Содержание
Введение3
ГЛАВА 1. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО В СССР И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ10
1.1 Советское законодательство об опеке и попечительстве10
1.2 Понятие и законодательная база института опеки и попечительства в Российской Федерации21
1.3 Место норм об опеке и попечительстве в современном отечественном законодательстве30
ГЛАВА 2. ОРГАНЫ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА
НА ПРИМЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ГАРАНТИЙ ПРАВ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ,
НА ЖИЛОЕ ПОМЕЩЕНИЕ37
2.1 Нормативно-правовая основа обеспечения жильем детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей37
2.2 Проблемы правовой защиты жилищных прав детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, и направления
совершенствования законодательства в данной сфере54
Заключение75
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ80
Введение
Тема выпускной квалификационной работы: «Опека и попечительство по российскому гражданскому праву».
Актуальность данной темы не вызывает сомнений. Анализ основных этапов развития законодательства об усыновлении в России наглядно показывает, как время и своеобразие того или иного этапа истории Российского государства сказались на опеке и попечительстве, которые, казалось бы, носили частный характер. Опека и попечительство во все времена отражало особенности государственного воздействия на семейные отношения, в том числе сейчас, когда Россия переходит на новую ступень развития и вопросу семьи и детей уделяется большое внимание. На современном этапе государственного и общественного развития Российской Федерации вновь возникли проблемы, связанные с усыновлением детей, оставшихся без попечения родителей, а также с их социально-экономическими правами.
Спорным вопросом, который носит в большей степени теоретический характер, является проблема определения сферы влияния между гражданским и семейным законодательством. Большинство норм об опеке и попечительстве, традиционно содержащихся в Семейном кодексе Российской Федерации (далее СК РФ), в настоящее время помещено в новый Гражданский кодекс Российской Федерации (далее ГК РФ). СК РФ содержит лишь некоторые положения, касающиеся воспитания опекунами и попечителями несовершеннолетних подопечных. Такое изменение законодательства вызвало определенные споры по поводу определения правовой природы института опеки и попечительства. Некоторые авторы, не выделяя семейное право, как самостоятельную отрасль права, считают опеку и попечительство институтом гражданского права, другие же считают данный институт комплексным, содержащим нормы гражданского и семейного права.
Что же касается пробелов законодательного характера, то здесь следует выделить проблемы коллизионного регулирования. Действующее российское законодательство не содержит единого подхода к определению объема дееспособности лиц, находящихся под попечительством: в соответствии с гражданским правом ограниченно дееспособный вправе сам совершать юридически значимые действия, а согласно гражданско-процессуальному праву все действия за подопечных осуществляет опекун или попечитель. К сожалению, неоднозначно, в теоретическом плане, решается вопрос и о статусе опекунов (попечителей): статус опекунов (попечителей), определенный ГК, имеет иное содержание в нормативных актах другой отраслевой принадлежности. Также дискуссионным является вопрос непосредственно о правовой природе названного института, а именно: это гражданско-правовой, семейно-правовой либо комплексный институт. Последнее реформирование системы опеки и попечительства, повлекшее за собой внесение изменений и в гражданское, и в семейное законодательство, обусловило множество новых вопросов и только усилило актуальность предпринятого исследования.
Таким образом, актуальность обращения к проблеме развития опеки и попечительства обусловлена необходимостью выбора путей дальнейшего развития России.
Среди проблем, имеющих важное социально-экономическое значение на современном этапе общественного развития, одной из наиболее острых является проблема обеспечения надлежащего осуществления права на жилище, закрепленного в Конституции РФ, всеми российскими гражданами. Несмотря на усилия, прилагаемые государством к решению этой насущной проблемы, миллионы граждан по-прежнему не имеют жилищных условий, соответствующих современным понятиям о размере, комфорте и благоустроенности жилья.
Особое внимание российский законодатель уделяет обеспечению жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, поскольку наличие жилища всегда было и до настоящего времени остается одним из важнейших определяющих элементов социального статуса индивида. Правовые нормы, регламентирующие данную сферу отношений на федеральном уровне, содержатся в Жилищном кодексе РФ, а также в Федеральном законе от 21.12.1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», который, как указано в его преамбуле, определяет общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Закон №159-ФЗ объединяет, систематизирует все дополнительные гарантии для этих детей, которые они могут получить, в том числе, в сфере защиты жилищных прав.
