СОДЕРЖАНИЕ
Введение3
Глава 1. Организационно-правовые основы
муниципальной службы в Российской Федерации6
1.1. Понятие муниципальной службы как вида публичной службы6
1.2. Принципы организации и функционирования муниципальной
службы13
1.3. Нормативно-правовое регулирование института муниципальной
службы21
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ25
2.1. Развитие института муниципальной службы в субъектах РФ25
2.2. Особенности развития муниципальной службы в муниципальных
образованиях36
ЗАКЛЮЧЕНИЕ40
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ43
Введение
Муниципальная служба - относительно новое явление в современной России. Как особый вид деятельности, она появилась в последнем десятилетии XX века в связи с возрождением местного самоуправления. Важная роль муниципальной службы как института местного самоуправления определила и внимание законодателя к регулированию вопросов ее организации. Существенный поворот в трактовке данного института произошел после принятия Конституции РФ 1993 года, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
На современном этапе реформирования местного самоуправления в Российской Федерации одним из главных направлений является совершенствование правовых основ муниципальной службы. Механизм управления развитием общества в начале XXI в. претерпевает существенные изменения, обусловленные становлением институтов гражданского общества, усилением роли государства в системе социальных регуляторов, возрастанием значения норм и принципов правового регулирования. В этих условиях возникает необходимость исследования системы публичного управления и ее отдельных институтов, в том числе института муниципальной службы, которая является ключевым фактором эффективной муниципальной деятельности по решению вопросов местного значения. Поэтому одним из направлений реформы местного самоуправления является совершенствование правового регулирования муниципальной службы, так как именно она обеспечивает реализацию полномочий местного самоуправления.
Особенно актуальны сегодня вопросы формирования общетеоретических понятий и правовых категорий муниципальной службы в связи с принятием Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», который с одной стороны, конкретизировал правовое положение муниципальных служащих, а с другой, поставил ряд проблем, связанных с необходимостью принятия системы подзаконных нормативных актов и возможностью применения трудового права.
Кроме того, не решены законодательно и организационно вопросы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере правового регулирования муниципально-служебных отношений. Результатом этого являются коллизии и пробелы в законодательстве Российской Федерации, невозможность реализации полномочий органов власти вследствие отсутствия средств на их финансирование.
Не в полной мере получила нормативное закрепление кадровая политика в сфере государственной и муниципальной службы, не решены вопросы формирования резерва управленческих кадров, системы профессиональной подготовки и переподготовки, не отработаны кадровые технологии. В то время, как исследование проблем качества кадрового обеспечения муниципальной службы в условиях продолжающегося процесса реформирования местного самоуправления приобретает все большую значимость и актуальность. Безусловно, это связано с тем, что эффективность деятельности органов местного самоуправления во многом определяется качеством их кадрового состава, его способностью и готовностью к решению задач муниципального управления в динамично развивающихся и усложняющихся условиях реформирования системы местной власти, как самостоятельного уровня управления.
Все выше изложенное свидетельствует об актуальности темы настоящей работы «Муниципальная служба в Российской Федерации: понятие, принципы, правовое регулирование».
Объектом исследования являются общественные отношения, регламентирующие муниципальную службу, ее правовые основы и принципы.
Предмет исследования - законодательные и подзаконные нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие правовой статус муниципальной службы, ее соотношение с государственной гражданской службой, а также учебная и научная литература.
В связи с этим поставлена цель - провести комплексный анализ понятия муниципальной службы и особенностей ее правового регулирования.
Для реализации цели поставлены следующие задачи:
- рассмотреть понятие муниципальной службы как вида публичной службы;
- выявить принципы организации и функционирования муниципальной службы;
- раскрыть особенности нормативно-правового регулирования института муниципальной службы;
- проанализировать развитие института муниципальной службы в субъектах РФ;
- выявить особенности развития муниципальной службы в муниципальных образованиях.
Теоретической базой исследования являются работы таких ученых, как И.И. Балицкого, С.Н. Братановского, Е.А. Войновой, Б.Н. Габричидзе, Т.Э. Каллагова, Е.Ю. Киреевой, В.А. Козбаненко, А.В. Москалева, Е.Е. Подкопаевой, Ю.Н. Старилова и др.
Нормативно-правовую базу исследования составляют: Конституция РФ, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др., а также подзаконные нормативные акты, материалы юридической практики.
Глава 1. Организационно-правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации
- Понятие муниципальной службы как вида публичной службы
Определение понятия «муниципальная служба», являющееся одним из важнейших понятий, отражающее характерные черты муниципальной практики, имеет существенное значение.
Прежде, следует отметить, что муниципальная служба представляет собой один из видов служебной деятельности. При этом, родовое понятие «служба» определяется как вид трудовой деятельности, объектом воздействия которого является человек, личность, его основные социально-биологические качества.
Под службой можно понимать и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД, служба помощников Президента и др.), и самостоятельное ведомство (федеральная служба внешней разведки, федеральная налоговая служба).
Провозглашение и закрепление местного самоуправления в Конституции РФ ставит в повестку дня проблему комплектования органов института местного самоуправления квалифицированным составом. Как новая система в социальной структуре общества и государства, местное самоуправление породило и соответствующий ей новый вид службы. За основу наименования различных структур и элементов в системе местного самоуправления был воспринят из практики других государств термин «муниципальный». В настоящее время он широко применяется в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении, административном, гражданском и других отраслях права. Таким образом, новый вид службы приобрел свой определяющий термин - «муниципальный».
В российской юридической литературе выделяют два подхода в понимании муниципальной службы: муниципальная служба как вид публичной службы и муниципальная служба как самостоятельный вид службы, не входящий в систему публичной службы.
Наиболее распространенным является первый подход в понимании муниципальной службы как вида публичной службы. В обоснование настоящего подхода была положена классификация служебной деятельности, предложенная Ю.Н. Стариловым, предложил подразделить все виды служебной деятельности на службу публичную и частную, при этом публичная служба должна включать профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права федерального, субъектного и муниципального уровней, мотивируя это тем, что при известных различиях оба вида публичной службы (государственную и муниципальную) объединяют общие вопросы: понятие, задачи, функции, виды управления и правовые источники. Сторонниками данной классификации является большинство ученых. По мнению Б. Н. Габричидзе и А. Г. Чернявского, «муниципальная служба в целом должна быть отнесена к публичной службе».
Основная классификация служебной деятельности, в соответствии с которой муниципальная служба является видом публичной службы, получила дальнейшее развитие в трудах других ученых. Так, В.А. Козбаненко констатирует, что «понятие «публичная служба» является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службы, но и другие виды служебной деятельности в публичных организациях, учреждениях. К таким служащим относятся лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица публичного права. Публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов права: федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т.п. Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в системе публичной гражданской служебной деятельности можно выделить государственно-служебное и муниципально-служебное отношения (публичное право, административное право), отличные от частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право)».
