи: ограничивается низовая коррупция, повышается эффективность реализации социальных функций государства, возрастает доверие общества к власти.
Укрепление судебной системы - одна из ключевых задач при реализации антикоррупционной программы, актуальность которой вряд ли нуждается в обосновании. Здесь понадобится:
- гарантировать достойное обеспечение судей и всей судебной системы;
- усовершенствовать систему подготовки и отбора кадров;
- укрепить арбитражные суды, ввести в их работу большую процедурную и информационную надежность;
- развить административную юстицию.
Одновременно необходимо резко снизить возможности для проникновения коррупции в судебный корпус.
Необходима также отладка механизмов прохождения службы с учетом разграничения юридического статуса профессиональных чиновников и «политических назначенцев». Установление для руководителей в органах исполнительной власти ограничивающих квот на включение в круг своих подчиненных «политических назначенцев» дает полезный эффект. Присутствие в окружении начальника карьерных чиновников, меньше зависимых от воли этого начальника, уменьшает возможность его коррупционного поведения.
Повышение престижа государственной службы необходимо для избавления от вредного мифа «воруют все», создающего дополнительный благоприятный фон для распространения коррупции. Средствам массовой информации нужно помогать «отделять зерна от плевел». Полезно введение профессиональных конкурсов на низовом уровне и корпоративных наград за честность и профессионализм на среднем и высшем уровнях бюрократии. Здесь могут быть полезны как государственные усилия, так и активность негосударственных организаций.
Победить коррупцию можно только с привлечением институтов гражданского общества, поскольку именно оно более всего заинтересовано в такой победе. Это тем более необходимо в условиях серьезного отчуждения общества от власти. Привлекая общественные организации к полноценному сотрудничеству при решении проблемы подобного масштаба, государство получает шанс повысить доверие граждан, а значит, шанс на достижение поставленных целей.
Поэтому, реализуя программу борьбы с коррупцией, власть должна эффективно привлекать к этому широкие общественные круги, в первую очередь предпринимательские, и независимые средства массовой информации. Особое внимание должно быть уделено воспитанию правового и гражданского сознания и получению навыков поведения в демократическом правовом обществе, в том числе навыков антикоррупционного поведения. Перечисленные выше меры общего характера затрагивают многие сферы государственной жизни и активности гражданского общества.
Все сказанной позволяет сделать вывод о том, что борьба с коррупцией должна вестись во многих сферах отношений. Укрепление демократических основ Российского государства, открытость деятельности государственных гражданских служащих будут способствовать уменьшению объемов коррупции. Также необходимо развитие института гражданского общества как основы правового демократического государства.
Для успешного противодействия коррупции необходимо применять современные технологии, новейший опыт развитых стран, добившихся значительных успехов в борьбе с ней.
3.2 Технологии совершенствования правовых методов борьбы с коррупцией
За последние годы в России созданы принципиально новые правовые условия борьбы с коррупцией. Но жизнь не стоит на месте и требует внесения новых корректив в законодательство на данном направлении. Для этого следует решить ряд первоочередных задач.
Задача первая получение реальной картины коррупции и коррупционной преступности в целом.
Как известно, 30 апреля 2009 года издано Указание Генеральной Прокуратуры РФ и МВД России, в котором определен перечень статей УК коррупционнойнаправленности.Надо сказать, что сам по себе такой перечень безусловно необходим. Но, на наш взгляд, он должен входить в Федеральный закон«Опротиводействиикоррупции».Всего в данный перечень входит 43 видапреступлений.
Задача вторая наступление на организованную преступность как социальную основу коррупции. Восстановление законности в регионах, где мафиозные структуры уже стали подменять органы власти.
Бороться с коррупцией в отрыве от борьбы с организованной преступностью невозможно. Коррупция, в ее наиболее опасных системных формах, это по сути, инструмент в руках мафиозных структур для получениясверхприбылей.
В этой связи, возможно, следует подумать о воссоздании на принципиально новой основе спецподразделений по борьбе с организованной преступностью. Может быть, в виде межведомственных оперативнорозыскных центров при региональных подразделениях Следственного комитета. С прикомандированием туда оперативных сотрудников МВД РФ, ФСБ РФ, наркоконтроля и таможни. Для такого оргрешения также нужны правовыеоснования.
Целесообразно вернуться к идее Федерального закона «О противодействии организованной преступности». В нем, например, можно было бы предусмотреть проведение специальных операций по борьбе с организованной преступностью в ситуациях по параметрам, близким к событиям в станице Кущевская или ГусьХрустальном.