Изложенное свидетельствует о необходимости проведения комплексного и объективного анализа проблем правового регулирования реализации и защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без родительского попечения. Актуальность темы исследования обусловлена также тем, что социальная значимость жилищных отношений требует особого внимания законодателя в вопросах правовой регламентации этих отношений при участии в них детей, утративших родительское попечение. Учитывая характерную для всей Российской Федерации ситуацию, связанную с обеспечением жильем нуждающихся в нем граждан и с последующей защитой их жилищных прав, создание четкой системы гарантий жилищных прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из их числа продолжает оставаться одной из самых актуальных проблем на протяжении уже многих лет. В условиях глобальных финансово-экономических кризисных явлений, оказывающих негативное влияние на экономические показатели, в том числе и на бюджетную обеспеченность регионов РФ, действующие государственные гарантии защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа таких детей, зачастую оказываются гарантиями лишь на бумаге, а права таких граждан грубо нарушаются.
Основные понятия, используемые в данной работе:
Опека - форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия.
Попечительство - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Подопечный - гражданин, в отношении которого установлены опека или попечительство.
Недееспособный гражданин - гражданин, признанный судом недееспособным по основаниям, предусмотренным статьей 29 Гражданского кодекса Российской Федерации;
Не полностью дееспособный гражданин - несовершеннолетний гражданин (за исключением лиц, приобретших гражданскую дееспособность в полном объеме до достижения ими совершеннолетия в случаях, установленных статьями 21 и 27 Гражданского кодекса Российской Федерации) или гражданин, ограниченный судом в дееспособности по основаниям, предусмотренным статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Дети-сироты - лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель.
Дети, оставшиеся без попечения родителей, - лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного родителя или обоих родителей в связи с лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), объявлением их умершими, установлением судом факта утраты лицом попечения родителей, отбыванием родителями наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, уклонением родителей от воспитания своих детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, а также в случае, если единственный родитель или оба родителя неизвестны, в иных случаях признания детей оставшимися без попечения родителей в установленном законом порядке.
Усыновление или удочерение - юридический акт, в результате которого между усыновителями (усыновителем) и его родственниками, с одной стороны, и усыновленным ребенком - с другой, возникают такие же права и обязанности, как между родителями и детьми, а также их родственниками по происхождению (ст. 137 СК).
Предмет правовое регулирование защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Объект исследования общественные отношения, складывающиеся в сфере опеки и попечительства по защите жилищных прав детей-сирот.
Цель работы правовой анализ правового регулирования организации опеки и попечительства, в том числе и по защите жилищных прав детей-сирот и детей, которые остались без попечения родителей.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
1. Проследить эволюцию развития советского законодательства об опеке и попечительстве.
2. Дать характеристику понятию и законодательной базы института опеки и попечительства в Российской Федерации.
3. Выявить место норм об опеке и попечительстве в современном российском законодательстве.
4. Рассмотреть правовое регулирование обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
5. Выявить основные проблемы защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Информационную базу исследования образуют труды специалистов в области теории и истории государства и права, семейного права: М.В. Антокольской, А.В. Вишняковой, В.Г. Глухаревой, А.В. Гришина, В.А. Ершова, Н.М. Ершовой, П.И. Иванова, К.А. Неволина, О.А. Рузаковой, Т.Б. Фабричной и др. Кроме того, нами были использованы гражданско-правовые труды таких авторов, как: А.М. Васильева, А.С. Васильевой, О.А. Коротких, А.Н. Левушкина, А.К. Мамаевой, Н.С. Махарадзе, Л.Ю. Михеевой, И.А. Несмеяновой, А.М. Розувана и др. Источниковую базу исследования составили советские Конституции, общесоюзные и региональные законы, Конституция РФ, законы и подзаконные нормативные акты России и другие документы.
Методы исследования: всеобщий диалектический метод познания, позволяющий рассматривать явления в их развитии и взаимосвязи. В работе были использованы сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический методы, а также общенаучные приемы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение и др.). Применение перечисленных методов в едином комплексе позволило осуществить системный анализ регулирования опеки и попечительства в СССР и в современной России.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем положения и выводы дополняют и расширяют научные знания в области регулирования отношений в сфере опеки и попечительства.
Практическая значимость работы. Материалы исследования могут быть использованы при преподавании учителями в школе таких дисциплин, как общая история, а также дополнительных факультативов по праву.
