Введение
В настоящее время назначение образовательного учреждения состоит не только в вооружении обучающихся знаний, умений и навыков, но в предоставлении образовательных услуг. Но при этом, мы часто не задумываемся, что из себя представляет правовой статус образовательного учреждения и как он определен законодателем. На каждом этапе своего исторического развития общество занимало особое место, ведь оно являлось фактором экономического, социального и культурного прогресса, необходимой предпосылкой всестороннего, гармоничного развития членов общества. Российская Федерация является правовым государством, это означает приоритет прав человека в обществе. Одним из таких прав -право на получение образование, которое реализуется гражданином в образовательных учреждениях.
Образовательные организации являются участниками гражданско-правовых отношений являются некоммерческими организациями по своей сути. В настоящее время мы можем наблюдать повышение финансово-правого статуса образовательных организаций, которое связано с изменениями в российском законодательстве.
Степень изученности темы. Отдельные вопросы предмета нашего исследования были рассмотрены при рассмотрении правового статуса различных типов образовательных учреждений и основ их правового регулирования освящены в работах Н.Н.Бойко, И.В.Бит-Шабо, Л.К.Вороновой, Н.А.Низиковой, Н.А.Куфаковой и др.
Анализу финансово-правового статуса образовательных организаций посвящены работы В.В.Чеха, И.Ф. Сюбаревой, В.В.Гаврищук, А.А.Маринюк, М.Ф. Федотовой и др..
Одним из направлений финансовой деятельности образовательного учреждения является закупочный процесс. Это направление деятельности образовательного учреждения нашло отражение в работах И.В.Вадимовой,Е.Пластиной, О.Л.Лобановой, А.Чуряева, А.Яргуновой.
Справедливости надо отметить, что в настоящее время базовых работ, основным проблемным полем которого являлось бы изучение развитие правового статуса образовательных организаций и деятельности них в гражданско-правовых отношений, не существует.
Объект исследования система прав, гражданско-правовых полномочий образовательных организаций.
Предмет правовой статус образовательных организаций в гражданско-правовых отношениях.
Цель оценка правовых механизмов развития правового статуса образовательных организаций в гражданско-правовых отношениях.
Задачи:
- Раскрыть понятие «правовой статус образовательного учреждения»;
- Охарактеризовать элементы правового статуса образовательного учреждения.
- Выявить особенности управления имуществом образовательной организации
- Охарактеризовать участие образовательной организации в закупочной деятельности.
- Проанализировать локальные акты образовательной организации и их роль в гражданских правоотношениях.
Теоретико-методологической основой исследования являются структурно-функциональный и институциональные подходы к осмыслению социально-управленческих и образовательных проблем современного правового статуса образовательной организации. Помимо этих методов основой данного исследования послужили общенаучные и частно-научные методы:нормативно-логический, сравнительно-правой и системный подходы.
Источниковая база представлена положениями ч.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 5 апреля 2013г. N44-ФЗ ( изм. от 1 мая 2017 )"О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", а также локальными актами образовательного учреждения Уставом, Положением о службе по организации закупочной деятельности в учреждении при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.
Структура работы. Работа состоит из введения, заключения, списка источников и литературы и 2-х глав. В первой главе будет охарактеризован правовой статус образовательной организации и его элементы, во второй предпринята попытка охарактеризовать образовательную организацию как субъект гражданских правоотношений.
Глава 1. Особенности правового статуса образовательной организации
1.1. Понятие «правовой статус образовательного учреждения»
Правовой статус юридических лиц одна из важнейших юридических категорий, неразрывно связанных с социальной структурой общества, уровнем демократии в нем, состоянием законности и характером отношения государства к частному бизнесу либо влиянием ряда юридических лиц (общественных объединений, некоммерческих организаций и т. д.) на политику государства в иных сферах. Но следует заметить, что вопрос об элементах правового статуса в юридической науке четко разработан только по отношению к юридическому положению личности.
В настоящее время, говоря о подходах к понятию «правовой статус образовательного учреждения», необходимо отметить неоднозначный подход представителей юридической науки к этому понятию. В целом все они исходят из того, что под правовым статусом
образовательного учреждения можно понимать, совокупность правовых
норм, установленных соответствующей правосубъектностью
образовательного учреждения, где юридические права и обязанности
(компетенции), а также система и механизм осуществления юридических
гарантий этих прав и обязанностей строго подчернены друг другу.
Под правосубъектностью приято понимать наличие у юридического лица качеств субъекта права, т. е. правоспособности и дееспособности .В действующем гражданском законодательстве РФ отсутствует легальное определение правосубъектности, что создает дополнительные трудности в дальнейшем изучении правового статуса юридических лиц. Согласно п. 1 ст. 49 ГК РФ, содержание и объем правоспособности юридического лица определяется с помощью двух компонентов: цели деятельности и вида деятельности. Цель деятельности отражается, как правило, в учредительных документах субъекта права и является обязательным условием создания и функционирования всякого юридического лица. Цель деятельности юридического лица широкое понятие, которое либо подразумевает, либо не подразумевает получение прибыли в процессе деятельности юридического лица (ст. 50 ГК РФ).
В соответствии с этим критерием выделяют коммерческие и некоммерческие юридические лица. Бюджетные организации относятся к некоммерческим организациям. Л.В. Щенникова выделяет следующие юридические признаки, свойственные бюджетному учреждению как особой форме некоммерческих организаций: «Во-первых, учреждения не являются собственниками закрепленного за ними имущества. По сути, это единственная некоммерческая организация-несобственник. Во-вторых, учреждения могут создаваться как публичными (государственными и муниципальными), так и частными собственниками. Собственник закрепляет за учреждением имущество и осуществляет финансирование его деятельности. В-третьих, учреждение не имеет членства. В-четвертых, учреждение действует на основе устава, положения или типового (примерного) положения для учреждений данного вида. В этих документах определяются цели и задачи деятельности учреждения. Собственник, помимо утверждения учредительных документов, назначает и руководителя учреждения в качестве его единоличного исполнительного органа. В-пятых, закон устанавливает примерный перечень задач, которые могут быть поставлены собственником перед учреждением. Эти цели могут быть управленческими (к числу учреждений относят органы государственной и муниципальной власти), образовательными, научными, культурными, оздоровительными, спортивными... В-шестых, учреждение отвечает по своим обязательствам перед кредиторами только имеющимися денежными средствами (п. 2 ст. 120 ГК). Иными словами, имущество учреждения забронировано от взысканий кредиторов. При недостаточности денежных средств наступает неограниченная ответственность их собственников-учредителей. Данный признак отражает важную специфическую черту учреждения как юридического лица. Из него следует, что учреждение не может быть объявлено банкротом. Наконец, седьмой отличительной характеристикой учреждения является само вещное право, на котором собственник закрепляет за ним имущество. Данное право законодатель называет правом оперативного управления».
