Содержание
Введение………..………………………………………………………………….3
- Сущность управления муниципальной собственностью……………………5
1.1. Понятие и состав муниципальной собственности………..…………….….5
1.2. Управление муниципальной собственностью…..……………………...…..9
- Система управления муниципальной собственностью в муниципальном образовании ………………………..…………………………………………….17
2.1.Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью………………………………………….……17
2.2.Управление и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности в 2015 году………………………………………………...…….22
- Предложения по совершенствованию системы управления муниципальной собственностью…………………………………………………………….….…27
3.1.Совершенствование эффективного использования муниципальной собственности……………………………………………………………………27
3.2. Совершенствование контроля системы управления собственностью….29
Заключение……………………………………………………………………….37
Список источников………………..……………………………………………..39
Приложение ………………………...……………………………………………42
Введение
Важнейшим элементом экономической основы местного самоуправления является муниципальная собственность. Наличие муниципальной собственности предусмотрено Конституцией РФ. Состояние ее объектов, системы сложившихся отношений, качество функционирования и уровень их развития во многом определяют социально-экономическую ситуацию в любом муниципальном образовании.
От деятельности, от эффективности работы местных органов власти во многом будет зависеть состояние муниципального хозяйства, сбалансированность местного бюджета, эффективность использования объектов муниципальной собственности, уровень развития малого предпринимательства, благосостояние жителей муниципального образования и процесс социально-экономического развития территории муниципального образования в целом.
Отечественное законодательство о муниципальной собственности начало развиваться в непростых условиях. Сейчас о местном самоуправлении и о муниципальной собственности написаны научные труды, составлены типовые договоры на все случаи управления и распоряжения публичной собственностью. Но и в настоящее время на управлении публичной собственностью сказываются особенности экономики переходного периода, который все еще не завершен.
В связи с этим рассмотрение темы «Система управления муниципальной собственностью» является актуальным.
Цель работы это на примере муниципального образования рассмотреть систему управления муниципальной собственностью.
Достижение цели достигается посредством решения задач:
- Раскрыть сущность управления муниципальной собственностью, в частности, понятие и состав муниципальной собственности, управление муниципальной собственностью,
- На примере муниципального образования отразить систему управления муниципальной собственностью;
- Высказать предложения по совершенствованию системы управления муниципальной собственностью.
Объект работы муниципальное образование, предмет работы это система управления собственностью данного муниципального образования.
В соответствии с целью и задачами была определена структура работы.
При написании работы использованы методы: системный подход, анализ, сравнение, наблюдение, исторический и пр.
В качестве источников исследования были использованы материалы научных и учебных изданий, в частности работы Л.А. Чердаковой, С.Г Еремина, Н.В. Постового, А.И. Галкина, Г.М. Кадырова и пр.
- Сущность управления муниципальной собственностью
- Понятие и состав муниципальной собственности
Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит понятий "муниципальная собственность" и "право муниципальной собственности". Лишь в ст. 51 устанавливается: "Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления".
Наличие собственности является главным признаком самостоятельности власти и управления. Чем большим объемом собственности владеет муниципальное образование, тем больше у него возможностей для реализации установленной компетенции.
Известно, что понятие "собственность" как общественное отношение имеет правовые, социальные, политические и экономические аспекты, которые находятся в тесной диалектической взаимосвязи и взаимозависимости.
По мнению М.М. Соловьева, Л.И. Кошкина, А.А. Свириной, собственность как экономическая категория отражает абсолютную принадлежность способных приносить желаемый результат (эффект) определенных видов материальных (имущественных) и духовных (интеллектуальных) благ - объектов собственности государству, муниципальным образованиям, юридическим и физическим лицам - субъектам собственности, которые вправе владеть, пользоваться и распоряжаться имущественной и интеллектуальной собственностью в рамках законодательно установленных ограничений и при этом нести ответственность за ее надлежащее состояние.
В юридическом смысле муниципальная собственность закреплена в ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, согласно которым местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 51 употребляет термин "муниципальная собственность" в юридическом смысле, обозначая триаду правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение имуществом.
В Гражданском кодексе РФ термин "муниципальная собственность" употребляется в юридическом смысле. Это вытекает из самого названия и содержания раздела II ГК РФ "Право собственности и другие вещные права".
В нем обозначено содержание права собственности, т.е. владение, пользование и распоряжение (абсолютное вещное право), либо ограниченное вещное право - владение и пользование имуществом. Здесь же обозначены и субъекты права собственности.
Относительно муниципальной собственности среди субъектов муниципальной собственности названы муниципальные образования (ст. 212) в лице городских и сельских поселений, других муниципальных образований (ст. 215), а также органы местного самоуправления (п. 2 ст. 215).
В экономическом и юридическом смыслах муниципальная собственность упоминается в ст. 8 Конституции РФ, где установлены формы собственности: частная, государственная и муниципальная. В данной норме Конституции РФ формы собственности обозначены и как группы экономических отношений, и как принадлежность права на ту ли иную форму собственности у различных субъектов правоотношений.
Муниципальная собственность как составная часть экономической основы местного самоуправления представляет собой совокупность отношений, связанных с имущественным комплексом муниципального образования.
Политический смысл состоит в разграничении собственности между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Собственность всегда определяла силу власти, которая опирается на имущественную основу при осуществлении функций и реализации компетенции. Чем больше объем собственности, чем лучше ее состояние, тем проще осуществлять властные полномочия, закрепленные в нормативных актах.
В социальном смысле, муниципальную собственность можно рассматривать как имущество, используемое для повышения благосостояния жителей муниципального образования. Эту функцию выполняет и движимое, и недвижимое имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальному образованию.