Сторонники второго подхода основывают свою позицию на положениях Конституции РФ о государственном устройстве и отождествлении понятий «государственная» и «публичная служба». В Российской Федерации органы местного самоуправления, согласно ст. 12 Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, законодательство Российской Федерации не позволяет отнести муниципальную службу к государственной (публичной) службе.
Однако не представляется правильным отождествлять государственную и публичную службу.
Определение публичной службы следует из сочетания понятий «служба» и «публичный». Служба может определяться как вид общественно полезной деятельности или как социально-правовой институт, как система государственных органов, как профессиональная деятельность служащих по организации и реализации полномочий государственных, общественных и иных структур. Понятие «публичный» означает «совершающийся в присутствии общества, публики, открытый, гласный», а во втором значении - «общественный, находящийся в распоряжении общества, не частный». С. Е. Чаннов определяет в данном контексте «публичный» как «направленный на достижение общественного блага». Таким образом, важнейшими смысловыми доминантами являются здесь понятия государственной структуры и общественного блага, а публичная служба должна пониматься как социально-правовой институт, реализующий общественное право на государственное управление.
В российской системе права принято узкое понимание публичной службы как профессиональной деятельности по исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Публичная служба является собирательной категорией, в рамках которой государственная и муниципальная служба объединяются по принципу наличия общих определенных функций, наделения служащих однородно определенным статусом, наличия специально оговоренных условий доступа к службе, а также условий, требований и ограничений прохождения публичной службы. По мнению С.Е. Чаннова, публичная служба «имеет целью обеспечение надлежащей деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц».
В правовом отношении публичная служба есть совокупность юридических норм, регулирующих статус государственного и муниципального служащего, определяющих их деятельность, порядок поступления, продвижения по службе и ее прекращения.
В.А. Козбаненко отмечает, что понятие публичной службы «включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов права: федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т.п. Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в системе публичной гражданской служебной деятельности можно выделить государственно-служебное и муниципально-служебное отношения (публичное право, административное право), отличные от частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право)».
Таким образом, понятие «публичная служба» предлагает точное отображение содержания служебной деятельности государственных и муниципальных служащих. Как один из институтов демократической политической системы, публичная служба призвана обеспечивать устойчивую взаимосвязь различных элементов государственных отношений и политического процесса, что способствует целостности и системности государства.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что муниципальная служба является одним из видов публичной службы, наряду с государственной службой.
Законодательное закрепление института муниципальной службы дано в ст. 2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», в которой категория «муниципальная служба» определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Из приведенного законодательного определения муниципальной службы можно выделить следующие признаки.
Прежде всего, муниципальной службой является деятельность. Применительно к данному понятию - это активное выполнение ряда обязанностей на должностях муниципальной службы на основании трудового договора (контракта). Данные обязанности устанавливаются в целях обеспечения исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Следующий признак муниципальной службы тот, что эта деятельность профессиональная, то есть предполагающая наличие определенных профессиональных (специальных) знаний (образования), необходимых для осуществления обязанностей по муниципальной службе. За выполнение профессиональных обязанностей муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (оплату труда).
ФЗ «О муниципальной службе в РФ» одним из главных признаков муниципальной службы называет осуществление ее на постоянной основе.
Следует заметить, что термин «постоянная основа» применяется в самых различных федеральных законах, а также иных нормативных правовых актах. Так, например, в Конституции РФ установлено, что депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ работают на профессиональной постоянной основе. В соответствии со Сводным перечнем государственных должностей Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32, к названным должностям относится также должность члена Центральной избирательной комиссии РФ. Данный термин используется и в актах о государственной гражданской службе. Например, в Положении о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, которое утверждено Указом Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» предусмотрено, что для проведения конкурса правовым актом государственного органа образуется конкурсная комиссия, действующая на постоянной основе.
Вызывают споры и позиция некоторых специалистов в области муниципальной службы. Так, А.А. Замотаев утверждает, что муниципальная служба - это деятельность на постоянной основе, т.е. предусматривающая наличие долговременных, устойчивых взаимоотношений муниципального служащего с органом местного самоуправления как с работодателем. В учебнике по административному праву говорится о муниципальной службе как о деятельности, организованной на постоянной основе (осуществляемой муниципальным служащим в качестве основной работы в течение неопределенного времени - постоянно). Однако это не соответствует смыслу ст. 10 ФЗ «О муниципальной службе в РФ», согласно которой муниципальный служащий выполняет обязанности по муниципальной должности муниципальной службы. Законодатель не уточняет срок выполнения этих обязанностей, поэтому он при определении понятия «муниципальный служащий» юридического значения не имеет. В связи с чем, термин «постоянная основа» необходимо исключить из определения муниципальной службы, применив в ней термины «лица, замещающие муниципальную должность» и «лица, не замещающие муниципальную должность». Это будет соответствовать применению единой терминологии как в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», так и в иных нормативных актах.
Следующим признаком муниципальной службы является то, что выполнение обязанностей по муниципальной службе осуществляется на основании трудового договора (контракта).
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что муниципальную службу можно рассматривать с объективной и субъективной сторон. С объективной стороны муниципальная служба представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые связаны с зачислением на должность, поощрением, прохождением службы, отставкой и т.д. В этом смысле муниципальная служба рассматривается как комплексный правовой институт.
С субъективной стороны муниципальная служба - профессиональная деятельность лиц, которые занимают оплачиваемые невыборные должности в органах местного самоуправления и реализуют принадлежащие муниципальному образованию права и обязанности.
1.2. Принципы организации и функционирования муниципальной службы
Понимание муниципальной службы как публичного правового института не ограничивается законодательным закреплением понятия «муниципальная служба». В регламентировании института муниципальной службы важное значение имеют его правовые принципы.
Принципы муниципальной службы - это основополагающие положения, выражающие объективные закономерности и научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы.
Следует разграничить принципы муниципальной службы, учитывая ее сходство с государственной службой в силу общей социальной сущности в масштабах общества и классифицировать все принципы муниципальной службы на:
- общие принципы муниципальной службы;
- специальные принципы муниципальной службы.
Итак, первым среди принципов муниципальной службы назван принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 4 ФЗ «О муниципальной службе в РФ». Этот принцип основывается на ст. Конституции РФ. Кроме того, юридическая природа прав и свобод человека определена в ст.ст. 17, 18 Конституции РФ, которые непосредственно касаются функционирования муниципальной службы, а также личной служебной деятельности всех муниципальных служащих. Отсюда вытекает требование к муниципальным служащим обеспечивать и защищать конституционно-правовой статус гражданина Российской Федерации.