Может быть, в таком законе можно было бы зафиксировать правовой алгоритм введения в конкретном городе, районе, субъекте Федерации временного федерального управления системой правоохранительных органов. По типу ситуации с банкротством предприятий.
Если те или иные руководители правоохранительных органов не справились с криминальной ситуацией, «обанкротились» в управленческом смысле слова, то на период операции в регионе вводятся временно управляющие региональными подразделениями МВД, ФСБ, прокуратуры, следственного комитета, наркоконтроля, таможни.
Предложение не такое уж радикальное, как может показаться на первый взгляд. У нас уже есть и Кущевская, и ГусьХрустальный, и Энгельс.
Задача третья. Имеется необходимость в создании четких процедур отвода и самоотвода соответствующих служащих с целью предотвращения или урегулирования конфликта интересов.
Надо предусмотреть как возможность отстранения от замещаемой должности государственной или муниципальной службы (подробно прописав соответствующую процедуру), так и отстранение (недопущение) к подготовке или участию в принятии того или иного управленческого решения. Для этого надо определить, в частности, сроки сообщения о возникшем (могущем возникнуть) конфликте интересов, а также сроки принятия решения об отстранении от замещаемой должности либо от рассмотрения конкретного дела; порядок обжалования такого решения и т.п.
Учитывая, что для государственного и муниципального служащего возможность получения при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц (личная заинтересованность) может повлечь отстранение его от замещаемой должности, урегулирование порядка отказа государственного и муниципального служащего от выгоды для предотвращения или урегулирования конфликта интересов (часть 4 статьи 11 Федерального закона «О противодействии коррупции») имеет большое значение. Между тем такое правовое регулирование как в Федеральном законе «О противодействии коррупции», так и в законодательстве о соответствующих видах службы сейчас отсутствует.
В связи с этим следует предусмотреть соответствующую процедуру, определив как порядок и сроки сообщения государственным и муниципальным служащим представителю нанимателя о получении (возможности получения) имущественной выгоды, так порядок и сроки отказа государственного и муниципальногослужащегоотполучениятакойвыгоды.
Задача третьясвязана с преодолением так называемых «иммунитетов» различных категорий лиц при проведении расследования по делам о коррупции.
Представляется, что «иммунитет» для большинства категорий лиц должен быть снят если не полностью, то хотя в части, касающейся выявления и пресечения коррупционных преступлений. В противном случае наличие по существу неприкосновенных должностных лиц делает их неуязвимыми перед законом.
Конвенция ООН против коррупции не случайно закрепляет положение, согласно которому необходимо обеспечить сбалансированность между любыми иммунитетами или юрисдикционными привилегиями, предоставленными публичным должностным лицам в связи с выполнением ими своих функций, и возможностьювнеобходимыхслучаяхосуществлятьэффективноерасследование, уголовное преследование и выносить судебное решение в связи с коррупционными преступлениями (ст. 30).
Главное противоречие иммунитета заключается в том, что, с одной стороны, он призван служить гарантией того, что лицо, им обладающее, будет защищеноотнеобоснованногоуголовногоилиадминистративногопреследования, а с другой чрезмерные преграды устраняют саму возможность не только привлечения соответствующих должностных лиц к ответственности, но даже проведения в отношении них оперативнорозыскных мероприятий по выявлению и пресечению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, возбуждения уголовного дела, расследования преступления и справедливого судебного разбирательства.
В этой связи установление баланса между необходимостью защиты отдельных категорий должностных лиц, выполняющих важные для государства и общества функции, и недопущением их безнаказанности в случае совершения правонарушений представляется весьма актуальной и политически важной задачейправовойполитикиРоссийскогогосударства.Реализациядолжностными лицами, наделенными иммунитетом, особых функций, их особый статус должныслужитьобоснованиемнетолькосредствзащитыихпрофессиональной деятельности, обеспечения их неприкосновенности, но и повышенной ответственности за выполнение своих служебных обязанностей, за строгое соблюдение ими законодательных и иных нормативных правовых актов. В случае их противоправной деятельности необходимо учитывать и повышенную степень общественной опасности их поведения, что служит обоснованием для возложения повышенной ответственности, а не смягчения ответственности, предохраненияотнее.
Задача четвертая переход от декларирования доходов к декларированию расходов. Выполнение требований статьи 20 Конвенции ООН против коррупции о введении правового института «незаконное обогащение».