При этом нужно учитывать следующее обстоятельство, а под словосочетанием «соответствующей правосубъектностью», в данном случае, следует понимать такие правовые качества образовательного учреждения (правоспособность и дееспособность), которые, во-первых, характеризуют его как учреждение, и как юридическое лицо, а, во-вторых, отражают особенности принадлежности этого образовательного учреждения к тому, или иному уровню образования, типу, виду, и той или иной организационно-правовой формы. Иначе говоря, содержание и особенности правового статуса образовательного учреждения того или иного типа, вида и организационно-правовой формы обусловлены особенностями образовательной компетенции того уровня системы образования, в котором это учреждения находится в каждом данном случае. Система юридических гарантий осуществления образовательным учреждением своих прав и обязанностей включает такие правовые средства, как контроль и надзор, осуществляемые уполномоченными на то органами и лицами (Рособрнадзор, инспекционные службы, их сотрудники), а также различные меры правового принуждения, среди которые особое место занимают меры юридической ответственности, применяемые к образовательному учреждению, нарушившему нормы образовательного или иного законодательства.
Принято выделять следующие основные виды правового статуса образовательного учреждения:
- конституционно-правовой статус,
- гражданско-правовой статус,
- финансово-экономический статус,
- административно-правовой статус,
- образовательно-правовой статус.
Кратко охарактеризуем представленные виды правового статуса образовательного учреждения.
Конституционно-правовой статус образовательного учреждения.
Под конституционно-правовым статусом юридических лиц понимают комплексный конституционно-правовой институт, определяющий правовое состояние юридических лиц, содержание которого составляют правосубъектность, правовые принципы их создания и деятельности, права, свободы и обязанности, юридические гарантии реализации прав и свобод и ответственность юридических лиц, закрепленные в Конституции РФ и федеральных законах.
Содержание и значение данного статуса непосредственно вытекает из
содержания ст. 43 Конституции Российской Федерации. В соответствии с
частью 2 данной статьи общедоступность и бесплатность дошкольного,
основного общего и среднего профессионального образования
гарантируются в государственных и муниципальных учреждениях, а часть 3
закрепляет” возможность конкурсной основы бесплатного получения высшего образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении. Тем самым образовательное учреждение является тем субъектом конституционно-правовых отношений, который непосредственно гарантирует реализацию конституционного права каждого на образование. Другими словами, образовательное учреждение (а также предприятия, о которых тоже говорится в Конституции РФ) выступает основным гарантом реализации данного конституционного права человека и гражданина. И именно как гарант образовательное учреждение наделяется законодательством соответствующими правами и обязанностями, может и должно нести ответственность за нарушение конституционного права на образование.
При этом, необходимо подчеркнуть важную особенность данного вида статуса, а именно это вид статуса является смысловым и
политико-правовым ядром, поскольку все остальные с разных сторон отражают главное: необходимость обеспечения различными правовыми средствами и способами образовательным учреждением конституционного права на образование.
Гражданско-правовой статус образовательного учреждения.
Особенностью гражданско-правового статуса образовательного учреждения связано с его характеристикой как юридического лица.
Действующее
законодательство об образовании устанавливает, что всякое образовательное
учреждение (учреждение, осуществляющее образовательный процесс)
является юридическим лицом (п.2 ст. 12 Закона РФ «Об образовании в Российской Федерации»). Согласно п.1 ст.48 Гражданского кодекса юридическим лицом признается организация, имеющая обособленное имущество в собственности либо на правах хозяйственного ведения, либо в оперативном управлении. Оно отвечает имуществом по
своим обязательствам; приобретает и реализует гражданские
(имущественные и личные неимущественные), права; исполняет обязанности
от своего имени; выступает истцом и ответчиком в судах общей юрисдикции, арбитражных судах, третейских судах; должно иметь самостоятельный
баланс или» смету.
Все юридические лица подразделяются на коммерческие и некоммерческие организации (ст. 50 ГК РФ).
Некоммерческие организациям не имеют в качестве основной цели
своей деятельности извлечение прибыли и не вправе распределять
получаемую прибыль между своими участниками (п. 1 ст. 50 ГК РФ).
Закрепление в нормах гражданского законодательства особого
правового статуса образовательных организаций обусловлено
необходимостью правовой охраны образовательной деятельности, связанной,
как уже отмечалось, с реализацией конституционного права личности. Эта
необходимость определяет и ряд требований к образовательным
учреждениям (организациям):
- функционирование в определенных законом организационно-правовых
формах некоммерческих организаций (для государственных и
муниципальных - только в форме учреждения);
- установление специальной правоспособности, т.е. права осуществлять
только ту деятельность в соответствии с законом;
- лицензирование образовательной деятельности (ст. 33 Закона РФ «Об
образовании в Российской Федерации»);
- требования к педагогическому составу, материальному оснащению,
экономическому обеспечению;
- требования, связанные с реализацией конкретных образовательных
программ установленных Законом РФ «Об образовании в Российской Федерации» уровней и др.
И этот небольшой перечень требований свидетельствует о том, что статус
образовательного учреждения как юридического лица имеет значительную
специфику, отличающую его от гражданско-правового статуса иных учреждений и организаций. Это позволяет даже говорить о частном юридическом статусе образовательного учреждения.
В качестве определенной организационно-правовой формы собственно
«учреждение» закреплено ст. 123.1 ГК РФ Закона о некоммерческих
корпоративных организациях, а правовое положение имущества такого
учреждения определяется статьями 296 и 298 ГК РФ.
Таковы наиболее характерные особенности государственно-правового
статуса образовательного учреждения. В заключение заметим, что
действующее гражданское и образовательное законодательство не свободны
от известных противоречий (коллизий) в вопросах четкости определения
содержания правового статуса образовательных учреждений, что нередко
приводит на практике к недоразумениям различного, прежде всего,
финансового, характера.
Финансово-экономический статус образовательного учреждения.
Данный статус тесно связан с предыдущим видом статуса. В самом общем
плане финансово-правовой статус образовательного учреждения, во-первых,
отражает одну из важнейших граней многообразной деятельности
образовательного учреждения - финансово-экономическую (или, в более
узком смысле - финансово-хозяйственную) деятельность, а, во-вторых, его
можно рассматривать как совокупность норм, регулирующих финансово-
экономические отношения. Субъектом этих отношений выступает
образовательное учреждение, посредством предоставления ему прав и
обязанностей в области осуществления образовательным учреждением
предпринимательской и иной деятельности, не связанной непосредственно с
осуществлением образовательного процесса, его финансирования и налогообложения, а также юридических гарантий правомерного
осуществления этих прав и обязанностей.