Следует заметить, что муниципальная собственность в каждом из названных нами смыслов представляет собой единую систему элементов, логически последовательно расположенных, взаимосвязанных и взаимозависимых. И только с появлением субъективного права, обусловленного наличием государства, формируется юридический смысл собственности, который назван "правом собственности", характеризующийся триадой правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение имуществом. Очевидно, что собственность как экономическая категория, как совокупность отношений, первична по отношению к юридической категории "право собственности". Они с этой точки зрения соотносятся так же, как "отношение" и "правоотношение".
Состав муниципальной собственности в Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) разграничен по уровням территориальных образований.
Исходя из смысла гражданского законодательства можно разделить объекты муниципальной собственности на два вида по критерию имущественной ответственности. Тогда первым видом будет муниципальная казна, а вторым - имущественный комплекс муниципальных предприятий.
Иную классификацию предлагают О.В. Вильчинская и А.В. Леви:
1) объекты, необходимые для реализации качественных функций собственника и непосредственно управляемые им самим (муниципальная казна);
2) хозяйство муниципального образования;
3) учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления.
Муниципальная собственность, по ее определению, представляет собой отношения между субъектами территориально локализованной экономической системы (регионов) в рамках критериев доходности, эффективности и экономической устойчивости. Ее качественное отличие состоит в особом характере, в том, что эта форма содержит в своей структуре доходоприносящие и финансово-обременительные объекты.
Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые имеют целевое назначение, т.к. предназначены для решения вопросов сугубо местного значения: удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования, а с другой стороны - исключительно многофункциональны.
В целом, муниципальная собственность - это сложная система экономических и юридических отношений между населением муниципального образования (местным сообществом), органами местного самоуправления и государством в лице его органов по поводу природных ресурсов, имущества и денежных средств, принадлежащих муниципальному образованию и необходимых для решения вопросов местного значения, а также для осуществления отдельных государственных полномочий и для эффективного функционирования органов местного самоуправления.
1.2. Управление муниципальной собственностью
Муниципальное образование - это вид публично-правового образования, при котором население установленной законом территории непосредственно и (или) посредством органов местного самоуправления совершает действия, направленные на осуществление местного самоуправления путем решения вопросов местного значения, исходя из собственных интересов с учетом исторических и иных местных традиций.
Специфика права муниципальной собственности как раз и заключается в том, что осуществляют это право другие лица: органы местного самоуправления или созданные муниципальным образованием предприятия, учреждения, но это вовсе не означает того факта, что органы должны обладать известной самостоятельностью. В отрыве от муниципального образования орган местного самоуправления не может существовать, так же как не может действовать и орган юридического лица обособленно от самого юридического лица. В имущественных отношениях публично-правовая природа муниципального образования проявляется в порядке, способах и границах осуществления права собственности, тесно связанных с вопросами местного значения.
Участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях является необходимостью для решения стоящих перед ними задач. Однако, признавая муниципальное образование субъектом гражданского права, нельзя не учитывать особенности его статуса, связанные с обладанием им публичной властью, позволяющей часто самим определять правопорядок, включая и случаи, а также пределы собственного участия в гражданских правоотношениях.
При осуществлении права муниципальной собственности органы местного самоуправления не должны превышать пределы осуществления гражданских прав. При осуществлении любых гражданских прав запрещены: действия, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу; злоупотребление правом в иных формах; использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции; злоупотребление доминирующим положением на рынке (п. 1 ст. 10 ГК РФ). Все действия должны осуществляться разумно и добросовестно.
Рассматривая пределы осуществления права муниципальной собственности, необходимо отметить определенную специфику. Объясняется она двояким положением органов местного самоуправления. С одной стороны они, осуществляя права собственника в отношении муниципального имущества, совершают различные сделки, в том числе и с частными юридическими лицами, по распоряжению этой собственностью с целью наиболее эффективного управления и получения наибольшей прибыли. Вместе с тем с другой стороны, согласно действующему законодательству, муниципальные органы наделены правом координировать деятельность соответствующих хозяйствующих субъектов по вопросам землепользования, градостроительства, охраны окружающей среды и т.п. Наделены правом принимать нормативные акты, имеющие существенное значение для деятельности их же контрагентов, заключающих с ними сделки. Следовательно, одним из основных правил осуществления права муниципальной собственности должно являться незлоупотребление своими правами органами местного самоуправления.
Управление муниципальной собственностью является формой осуществления триады правомочий: владение, пользование, распоряжение субъектами муниципально-правовых отношений.
Приведенная дефиниция содержит необходимые признаки управления муниципальной собственностью как явление.
Во-первых, это сознательная, профессиональная деятельность, т.е. эту работу должны выполнять подготовленные к управлению люди. При этом действия людей должны быть сознательными, полноценными, преследующими определенную цель.
Во-вторых, эта деятельность имеет плановый характер. Для ее осуществления необходимы три вида планирования: социально-экономическое, бюджетное, организационное в их взаимосвязи и взаимообусловленности.
В-третьих, деятельность содержит такие процессы, как принятие и исполнение управленческих решений по формированию, содержанию, использованию муниципального имущества.
В-четвертых, деятельность нацелена на обеспечение реализации права собственности, т.е. управленческая деятельность осуществляется субъектами муниципального правоотношения относительно объекта, каковым является право владения, пользования, распоряжения. Например, орган местного самоуправления вправе реализовать триаду правомочий по своему усмотрению, соблюдая закон, или он имеет право защищать свои права собственника в судебном порядке. Это все действия по управлению.