Структура дипломной работы состоит из введения, двух глав, заключения, а также списка использованной литературы. Во введении обозначена актуальность темы, предмет, объект, цель, задачи, информационная и методологическая база исследования. В первой главе рассматривается советское законодательство об опеке и попечительстве, а также выявляется место норм об опеке и попечительстве в современном отечественном законодательстве. Во второй главе дается нормативно-правовая основа обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также анализируются проблемы правовой защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и предлагаются направления совершенствования законодательства в данной сфере. В заключении сделаны соответствующие выводы по работе.
ГЛАВА 1. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО В СССР И
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Советское законодательство об опеке и попечительстве
На любом историческом этапе перед обществом стоит задача обустройства детей, стариков, инвалидов, их жизнеобеспечения и защиты их интересов. Цивилизованное общество признает человека наивысшей ценностью, а потому обращает на данную проблему особое внимание. Однако очевидно и то, что забота о тех согражданах, которые не в состоянии позаботиться о себе самостоятельно, - это вынужденная обязанность любого социального коллектива, а также любого государства, обеспечивающего собственную безопасность.
В первую очередь необходимость такой заботы проявляется в вопросе устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Как утверждает В.Г. Глухарева, в России без попечения родителей остались от 1 млн до 3 млн детей, что сравнимо только с периодом начала 1920-х годов, когда к 1922 году в стране насчитывалось почти 7 млн беспризорников. Сегодня все социальные явления, связанные с детской беспризорностью и безнадзорностью, попали в обозначенный Президентом РФ перечень угроз национальной безопасности.
В разные исторические периоды в разных государствах установление опеки носило характер принудительный или добровольный. К.П.Победоносцев наряду с назначением опеки по закону, по суду или по завещанию выделял в римском праве такое основание возникновения правоотношений опеки, как "назначение по договору". С.В. Пахман, исследуя обычное право в России, обнаруживал, что в отдельных местностях допускался отказ от принятия опеки по тем или иным причинам, в то же время у менонитов отказ не допускался совсем. А.М.Нечаева, анализируя историю устройства детей в России, отмечает, что в XIXв. «случаи уклонения от опеки очень часты». Между тем нормы законодательства Российской империи конца XIX-начала XX в. не позволяли точно определить, может ли избранное лицо отказаться от опеки. Г.Ф. Шершеневич указывал на отсутствие отрицательных последствий такого отказа и отмечал: «...практикой высказан взгляд, что опекунство не признается обязательною общественною повинностью». В.И. Синайский полагал, что «...всякий вправе отказаться от опеки, не подвергаясь штрафу за беспричинный отказ». В то же время известно, что в Германии начала XXв. необоснованный отказ от принятия опеки мог повлечь за собой ответственность лица за возникшие у подопечного убытки, а также взимание штрафа.
Наиболее благоприятным способом устройства лиц, нуждающихся в уходе или воспитании, является проживание в семье родных и близких. Супруг, родители, дети, внуки, иные родственники (как правило, близкие) не только безвозмездно осуществляют уход за гражданином, а в отношении ребенка - воспитание, но и, что более важно, поддерживают его духовно. Необходимость в общении - естественная потребность личности, и ее реализация в полной мере возможна лишь при проживании в семье, с теми людьми, кто близок в силу родства или иных личных отношений.
И напротив, забота о гражданах может осуществляться теми или иными государственными или муниципальными учреждениями социального обслуживания. Одним из недостатков такой формы охраны прав и интересов граждан, которые являются недееспособными или не полностью дееспособными, ее затратность. В данном случае речь идет не только о том, что учреждения социального обслуживания и детские учреждения требуют соответствующего значительного финансирования со стороны государства. Дело и в том, что, к сожалению, во многих случаях помещаемые в учреждения граждане обязаны возмещать расходы на свое содержание.
Опека и попечительство тесно связаны друг с другом. В обоих случаях речь идет о лицах недееспособных или ограниченно дееспособных. Нормы, регулирующие опеку и попечительство, излагаются в одних и тех же законодательных актах, занимаются их решением одни и те же государственные органы - опеки и попечительства. Общим для этих институтов является и порядок выбора и назначения опекунов, их обязанность защищать права своих подопечных.