Правовому статусу бюджетных учреждений присущи общие признаки субъектов финансового права. Одна- ко бюджетные учреждения, в отличие от «классических» субъектов финансового права, обладают некоторыми особенностями правового положения, которые выделяют их из круга всех субъектов в финансовом праве. Так, следует выделить основные два вида: 1) учреждения, осуществляющие административно- управленческие функции, обладающие властно- принудительными полномочиями; 2) социально-культурные учреждения, не обладающие указанными выше признаками. Бюджетные учреждения представительных и исполни- тельных органов государственной власти выступают в качестве субъектов финансового права на федеральном и региональном уровнях. Бюджетные учреждения исполни- тельных органов государственной власти общей компетенции выступают в качестве коллективных субъектов финансового права в отношении права составления проектов бюджетов и их исполнения. Следует обратить внимание на то что, финансовая деятельность бюджетных учреждений не предназначена для извлечения прибыли и распределения ее между участниками, поэтому выполнение публичных функций влечет финансирование их деятельности из соответствующего бюджета. В зависимости от характера выполняемых государственных функций финансовая деятельность некоторых учреждений имеет особенности. Например, деятельность образовательного учреждения финансируется его учредителем на основе государственных и местных нормативов, определяемых в расчете на одного обучающегося. Финансирование медицинской помощи определяется по подушевым нормативам, размер которых зависит от финансовых возможностей территориальных бюджетов. Финансирование уголовно-исполнительной системы осуществляется целевым назначением с указанием отдельной строкой в федеральном бюджете на основе нормативов, утвержденных Правительством РФ. Выделение средств на развитие и укрепление уголовно- исполнительной системы осуществляется на основе федеральных программ. Особенность финансово-правового статуса бюджетных учреждений состоит в том, что основным источником его финансирования выступает государственный (муниципальный) бюджет. Вкладывая денежные средства в бюджетные учреждения, государство должно таким образом закладывать основы эффективной деятельности органов государственной власти, а также основы стабильного, культурного и экономического развития общества. В современных условиях недофинансирования бюджетные учреждения вынуждены вступать в несвойственные им отношения предпринимательские, становясь, таким образом, субъектами частного права. В связи с этим возни- кают проблемы в правовом режиме денежных средств бюджетных учреждений полученных от оказания платных услуг. В настоящее время параллельно употребляются два термина: «государственная услуга» и «бюджетная услуга». В ст. 6 БК РФ государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам определяются как услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления). Как видно из данного определения подобные услуги соотносят с бюджетными учреждениями, иными словами, предполагается, что последние могут их оказывать. Правовой режим средств бюджетных учреждений, полученных от оказания платных услуг имеет свою особенность. С одной стороны указанные средства являются дополнительным доходом бюджетных учреждений, с другой стороны, после уплаты налогов и сборов указанные средства зачисляются в бюджет, т.е. являются доходами бюджетов. При этом, сумма денежных средств, полученная бюджетным учреждением от платных услуг, облагается налогом.
В отличие от предыдущего закона «Об образовании» в статьях действующего ныне Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» законодатель не обращается к самому понятию экономической деятельности, не раскрывает его содержание, не определяет виды и критерии осуществления такой деятельности, тем самым сглаживая границы между разрешенными и неразрешенными для образовательных организаций видами экономической деятельности. Таким образом, возможности для осуществления образовательными организациями деятельности, связанной с получением дохода, стали значительно шире. Очевидно, в современных условиях экономическая деятельность важна и необходима в целях поддержания финансовой стабильности образовательных организаций. Однако чрезмерное расширение ее видов приводит к значительной коммерциализации деятельности образовательных организаций. Усиливающуюся коммерциализацию деятельности образовательных организаций также можно рассматривать как тенденцию.
Административно-правовой статус образовательного учреждения.
В данном случае образовательное учреждение выступает как объект (адресат) управленческих решений, вырабатываемых и издаваемых вышестоящими
органами управления образованием (федеральными, региональными,
муниципальными), в том числе решений, принимаемых в рамках контрольно-
надзорной деятельности соответствующих уполномоченных органов и лиц.
Скажем, в соответствии с пи. 6 и 8 ст. 28 Закона РФ «Об образовании» в
компетенции федеральных органов исполнительной власти (Минобрнауки
РФ, Рособразование), устанавливается порядок создания, реорганизации и
ликвидации, федеральных государственных образовательных учреждений, а
так же проводится аттестация игосударственнаяаккредитация
образовательных учреждений федерального подчинения и др. В соответствии
с пи. 17 и 18 той же статьи Закона те же федеральные органы
уполномочены обеспечивать финансирование федеральных государственных
образовательных учреждений и образовательных услуг; ежегодно утверждать
на основе экспертизы федеральных перечней учебников, рекомендованных
(допущенных) к использованию вобразовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы
общего образования и имеющих государственную аккредитацию и т.д.
Образовательно-правовой статус образовательного учреждения.
Данный вид статуса образовательного учреждения по сравнению с другими основным, т.к. образовательное учреждение осуществляет обучающую и воспитывающую деятельность. Ведь именно образовательное учреждение является первичным звеном образовательной системы общества. В нынешнем Федеральном законе РФ «Об образовании в Российской Федерации» прописаны права и обязанности участников образовательного процесса- обучающихся, их законных представителей и педагогических работников.
Перечень, содержание и объем прав и обязанностей (полномочия и компетенция) обусловливается, прежде всего, уровнем образования, типом и видом самого образовательного учреждения. Следует заметить, что в данном случае мы сталкиваемся с тем самым типом (принципом) правового регулирования, который в общей теории носит название «предоставительно-обязывающий тип». Данный тип правового регулирования основан на том, что использование предоставляемых субъективных прав есть одновременно и исполнение соответствующей и одноименной обязанности. Согласно ст.48 Федерального закона РФ «Об образовании в Российской Федерации» педагогические работники несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей в порядке и в случаях, которые установлены федеральными законами. Неисполнение или ненадлежащее исполнение педагогическими работниками обязанностей, учитывается при прохождении ими аттестации.
Другой важной гарантией как составной частью образовательно-правового статуса образовательного учреждения являются различные формы его самостоятельного контроля за осуществляемой им же образовательной деятельностью. Рост самостоятельности образовательных учреждений влечет закономерно и развитие таких форм самоаттестация, самоэкспертиза, внутренний мониторинг качества обучения и иные формы. Однако, все эти формы в конечном счете направлены (напомним, речь идет в данном случае именно об образовательно-правовом статусе образовательного учреждения) на обеспечение высокого уровня контроля за качеством образования.
1.2. Элементы правового статуса образовательного учреждения.
Образовательная организация обладает автономией, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных актов в соответствии с законом РФ «Об образовании в РФ», иными нормативно-правовыми актам Российской Федерации и уставом образовательной организации.
Структуру административно-правового статуса организаций и
учреждений составляют следующие элементы:
- целевой блок, который включает в себя предмет, цели и задачи
деятельности организации (учреждения);
- административная правосубъектность организации (учреждения), в состав
которой входят правоспособность, дееспособность и компетенция
организации (учреждения);
- внешнеорганизационный блок, который представляет собой совокупность
полномочий государственных органов власти в отношении организации
(учреждения) и включает в себя такие элементы, как создание организации
(учреждения), государственную регистрацию организации (учреждения),
лицензирование деятельности организации (учреждения), ликвидацию и
реорганизацию организации (учреждения), определение круга полномочий
вышестоящих государственных органов в отношении организации
(учреждения);
- внутриорганизационный блок, в содержание которого входит
формирование органа управления делами организации (учреждения);
административно-правовые гарантии прав организации (учреждения).
Элементы организационно-правового обеспечения деятельности
учреждения включает комплекс взаимосвязанных документов,
регламентирующих организацию его работы:
- договор с Учредителем;
- устав;
- свидетельство о государственной регистрации;
- лицензия на правоведения образовательной деятельности;
- аккредитационное свидетельство;
- коллективный договор;
- правила внутреннего трудового распорядка;
- структура и штатная численность;
- штатное расписание;
- должностные инструкции.