В-пятых, деятельность предполагает подведение итогов, формулирование выводов и внесение предложений по вопросу совершенствования реализации правомочий собственника в целях достижения наиболее ощутимых результатов в решении задач местного значения. Органы местного самоуправления общей компетенции могут проводить на этот счет различные проверки, ревизии, принимать решения, нацеленные на устранение недостатков в части реализации триады правомочий собственника, делать организационные выводы относительно нарушителей прав собственника, вести учет объектов муниципальной собственности.
В Конституции РФ триада правомочий - владение, пользование, распоряжение - отграничено от понятия "управление". В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ собственником имущества является население, ибо населению принадлежит триада правомочий собственника. В то же время ч. 1 ст. 132 устанавливает, что управление муниципальной собственностью осуществляют органы местного самоуправления. Конституция РФ как Основной Закон, обладающий высшей юридической силой, не наделяет органы местного самоуправления правомочиями собственника. Они могут лишь управлять имуществом, но никак не владеть, пользоваться, распоряжаться. Им имущество предоставляется в доверительное управление самим населением, которое сформировало эти органы.
Анализ Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" показал, что ч. ч. 1 и 2 ст. 51 указанного Закона противоречат ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ. В ст. 51 правомочия собственника осуществляют органы местного самоуправления, в свою очередь по Конституции РФ эти правомочия закреплены за населением.
Муниципальное имущество должно быть необходимо и достаточно для: решения вопросов местного значения, перечисленных в гл. 3 Закона о местном самоуправлении; осуществления органами местного самоуправления своих полномочий; осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по поручению органов государственной власти.
Для формирования муниципальной собственности используются, во-первых, способы, предусмотренные действующим законодательством для других видов собственности, во-вторых - некоторые специфические для муниципальной собственности способы.
Формирование муниципальной собственности осуществляется следующими способами:
- путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;
- путем приобретения имущества на основании договора купли - продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ;
- путем возникновения права муниципальной собственности на имущество при разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ;
- путем передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;
- путем передачи объектов государственной собственности субъекта РФ в муниципальную собственность в порядке, установленном действующим законодательством;
- путем получения имущества при разграничении муниципальной собственности между поселениями и районами;
- путем получения муниципальной собственности при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;
- путем возникновения права собственности на продукцию, плоды, доходы, полученные в результате использования муниципальной собственности;
- иными способами, предусмотренными действующим законодательством.
Право муниципальной собственности прекращается:
- в случае гибели или уничтожения имущества;
- при отчуждении имущества другим лицам, в т.ч. при приватизации;
- при разграничении муниципальной собственности;
- в случае обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законодательством РФ или договором;
- по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.
Сфера управления муниципальной собственностью связана с деятельностью органов местного самоуправления (МСУ) в отношении предприятий, учреждений и организаций, находящихся на территории муниципальных образований (МО). Согласно Гражданскому кодексу (ст. 215) имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, разделено на две части: закрепленное за муниципальными предприятиями, учреждениями, и имущество, не закрепленное за ними, составляющее муниципальную казну.
Само МО в лице органов МСУ использует сравнительно небольшую часть муниципальной собственности. Большая ее часть передается на тех или иных условиях (правовых режимах). Например, таких как: аренда (включая лизинг), доверительное управление, бесплатное пользование, хозяйственное ведение (для муниципальных предприятий), залог.
Эффект может быть получен как в денежной форме (напр., за счет арендной платы), так и путем извлечения прямой пользы (оказание услуг населению). Муниципальная собственность, не приносящая достаточной пользы либо экономического эффекта, может быть приватизирована.
В сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом такие полномочия связаны с достаточно широким кругом полномочий, в т.ч. созданием муниципальных предприятий и учреждений, финансированием муниципальных учреждений, формированием и размещением муниципального заказа.
Итак, управление муниципальной собственностью - это сознательная, профессиональная, плановая деятельность субъектов муниципального права, представляющая совокупность базисных и надстроечных отношений, связанная с выработкой, принятием и исполнением решений по формированию, содержанию, использованию муниципального имущества, обеспечению реализации правомочий собственника, подведением итогов эффективности работы, услуг, оказываемых жителям муниципального образования и хозяйствующим субъектам, и осуществляемая в целях улучшения жизнедеятельности людей.
Следует заметить, что муниципальная собственность в каждом из названных смыслов представляет собой единую систему элементов, логически последовательно расположенных, взаимосвязанных и взаимозависимых. Муниципальная собственность является одним из важнейших институтов с помощью которого формируются властные полномочия в системе местного самоуправления, а также осуществляются управления территорией. Цель муниципальной политики в области управления собственностью - получение максимального эффекта от ее использования.
- Система управления муниципальной собственностью в муниципальном образовании
2.1.Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью
Особенности управления и распоряжения финансовыми ресурсами, муниципальным жилищным фондом устанавливаются федеральным законодательством, законодательством Вологодской области, Уставом города Череповца, иными муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с Уставом города.
Основные задачи управления и распоряжения муниципальной собственностью:
1. Повышение эффективности использования муниципального имущества.
2. Осуществление контроля за сохранностью и использованием объектов муниципальной собственности.
3. Создание благоприятной экономической среды для привлечения инвестиций в развитие городской инфраструктуры.
4. Создание условий для пополнения городского бюджета и исполнения социальных программ города.
В состав муниципальной собственности города Череповца может входить имущество, предусмотренное Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Полномочия Череповецкой городской Думы в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью:
1. Устанавливает порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности.