В дореволюционной России все нормы института опеки и попечительства располагались в гражданском законодательстве. Это не вызывало у ученых сомнений в целесообразности, хотя в 1912 г., например, М. Ошанин высказал мнение, что «призрение вообще, и в частности, покинутых детей представляет собою такого рода вопрос, который не может быть отнесен к чьей-либо определенной специальности».
Законодательство советского государства четко установило, что принятие опеки является обязанностью. М.В.Антокольская указывает, что по Кодексу законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918г. «назначение опекуном рассматривалось в качестве почетной обязанности, а опека считалась должностью, на которую опекуна назначал орган опеки и попечительства». Действительно, отказаться от возложенных обязанностей можно было лишь при наличии физических недостатков, при наличии четырех собственных детей или при других обстоятельствах, указанных в ст.214 Кодекса. Немаловажным является тот факт, что назначение опекуна сопровождалось отправкой ему извещения, а также публикацией в печати. Кандидату предоставлялась возможность в течение всего одной недели подтвердить факты, указанные в ст.214 Кодекса, и заявить об отказе в принятии опекунства, в то же время молчание этого лица приравнивалось к его согласию. При этом, несмотря на отсутствие возможности исполнять опекунские обязанности, отказавшийся должен был их исполнять до того момента, пока отдел социального обеспечения не установит опеку со стороны другого лица.
Несколько мягче относился к вопросу о принятии опеки Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926г., закрепивший в ст.78 еще несколько оснований для отказа от назначения опекуном или попечителем. Правило о принудительном принятии опеки просуществовало в законодательстве достаточно долго. Однако, как отмечает Б.Л.Хаскельберг, даже в период принятия Кодекса законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926г., оно не применялось широко, а "впоследствии вовсе не стало применяться", что было закреплено в п.27 Инструкции от 8 апреля 1943 г. Следовательно, неверно высказанное в 1955 г. утверждение Г.М. Свердлова о том, что от назначения опекуном могут отказаться только "лица, достигшие 60 лет, лица, которые по болезни, физическому недостатку или по роду занятий не могут заниматься воспитанием детей, матери, воспитывающие детей в возрасте до 8 лет, лица, которые уже состоят опекунами или попечителями".
Таким образом, можно утверждать, что после Октябрьской революции 1917 г. основной формой устройства детей, оставшихся без попечения взрослых, стали государственные детские дома. Государство взяло на себя воспитание и материальное обеспечение всех без исключения детей.
В союзных республиках параллельно в принятые республиканские кодексы в 19281940гг. вносились идентичные Кодексу законов о браке, семье и опеке РСФСР изменения, дополнения и поправки. В одних союзных республиках изменения следовали за изменениями в РСФСР, в других союзных республиках этого не происходило, и законодательство по усыновлению развивалось очень медленно вплоть до Великой Отечественной войны (Узбекская ССР, Казахстанская ССР), в-третьих союзных республиках применялось на практике не национальное законодательство, а законодательство другой республики (в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета ССР от 14 декабря 1940 г. «О временном применении кодексов Украинской ССР на территории Молдавской ССР» с изменениями и приложениями постатейно-систематизированных материалов применялся Кодекс законов о семье, опеке, браке и актах гражданского состояния УССР на территории Молдавской ССР) .
В годы Великой Отечественной войны активизировалась нормотворческая деятельность Советского государства по усыновлению. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 сентября 1943 г. «Об усыновлении» более детально регламентировал механизм усыновления детей в период военных действий.
Как и раньше, усыновление допускалось только в отношении малолетних и несовершеннолетних детей и исключительно в их интересах. Как правило, усыновлялись дети, не имеющие родителей. Усыновление производилось по просьбе усыновителя решением исполкома районного, городского Совета депутатов трудящихся и регистрировалось в местном органе загсе. В годы войны распространенным явлением было фактическое усыновление, когда детей, оставшихся без попечения родителей, брали в семьи без документального оформления усыновления. Усыновление разрешалось при наличии в семье усыновителя условий, обеспечивающих нормальное воспитание ребенка. Нередкими были случаи усыновления ребенка другой национальности.
В годы Великой Отечественной войны особое внимание Советского государства было обращено к многодетным и одиноким матерям, которые брали в семьи и усыновляли детей, оставшихся без попечения родителей.