Согласно п. 1 ст. 49 ГК РФ, содержание и объем правоспособности юридического лица определяется с помощью двух компонентов: цели деятельности и вида деятельности. Цель деятельности отражается, как правило, в учредительных документах субъекта права и является обязательным условием создания и функционирования всякого юридического лица. Цель деятельности юридического лица широкое понятие, которое либо подразумевает, либо не подразумевает получение прибыли в процессе деятельности юридического лица (ст. 50 ГК РФ). В соответствии с этим критерием выделяют коммерческие и некоммерческие юридические лица. По видам же деятельности юридические лица в действующем гражданском законодательстве подразделяются на лица, обладающие общей правоспособностью, и на лица, обладающие специальной правоспособностью. В первую категорию входят все коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и других видов организаций, предусмотренных законом. Во вторую категорию входят все некоммерческие организации, а также коммерческие организации, исключенные из числа организаций, имеющих общую (универсальную) правоспособность. Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания, т. е. в момент его государственной регистрации (п. 2 ст. 51 ГК РФ) и прекращается в момент завершения его ликвидации после внесения об этом записи в единый государственный реестр юридических лиц (п. 8 ст. 63 ГК РФ). Согласно ст. 120 ГК РФ учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Согласно законодательству бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. При этом порядок определения платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учреди- теля, если иное не предусмотрено федеральным за- коном
Специальная правоспособность образовательной организации предполагает ограниченное участие в гражданском обороте: реализацию тех правомочий, которые зафиксированы в уставных документах учреждения и соответствуют цели его основной деятельности. Цель деятельности образовательного учреждения, как следует из ст. 120 ГК РФ, осуществление функций некоммерческого характера; предмет деятельности образовательного учреждения оказание населению услуг по предоставлению образования определенных уровня и направленности (выполнение общеобразовательных и профессиональных основных и дополнительных образовательных программ, ст. 9 Закона об образовании). При этом образовательным учреждениям не запрещается заниматься приносящей доход деятельностью (вспомогательной, побочной, второстепенной) с условием, что доходы, полученные от ее реализации, будут направлены на обеспечение их основной деятельности. Это определяется пунктом 3 статьи 50 ГК РФ, фиксирующим то, что некоммерческие организации, в т. ч. и учреждения, могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. К тому же доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения (п. 3,4 ст. 298 ГК РФ).
Можно выделить следующие основания для классификаций
организации (учреждения) в зависимости:
- от формы собственности;
- от организационно-правовой формы;
- от правового статуса;
- от вида деятельности;
- от характера их деятельности;
- от механизма управления имуществом организации (учреждения).
Согласно пункту 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации, в
Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная,
государственная, муниципальная и иные формы собственности. На этом
основании, а также на основании статей 212-213 Гражданского кодекса РФ
организации можно разделить на:государственные (основанные на федеральной государственной собственности и государственной собственности субъектов Российской Федерации); муниципальные
(основанные на собственности муниципальной, то есть органов местного
самоуправления); кооперативные (основанные на собственности
кооперативов различного вида); частные (основанные на частной
собственности физических и юридических лиц); общественные (предприятия
(учреждения), основанные на собственности общественных, религиозных
организаций или политических партий); смешанные предприятия
(основанные на двух и более формах собственности).
Глава 2. Образовательная организация как субъект гражданско-правовых отношений.
2.1. Управление имуществом организации
В настоящее время образовательное учреждение рассматривается как социальный феномен, институциональный элемент образовательной системы России, признается унитарный характер и близость его социально-экономической сущности с теорией «целевого безтелесного имущества».
В связи с расширенными возможностями участия образовательных учреждений в экономической деятельности формируется и развивается тенденция усиления хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений в имущественной сфере, которая проявляется в том, что образовательным учреждениям предоставляется все больше свободы и самостоятельности в распоряжении имуществом и использовании доходов. ГК РФ устанавливает разный объем правомочий по распоряжению имуществом и доходами учреждений (казенных, бюджетных, автономных, частных), которое может зависеть от согласия собственника имущества на его распоряжение или вида самого имущества.
Полномочия образовательных учреждений производны от правомочий их публичных собственников, которые определяют также в установленном законом пределах и режим осуществления предоставленных образовательному учреждению прав.
По общему правилу, законодательство применительно к гражданско-правовой конструкции учреждений устанавливает имущественный режим права оперативного управления, что служит основанием для применения такого режима и при закреплении имущества за такими учреждениями. За образовательным учреждением в целях обеспечения образовательной деятельности в соответствии с его уставом учредитель закрепляет объекты права собственности (здания, сооружения, имущество, оборудование, а также другое необходимое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения), принадлежащие учредителю на праве собственности или арендуемые им у третьего лица (собственника). Согласно п.1. ст.102 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" образовательные организации должны иметь в собственности или на ином законном основании имущество, необходимое для осуществления образовательной деятельности, а также иной предусмотренной уставами образовательных организаций деятельности. Объекты собственности, закрепленные учредителем за образовательным учреждением, находятся в оперативном управлении этого учреждения. Государственная и (или) муниципальная собственность, закрепленная за образовательным учреждением, может отчуждаться собственником в порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах своих полномочий. Изъятие и (или) отчуждение собственности, закрепленной за образовательным учреждением, допускаются только по истечении срока договора между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и образовательным учреждением или между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и учредителем, если иное не предусмотрено этим договором. Бюджетные учреждения с согласия собственника могут распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет выделенных им средств на приобретение этого имущества. Остальным имуществом бюджетные организации могут распоряжаться самостоятельно. Доходы бюджетных учреждений поступают в их самостоятельное распоряжение и, таким образом, учреждение имеет право свободно ими распорядиться. Закрепленный в законодательстве объем прав на имущество предоставляют образовательным организациям возможность расширенного участия в гражданских правоотношениях. Распоряжаясь имуществом, образовательные учреждения могут принимать участие в гражданских правоотношениях в качестве субъектов различных сделок, быть учредителями (участниками) юридических лиц, выступать арендаторами и арендодателями имущества. Законом определен порядок и особенности заключения крупных сделок и особенности заключения сделок и сделок «с заинтересованностью». Бюджетные организации заключают эти сделки с согласия учредителя. Закон предоставляет учреждениям возможность участия с некоторыми ограничениями в создании и деятельности других юридических лиц с разрешения собственника (учредителя). Бюджетные учреждения могут с согласия учредителя передавать имущество некоммерческим организациям в качестве учредителя или участника.
Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. Собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения.
В п. 5 ст. 120.1 ГК РФ закреплено то, что бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в т. ч. приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено. По обязательствам бюджетного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с абз. 1 п. 5 ст. 120.1 ГК РФ.