2. Устанавливает порядок и условия приватизации муниципального имущества в соответствии с действующим законодательством.
3. Утверждает прогнозный план (программу) приватизации муниципального имущества.
4. Осуществляет функции по контролю за соблюдением установленного порядка.
5. Принимает решения об учреждении хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных.
6. Определяет порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий.
7. Принимает решение о заключении концессионного соглашения в отношении систем коммунальной инфраструктуры (в том числе объектов тепло-, газо- и энергоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем, объектов, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов).
8. Осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством, законами Вологодской области, Уставом города.
Мэр города:
1. От имени города Череповца приобретает и осуществляет имущественные и иные права и обязанности.
2. Подписывает договоры от имени города Череповца.
3. Назначает на должности и увольняет с занимаемых должностей руководителей муниципальных предприятий и учреждений.
4. Осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, законами Вологодской области, Уставом города, нормативными правовыми актами городской Думы.
Мэрия города:
1. Осуществляет полномочия собственника муниципального имущества в соответствии с настоящим Положением.
2. Вносит в городскую Думу предложения о приватизации муниципального имущества.
3. Принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений в порядке, установленном действующим законодательством, муниципальными правовыми актами.
3. Участвует в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных.
4. От имени города Череповца принимает в муниципальную собственность имущество, находящееся в федеральной государственной собственности, в государственной собственности Вологодской области и иных формах собственности, а также бесхозяйное имущество.
5. Принимает решения о передаче муниципального имущества в пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти Вологодской области и органам местного самоуправления иных муниципальных образований.
6. Утверждает перечень объектов, передаваемых из муниципальной собственности в федеральную государственную собственность или государственную собственность Вологодской области, подписывает от имени муниципального образования договоры и акты приемки-передачи имущества.
7. Утверждает размер базовой ставки, коэффициенты к ней и порядок определения размера платы за использование муниципального имущества, а также порядок предоставления рассрочки, отсрочки по внесению платы за пользование муниципальным имуществом, пеней за просрочку платежей.
8. Принимает в пользование от органов государственной власти, юридических лиц и граждан имущество, находящееся в их собственности.
9. В пределах своей компетенции принимает муниципальные правовые акты по вопросам управления и распоряжения муниципальной собственностью.
10.. Принимает решение о резервировании земель, об изъятии земельных участков для муниципальных нужд.
11. Устанавливает порядок определения видов особо ценного движимого имущества муниципальных автономных и бюджетных учреждений и пр.
Комитет по управлению имуществом города:
1. Ведет учет муниципальной собственности и реестр муниципального имущества.
2. Осуществляет функции по передаче объектов муниципальной собственности во временное пользование физическим и юридическим лицам, их отчуждение в установленном порядке, а также совершает сделки с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, определяет в договорах и соглашениях условия использования продаваемых и передаваемых в пользование объектов.
3. Приобретает имущество в муниципальную собственность в интересах городского самоуправления способами, предусмотренными действующим законодательством и муниципальными правовыми актами.
4. Передает в аренду объекты муниципальной собственности, осуществляет функции арендодателя объектов муниципальной собственности.
5. Заключает инвестиционные договоры, договоры о передаче имущества на ответственное хранение и иные договоры, не противоречащие действующему законодательству.
6. Осуществляет контроль за целевым использованием муниципального имущества, переданного в пользование.
7. Представляет от имени муниципального образования интересы учредителя (участника) в хозяйственных обществах и некоммерческих организациях, создаваемых с участием иных лиц.
8. Составляет на очередной год проект прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества.
9. Осуществляет подготовку и проведение приватизации муниципального имущества и пр.
Департамент жилищно-коммунального хозяйства:
1. Осуществляет полномочия собственника муниципальных нежилых помещений в многоквартирном доме по вопросам, связанным с управлением многоквартирным домом.
2. Заключает договоры управления от имени собственника муниципальных нежилых помещений.
3. Планирует, учитывает и финансирует муниципальную долю в расходах по капитальному ремонту общего имущества многоквартирного дома за муниципальные нежилые помещения.
Таким образом, от имени и в интересах города Череповца управление и распоряжение муниципальной собственностью осуществляют органы городского самоуправления в рамках их компетенции, определенной Уставом города и иными муниципальными правовыми актами.
2.2.Управление и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности в 2015 году
Комитетом по управлению имуществом города осуществляются мероприятия для достижения городской стратегической цели по эффективному управлению муниципальным земельно-имущественным комплексом с целью создания условий для пополнения городского бюджета и исполнения социальных программ города (табл.1).
По результатам работы по администрированию неналоговых доходов от поступлений в городской бюджет доходов от использования, реализации муниципального имущества и иных неналоговых доходов объем поступлений в городской бюджет в 2015 году составил 549,9 млн. рублей, что на 56,4 млн. рублей или 11,4% больше поступлений 2014 года.
Динамика объемов приватизации муниципального имущества, отражена в табл.2.
Таблица 1
Таблица 2.
В 2015 году увеличились доходы:
- от аренды земельных участков на 19,1 млн. рублей, что на 5,7% больше уровня 2014 года;
- от продажи земли на 32,7 млн. рублей что на 98% больше уровня 2014 года (табл.3).
В 2016 году планируется:
дальнейшее осуществление мероприятий по предоставлению земельных участков семьям, имеющим трех и более детей;
проведение торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций;
снижение затрат на содержание объектов казны за счёт средств городского бюджета (продажа, передача объектов для муниципальных нужд).
Таблица 3
Однако достижению поставленных целей мешает ряд нерешенных проблем в области реформирования земельных и имущественных отношений:
1. Недостаточная полнота учета муниципального имущества в соответствии с действующим порядком.