В п. 2 ст. 4 ФЗ «О муниципальной службе в РФ» закреплен принцип равного доступа граждан, смысл и значение которого заключается в том, что при приеме на муниципальную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений, или преимуществ одних граждан перед другими.
Несмотря на то, что при поступлении на муниципальную службу и ее прохождении запрещена всякая дискриминация по полу, расе, национальности, происхождению, имущественному и должностному положению, месту жительства, отношению к религии, убеждениям, принадлежности к общественным объединениям, вместе с тем для гражданина возможность доступа к данной службе зависит от таких факторов, как наличие специального образования и подготовки, соответствующих содержанию и объему полномочий вакантной должности муниципальной службы. Таким образом, право равного доступа граждан к муниципальной службе не может рассматриваться как абсолютное. Его реализация обусловлена рядом требований, например необходимостью знать государственный язык Российской Федерации, и это в полной мере соответствует мировой юридической практике, в том числе Международному пакту о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.
В п. 3 ст. 4 ФЗ «О муниципальной службе» закреплен принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих. Данный принцип можно считать одним из основополагающих при организации и функционировании муниципальных органов власти в Российской Федерации. Причем здесь стоит сказать о различии между понятиями профессионализма и компетентности. В определении понятия муниципальной службы в качестве ведущего признака выделяется именно профессиональная деятельность, требующая для своего осуществления специальных знаний и навыков.
Под профессиональной следует понимать деятельность, осуществляемую на основе специальных знаний и навыков. Муниципальная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий органов местного самоуправления лицами, находящимися на муниципальных должностях. Профессионализм, в свою очередь, предполагает исполнение муниципальным служащим своих должностных обязанностей постоянно и за регулярно получаемое вознаграждение. Компетентность же отражает объем знаний и опыт работника.
Несмотря на то, что в последние годы термины «профессионализм», «компетентность», «компетенция» приобретают все более широкое употребление, до настоящего времени общепринятой трактовки еще не сложилось.
Профессионализм - это высокая степень овладения какой-либо профессией, характеризуемая мастерством и высокой компетентностью.
Достижение муниципальным служащим высокого уровня профессионализма основывается на приобретении им необходимого объема знаний и овладении умениями и навыками управленческой деятельности.
Профессионализм тесно связан с понятием «компетентность», которая означает доскональное знание своего дела, сути выполняемой работы, норм, правил и процедур организации, а также наличие умений и навыков, способствующих эффективной реализации этих знаний в практической деятельности.
Н.М. Добрынин определяет компетентность как показатель профессионализма, степень выраженности присущего человеку профессионального опыта; глубокое, доскональное знание своего дела, существа выполняемой работы, способов и средств достижения намеченных целей, а также соответствующих умений и навыков; совокупность знаний, позволяющих судить о чем-либо; черта личности.
Таким образом, компетентность является высшей степенью развития профессионализма. Принцип профессионализма и компетентности представляет собой глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности и должен использоваться при отборе кандидата на замещение вакантной муниципальной должности.
Реализация на практике принципа профессионализма и компетентности на муниципальной службе обеспечивается, прежде всего, системой профессионального развития муниципальных служащих, работающих в органах местного самоуправления.
Профессиональное развитие - это совершенствование кадров в служебно-квалификационном и должностном отношении. Профессиональное развитие персонала - приоритетное направление формирования кадрового состава в системе муниципальной службы, так как основное требование, предъявляемое к муниципальному служащему, - его профессионализм и компетентность. Они складываются из знаний, навыков и умений и, прежде всего, из уровня профессионального образования.
При этом судебной практикой признается, что принятие на муниципальную службу на несуществующую должность противоречит ст. 15 ТК РФ, кроме того, принятие лица на муниципальную службу не соответствующего квалификационным требованиям, противоречит требованиям законодательства о муниципальной службе, нарушает права муниципального образования, поскольку на должность, которая предусмотрена штатным расписанием, назначено лицо без учета требований закона, регулирующего отношения муниципальной службы и устанавливающего специальные требования к муниципальным служащим, что противоречит принципу профессионализма и компетентности муниципальных служащих, установленных ст. 4 ФЗ № 25-ФЗ.
Содержание принципа стабильности муниципальной службы (п. 4 ст. 4 ФЗ № 25-ФЗ) можно рассматривать в двух аспектах:
а)стабильность организации службы;
б)стабильность кадрового состава.
Муниципальному служащему обеспечивается целый ряд гарантий против произвольных действий, связанных с политической конъюнктурой, с частыми и не всегда обоснованными организационными перестройками. Эти гарантии содержатся в ч. 5 ст. 15 ФЗ № 25-ФЗ, регулирующей понижение в должности муниципального служащего по результатам аттестации; в ст. 19 ФЗ № 25-ФЗ закреплены основания для расторжения трудового договора с муниципальным служащим.
Реализация рассматриваемого принципа устанавливает необходимость ограничения представителя нанимателя в своей инициативе по расторжению трудового договора с муниципальным служащим и наличием определенных оснований для увольнения.
Одним из основных принципов муниципальной службы является принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих. На муниципальном уровне принимаются соответствующие акты, регулирующие порядок обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления. Муниципальные правовые акты могут быть как общего характера и распространяться на все органы местного самоуправления, так и приниматься по отдельным органам местного самоуправления - представительному органу, главы муниципального образования и т.д. Необходимо отметить, что принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих корреспондирует с принципом публичности и открытости деятельности органов местного самоуправления, закрепленным ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции».
По мнению Э.В. Талапиной, принцип публичности и открытости (транспарентности) несет и превентивную антикоррупционную нагрузку: во-первых, открытость деятельности власти сокращает коррупционные возможности, во-вторых, высвечивает любые отклонения и нарушения, помогая работе правоохранительных органов, в-третьих, позволяет гражданам и организациям включиться в процесс противодействия коррупции.
Сущность принципа взаимодействия муниципальной службы с общественными объединениями и гражданами должна реализовываться в рамках функционирования различных звеньев политической системы российского общества и использования различных форм прямой демократии, обеспечивающих взаимопонимание управляющих (муниципальные служащие) и управляемых (граждане). Из этого сложного и многообразного механизма можно вычленить два направления:
а)организационное и содержательное взаимодействие с политическими партиями и другими общественными объединениями;
б)информационное взаимодействие с гражданами в целях доведения до них как адресатов муниципального управления касающихся их решений, принимаемых и подготавливаемых органами местного самоуправления, что способствует формированию высокого авторитета и престижа муниципальной службы, уважению к профессиональной деятельности служащих как специалистов сложного процесса управления.