По вопросу ответственности государственных и муниципальных учреждений по своим обязательства имеется разъяснение Высшего арбитражного суда РФ. В частности, в постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участи- ем государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением ст. 120 ГК РФ» отмечается то, что в силу п. 2 ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, по долгам учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество как закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Далее ВАС РФ рекомендует судам при разрешении вопроса о привлечении собственника имущества учреждения к субсидиарной ответственности по долгам учреждения следующее. Исходя из п. 1 ст. 399 ГК РФ до предъявления требования к субсидиарному должнику кредитор должен предъявить требование к основному должнику. При этом кредитор вправе предъявить требование к субсидиарному должнику лишь в случае, если основной должник отказался удовлетворить требования кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответа на предъявленное требование. В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по его обязательствам только при недостаточности у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств. В связи с этим ответственность собственника имущества учреждения является особым видом субсидиарной ответственности, на который общие нормы о субсидиарной ответственности, установленные ст. 399 ГК РФ, распространяются с особенностями, установленными ст. 120 ГК РФ. Особенность такой ответственности состоит в том, что собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику. Согласно позиции ВАС РФ, в случае предъявления кредитором иска о взыскании задолженности учреждения непосредственно к субсидиарному должнику без предъявления иска к учреждению суду на основании п. 2 ст. 46 Арбитражно-процессуального кодекса РФ следует предложить кредитору привлечь основного должника к участию в деле в качестве другого ответчика. При несогласии истца привлечь основного должника в качестве другого ответчика суд, руководствуясь абз. 2 ч. 2 ст. 46 АПК РФ, по своей инициативе привлекает основного должника к участию в деле в качестве другого ответчика. При этом суду надлежит исходить из того, что ст. 120 ГК РФ является той нормой федерального закона, из смысла которой вытекает обязательное участие в деле другого ответчика. При удовлетворении судом иска кредитора о взыскании задолженности учреждения, предъявленного одновременно к учреждению и субсидиарному должнику, как указывает ВАС РФ, в резолютивной части решения следует указать на взыскание суммы задолженности с учреждения (основного должника), а при недостаточности денежных средств учреждения с собственника его имущества (субсидиарного должника). При этом судам следует учитывать, что специальный порядок исполнения судебных актов о взыскании долга с учреждения и собственника его имущества в порядке субсидиарной ответственности за счет денежных средств, возможность установления которого предусмотрена ст. 124 ГК РФ, регламентируется ст. 161 и гл. 24.1 Бюджетного кодекса РФ, по смыслу которых взыскание первоначально обращается на находящиеся в распоряжении учреждения денежные средства, а в случае их недостаточности на денежные средства субсидиарного должника. Судам необходимо иметь в виду то, что поскольку законом не установлено иное, в п. 2 ст. 120 ГК РФ речь идет о любых обязательствах учреждения, возникших из предусмотренных п. 1 ст. 8 ГК РФ оснований (в т. ч. вследствие причинения вреда другому лицу, неосновательного обогащения и т. п.), включая обязательства, возникшие при осуществлении приносящей доход деятельности. Разрешая вопрос о привлечении собственника имущества учреждения к субсидиарной ответственности по долгам последнего, как следует из постановления ВАС РФ, судам надлежит учитывать, что принятие учреждением денежных обязательств с превышением сметы расходов не является основанием для отказа в привлечении собственника учреждения к субсидиарной ответственности по таким обязательствам. При определении надлежащего ответчика, несущего субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения, судам следует исходить из того, что согласно п. 2 ст. 120 ГК РФ такую ответственность несет собственник имущества учреждения, т. е. РФ, субъект РФ, муниципальное образование соответственно. Разрешая такие споры, как замечает ВАС РФ, судам необходимо иметь в виду, что на основании п. 10 ст. 158 БК РФ в суде по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности к РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию по обязательствам созданных ими учреждений, выступает от имени указанных публично-правовых образований главный распорядитель средств соответствующего бюджета, который определяется по правилам п. 1 указанной статьи БК РФ. При этом, удовлетворяя требование о привлечении собственника к субсидиарной ответственности по долгам учреждения, суду в резолютивной части решения следует указывать, что соответствующий долг учреждения взыскивается с РФ, субъекта РФ, муниципального образования соответственно, а не с органов, выступающих от имени публично- правовых образований. В случае предъявления кредитором требования о применении к учреждению мер ответственности за нарушение денежного обязательства, как поясняет ВАС РФ, суду при применении ст. 401 ГК РФ необходимо иметь в виду, что отсутствие у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств само по себе нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего исполнения обязательства с той степенью заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него по характеру обязательства и условиям оборота. Поэтому недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения, и, следовательно, основанием для освобождения его от ответственности на основании п. 1 ст. 401 ГК РФ. Согласно разъяснениям ВАС РФ, при рассмотрении требований о привлечении собственника имущества учреждения к субсидиарной ответственности по обязательствам ликвидируемого учреждения судам необходимо учитывать следующее. В соответствии с п. 6 ст. 63 ГК РФ при недостаточности у ликвидируемого учреждения денежных средств для удовлетворения требований кредиторов последние вправе обратиться в суд с иском об удовлетворении оставшейся части требований за счет собственника имущества учреждения. Пунктами 1, 2, 6 ст. 63 и п. 5 ст. 64 ГК РФ определено, что правом на при- влечение к субсидиарной ответственности собственника имущества ликвидируемого учреждения обладают кредиторы, заявившие ликвидационной комиссии требования до завершения ликвидации учреждения. Поэтому требования кредиторов, заявленные после завершения ликвидации учреждения, не мо- гут быть удовлетворены за счет собственника имущества учреждения. При применении п. 5 ст. 64 ГК РФ судам также следует иметь в виду положение п. 3 ст. 63 ГК РФ, которое предусматривает: в случае, если имеющиеся у ликвидируемого юридического лица (кроме учреждения) денежные средства недостаточны для удовлетворения требований кредиторов, ликвидационная комиссия осуществляет продажу имущества юридического лица с публичных торгов в порядке, установленном для исполнения судебных решений. Принимая во внимание это положение и п. 2 ст. 120 ГК РФ, в соответствии с которыми учреждение отвечает по своим долгам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, судам следует учитывать, что в порядке, установленном п. 3 ст. 63 ГК РФ, не может быть продано как имущество, закреп- ленное за учреждением на праве оперативного управления, так и имущество, приобретенное учреждением за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности.
Имущество, приобретенное образовательным учреждением в результате предпринимательской деятельности, в дар или в качестве пожертвования (т.е. не за счет денежных средств, предусмотренных сметой образовательного учреждения на текущий финансовый год), поступает в собственность государства (муниципального образования). С 1 января 2008 года бюджетные образовательные учреждения лишены права самостоятельно распоряжаться доходами от использования государственного (муниципального) имущества. В соответствии со статьями 41 и 42 Бюджетного кодекса РФ в бюджет будут поступать: 1. доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, за исключением имущества автономных учреждений; 2. доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, за исключением имущества автономных учреждений; 3. доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов; 4. доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного (муниципального) имущества, за исключением имущества автономных учреждений; 5. средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности в залог, в доверительное управление, за исключением имущества автономных учреждений; 6. другие предусмотренные законодательством РФ доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества автономных учреждений.