2. Неполная реализация на основе законодательства Российской Федерации политики приватизации муниципальных предприятий и объектов недвижимости.
3. Низкий контроль использования по назначению и сохранности муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении муниципальных предприятий и учреждений, а также имущества, переданного во временное владение и (или) пользование по договорам аренды, договорам безвозмездного пользования.
4. Необходимость повышения эффективности использования муниципального нежилого фонда, движимого имущества и земельных участков.
Кроме этого, наиболее распространенными нарушениями и недостатками, выявленными Счетной палатой за последние три года, являются следующие:
- низкое качество правового акта, определяющего порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом;
- отсутствие реестра муниципальной собственности, а также реестра арендаторов объектов недвижимости и земельных участков;
- необоснованная безвозмездная передача недвижимого муниципального имущества в пользование юридических лиц, что ведет к недополучению арендных платежей;
- значительные задержки в перечислении средств от продажи имущества в муниципальный бюджет без решения представительного органа о рассрочке платежей, несоблюдение сроков внесения выкупной цены за земельные участки;
- продажа имущества не предусмотренным законодательством способом - по договору аренды с правом выкупа;
- продажа имущества, не внесенного в перечень объектов муниципальной собственности, подлежащих приватизации;
- крайне низкий уровень выполнения программы приватизации муниципальной собственности;
- нарушение определенных законодательством процедур по продаже муниципального имущества - путем проведения конкурсных мероприятий (аукционов, торгов), что обусловливает недополучение доходов;
- необоснованное уменьшение выкупной цены в результате применения заниженных ставок земельного налога, неверного размера кратности к ставке земельного налога;
- незаконное начисление и внесение в доходы местного бюджета налога на добавленную стоимость;
- слабый контроль представительного органа власти за управлением муниципальным имуществом.
Итак, к органам городского самоуправления, обладающим полномочиями в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью, относятся: Череповецкая городская Дума; мэр города; мэрия города и органы мэрии города в пределах своей компетенции. От имени и в интересах города Череповца управление и распоряжение муниципальной собственностью осуществляют органы городского самоуправления в рамках их компетенции, определенной Уставом города и иными муниципальными правовыми актами. В качестве основных причин, препятствующих эффективному управлению муниципальной собственностью региона следует назвать следующие: отсутствие четкой системы мониторинга имущества, недостатки, неполная реализация политики в области управления собственностью, выявляемые при ревизии органами Счетной палаты РФ.
- Предложения по совершенствованию системы управления муниципальной собственностью
3.1. Совершенствование эффективного использования
муниципальной собственности
На основе проведенного анализа и выявленных недостатков политике управления собственностью города Череповца (глава 2) предлагается совершенствование данной системы управления.
Продуктивность процесса совершенствования управления муниципальной собственностью может быть обеспечена реализацией подхода, предусматривающего:
- переход к модели управления, основанной на принципах и инструментальной базе стратегического и программно-целевого управления развитием и использованием муниципальной собственности;
- постановку задач совершенствования управления и определение необходимого экономико-организационного обеспечения вариантов их решения;
- взаимодействие разных субъектов управления (региональные и муниципальные органы власти и управления, бизнес, менеджмент муниципальных предприятий и учреждений);
- разнообразие форм и инструментов управления процессами развития и использования муниципальной собственности;
- качественные взаимосвязанные изменения в различных функциональных сферах управления муниципальной собственностью (планирование, организация, контроль);
- экономико-организационное обеспечение повышения эффективности использования муниципальной собственности, функционирующей в экономике и социальной сфере.
В связи с изложенным вопрос повышения качества управления муниципальным имуществом поселения, позволяющего не только повысить доходы местного бюджета, но также обеспечить высокое качество жизни населения, предоставление муниципальных услуг в поселении, становится особенно актуальным и требует оперативного принятия соответствующих управленческих решений.
Варианты соответствующих предложений по управленческим решениям, позволяющих повысить эффективность использования муниципального имущества за счет создания условий по привлечению дополнительных внебюджетных инвестиций для его капитального ремонта, передачи обременения содержания этого имущества из муниципального бюджета частному оператору при сохранении муниципального контроля за данными объектами, представлено в нижеприведенной таблице 1 приложения.
Совершенствование управления в сфере муниципальной собственности зависит от соблюдения ряда условий и учета всего многообразия факторов (экономических, политических, социально-психологических и т. д.). К числу важнейших из них можно отнести:
разграничение функций управления за счет преобразования форм и отношений собственности способов управления по использованию государственного имущества;
существенное изменение и усложнение содержания и структуры государственной собственности, равно как и методов управления ею в процессе реформирования экономики;
создание эффективной подсистемы обеспечения в управлении собственностью;
четкое определение перечня объектов собственности, составляющих базис государственного сектора экономики, который не может и не должен основываться на сугубо рыночных принципах (государство призвано выступать не только собственником-владельцем, но и собственником-распорядителем и собственником-пользователем);
опора на выработанные мировой и отечественной практикой способы централизованного регулирования собственности с учетом их приспособления к реалиям российской действительности.
Таким образом, учет данного подхода при формировании политики в области управления муниципальной собственностью обеспечит выход данной системы на новый качественный уровень, отвечающий современным потребностям общества.
3.2. Совершенствование контроля системы управления собственностью
Особое место в становлении системы управления муниципальной собственностью имеет мониторинг и контроль.
Контрольно-счетными органами широко применяются проверки исполнения бюджетов муниципальных образований, в т.ч. их доходной части, неналоговых поступлений, связанные с оценкой управления и распоряжения муниципальным имуществом.