Принцип единства требований означает также, что все муниципальные служащие подчинены минимуму общих правил, независимо от того, в каком муниципальном образовании они проходят службу.
Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих как базовый принцип, установленный п. 8 ст. 4 ФЗ № 25-ФЗ обеспечивается тем, что для них установлены определенные социальные и правовые гарантии, к примеру, гарантии при понижении в должности или увольнении в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации (ч. 5. 6 ст. 18 ФЗ № 25-ФЗ), гарантии защиты персональных данных муниципального служащего (ст. 29 ФЗ № 25-ФЗ, гл. 14 ТК РФ).
Социальная защищенность муниципального служащего обеспечивается комплексом социальных гарантий, предоставляемых ФЗ № 25-ФЗ. При этом, перечень гарантий не является исчерпывающим, законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии.
Как уже было указано выше, одним из основополагающих принципов функционирования муниципальной службы является профессионализм и компетентность муниципальных служащих, значит, они должны нести персональную ответственность за свои действия. В отношении муниципальных служащих закон прямо устанавливает принцип
их ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей (п. 9 ст. 4 ФЗ № 25).
Согласно принципу, установленному п. 10 ст. 4 ФЗ № 25-ФЗ, муниципальная служба внепартийна.
Политическая нейтральность служащих обеспечивается тем, что органы государственной власти и органы местного самоуправления не могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений (ст. 19 Федерального закона «Об общественных объединениях»).
Проведенный анализ принципов организации и функционирования муниципальной службы, показал, что поскольку ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ориентирует население муниципального образования на большую самостоятельность в решении вопросов местного значения, это также должно быть отражено в специальных принципах муниципальной службы: деятельность муниципальных служащих по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения муниципального образования.
1.3. Нормативно-правовое регулирование института муниципальной службы
Специфика правового регулирования института муниципальной службы Российской Федерации, в первую очередь, обусловлена территориальным фактором. Безусловно, правовое регулирование муниципальной службы в каждом муниципальном образовании различается, в том числе в силу наличия собственных муниципальных правовых актов. Тем не менее оно должно базироваться на единых принципах, которыми выступают фундаментальные (конституционные), а также принципы, закрепленные в законах о местном самоуправлении или непосредственно в отраслевых законах о муниципальной службе.
Институт муниципальной службы, занимая важное место в правовой системе Российской Федерации, регулируется целым комплексом нормативных правовых актов. Представители науки муниципального права отмечают, что муниципальная служба как объект изучения является составной частью комплексной науки муниципального права Российской Федерации.
Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется на трех уровнях: федеральном; субъектов Российской Федерации; муниципальном.
В первую очередь законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции РФ. Конституция РФ не содержит статей, непосредственно касающихся муниципальной службы, однако в ней есть принципы, которые были положены в основу организации и функционирования муниципальной службы.
Так, ст. 130 Конституции РФ определяет, во-первых, субъекты местного самоуправления, во-вторых, сферу его реализации, в-третьих, методы осуществления.
Ст. 37 Конституции РФ имеет первоочередное значение при регулировании порядка поступления на муниципальную службу, согласно указанной статье каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Также указанные вопросы регулирует ст. 60 Конституции РФ, устанавливающая возраст, по достижении которого гражданин может в полном объеме реализовывать свои права, в том числе и право на поступление на муниципальную службу;
Статья 42 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляет, что правовое регулирование муниципальной службы должно осуществляться на государственном уровне власти.
Федеральный закон «О муниципальной службе в РФ» является базовым для всей системы муниципальной службы. Это наиболее широкий по предмету правового регулирования акт, который регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением, прекращением этой службы и статусом муниципального служащего.
Кроме того, следует назвать и другие федеральные законы, которые регулирую муниципальную службу.
К примеру, Кодекс РФ об административных, устанавливает административную ответственность за административные правонарушения, связанные с прохождением муниципальной службы (в частности, за незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг муниципального служащего либо бывшего муниципального служащего - ст. 19.29 КоАП РФ).
Положения Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»обязательны для муниципальных служащих, чья служебная деятельность связана с оказанием муниципальных услуг.
Особую роль в системе правовых актов, составляющих правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации, играет ТК РФ, в соответствии с которым применить нормы трудового законодательства к правоотношениям, связанным с осуществлением муниципальными служащими своей профессиональной деятельности, можно только с учетом положений ФЗ № 25-ФЗ, касающихся регулирования трудовой деятельности муниципальных служащих. Так, например, порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий, установленный ст.ст. 193 и 194 ТК РФ, применяется к муниципальным служащим только вкупе с теми положениями, которые содержатся в гл. 7 ФЗ № 25-ФЗ. Так, например, ч. 1 ст. 27 ФЗ № 25-ФЗ закрепляет специальный перечень дисциплинарных взысканий, применимых к муниципальным служащим, и имеет приоритет перед соответствующими нормами ТК РФ. Однако порядок применения указанных дисциплинарных взысканий устанавливается исключительно нормами трудового законодательства.
Институт муниципальной службы на федеральном уровне регулируется также иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, к которым относятся подзаконные нормативно-правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ, иными уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, регулирующие отдельные аспекты трудовой деятельности муниципальных служащих, вопросы их социального обеспечения и др.
Таким образом, муниципальная служба представляет собой публично-правовой институт, отличающийся социальным характером функционирования. Муниципальную службу можно рассматривать с объективной и субъективной сторон.
Определение муниципальной службы в объективном смысле - это комплексный институт в рамках отрасли муниципального права, который представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в процессе организации муниципальной службы, обеспечения ее функционирования, установления гарантий деятельности муниципальных служащих и осуществления ими прав и обязанностей.
В субъективном смысле муниципальная служба представляет собой профессиональную деятельность граждан на муниципальных должностях муниципальной службы замещаемых по трудовому договору и занимающих оплачиваемые из местного бюджета должности в органах местного самоуправления для реализации принадлежащих муниципальному образованию прав и обязанностей.
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Развитие института муниципальной службы в субъектах РФ
Полномочия в сфере регулирования муниципальной службы субъектов Российской Федерации и принципы правового регулирования определяются в уставах субъектов Российской Федерации, законах о местном самоуправлении либо в законах о муниципальной службе. Например, ряд субъектов Федерации установил, что государственная гражданская и муниципальная служба осуществляется в соответствии с федеральным и региональным законодательством. Федеральный законодатель четко определил круг вопросов, которые определяют законодатель субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления по регулированию муниципальной службы.