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, от оказания платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, а также средства безвозмездных поступлений включаются в состав доходов бюджета при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении (часть 5 статьи 41 Бюджетного кодекса РФ). В соответствии со статьями 158, 161, 220.1 и 221 Бюджетного кодекса РФ бюджетное образовательное учреждение осуществляет операции с бюджетными и внебюджетными средствами через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначействе или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в соответствии с бюджетной сметой, утвержденной руководителем главного распорядителя бюджетных средств. Изымать имущество у образовательного учреждения собственник не вправе, поскольку оно находится в самостоятельном распоряжении образовательного учреждения и учитывается на отдельном балансе (пункт 2 статьи 298 Гражданского кодекса РФ). Образовательное учреждение вправе самостоятельно распоряжаться им (сдавать в аренду, отдать в залог, реализовать, др.) без разрешения собственника в рамках уставной деятельности и законодательства. Если предпринимательская деятельность подменяет оказание образовательных услуг и идет в ущерб уставной деятельности, учредитель вправе приостановить ее осуществление до решения суда по данному вопросу. Образовательное учреждение несет перед собственником (учредителем) ответственность за сохранность и эффективное использование закрепленного за ним имущества. Излишнее, не используемое и (или) используемое не по назначению имущество может быть изъято собственником, но только после истечения срока договора между собственником (или уполномоченным им органом) и образовательным учреждением, если иное не пред- усмотрено договором (пункт 2 статьи 296 Гражданского кодекса РФ). В договоре между собственником (учредителем) и образовательным учреждением могут предусматриваться конкретные случаи (факты), при которых имущество изымается у образовательного учреждения. В соответствии с пунктом 2 статьи 120 Гражданского кодекса РФ и части 5 статьи 161 Бюджетного кодекса РФ бюджетное образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам только в пределах находящихся в распоряжении денежных средств. По долгам учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления либо приобретенное за счет доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Поскольку в силу пункта 2 статьи 120 Гражданского кодекса РФ учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, по долгам учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество, как закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Поскольку законом не установлено иное, в пункте 2 статьи 120 Гражданского кодекса РФ речь идет о любых обязательствах учреждения, возникших из предусмотренных пунктом 1 статьи 8 Гражданского кодекса РФ оснований (в том числе вследствие причинения вреда другому лицу, неосновательного обогащения и т.п.), включая обязательства, возникшие при осуществлении приносящей доход деятельности. Разрешая вопрос о привлечении собственника имущества учреждения к субсидиарной ответственности по долгам последнего, судам надлежит учитывать, что принятие учреждением денежных обязательств с превышением сметы расходов не является основанием для отказа в привлечении собственника учреждения к субсидиарной ответственности по таким обязательствам. Недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения, и, следовательно, основанием для освобождения его от ответственности на основании пункта 1 статьи 401 Гражданского кодекса РФ. Таким образом, законодатель не позволяет государственному и муниципальному образовательному учреждению функционировать на полном «самофинансировании». Бюджетные и внебюджетные средства, не израсходованные в текущем финансовом году бюджетным образовательным учреждением, изымаются в бюджет и не могут предусматриваться в смете на следующий финансовый год
В соответствии с п. 5.5.1 Положения о Министерстве образования и науки РФ, Минобрнауки России осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, переданного подведомственным учреждениям и предприятиям. Вместе с тем территориальные управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом, департаменты имущества городов, областей распоряжаются имуществом, переданным в оперативное управление образовательному учреждению, например изымают имущество, без согласия Минобрнауки России. Суды признают такие действия незаконными.
2.2. Участие образовательной организации в закупочной деятельности
Модернизация системы образования в Российской Федерации, переход к новым образовательным стандартам, реформирование образовательных организаций обусловили необходимость построения эффективной системы организации и управления закупками товаров, работ, услуг, виды которых значительно изменились, в структуре закупок увеличилась доля сложного технологичного оборудования, инновационной продукции.
Вместе с тем организация закупочной деятельности в сфере образования, имеющая социальную направленность, непосредственно зависит от уровня образования, предоставляемого образовательной организацией, и видов и направлений реализуемых образовательных программ.
В сфере образования используются различные механизмы отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для удовлетворения потребностей образовательных организаций, общими принципами действия которых должны быть обеспечение конкуренции, открытости и прозрачности.
Основными способами определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) для образовательных организаций в рамках контрактной системы являются: открытый конкурс, аукцион в электронной форме, запрос котировок, закупки у единственного поставщика (в том числе и с учетом возможности осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую четырехсот тысяч рублей, в то время как большинство заказчиков ограничено ста тысячами рублей по сделке и более жесткими требованиями по совокупному годовому объему закупок, осуществляемому по данному основанию (п. п. 4 - 5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе)).
Необходимо обратить внимание на такую особенность взаимодействия государственных образовательных организаций и контрактной системы, как то, что государственные и муниципальные образовательные организации не только осуществляют выбор поставщиков (исполнителей, подрядчиков) для обеспечения государственных, муниципальных или собственных нужд, но и являются участниками закупок.
Возможность реализации образовательных услуг, когда заказчиками выступают государственные или муниципальные органы, иные организации, осуществляющие закупки с применением положений Закона о контрактной системе, осуществляется путем участия образовательных организаций в закупках в качестве участника закупки, последующего заключения и исполнения контракта, предусматривающего оказание образовательных услуг. В основном участие образовательных организаций в качестве участника закупки реализуется при выборе исполнителя на оказание образовательных услуг по программам повышения квалификации и программам профессиональной переподготовки.
Таким образом, образовательные организации, являющиеся бюджетными учреждениями, участвуют в контрактной системе, выступая и в качестве заказчиков, и в качестве участников закупок.
В рамках контрактной системы организация и методическое руководство закупочной деятельностью государственных образовательных организаций осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия и функции учредителей в отношении подведомственных юридических лиц - заказчиков.
В рамках контрактной системы под нормированием в сфере закупок понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов, включая соответственно территориальные органы.
Закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд образовательных организаций дошкольного и уровней общего образования способствуют развитию инфраструктуры образования, обеспечивают безопасное и комфортное пребывание детей в детских садах и школах. В отношении закупаемых товаров, работ, услуг могут устанавливаться требования к количеству, потребительским свойствам (в том числе к качеству) и иным характеристикам. Требования устанавливаются так, чтобы товары, работы и услуги позволяли обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводили к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши.
Одной из основных целей осуществления закупок заказчиками - образовательными организациями, подведомственными соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, является достижение целей и реализация мероприятий, предусмотренных региональными целевыми программами развития образования, разработка и реализация которых предусмотрена Законом об образовании (ст. 8).
Помимо централизации функций заказчиков повышению эффективности закупок в сфере образования, особенно детскими садами, школами, иными образовательными организациями дошкольного, общего образования, при закупках стандартных товаров может способствовать проведение заказчиками совместных торгов.
Проведение совместных торгов заказчиками, уполномоченными органами было предусмотрено Законом о размещении заказов (ч. 6 ст. 10). Совместные торги могли проводиться при наличии не менее чем у двух заказчиков, уполномоченных органов потребности в одноименных товарах, одноименных работах, одноименных услугах. Вместе с тем, как отмечается в литературе, "несмотря на возможный положительный эффект, более чем за пять лет действия Закона N 94-ФЗ многие из заказчиков, в особенности федерального уровня, ни разу не прибегали к процедуре совместных торгов при размещении заказов".
Согласно ч. 6.1 ст. 10 Закона о размещении заказов "под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимаются товары, работы, услуги, относящиеся к одной группе товаров, работ, услуг в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов". Указанная номенклатура была утверждена Приказом Минэкономразвития России от 7 июня 2011 г. N 273 и предусматривала объединение в укрупненные группы товаров, работ, услуг в соответствии с ОКДП, что не позволяло проводить заказчикам совместные торги, поскольку входящие в одну группу товары, работы, услуги могут значительно различаться по различным показателям.
В статье 93 Федерального закона № 44 от 05.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" перечислено37 случаев, когда заказчик имеет право заключить соглашение с любым исполнителем по прямому выбору.
Рассмотрим каждой из способов с учетом деятельности бюджетных организаций сферы образования.
Проведение конкурса. В общем случае конкурс представляет собой способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупок, предложивший лучшие условия исполнения контракта.
Распоряжением Правительства РФ от 31.10.2013 №2019-р установлен Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме. Однако данные товары в ряде случаев допускается закупать также посредством запроса котировок, запроса предложений и у единственного поставщика с учетом запретов и ограничений, установленных ч. 2 ст. 59
Федерального закона № 44 от 05.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
В этот перечень в том числе включены одежда, изделия из бумаги и печатная продукция, пищевые продукты, офисное оборудование, вычислительная техника, автотранспортные средства.