В регионах, как правило, большинство муниципальных образований формируют доходную часть межбюджетными трансфертами из средств субъекта Российской Федерации, нередко эта составляющая доходит до 70 - 80% объема собственных средств доходов местных бюджетов. Возникает эффект привыкания, снижается мотивация наращивать собственную доходную часть, формируются иждивенческие настроения. К тому же увеличение собственных доходов оборачивается для муниципальных образований снижением доли межбюджетных трансфертов, поэтому менять ситуацию они не спешат.
В связи с этим важно качественно оценить потенциальные возможности муниципальных образований по обеспечению собственных неналоговых поступлений - имущественный потенциал и управленческий ресурс - и с учетом полученных данных стимулировать местные органы власти наращивать собственные усилия по эффективному использованию (владение, пользование, распоряжение, управление) собственности, повышать доходную часть муниципального бюджета.
При проверке неналоговых доходов необходимо оценить уровень использования их ресурсной базы (прежде всего земли, объектов недвижимости, финансово-хозяйственную деятельность муниципальных предприятий и учреждений), правомерность и эффективность использования муниципальной собственности, обоснованность планирования величины неналоговых доходов.
Поэтому целью контрольного мероприятия является оценка выполнения органами местного самоуправления властных функций прогнозирования, учета и контроля полноты и своевременности поступления денежных средств по источникам неналоговых доходов в условиях казначейского метода исполнения бюджета, а также оценка эффективности использования имущественного потенциала муниципального образования.
Соответственно, предметом проверки является использование муниципального имущества органами местного самоуправления.
Контрольное мероприятие содержательно проводится примерно в следующей последовательности.
Вначале необходимо изучить постановления и распоряжения представительного и исполнительного органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью, оценить качество порядка (положения) управления и распоряжения имуществом (нормативно-правового акта), его исполнение.
Поэтому порядок действий работника контрольно-счетного органа, как правило, следующий. Это контроль и оценка:
- наличия и полноты реализации программ и планов приватизации муниципального имущества;
- соответствия законодательству процесса приватизации имущества;
- состояния реестра муниципальной собственности;
- состояния реестров арендаторов объектов недвижимости и земельных участков;
- соблюдения порядка сдачи имущества в аренду (в т.ч. проведения конкурсов на право аренды собственности, оперативного учета арендной платы, порядка погашения недоимки за аренду, предоставления льгот по арендной плате и т.п.);
- правомерности и правильности заключения договоров с юридическими и физическими лицами в части управления муниципальной собственностью (в т.ч. обоснованность расчетов, сроков платежей и т.п.);
- правильности осуществления бюджетного учета имущества, находящегося в муниципальной казне, проведения его инвентаризации, обеспечения сохранности;
- соблюдения требования государственной регистрации имущества муниципального образования и установления права собственности, приема в казну бесхозяйного имущества;
- рациональности расходов на содержание имущества;
- полноты и достоверности бюджетной отчетности, в т.ч. точности и полноты учета доходов от распоряжения имуществом муниципального образования и использования его;
- законности и эффективности распоряжения имуществом муниципального образования при участии муниципального образования в уставных капиталах юридических лиц;
- организации учета платежей от использования и распоряжения имуществом при казначейской системе исполнения бюджета муниципального образования и др.
Для анализа исполнения неналоговых доходов в финансовом отделе и комитете по управлению муниципальным имуществом необходимо получить и проанализировать следующую информацию:
1) сводную бюджетную роспись местного бюджета и внесенные в нее изменения по разделу неналоговых доходов;
2) справку о сумме средств, запланированных и фактически поступивших в бюджет от сдачи в аренду муниципального имущества, от коммерческой деятельности МУПов;
3) справку о фактических доходах, поступивших от предпринимательской деятельности, в т.ч. платных услуг бюджетных учреждений;
4) справку о средствах, планируемых и фактически поступивших в местный бюджет от аренды муниципальной земли;
5) справку о предоставленных льготах по оплате аренды имущества по видам и предприятиям;
6) справку о недоимке по неналоговым доходам в разрезе видов платежей и крупных недоимщиков (по состоянию на начало и конец проверяемого периода);
7) реестр муниципальной собственности.
При проверке полезно оценить соответствие данных отчета об исполнении бюджета муниципального образования сведениям кассового плана, акту сверки с налоговой службой и отчету налоговой службы по каждому коду неналоговых доходов.
Муниципальное имущество подлежит учету в соответствии с порядком, установленным представительным органом. В процессе проверки важно установить наличие права собственности на муниципальное имущество. Документом, удостоверяющим право муниципальной собственности на недвижимое имущество, является свидетельство о государственной регистрации права, выданное учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Документом, подтверждающим право муниципальной собственности на движимое имущество, является выписка из реестра муниципальной собственности.
При проверке установленного порядка передачи в аренду имущества, находящегося в собственности муниципального образования, необходимо проверить ведение реестра арендаторов собственности муниципального образования. При этом следует обратить внимание на следующие вопросы:
- как ведется и актуализируется база данных о заключенных договорах аренды имущества и земли;
- имеются ли данные о фактических поступлениях в бюджет муниципального образования доходов от арендной платы за нежилые помещения и землю;
- осуществляется ли и какими средствами контроль полноты и своевременности перечисления арендаторами арендной платы в бюджет муниципального образования;
- какие меры принимаются к неплательщикам арендной платы;
- имеют ли место факты заключения договоров аренды нежилых помещений, находящихся в хозяйственном ведении, минуя балансодержателей указанных помещений;
- имеются ли сведения о состоянии расчетов с балансодержателями нежилых помещений, находящихся в хозяйственном ведении.