Правовые акты помогали значительно проще решить судьбу детей, оставшихся без попечения родителей, и поддержать матерей, взявших на себя обязанность воспитывать детей-сирот, число которых в годы Великой Отечественной войны значительно увеличилось. Большинство принятых нормативных правовых актов по усыновлению имели общесоюзное значение и действовали на территории всех союзных республик.
Правовая регламентация усыновления в Советском союзном государстве в первые послевоенные годы, по нашему мнению, динамично развивалась и совершенствовалась в трех основных направлениях: в интересах детей, оставшихся без попечения родителей; в интересах граждан Советского союзного государства, желающих усыновить ребенка, и в интересах самого государства, для которого «семья была главной ячейкой общества».
Развитие законодательства по усыновлению нередко объяснялось обстоятельствами военного времени. Бесспорно, что и I, и II мировые войны обусловили развитие усыновления. Однако, как свидетельствовали факты, опека и попечительство особенно широко распространились в послевоенные годы. Количественный рост усыновлений не мог быть объяснен только этим обстоятельством.
Исследование причин усыновления, фактических отношений между усыновленным и членами семьи усыновителя, отношений между усыновленным и членами его прежней семьи, а также других связанных с усыновлением проблем, имело важное значение для дальнейшего совершенствования законодательства об опеке и попечительстве. Путем опеки возникали не только правовые, но и фактически близкие отношения. Создание таких отношений основная цель опеки и попечительства в послевоенный период.
В «Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье 1968 г.» нашли отражение опыт регулирования брачно-семейных отношений в стране, достижения правовой науки, практика работы государственных органов.
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье 1968 г. являлись первым сводным общесоюзным актом, разрешающим все основные вопросы о браке и семье, в том числе усыновления. Раньше каждая союзная республика имела свой кодекс. Только с 1943 г. основные вопросы брачно-семейного правоотношения начали регулироваться общесоюзным законодательством (указы от 8 сентября 1943 г., от 8 июля 1944 г. и др.). Издание общесоюзного законодательства о браке и семье, регулирующего основные вопросы семейного права, определялось социально-экономическим и политическим единством народов СССР указанного периода.
В рассматриваемом документе содержались наиболее общие положения, единые для Союза ССР и всех союзных республик. Общесоюзный закон регулировал существенные стороны отношений о браке и семье, устанавливал правила, которые обязаны были соблюдать все государственные учреждения и граждане, независимо от того, на территории каких союзных республик они находились. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье отнесли к компетенции союзных республик такие вопросы, как тайна усыновления, определение условий признания усыновления недействительным и отмены усыновления, а также последствий отмены усыновления и др.
Только в КоБС РСФСР 1969г. появилось прямое указание на то, что назначение опекуна или попечителя производится при наличии его согласия (ст.126). В советской юридической литературе неоднократно указывалось на необходимость закрепления именно такого порядка установления опеки (попечительства). Так, еще в 1957г. Н.М.Ершова, соглашаясь с А.И.Пергамент, предлагала внести соответствующие изменения в законодательство и установить исключительно добровольный порядок принятия опеки. В то же время встречалось утверждение, что требование закона о согласии попечителя на его назначение снижает эффективность действия положений об ограничении дееспособности гражданина: «Подыскать лицо, которое согласилось бы взять на себя тяжкий труд попечительства над алкоголиком, весьма затруднительно. Нередко по этим мотивам не обращаются в суд с просьбой об ограничении его дееспособности даже члены семьи алкоголика». На наш взгляд, в этом явлении присутствует другой аспект: лицо, которое будет осуществлять попечительство, должно быть в достаточной степени заинтересовано в исполнении своих обязанностей. Как видно, даже родство и брак не способны породить неимущественный интерес, потребность в заботе со стороны членов семьи алкоголика.
Анализируя Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г., Фабричная Т.Б. констатирует, что данный правовой акт достаточно подробно и тщательно регулировал отношения, связанные с опекой и попечительством, сущность которых определялась тем, что закон приравнивал усыновленного (удочеренного) ребенка к родным детям.
Сходство и единство кодексов о браке и семье союзных республик не означало, что они были абсолютно тождественными. Несмотря на то, что многие различия не являлись существенными, имелись расхождения не только в названиях глав, статей, но и в круге разрешаемых вопросов, детализации и дополнении отдельных вопросов или даже в установлении неодинаковых правил, регулирующих одни и те же отношения.