Запрос котировок. Основным критерием выбора запроса котировок является сумма начальной (максимальной) цены контракта, которая не должна превышать 500 тыс.рублей. Вторым обязательным критерием является годовой объем таких закупок.. он не должен превышать 10% совокупного годового объема закупок заказчика и не может составлять более чем 100 млн. рублей.
Запрос предложений это способ при котором победителем признается участник закупок, направивший окончательное предложение, наилучшим образом удовлетворяющее потребность заказчика. Данный способ представляет собой процедурный коктейль конкурса, аукциона и запроса котировок.
Закупка у единственного поставщика. Основанием для выбора единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) предусмотрены ч.1 ст.93 Федерального закона № 44 от 05.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Ряд оснований носит общий характер, к ним относят:
- закупка коммунальных услуг;
- заключение контракта на поставку товаров (работ, услуг) вследствие аварии, чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы;
- закупка услуг, связанных с направлением работника в служебную командировку;
- заключение контракта на оказание преподавательских услуг.
Закупка по лимиту. Для государственной образовательной организации Федеральным законом № 44 от 05.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрено специальное основание для заключение соглашения с единственным исполнителем осуществление закупки товаров (работ, услуг) на сумму, не превышающую 400 тыс.рублей. При этом годовой объем не должен составлять более 20 млн.рублей.
Закупка в целях пополнения и формирования библиотечного фонда. Образовательные организации в целях комплектования библиотечных фондов могут осуществлять закупку печатных изданий без процедур торгов непосредственно у авторов или издательстве, если они являются исключительными правообладателями. При закупке произведений по данному положению подтверждающими документами могут быть:
Копия договора на тиражирование произведения с типографией;
Нотариально заверенное заявление автора о том, что авторские права на данное произведение принадлежит ему.
Закупка в рамках инновационной деятельности. Организации, осуществляющие образовательную деятельность и признанные в соответствии с законодательством об образовании федеральными или региональными инновационными площадками, имеют право заключать контракты на поставки оборудования, программного обеспечения, необходимые для внедрения научно-технических результатов и результатов интеллектуальной деятельности, с обладанием исключительных прав на них за счет средств, выделенных на развитие инновационной инфраструктуры в системе образования.
Двойной режим закупок. Одним из возможных вариантов оптимизации закупочной деятельности образовательной организации является принятие и размещение в единой информационной системе положения о закупках в рамках Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». В этом случае учреждение вправе осуществлять закупки:
За счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, т.ч. иностранными гражданами и организациями, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в порядке, установленном законодательством РФ, субсидий (грантов), установленных законодательством РФ, если условиями определенными грандодателями, не установлено иное;
В случае привлечения на основании договора в ходе исполнения контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения обязательств контракта;
За счет средств, полученных при осуществлении иной приносящей доход деятельности от физических, юридических лиц.
При разработке положения о закупках необходимо учитывать специфику закупочной деятельности образовательной организации.
2.3. Локальные нормативно-правовые акты образовательной организации и их роль в регулировании гражданских правоотношений
Локальный акт общеобразовательной организации представляет собой основанный на законодательстве официальный правовой документ, принятый в установленном порядке компетентным органом управления образовательной организации и регулирующий отношения в рамках данной образовательной организации.
Рассмотрим подробно признаки, которые отличают локальные акты от любых других документов:
1) во-первых, можно отметить, что любой локальный акт образовательного учреждения - это официальный правовой документ, изданный в письменной форме и содержащий необходимые реквизиты, такие как:
а) наименование, отражающее форму акта и его краткое содержание (например, Правила поведения обучающихся);
б) дату издания;
в) порядковый (регистрационный) номер;
г) подпись уполномоченного должностного лица;
д) в необходимых случаях визы согласования и печать общеобразовательного учреждения.
При этом следует отметить, что в настоящее время нет обязательных требований к оформлению локальных актов. Требования ГОСТ Р 6.30-2003 "Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов" (принят и введен в действие Постановлением Госстандарта РФ от 3 марта 2003 г. N 65-ст) являются рекомендуемыми;
2) во-вторых, локальный акт образовательной организации основан на законодательстве - совокупности нормативных правовых актов, регулирующих сферу образования в широком смысле этого слова. Прежде всего, любой локальный акт должен соответствовать комментируемому Закону, а также подзаконным нормативно-правовым актам, регулирующим деятельность образовательных организаций определенного типа (например, Типовому положению об общеобразовательном учреждении, утв. Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2011 г. N 196). Кроме того, необходимо помнить, что правовое обеспечение деятельности образовательной организации носит многоуровневый характер. Деятельность образовательной организации регулируется федеральными нормативными актами, нормативными актами органов власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления;
3) в-третьих, локальные акты образовательной организации действуют только в пределах самой образовательной организации и не могут регулировать отношения, складывающиеся вне ее. Так, администрация образовательной организации не вправе регулировать любые аспекты поведения обучающихся образовательной организации, складывающиеся дома, в организациях дополнительного образования детей и т.д.
Таким образом, документы образовательной организации, у которых отсутствуют какие-либо признаки из числа перечисленных выше (документы без официальных реквизитов, принятые некомпетентным должностным лицом либо с нарушением предусмотренного порядка, противоречащие законодательству, регулирующие отношения, складывающиеся вне образовательной организации), не могут считаться локальными актами и тем самым не могут регулировать поведение участников образовательного процесса.
2. образовательная организация принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения, в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством РФ в порядке, установленном ее уставом.
Издание локальных нормативных актов (правотворчество) образовательной организации представляет собой деятельность органов управления образовательной организации по подготовке и принятию локальных нормативных правовых актов либо решений об отмене или изменении действующего локального акта или локальной правовой нормы. Следует отметить, что в данном случае образовательной организации, обладающей свойством автономии, предоставлено право самостоятельно определять нормативную правовую основу своей деятельности. Это компетенция образовательной организации.
3. примерный перечень вопросов, по которым образовательные организации вправе принимать правовые акты, не боясь претендовать на компетенцию иного органа. Итак, образовательная организация принимает локальные нормативные акты, регламентирующие:
1) основные вопросы организации и осуществления образовательной деятельности;
2) правила приема обучающихся;
3) режим занятий обучающихся;
4) формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся;
5) порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся;
6) порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся.
4. при принятии локальных нормативных актов, затрагивающих права обучающихся и работников образовательной организации, учитывается мнение советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся, а также в порядке и в случаях, которые предусмотрены трудовым законодательством, представительных органов работников (при наличии таких представительных органов).
5. Как представляется, нормы образовательного права содержат весьма значимую информацию, разъясняющую правила действия и применения норм локальных правовых актов образовательных организаций. В частности, комментируемая норма устанавливает, что нормы локальных нормативных актов, ухудшающие положение обучающихся или работников образовательной организации по сравнению с установленным законодательством об образовании, трудовым законодательством положением либо принятые с нарушением установленного порядка, не применяются и подлежат отмене образовательной организацией. Таким образом, вполне очевидно, что презумпция об автономии образовательной организации не должна приводить к вседозволенности в условиях реального оказания образовательных услуг.
К локальным актам, прежде всего относится Устав образовательного учреждения.