В последнее время ко всем руководителям государственных органов предъявляются весьма жесткие требования по контролю за декларированием доходов и имущества госслужащих.
Как раз на это и направлен Указ президента РФ от 2 апреля 2013 года №310 « О мерах отдельных положений Федерального Закона « О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». Теперь госслужащие должны отчитываться не только о своих доходах но и о расходах.
Установлено, кто принимает решение о контроле за расходами служащих. Например, в отношении лиц, занимающих госдолжности России (если не установлен иной порядок), членов Совета директоров ЦБ РФ, заместителей (в т. ч. первого) Генпрокурора России, руководителей Аппарата Совета Федерации и их заместителей, а также супругов и несовершеннолетних детей этих лиц такое решениепринимаетруководительАдминистрацииПрезидентаРФ(илиуполномоченноеимлицо).В отношении лиц, которые замещают должности в ПФР, ФСС России, ФФОМС, госкорпорациях, назначаются Правительством РФ, соответствующее решение принимает заместитель Председателя Правительства РФруководительАппаратаПравительстваРФ.Предусмотрено,чтотребуемые сведнияпредставляютсявтечение15рабочихдней.
Результатыконтрольных мероприятий рассматриваются на заседаниях президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции. Утверждена форма справки о расходах по сделкам с недвижимостью, транспортными средствами, ценными бумагами. Сам процесс декларирования, на наш взгляд, сыграл большую роль в общей системе мер противодействия коррупции. Проект нуждается в серьезнойдоработке. Контроль над расходами госслужащих должен быть доведен до логического завершения. Любое выявленное превышение крупных расходов госслужащего над уровнем официального (декларированного и налогооблагаемого) дохода его и членов его семьи должно становиться предметом специального уголовного расследования. При этом бремя доказывания легальности полученных доходов должно возлагаться на самого госслужащего. В том случае, если ему не удалось доказать, что крупные расходы произведены за счет легальных доходов, его должно ждать наказание в виде серьезных штрафов, конфискация незаконно полученного имущества, увольнение с запретом занимать должности государственной (муниципальной) службы.
Видимо необходим какойто переходный вариант для введения таких жестких мер. Иначе подобный закон может вызвать довольно конфликтную ситуацию в обществе. Имущество, приобретенное до принятия такого закона вряд ли стоит конфисковывать. Ведь были иные правила игры. Закон должен работать на будущие поколения. Недопустимо, чтобы правилом оставалось массовое явление, когда расходы чиновников многократно превышали их легальные доходы.
Задача пятая восстановление нормального правового института конфискации имущества.
Этого требуют и Конвенция ООН против коррупции, и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Кстати, это и одно из главных требований отчета группы ГРЕКО, которая проверяла исполнение Россией международных обязательств.
Необходимо в первоочередном порядке распространить конфискацию имущества на все тяжкие преступления против собственности и экономические преступления.
Крупные штрафы это безусловно полезное правовое нововведение. Но конфискация, как известно, решает совсем другие задачи. Сейчас в действующей редакции Уголовного кодекса РФ практически невозможно конфисковать имущество у мошенников, воров, вымогателей, лиц, совершивших присвоение или растрату. Этот пробел надо устранить.
Вообще надо сказать, что в тех странах, где наиболее эффективно решаются задачи в борьбе с коррупцией Сингапуре, Китае, Испании, США, они решаются во многом благодаря активному использованию конфискации имущества у коррупционеров и членов мафиозных структур.
Задача шестаяобеспечение разумной достаточности в процессе гуманизации уголовного законодательства. Нельзя не поддержать меры по гуманизации уголовного и уголовнопроцессуального законодательства, которые были осуществлены в последнее время в отношении лиц, совершивших малозначительные преступления. Но нельзя и превращать гуманизацию в кампанию по амнистированию коррупционеров и экономических преступников, что уже в ряде мест происходит.
Естественно, к тотальному террору против коррупционеров никто не призывает, как это происходит в КНР (хотя масштабы применения смертной казни в Китае в Российских СМИ многократно преувеличены). Необходимо говорить о разумной достаточности уголовноправовых репрессий.
Задача седьмая состоит в задействовании потенциала всего общества в антикоррупционной работе. Уже сейчас в различных СМИ и в сети Интернет публикуется немало докладов, аналитических справок различных общественных организаций по коррупции в самых разных отраслях жизни. Некоторые материалы выглядят весьма убедительно. В некоторых звучат прямые обращения к руководителям правоохранительных органов по расследованию тех или иных выявленных фактов мздоимства. Но какова реакция самих правоохранительных органов? Часто в ответ на эти доклады, статьи, справки приходят либо прямые отписки, либо вообще отсутствует какаялибо реакция. Может быть, надо подумать о введении повышенных мер ответственности руководителей правоохранительных органов за нереагирование на обнародованные факты коррупции и организованной преступности.