При приватизации обязательно проведение оценки объектов, поэтому необходимо проверить, как произведена оценка стоимости имущества в сделках, связанных с отчуждением имущества муниципального образования.
При необходимости может быть осуществлена экспертиза составленного оценщиком заключения и отчета на предмет обоснованности произведенной оценки, которая должна учитывать все существенные факторы (условия), определяющие цену сделки.
Для осуществления функций, связанных с обеспечением проведения торгов (конкурса или аукциона) по продаже муниципального имущества, может привлекаться юридическое лицо (специализированная организация).
В этом случае проверка осуществляется по следующим направлениям:
- порядок передачи и круг полномочий, переданных органу по продаже имущества муниципального образования собственником указанного имущества;
- порядок учета средств от продажи имущества муниципального образования в условиях казначейского метода исполнения бюджета муниципального образования. Здесь необходимо изучить порядок взаимодействия продавца и собственника муниципального имущества по обеспечению учета и контроля полноты и своевременности внесения в бюджет муниципального образования средств от приватизации;
- законность и обоснованность произведенных продаж. Здесь следует убедиться в правильности организации и проведения конкурсов и аукционов по продаже имущества муниципального образования;
- реализация специализированной организацией функций по контролю выполнения условий договоров купли-продажи;
- порядок и состояние расчетов с продавцом имущества муниципального образования по расходам, связанным с организацией и проведением продажи и приватизации указанного имущества.
При проверке доходов от деятельности муниципальных предприятий необходимо выяснить, приняты ли органами местного самоуправления нормативные акты о порядке перечисления муниципальными предприятиями в местный бюджет части прибыли, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей. Затем оценить своевременность и полноту зачисления неналоговых поступлений в доход бюджета.
Для этого необходимо сравнить данные финансового отдела о поступлении неналоговых доходов с данными комитета, в ведении которого находятся муниципальные предприятия. В отношении бюджетных (казенных) учреждений проводится аналогичная процедура, кроме того, проверяется правильность ведения бюджетного учета доходов, поступивших от оказания платных услуг.
В случае выявления расхождений в данных комитета муниципального имущества и финансового отдела целесообразно провести проверку в ряде муниципальных предприятий и учреждений на предмет полноты и своевременности отражения в доходах местного бюджета средств от деятельности предприятий и учреждений, и по ее результатам отразить сумму недополученных доходов бюджета.
В целом, рассмотренная методика представляет собой минимально достаточный свод мероприятий для проверки использования муниципальной собственности, который не носит закрытого характера и может расширяться в зависимости от целей и задач, ресурсов контрольного мероприятия.
Таким образом, в качестве мероприятий, направленных на совершенствование политики по управлению муниципальной собственностью в городе Череповце предложены меры по совершенствованию методики проводимых контрольных мероприятий, а также изменение подхода существующей политики в области управления муниципальной собственности, в частности, переход к модели управления, основанной на принципах и инструментальной базе стратегического и программно-целевого управления развитием и использованием муниципальной собственности; постановку задач совершенствования управления и определение необходимого экономико-организационного обеспечения вариантов их решения; взаимодействие разных субъектов управления (региональные и муниципальные органы власти и управления, бизнес, менеджмент муниципальных предприятий и учреждений); опора на выработанные мировой и отечественной практикой способы централизованного регулирования собственности с учетом их приспособления к реалиям российской действительности и др.
Заключение
В данной работе рассмотрена тема «Система управления муниципальной собственностью». Основными выводами по изучению темы являются следующие.
- Муниципальная собственность - это сложная система экономических и юридических отношений между населением муниципального образования (местным сообществом), органами местного самоуправления и государством в лице его органов по поводу природных ресурсов, имущества и денежных средств, принадлежащих муниципальному образованию и необходимых для решения вопросов местного значения, а также для осуществления отдельных государственных полномочий и для эффективного функционирования органов местного самоуправления.
Управление муниципальной собственностью - это сознательная, профессиональная, плановая деятельность субъектов муниципального права, представляющая совокупность базисных и надстроечных отношений, связанная с выработкой, принятием и исполнением решений по формированию, содержанию, использованию муниципального имущества, обеспечению реализации правомочий собственника, подведением итогов эффективности работы, услуг, оказываемых жителям муниципального образования и хозяйствующим субъектам, и осуществляемая в целях улучшения жизнедеятельности людей.
Следует заметить, что муниципальная собственность в каждом из названных смыслов представляет собой единую систему элементов, логически последовательно расположенных, взаимосвязанных и взаимозависимых.
2. К органам городского самоуправления, обладающим полномочиями в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью, относятся: Череповецкая городская Дума; мэр города; мэрия города и органы мэрии города в пределах своей компетенции. От имени и в интересах города Череповца управление и распоряжение муниципальной собственностью осуществляют органы городского самоуправления в рамках их компетенции, определенной Уставом города и иными муниципальными правовыми актами. В качестве основных причин, препятствующих эффективному управлению муниципальной собственностью региона следует назвать следующие: отсутствие четкой системы мониторинга имущества, недостатки, неполная реализация политики в области управления собственностью, выявляемые при ревизии органами Счетной палаты РФ.
3. На основе проведенного анализа и выявленных недостатков политике управления собственностью города Череповца (глава 2) предлагается совершенствование данной системы управления.