Устав утверждается учредителем образовательного учреждения.
В уставе в обязательном порядке указывается:
- наименование, место нахождения, статус образовательного учреждения;
- учредители;
- организационно-правовая форма;
- цели образовательного процесса, типы, виды реализуемых программ;
- основные характеристики образовательного процесса;
- структура финансовой и хозяйственной деятельности;
- порядок управления образовательным учреждением;
- права и обязанности участников образовательного процесса.
Кроме того, современное законодательство выделяет еще ряд требований к уставу образовательного учреждения. В.Ю.Матвеев систематизирует такие дополнительные нормы в три группы:
К первой группе относятся следующие требования:
- Закрепление норм о филиалах (при их наличии) (ч. 4 ст. 27);
- Порядок принятия локальных актов (ч. 1 ст. 28ич. 1 ст. 30);
- Установление прав, обязанностей и ответственности работников образовательных организаций, занимающих должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции (ч. 3 ст. 52);
- Определение уставных целей деятельности (ч. 1 ст. 101);
- Порядок направления при ликвидации образовательной организации ее имущества после удовлетворения требований кредиторов на цели развития образования (ч. 3 ст. 102).
Отдельно в этой группе следует выделить нормы, предусматривающие конкретизацию уставом структуры, порядка формирования, срока полномочий и компетенции органов управления образовательной организацией, порядка принятия ими решений и выступления от имени образовательной организации, а также участия отдельных групп участников образовательных отношений в управлении образовательной организацией. Относительно данных вопросов следует отметить следующие нормы:
- Порядок участия обучающихся в управлении образовательной организацией (п. 17 ч. 1 ст. 34);
- Определение формы участия родителей в управлении организацией, осуществляющей образовательную деятельность (п. 7 ч. 3 ст. 44);
- Порядок участия педагогических работников в управлении образовательной организацией, в том числе в коллегиальных органах управления (п. 9 ч. 3 ст. 47);
- Установление порядка назначения (избрания) руководителя (ч. 1 ст. 51);
- Определение прав и обязанностей руководителя образовательной организации, его компетенции в области управления образовательной организацией (ч. 6 ст. 51).
Ко второй группе относятся следующие требования:
- Установление специальных названий обучающихся, осваивающих дополнительные общеобразовательные программы в общеобразовательных организациях, имеющих целью подготовку несовершеннолетних граждан к военной или иной государственной службе (ч. 2 ст. 33);
- Установление порядка вхождения научных работников в состав коллегиальных органов управления образовательной организацией (п. 1 ч. 2 ст. 50);
- Определение особенностей избрания, назначения на должность и статуса руководителя частной образовательной организации (ч. 10 ст. 51);
- Порядок избрания президента образовательной организации высшего образования и его полномочия (ч. 13 ст. 51).
И, наконец, к третьей группе относятся такие требования, как:
- Возможность формирования коллегиальных органов, не относящихся к числу обязательных (ч. 4 ст. 26);
- Право образовательной организации на ведение научной и (или) творческой деятельности (ч. 4 ст. 28);
- Установление иной (не образовательной) деятельности, которую образовательная организация вправе осуществлять (ч. 1 ст. 102).
Для большей наглядности все указанные выше требования объединены в таблице (курсивом выделены требования, относящиеся к отдельным образовательным организациям):
№ п/пКраткое содержание требования к уставуНорма Федерального закона № 273-ФЗОбязательные требования
- Указание на тип образовательной организациип. 1 ч. 2 ст. 25
- Указание на учредителя или учредителей образовательной организациип. 2 ч. 2 ст. 25
- Перечень видов реализуемых образовательных программ с указанием уровня образования и (или) направленностип. 3 ч. 2 ст. 25
- Установление структуры, порядка формирования, срока полномочий и компетенции органов управления образовательной организацией, порядка принятия ими решений и выступления от имени образовательной организациип. 4 ч. 2 ст. 25ч. 5 ст. 26
- Закрепление норм о филиалах (при их наличии)ч. 4 ст. 27
- Порядок принятия локальных актовч. 1 ст. 30
- Установление специальные названий обучающихся, осваивающих дополнительные общеобразовательные программы в общеобразовательных организациях, имеющих целью подготовку несовершеннолетних граждан к военной или иной государственной службеч. 2 ст. 33
- Порядок участия обучающихся в управлении образовательной организациейп. 17 ч. 1 ст. 34
- Определение формы участия родителей в в управлении организацией, осуществляющей образовательную деятельностьп. 7 ч. 3 ст. 44
- Порядок участия педагогических работников в управлении образовательной организацией, в том числе в коллегиальных органах управленияп. 9 ч. 3 ст. 47
- Установление порядка вхождения научных работников в состав коллегиальных органов управления образовательной организациейп. 1 ч. 2 ст. 50
- Установление порядка назначения (избрания) руководителяч. 1 ст. 51
- Определение прав и обязанностей руководителя образовательной организации, его компетенции в области управления образовательной организациейч. 6 ст. 51
- Определение особенностей избрания, назначения на должность и статуса руководителя частной образовательной организациич. 10 ст. 51
- Порядок избрания президента образовательной организации высшего образования и его полномочияч. 13 ст. 51
- Установление прав, обязанностей и ответственности работников образовательных организаций, занимающих должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функциич. 3 ст. 52
- Определение уставных целей деятельности (Доход от оказания платных образовательных услуг используется указанными организациями в соответствии с уставными целями)ч. 1 ст. 101
- Порядок направления при ликвидации образовательной организации ее имущества после удовлетворения требований кредиторов на цели развития образованияч. 3 ст. 102Возможное содержание
- Возможность формирования коллегиальных органов, не относящихся к числу обязательныхч. 4 ст. 26
- Право на ведение научной и (или) творческой деятельностич. 4 ст. 28
- Установление иной (не образовательной) деятельности, которую образовательная организация вправе осуществлять с использованием имущества, закрепленного за ней на праве собственности или ином законном основаниич. 1 ст. 102
В рамках осуществления закупочной деятельности в образовательном учреждении разработано Положение о службе по организации закупочной деятельности в учреждении при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.
Положение о службе по организации закупочной деятельности в учреждении при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг определяет понятие, цели создания, функции, состав и порядок деятельности должностных лиц в дошкольном образовательном учреждении регламентирует закупочную деятельность бюджетного дошкольного образовательного учреждения, устанавливает основные требования к закупке, порядок подготовки и проведения процедур закупки, способы закупки и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.
В Положении рассмотрены следующие способы закупки: аукцион, конкурс, запрос коммерческих предложений, запрос котировок. Помимо этого приведен широкий перечень случаев для заключения договора с единственным поставщиком. Конкурс проводится образовательным учреждением для определения лучших условий исполнения договора по двум и более критериям, при этом имеется возможность проведения переторжки. Переторжка это процедура, при которой участники закупок имеют возможность добровольно изменить первоначально поданные предложения с целью повысить их предпочтительность.
Аукцион проводится образовательным учреждением в случае применения цены договора как единственного критерия для выбора участника закупки, с которым будет заключен договор. Сроки, установленные в Положении для проведения запроса коммерческих предложений и запроса котировок, позволяют за короткий промежуток времени провести указанные процедуры, результатом которых является заключение договора. Заказчик также имеет возможность на любом этапе проведения данных процедур закупок отказаться от заключения договора без каких-либо финансовых последствий для себя.