Законодательное закрепление положений о муниципальной службе обусловлено объективными причинами, в частности необходимостью повышения эффективности и престижа муниципальной службы, профессионального уровня муниципальных служащих и подготовки кадров муниципальной службы, формирования эффективной системы управления службой, создания условий для совершенствования ее нормативного правового регулирования и организационного обеспечения, а также открытости муниципальной службы в интересах развития местного самоуправления и гражданского общества.
Отношения, связанные с развитием муниципальной службы, регулируются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В указанном нормативном акте к полномочиям органов местного самоуправления относит организацию подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования закон относит принятие планов и программ развития муниципального образования, в том числе и программ развития муниципальной службы. Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает некоторые особенности в отношении долгосрочных программ развития муниципальной службы.
Правовые предписания о программах развития муниципальной службы содержатся в законах о муниципальной службе отдельных субъектов Российской Федерации. Однако в них, как правило, воспроизводится предписание Федерального закона о муниципальной службе. Например, Законе Ямало-Ненецкого автономного округа от 22 июня 2007 г. N 67-ЗАО «О муниципальной службе в Ямало-Ненецком автономном округе» предусматривается, что развитие муниципальной службы обеспечивается муниципальными программами развития муниципальной службы и окружными программами развития муниципальной службы, финансируемыми соответственно за счет средств местных бюджетов и краевого бюджета.
Программы развития муниципальной службы не содержат правовых предписаний, регулирующих отношения, связанные с муниципальной службой, однако устанавливают основные направления деятельности по ее совершенствованию и повышению эффективности. Они разрабатываются с учетом основных принципов кадровой политики - профессионализма, компетентности, высоких морально-нравственных качеств муниципальных служащих, учета и оценки результатов их служебной деятельности, а также на основе принципа достижения поставленных целей, соразмерности выделенных средств запланированным мероприятиям, проверки выполнения поставленных задач.
Реформа местного самоуправления сопровождается и реформированием муниципальной службы, которое должно проводиться в рамках концепции сбалансированного развития. Она не должна осуществляться посредством одномоментных кардинальных изменений существующей системы муниципальной службы. По этой причине современной реформе муниципальной службы должны быть присущи последовательность и постепенность реализации мероприятий, направленных на повышение эффективности этой службы, ее совершенствование. С этой целью в субъектах Российской Федерации принимаются специальные программы, определяющие перспективу и поэтапное развитие муниципальной службы.
В то же время следует отметить, что программы развития муниципальной службы приняты только в некоторых субъектах Российской Федерации. В большей части из них утверждены планы мероприятий по развитию муниципальной службы, или планы мероприятий по реализации Федерального закона о муниципальной службе, или мероприятия по повышению эффективности муниципальной службы. В ряде субъектов Российской Федерации установлены дополнительные меры по обучению муниципальных служащих, приняты положения о порядке организации и проведения переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих или программы повышения их квалификации.
Программы развития муниципальной службы принимаются субъектами Российской Федерации на различные периоды времени: до одного года - краткосрочные, до пяти лет - среднесрочные, от пяти и более лет - долгосрочные.
В отдельных субъектах Российской Федерации приняты комплексные программы, предусматривающие одновременно развитие региональной государственной гражданской службы и муниципальной службы. Эти программы утверждены высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) или приняты в форме закона субъекта Российской Федерации.
В ряде субъектов Российской Федерации целевые программы развития муниципальной службы утверждены отделами (управлениями) кадровой службы высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, ведомственная целевая программа «Совершенствование и развитие муниципальной службы в Ямало-Ненецком автономном округе в 2014 - 2016 годах», утвержденная Постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 марта 2014 г. N 223-П.
В региональной программе ЯНАО определяются основные цели и задачи развития муниципальной службы. В качестве целей предусматривается совершенствование и повышение эффективности муниципальной службы, оптимизация затрат на содержание муниципальных служащих и развитие материально-технической (ресурсной) базы муниципальной службы. В качестве основных задач, как правило, указываются:
- разработка правовых механизмов, обеспечивающих развитие муниципальной службы;
- создание условий для профессионального развития и подготовки кадров;
- повышение эффективности муниципальной службы;
- формирование эффективной системы управления муниципальной службой;
- обеспечение открытости муниципальной службы в интересах развития местного самоуправления и гражданского общества;
- разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в целях оптимизации кадрового состава муниципальных служащих;
- улучшение материально-технической базы муниципальной службы;
- внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования, мотивации и оценки деятельности муниципальных служащих;
- повышение степени социальной защищенности и материального обеспечения муниципальных служащих и уровня возлагаемой на них ответственности;
- применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для муниципальной службы;
- применение эффективных методов оценки результатов служебной деятельности муниципальных служащих;
- создание условий для развития муниципальной службы и должностного роста муниципальных служащих;
- совершенствование программ подготовки кадров для муниципальной службы и профессионального развития муниципальных служащих с использованием современных методов обучения;
- формирование основ профессиональной этики муниципальных служащих и закрепление этических принципов на законодательном уровне.
С целью формирования единой базы вакантных должностей муниципальной службы в автономном округе, обеспечения эффективного функционирования системы привлечения и отбора кадров на муниципальную службу в автономном округе принято постановление Губернатора автономного округа «О модуле «Банк кадровых возможностей».
В целях совершенствования навыков муниципальных служащих в вопросах противодействия коррупции и освоения ими новых способов решения профессиональных задач в сфере профилактики и противодействия коррупции, 1 и 2 июня аппаратом Губернатора автономного округа совместно с Кадровым ресурсным центром государственной и муниципальной службы Ямало-Ненецкого автономного округа организованы и проведены курсы повышения квалификации в дистанционной форме на тему «Технологии и методы противодействия коррупции в системе муниципальной службы» для должностных лиц кадровых служб, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений в администрациях муниципальных образований в автономном округе, в которых приняли участие более 150 муниципальных служащих.
Проведено два заседания совета по вопросам муниципальной службы, на которых были рассмотрены следующие вопросы:
- о внедрении эксперимента по ротации муниципальных служащих в муниципальных образованиях автономного округа;
- о результатах проведения мероприятий, направленных на изучение деятельности органов местного самоуправления в автономном округе;
- о проекте концепции кадровой политики в системе государственной гражданской и муниципальной службы автономного округа;
- об анкетировании государственных гражданских и муниципальных служащих автономного округа;
- о деятельности должностных лиц, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений в органах местного самоуправления муниципальных образований в автономном округе;
- о деятельности комиссии по соблюдению требований к служебному проведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов в муниципальных образованиях в автономном округе;
- о мотивации муниципальных служащих: немонетарный метод;
- о порядке присвоения классных чинов муниципальным служащим, осуществляющим деятельность на период отсутствия основного работника;
- о предложениях по внесению изменений в Реестр должностей муниципальной службы;
- о применении социально-психологических технологий при развитии кадрового потенциала;
- о размещении информации на Федеральном портале государственной службы и резерва управленческих кадров.