Такжеощутимыхуспеховвборьбес коррупцией возможнодобиться, совершенствуятрадиционные и применяя современные юридические технологии.
Нуждаются в обновлении традиционные технологии, например юридическая техника. В ней должны быть более широко использованы приемы нейролингвистической техники (как в США), усиливающие воздействие юридических текстов на сознание, в том числе на укоренение неприятия моделей коррупционного поведения. Требуется расширение возможностей использования информационных ресурсов (ITтехнологий, справочноинформационных правовых баз и т.д.) и углубление межведомственного информационного взаимодействия.
Остается нерешенной проблема соотношения разных видов экспертиз, осуществляемых в рамках традиционных и современных юридических технологий. В частности, речь идет о соотношении общеправовой и антикоррупционной экспертиз, что порождает столкновения ведомственных интересов. Известно, что Министерство юстиции РФ очень многое делает для обеспечения качества текстов нормативных правовых актов и часто сталкивается с проблемами методического характера.
Следует развивать такие новые технологии, как правовая диагностика коррупционных рисков, позволяющая не только выявлять некачественное законодательство и зоны повышенного риска, но и проводить оценку экономических и социальных причин коррупции.
Стоит отметить, что науке следует более широко фокусировать свои исследования на региональном уровне, не ограничиваясь сферой Федерации.
Ценными с научной и практической точек зрения являются материалы, полученные Институтом в процессе исследования практики реализации региональных программ противодействия коррупции. Так, выявлен целый спектр проблем, вызванных несоответствием региональных нормативных правовых актов федеральному законодательству в диапазоне от терминологических разночтений до прямых противоречий.
Особого изучения требует формирующееся в России так называемое регламентное право. Массив регламентных актов насчитывает более 10 тыс., включая 540 федеральных. Регламенты как средство упорядочения деятельности государственных органов, снижения возможностей усмотрения чиновников, обеспечения прозрачности и определенности действий чиновников требуют изучения не только в рамках административного права. Необходимо привлечение представителей и других юридических специальностей, в частности теории права, поскольку правовая наука должна дать ответы на вопросы о понятии, структуре регламентных норм, видах регламентных актов и их особенностях.
В завершение автор считает целесообразным создать исследовательский проект, посвященный созданию программы Международного научного мониторинга проявлений коррупции. Он будет основан на междисциплинарном научном подходе к выявлению уровня коррупции, сочетающем методы юридической, экономической, социологической, политологической и других наук, что позволит учитывать объективные, научно подтвержденные показатели в отличие от некоторых существующих оценок уровня коррупции, методики составления которых не вполне ясны, а порой вызывают сомнения.
В частности, предлагается использовать юридические показатели, раскрывающие уровень развития антикоррупционного законодательства, практики его применения, в том числе в рамках уголовной и иной статистики правоохранительных органов.
Экономические индикаторы помогут в выявлении реальных масштабов коррупционных проявлений и их влияния на общественное развитие.
Той же цели послужат социологические индикаторы, направленные на изучение как минимум трех групп: населения в целом, профессионального юридического и правозащитного сообществ и предпринимателей.
Будут использоваться и показатели международных организаций, в частности Всемирного банка, «Трансперенси Интернешнл», «Уоллстрит джорнел» и других, что позволит повысить уровень полноты и объективности показателей создаваемого Международного научного мониторинга.
Уровень коррупции, существующий в той или иной стране, индекс коррупции будет рассчитываться по общей сумме всех показателей. Такой подход направлен на исключение произвольных и необъективных оценок, которые могут искажать истинное положение дел.
Таким образом, научно обоснованный мониторинг способен вовремя выявлять коррупционные риски и их масштабность, а также сбои в правоприменительной практике, открывающие возможности для проявлений коррупции.
Кроме того, Международный научный мониторинг проявлений коррупции нацелен на определение не только статики, но и динамики развития этого социального явления (ее падения и роста в сравнении с предшествующим годом), что даст возможность своевременно предпринимать меры по корректировке законодательства и правоприменительной практики. Безусловно, решение такой масштабной задачи, как создание Международного научного мониторинга проявлений коррупции, без участия зарубежных ученых и специалистов в области противодействия коррупции невозможно.