В качестве мероприятий, направленных на совершенствование политики по управлению муниципальной собственностью в городе Череповце предложены меры по совершенствованию методики проводимых контрольных мероприятий, а также изменение подхода существующей политики в области управления муниципальной собственности, в частности, переход к модели управления, основанной на принципах и инструментальной базе стратегического и программно-целевого управления развитием и использованием муниципальной собственности; постановку задач совершенствования управления и определение необходимого экономико-организационного обеспечения вариантов их решения; взаимодействие разных субъектов управления (региональные и муниципальные органы власти и управления, бизнес, менеджмент муниципальных предприятий и учреждений); опора на выработанные мировой и отечественной практикой способы централизованного регулирования собственности с учетом их приспособления к реалиям российской действительности и др.
Список источников
- "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// "Собрание законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
- "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 02.10.2016) // "Российская газета", N 238-239, 08.12.1994.
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//"Российская газета", N 202, 08.10.2003.
- Решение Череповецкой городской Думы от 25.04.2006 N 83 (ред. от 01.11.2016) "О Положении о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Череповца" (вместе с "Положением о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Череповца")//"Голос Череповца", N 19, 16.05.2006.
- Боровская М.А. Управление муниципальной собственностью в системе региональной экономики: теоретико-правовой аспект. Таганрог: Вестник, 2011. С. 55.
- Вильчинская О.В. Муниципальная собственность как экономическая, социальная, правовая и управленческая категория / О.В. Вильчинская, А.В. Леви // Вестник университета. Серия "Социология и управление персоналом". 2006. N 2. С. 87.
- Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 59 - 66.
- Дерюгина Т.В. Муниципальная собственность в Российской Федерации: пределы осуществления и ограничения// "Российская юстиция". 2008.N 6
- Еремин С.Г. Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью: учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2014. 236 с.
- Миничкина В.П. Совершенствование системы управления государственной и муниципальной собственностью в регионе // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. №42
- Муниципальное право / Под ред. Н.М. Конина. М.: Норма, 2006. С. 332.
- Омаров А.М. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики. М., 1980. С. 34.
- Отчет орезультатах деятельности мэра города имэрии города Череповца за2015 год// Режим доступа: #"justify">Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: Юриспруденция, 2016. 456 с.
- Синдеева И.Ю. Становление института управления муниципальной собственностью / И.Ю. Синдеева, Е.В. Черникова// Современное право. 2015. N 10. С. 19 - 25.
- Соловьев М.М. Управление государственной собственностью: методология, опыт, инновации: Учебник. Ростов н/Д: Феникс, 2014. 303 с.
- Сыров А.Н. Повышение состоятельности органов местного самоуправления поселений через эффективное управление муниципальным имуществом // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 3. С. 25 - 30.
- Управление государственной и муниципальной собственностью: право, экономика, недвижимость и природопользование: монография / А.И. Галкин, С.Г. Еремин, Г.М. Кадырова и др. - М.: Юстицинформ, 2014. 336 с.
- Чердакова Л.А. О субъектах права муниципальной собственности: дискуссии продолжаются // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 5. С. 25 - 26.
- Чердакова Л.А. Теоретико-правовые основы права муниципальной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 23. С. 32 - 34.
ПРИЛОЖЕНИЕ
Таблица 1
Основные виды имущества, находящегося на балансе муниципального образованияИспользуемые фактически подходыПредложения по управлению имуществомОсновные нормативные правовые акты для реализации предложенийВозможный эффект для поселенияДороги и объекты дорожного хозяйстваСодержание и ремонт дорог за счет средств муниципального бюджета осуществляется за счет проведения аукционов на выполнение соответствующих работЗаключать контракты жизненного цикла на строительство, ремонт и содержание объектов дорожного хозяйстваП. 16 ст. 34 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"Заинтересованность инвестора, реализующего контракт жизненного цикла, в соответствии с заданными транспортно-эксплуатационными показателями в течение всего срока действия контракта, что снижает затраты бюджета на ремонт объектовЖилой фондСдача внаем, содержание за счет средств нанимателяУстанавливать размер платы за наем в соответствии с размером платы за капитальный ремонт общедомового имущества многоквартирного домаП. 2 ст. 91.1 Жилищного кодекса Российской ФедерацииДоходы бюджета поселения в полном объеме обеспечивают соответствующие расходы на капитальный ремонт общедомового имущества муниципального жилого фондаДетские и спортивные игровые площадки на придомовых территориях многоквартирных домовСодержание и ремонт за счет средств муниципального бюджетаПередача площадок собственникам многоквартирных домов, управляющим компаниям, жилищно-строительным кооперативамСт. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции"Снижение расходов на содержание объектовОбъекты паркового хозяйства, спортаСодержание за счет средств муниципального бюджетаПередача в управление частному операторуФедеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", типовое концессионное соглашение, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2007 г. N 90Снижение расходов на модернизацию и содержание объектов, привлечение внебюджетного финансированияОбъекты уличного освещенияСодержание за счет средств муниципального бюджетаЗаключение энергосервисных контрактовСт. 19 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Требования к условиям энергосервисного контракта, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 18 августа 2010 г. N 636Модернизация объектов уличного освещения без дополнительного привлечения средств муниципального бюджетаОбъекты коммунальной инфраструктурыПередача в аренду, концессию, содержание за счет средств муниципального бюджетаПередача в концессиюФедеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", типовое концессионное соглашение, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2006 г. N 748Снижение издержек на ремонт и содержание объектовПамятники историиСодержание за счет средств муниципального бюджетаПередача в долгосрочную арендуСт. 14 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"Восстановление объекта без дополнительных средств бюджета, получения дополнительных средств в муниципальный бюджет