По итогам рассмотрения указанных вопросов, осуществлялась организация работы по исполнению принятых решений, с целью совершенствования и дальнейшего развития муниципальной службы в автономном округе.
Во многих региональных программах развития муниципальной службы содержатся специальные разделы, в которых предусматривается необходимость повышения профессионального уровня муниципальных служащих и эффективности их деятельности, повышения престижа муниципальной службы, усиления исполнительской дисциплины, исключения коррупции и злоупотреблений должностными полномочиями, выработки новых правил профессиональной этики, разработки правовых механизмов совершенствования и развития муниципальной службы, распространения положительного зарубежного опыта развития муниципальной службы. Необходимо отметить, что региональные программы развития муниципальной службы должны предусматривать конкретные мероприятия, направленные на дальнейшее развитие этой службы. Эти мероприятия должны быть связаны: во-первых, с профессиональной подготовкой и переподготовкой муниципальных служащих; во-вторых, с совершенствованием нормативной правовой базы по вопросам муниципальной службы; в-третьих, с проведением исследований и апробацией новых подходов к организации муниципальной службы; в-четвертых, с созданием материально-технических и иных условий эффективного функционирования муниципальной службы; в-пятых, с оказанием методической помощи муниципальным служащим и муниципальным образованиям по вопросам муниципальной службы.
К первой группе мероприятий по развитию муниципальной службы следует отнести:
- повышение профессионального уровня муниципальных служащих; создание эффективного механизма подбора кадров муниципальной службы;
- обеспечение должностного роста муниципальных служащих на основе их профессионализма, компетентности и деловых качеств;
- совершенствование системы непрерывного профессионального образования; выработку стандартов, программ подготовки и профессионального развития кадров муниципальной службы;
- формирование научной, учебно-методической базы для организации учебного процесса; проведение консультационных занятий, оказание информационных и образовательных услуг муниципальным служащим.
Ко второй группе мероприятий можно отнести:
- изучение и обобщение федерального и регионального законодательства по вопросам муниципальной службы;
- определение перечня правовых актов, которые необходимо принять органам местного самоуправления;
- подготовку типовых проектов правовых актов и направление их в органы местного самоуправления.
Нормативные правовые акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию муниципальной службы на территории субъекта Российской Федерации, внедрение современных методов оценки эффективности муниципальной службы и стимулирование труда муниципальных служащих. Создание материально - технических и иных условий эффективного функционирования муниципальной службы включает: анализ материально-технической базы муниципальной службы; разработку стандартов служебных мест муниципальных служащих и нормативов их размещения, нормативов материально-технического обеспечения муниципальной службы; обеспечение надлежащих условий для качественного исполнения муниципальными служащими своих должностных обязанностей; разработку методик и рекомендаций, связанных с муниципальной службой.
Для методической помощи муниципальным образованиям в вопросах муниципальной службы в региональные программы развития муниципальной службы могут быть включены мероприятия по оказанию органам местного самоуправления помощи в организации и проведении аттестации муниципальных служащих, конкурсов на замещение должностей муниципальной службы, в разработке муниципальных программ развития муниципальной службы и методики оценки ее эффективности, в издании рекомендаций по вопросам муниципальной службы, формировании кадрового резерва, а также в проведении семинаров по вопросам муниципальной службы.
В ряде субъектов Российской Федерации в программах развития муниципальной службы предусматривается формирование на конкурсной основе кадрового резерва муниципальных служащих, выработка критериев объективной оценки выполнения трудовых договоров (контрактов) по результатам проведения аттестации или квалификационного экзамена муниципальных служащих.
В отдельных субъектах Российской Федерации региональная программа муниципальной службы предусматривает риски, которые могут возникнуть в процессе ее реализации вследствие, например, изменения федерального законодательства о муниципальной службе, недостаточной координации действий по реализации программы. Этими предписаниями, по существу, отражается относительная устойчивость программы к воздействию этих факторов риска для реализации программы развития муниципальной службы.
Необходимо отметить, что во многих субъектах Российской Федерации программа развития муниципальной службы предусматривает систему контроля за ее выполнением. В отдельных субъектах Российской Федерации в целях осуществления контроля за исполнением программы развития муниципальной службы устанавливается общий контроль за ходом ее реализации. Определяются конкретные лица, осуществляющие контроль, сроки, форма и порядок представления отчетов о ее выполнении.
Финансирование реализации региональных программ муниципальной службы за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации вытекает из содержания Федерального закона о местном самоуправлении. В соответствии с этим предписанием в случае и порядке, которые установлены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, могут дополнительно финансироваться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. Возможность выделения средств из бюджета субъекта Российской
Федерации муниципальному образованию на развитие муниципальной службы также вытекает из предписания Федерального закона о местном самоуправлении. В соответствии с ним высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) нормативным правовым актом предоставляется право предусмотреть выделение за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей. Такие показатели могут быть и в сфере муниципальной службы.
Анализ региональных программ развития муниципальной службы позволяет отметить разнообразие их структуры. По своей структуре многие программы не представляют собой намеченный к планомерному осуществлению, объединенный единой целью и приуроченный к определенным срокам комплекс взаимосвязанных задач и адресных мероприятий с указанием используемых ресурсов и источников их получения, исполнителей, достигаемых результатов и контроля за реализацией мероприятий.
Проведенный анализ позволяет отметить недостаточный опыт разработки региональных программ развития муниципальной службы. На это определенное влияние оказывает отсутствие методических рекомендаций по их разработке, что приводит к принятию только программ по подготовке и переподготовке муниципальных служащих.
В целях обеспечения единого подхода субъектов Российской Федерации к разработке региональных целевых программ развития муниципальной службы возникает необходимость подготовки специальных методических рекомендаций по их разработке. При этом должны быть учтены приоритетные направления развития муниципальной службы. Методика должна включать в себя требования, предъявляемые к структуре программы, содержанию каждого раздела программы, расчет различных показателей, определяющих основные ее параметры, систему управления ходом ее реализации, мониторинг выполнения программных мероприятий. При разработке программ развития муниципальной службы, как представляется, должны учитываться следующие базовые положения:
- муниципальная служба связана с местным самоуправлением, поэтому она оказывает существенное воздействие на развитие гражданского общества, в силу чего должна быть открытой и прозрачной для населения муниципального образования;
- муниципальная служба может развиваться в полной мере при условии ее постоянного совершенствования и развития местного самоуправления;
- программы развития муниципальной службы должны разрабатываться с учетом предписаний Федерального закона о муниципальной службе и региональных законов о муниципальной службе, достижений, полученных в ходе реализации предыдущих программ, а также программ развития муниципальной службы других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, с учетом зарубежного опыта муниципального управления;
- программы должны обеспечивать достижение оптимального эффекта в развитии муниципальной службы;
- мероприятия, предусмотренные в программе, должны быть реально выполнимыми с учетом лимита денежных средств, выделяемых из бюджета субъекта Российской Федерации.