Фабричная Т.Б. приходит к выводу, что различия в структуре и содержании кодексов о браке и семье союзных республик объяснялись не только национальными, культурно-бытовыми или иными особенностями, но и тем, что каждая из республик, как суверенное государство, сама определяла наиболее целесообразный порядок решения конкретных вопросов усыновления. При этом учитывались законодательные традиции республик, сложившаяся практика, обоснованные научные мнения.
Советское союзное законодательство о браке и семье предусматривало минимальное количество ограничений для реализации права на усыновление (удочерение) ребенка. Оно содержало нормы, которые обеспечивали более благоприятные условия как для усыновителя, так и для несовершеннолетнего.
В результате усыновления удовлетворялись интересы усыновителя: естественное стремление иметь и воспитывать детей, стремление иметь именно данного ребенка и др. Эти интересы учитывались при усыновлении. Фабричная Т.Б. подчеркивает, что они могли быть удовлетворены лишь в том случае, если не противоречили интересам усыновляемого ребенка. Цели усыновления достигались только тогда, когда в семье усыновителя обеспечивались максимальные условия для воспитания и проживания ребенка.
Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. являлся первым нормативным документом, предусматривающим обеспечение тайны усыновления (удочерения). Тайна усыновления способствовала созданию подлинных родственных отношений между усыновителем и усыновленным, стабильности усыновления, облегчала воспитание ребенка. Во всех республиканских семейных кодексах также имелись общие нормы, прямо предусматривающие правило, что тайна усыновления охраняется законом. Тайна усыновления это не просто декларированный советским семейным законом правовой институт, но и институт, проведение которого в жизнь обеспечивалось целым комплексом правовых норм.
Новый Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. и республиканские кодексы объединили в себе основные правовые нормы, регламентирующие вопросы усыновления в течение 43 лет, после принятия кодексов 19261927 гг. В них получило закрепление дальнейшее развитие института усыновления. Они ввели такие понятия, как «удочерение», «тайна усыновления (удочерения)», «отмена усыновления (удочерения)» и «признание усыновления (удочерения) недействительным», что ранее отсутствовало в дореволюционном и советском законодательстве.
Вопросы усыновления, несомненно, рассматривались в первую очередь семейным законодательством. Вместе с тем в других отраслях права они также нашли свое отражение и развитие, так как результатом усыновления являлось возникновение комплекса юридических отношений: семейных, гражданских, жилищных, трудовых и др.
Позже, как уже указывалось, нормы об опеке меняли свое место. В советской литературе первоначально отмечалась искусственность размещения этих норм в семейном законодательстве, хотя аргументы при этом приводились довольно спорные. Так, А.Г. Гойхбарг считал, что опека отдалилась от семьи и забота о детях перестала быть только семейным делом. При этом помещение правил об опеке в Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве он объяснял «соображениями законодательной техники». Но со временем принадлежность опеки семейному праву перестала оспариваться. Так, в 1966 г. А.И. Пергамент отмечала распространение «взгляда на опеку как на институт семейного права». Однако, например, Г.М. Свердлов считал, что «институт опеки и попечительства в целом рассматривается наукой гражданского права (в связи с вопросом о дееспособности физического лица). В семейном же праве вопросы опеки и попечительства рассматриваются лишь в той мере, в какой они касаются детей и семьи».
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье, а также КоБС РСФСР 1969 г. сохранили положения об опеке и попечительстве. В ГК РСФСР 1964 г. (в соответствующих положениях о дееспособности граждан и о деликтах) присутствовали лишь несколько отдельных норм об опеке. В науке этого периода не был выработан единый подход к определению места института опеки и попечительства. В.А. Рясенцев полагал, что законодательство об опеке и попечительстве как особая совокупность норм «включает семейно-правовой и гражданско-правовой институты опеки и попечительства». Таким образом, он допускал одновременное существование двух институтов опеки и попечительства, с чем нельзя согласиться, поскольку и гражданско-правовые, и установленные семейным законодательством обязанности опекунов охвачены общей задачей, общим назначением.
Необходимо отметить непоследовательность позиции Н.М. Ершовой по этому вопросу. Так, в 1971 г. она называла опеку и попечительство самостоятельным институтом советского права, а в 1977 г. предлагала определять его как часть семейного права (его институт), отмечая, что «в гражданском законодательстве нормы об опеке и попечительстве не образуют обособленного автономного раздела, поскольку они входят составным элементом таких институтов гражданского права, как дееспособность, представительство, сделки, возмещение вреда». В то же время уже в 1984 г. ею высказана мысль о том, что опеку и попечительство следует считать «комплексным разделом семейного и гражданского права». Все эти взгляды, разумеется, базировались на ныне утративших силу нормах, поэтому с позиции нового законодательства анализируемые мнения отчетливо представляются ошибочными.