Таким образом, целевая программа развития муниципального службы в субъектах РФ способствует эффективному функционированию института муниципальной службы.
2.2. Особенности развития муниципальной службы в муниципальных образованиях
Анализ современного состояния правового регулирования муниципальной службы в муниципальных образованиях показывает, что определенные наработки в плане создания правовой основы для осуществления правотворчества органами местного самоуправления в муниципальных образованиях имеются.
Кроме того, анализ современного состояния правового регулирования муниципальной службы показывает, что в настоящее время:
- во многих муниципальных образованиях практически не реализуются заложенные законодательством механизмы управления по результатам;
- не совершенствуются системы регламентации и оценки профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих;
- деятельность муниципальных служащих слабо ориентирована на оказание качественных услуг гражданам;
- недостаточно развиты механизмы стимулирования и не используются заложенные в законодательстве принципы оплаты по результатам, что снижает мотивацию муниципальных служащих;
- недостаточно применяются современные технологии подбора кадров при поступлении на муниципальную службу и работы с кадрами при ее прохождении. Так, отсутствуют единые методические рекомендации по организации системы наставничества на муниципальной службе, во многих муниципальных образованиях до сих пор не разработаны и не приняты муниципальные правовые акты по организации наставничества.
В этой связи необходимо реализовать комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых механизмов муниципальной службы, в частности:
- формировать ежегодные отчеты муниципальных служащих о своей профессиональной деятельности, выполненных заданиях и поручениях;
- разработать и внедрить систему мер, направленных на совершенствование порядка прохождения муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения должностных обязанностей муниципальной службы на высоком профессиональном уровне;
- проводить социологические опросы на предмет оценки удовлетворенности муниципальных служащих условиями и результатами своей работы, морально-психологическим климатом в коллективе;
- необходимо внести изменения в Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25- ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в части введения на муниципальной службе системы профессионального развития, включая институт наставничества.
Оценка эффективности работы органов местного самоуправления сегодня во многом зависит от степени удовлетворенности качеством предоставляемых муниципальных услуг. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» определяет перечень тех услуг (сфер), по которым и должно происходить оценивание.
Эффективность развития муниципальной службы муниципального образования во многом зависит от муниципальной программы, которая финансируется соответственно за счет средств местного бюджета.
Проблемами развития муниципальной службы на уровне муниципальных образований являются:
1. Недостаточный уровень развития системы работы с кадровым резервом. Причины возникновения проблемы: - недостаточно эффективный отбор кандидатов для постановки в кадровый резерв; - недостаточный уровень работы с лицами, состоящими в кадровом резерве.
Для решения указанной проблемы необходимо осуществлять информационно - методическое сопровождение работы конкурсной комиссии по формированию кадрового резерва. Члены конкурсной комиссии по формированию кадрового резерва при подготовке к заседанию комиссии должны составлять перечень вопросов для оценки кандидатов в кадровый резерв и принимать активное участие в работе комиссий непосредственно на заседаниях. Работа с лицами, состоящими в кадровом резерве, должна включать мероприятия, обеспечивающие приобретение резервистами теоретических и практических знаний, более глубокое освоение будущей работы, выработку у них организаторских навыков. Для этого лиц, включенных в кадровый резерв, необходимо привлекать к участию в работе с проектами муниципальных правовых актов и реализации мероприятий в рамках полномочий органов местного самоуправления, кадровой политики, муниципального управления. Кроме того, работа с лицами, состоящими в кадровом резерве, должна включать повышение их квалификации и профессиональную переподготовку.
2. Недостаточный уровень профессионализма и компетентности муниципальных служащих. Причины возникновения проблемы: - недостаточное количество программ дополнительного профессионального образования по узким отраслевым направлениям; - недостаточное использование современных методов оценки персонала.
В соответствии с Федеральным законом N 25-ФЗ муниципальная служба признается профессиональной деятельностью, что предполагает наличие высокой квалификации у муниципальных служащих и требует от них особого профессионализма, приобретаемого и поддерживаемого в результате систематического и непрерывного образования. Дополнительное профессиональное образование муниципальных служащих осуществляется посредством реализации дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки), а также внедрения новых форм и методов обучения (мастер-классы и тренинги, дистанционные программы, обучение в рамках проекта, ролевые и деловые игры и др.) за счет средств бюджета.
Реализация программ повышения квалификации направлена на совершенствование и (или) получение новой компетенции, необходимой для профессиональной деятельности, и (или) повышение профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации. Повышение квалификации муниципального служащего проводится не реже, чем один раз в три года. Реализация программ профессиональной переподготовки направлена на получение компетенции, необходимой для выполнения нового вида профессиональной деятельности, приобретение новой квалификации. В соответствии с Федеральным законом N 25 - ФЗ одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы является применение современных технологий работы с персоналом. В связи с этим есть необходимость во внедрении комплексного диагностического метода оценки персонала.
Для решения указанной проблемы необходимо при формировании конкурсной документации по размещению муниципального заказа для оказания услуг по дополнительному профессиональному образованию включать программы по узким отраслевым направлениям, с учетом интересов муниципальных служащих. Также необходимо обеспечить возможности обучения на рабочем месте посредством проведения обучающих мероприятий и создания условий для самостоятельной подготовки; использовать информационную базу для обмена опытом муниципальных служащих в целях обновления и освоения знаний по актуальным вопросам; организовывать проведение круглых столов по актуальным вопросам порядка прохождения муниципальной службы.
Решение вышеуказанных проблем программно-целевым методом позволит повысить эффективность развитие муниципальной службы в органах местного самоуправления.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В России муниципальная служба как один из центральных институтов публичного управления приобретает качественно новые значение и уровень нормативно-правовой регламентации. Муниципальная служба - это важнейший конституционно-правовой институт, непосредственно связанный с эффективной реализацией компетенции органов местного самоуправления. Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Успешность реформирования и развития системы муниципальной службы зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на модернизацию муниципальной службы как единой системы, а также на практическое применение инновационных технологий муниципального управления. В рамках развития муниципальной службы в администрациях муниципальных образований проведены мониторинг и экспертиза правовых актов по вопросам муниципальной службы, сформирована необходимая нормативная база, введены конкурсные процедуры при назначении на должность муниципальной службы, ведется системная работа по формированию кадровых резервов и организации дополнительного образования муниципальных служащих с целью выявления профессионального потенциала и профессиональных достижений муниципальных служащих.
Однако поставленные задачи во многих муниципальных образованиях выполнены не в полной мере, и результаты реализации муниципальных правовых актов показывают сохраняющуюся актуальность большинства определенных направлений. В каждом муниципальном образовании должна быть сформирована достаточная нормативная правовая база по вопросам муниципальной службы.
Комплекс мер по решению проблем муниципальной службы может быть реализован программно-целевым методом, позволяющим увязать цели, задачи и ожидаемые результаты совершенствования муниципального управления с имеющимися ресурсами. Кроме того, реализация муниципальных программ обеспечит создание условий для дальнейшего развития муниципальной службы в современных условиях развития муниципальных образований в соответствии с требованиями законодательства о муниципальной службе, а также будет способствовать комплексному выполнению задач, направленных на доступность и открытость муниципальной службы.
Для определения современного состояния муниципальной службы целесообразно рассмотреть ее становление и развитие в контексте особенностей построения системы местного самоуправления.
В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. До принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в регионах использовались различные подходы к территориальной организации муниципальных образований.
В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» развитие муниципальной службы обеспечивается муниципальными программами развития муниципальной службы и программами развития муниципальной службы субъектов Российской Федерации, финансируемыми соответственно за счет средств местных бюджетов и бюджетов субъектов Российской Федерации. Необходимость реализации муниципальных программ развития муниципальной службы и программ развития муниципальной службы субъектов Российской Федерации обусловлена современным состоянием муниципальной службы. А именно: недостаточно используются механизмы назначения на вакантные должности из кадрового резерва и привлечения молодых специалистов; не всегда деятельность муниципальных служащих ориентирована на достижение конкретных результатов; недостаточно эффективно применяется стимулирование, ориентированное на результаты деятельности; недостаточная открытость муниципальной службы способствует проявлениям бюрократизма и коррупции, что, в свою очередь, негативно влияет на общественное мнение и престиж муниципальной службы; качество профессионального обучения муниципальных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития муниципальной службы.
В целом, как показывает практика принятия программ развития муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, целевая программа развития муниципальной службы направлена на формирование необходимых профессиональных знаний, умений и навыков, позволяющих муниципальным служащим эффективно выполнять свои должностные обязанности, поскольку повышение профессиональной компетентности кадрового потенциала органов муниципального управления, обеспечение условий для эффективной профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих являются одним из актуальных задач развития муниципальной службы.
Основными проблемами развития муниципальной службы являются:
- Недостаточный уровень развития системы работы с кадровым резервом.
- Недостаточный уровень профессионализма и компетентности муниципальных служащих.
Решение вышеуказанных проблем программно-целевым методом позволит повысить эффективность развития муниципальной службы в органах местного самоуправления.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
- Международный Пакт от 16.12.1966 г. «О гражданских и политических правах» // БВС РФ. 1994. № 12.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 1.
- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003 г. - N 40 - Ст. 3822.
- Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ (с изм. и доп.) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
- Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (с изм. и доп.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
- Федеральный закон от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ (с изм. и доп.) «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
- Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ (с изм. и доп.) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
- Указ Президента РФ от 01.02.2005 г. № 112 (с изм. и доп.) «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 439.
- Указ Президента РФ от 11.01.1995 г. № 32 (с изм. и доп.) «О государственных должностях Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 17 января. № 11-12.
- Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 22 июня 2007 г. N 67-ЗАО «О муниципальной службе в Ямало-Ненецком автономном округе» [Электронный ресурс] // Администрация Ямало-Ненецкого автономного округа [сайт]. - RL:#"justify">Апелляционное определение Пермского краевого суда от 29.09.2014 г. по делу № 33-8721 [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
- Справка Пермского краевого суда от 18.09.2009 «Актуальные вопросы применения трудового законодательства федеральными судами Пермского края» (утв. президиумом Пермского краевого суда 18.09.2009) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
- Акофф Р. Акофф о менеджменте: Пер. с англ. / Под ред. Л.А. Волковой и др. СПб.: Питер, 2002.
- Балицкий И.И., Дядя С.А., Михайлов Ю.И. Совершенствование правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации // Вестник Российского университета кооперации. 2015. № 2 (20). С. 64.
- Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). М.: Проспект, 2015.
- Бахрах Д. Н. Административное право: учебник. М.: Изд-во НОРМА, 2011.
- Братановский С.Н., Епифанов А.Е., Санеев В.А. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.
- Войнова Е.А. Профессионализм и компетентность - один из основных принципов организации и функционирования муниципальной службы // Управление городом: теория и практика. 2012. № 2 (5). С. 43.
- Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Служебное право. М., 2003.
- Гнетова Л.В. Особенности правовой регламентации муниципальной службы в Российской Федерации // Вестник Мининского университета. 2015. № 1. С. 26.
- Дмитриев Ю.А. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002.
- Добрынин Н.М. Государственное управление: Теория и практика. Современная версия новейшей истории государства: Учебник. Т. 2 / Науч. ред. А.Н. Митин. Новосибирск: Наука, 2010.
- Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. Комментарий к отдельным нормам федерального законодательства. М.: НОРМА, 2009.
- Иванова С.А. К вопросу о понятии муниципальной службы // Российский юридический журнал. 2008. № 5. С. 70.
- Истомина Т. О необходимости трансформации современного определения государственной службы // Власть. 2011. № 07. С. 119-121.
- Киреева Е.Ю. Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2008. С. 30 - 32.
- Киреева Е.Ю., Голушков Д.И., Чершинцева Е.А., Бирюкова Т.А., Зенков М.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс.
- Кирьянов А.Ю. О некоторых вопросах реализации принципа профессионализма и компетентности муниципальных служащих // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 3. С. 38.
- Козбаненко В. А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3.
- Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.
- Коновалов В.А. Публичная служба в Российской Федерации: к вопросу определения содержания и роли в системе государственного аппарат // Вестник ЮУрГУ. Серия «Право». 2014. Том. 14. № 1. С. 87.
- Москалев А.В. Муниципальная служба: понятие, признаки, принципы // Вестник Пермского университета. 2012. № 2 (16). С. 68.
- Подкопаева Е.Е. Концепция муниципальной службы в Российской Федерации и в странах Евросоюза (на примере Литовской республики) // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2013. № 2. С. 142.
- Старилов Ю. Н. Служебное право: учебник. М., 1996.
- Талапина Э.В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). М.: Волтерс Клувер, 2010.
- Чаннов С. Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010.