Итак, Конвенция ООН «О правах ребенка» была ратифицирована СССР в 1990 г. Ее задачей в первую очередь было приведение национального законодательства в соответствие с положениями Конвенции. Согласно данной Конвенции семейное воспитание являлось приоритетным для всех государств, подписавших этот документ.
1.2 Понятие и законодательная база института опеки и попечительства в Российской Федерации
Под опекой понимают форму устройства малолетних граждан, которые не достигли возраста 14 лет, т.е. являются несовершеннолетними гражданами, и признаны судом недееспособными гражданами, при этом назначенные органами опеки и попечительства граждане, т.е. опекуны, являются законными представителями своих подопечных и совершают от их имени и в их интересах юридически значимые действия.
Попечительство трактуется как форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, а также граждан, ограниченных в дееспособности судом, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) должны оказывать своим несовершеннолетним подопечным содействие в реализации их прав, а также исполнении обязанностей, охранять их от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие своим совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со ст. 30 ГК РФ. Подопечным является гражданин, в отношении которого устанавливается опека и (или) попечительство.
Законодательство об опеке и попечительстве в течение многих десятилетий практически не менялось. Формирование же нового российского гражданского законодательства в начале 1990-x гг., изменившего многие институты гражданского права, почти не затронуло содержания норм об охране прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц.
В настоящее время общие положения российского законодательства об опеке и попечительстве содержатся в ст. 31-41 ГК РФ.
Конституция РФ провозглашает человека высшей ценностью. Защитой прав и свобод человека занимается государство (это входит в его обязанности). Статья 7 Конституции РФ закрепляет положение о том, что детство должно поддерживаться государством. Это необходимо для защиты граждан, не могущих в силу возраста, а также физического или психологического состояния позаботиться о себе, и являющихся недееспособными или частично дееспособными. С этой целью были созданы органы опеки и попечительства.
Орган опеки и попечительства является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, в структуру органов опеки и попечительства входят органы местного самоуправления, на территории которого отсутствуют органы опеки и попечительства. Поэтому в соответствии с положениями закона, а также закона субъекта Российской Федерации, данные органы наделяются определенными полномочиями.
Выделим наиболее важные полномочия данных органов: выявление и учет граждан, которые нуждаются в установлении опеки или попечительства над ними; учет детей, оставшихся без попечения родителей; выбор формы устройства данной категории детей с учетом конкретных обстоятельств утраты попечения; осуществление контроля над условиями содержания, а также воспитания и образования таких детей; как освобождение, так и отстранение опекунов и попечителей от исполнения ими соответствующих обязанностей.
Нужно отметить, что деятельность других лиц (физических или юридических) по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается, кроме как органами опеки и попечительства. Поэтому орган опеки и попечительства приобретает большое значение для категорий лиц, которые нуждаются в защите.
Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. В уставах муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российский Федерации, Семейным Кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ решаются вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей.
Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается.
Своеобразно осуществляется распределение функций по опеке и попечительству в Алтайском крае. Согласно Закону "Об органах опеки и попечительства" такие функции выполняют органы местного самоуправления. Статья 4 указанного Закона наделяет органы местного самоуправления всеми необходимыми полномочиями в сфере опеки и попечительства, в том числе правом устанавливать опеку (попечительство), освобождать опекунов (попечителей) от исполнения их обязанностей и другими. Однако в крае было принято и Положение об организации работы по опеке и попечительству на территории Алтайского края. По неясным причинам это положение было отменено постановлением краевого Совета народных депутатов от 9 сентября 2002г. Теперь невозможно установить, какие подразделения органов местного самоуправления в Алтайском крае выполняют функции органов опеки и попечительства. Разумеется, в реальной действительности с отменой этого акта ничего не изменилось, поскольку ранее созданные органы продолжают свою работу, в котором было предусмотрено, что осуществление функций по опеке и попечительству передается органами местного самоуправления:
1) муниципальным органам управления образованием в отношении несовершеннолетних лиц, а также в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (включая обучающихся в образовательных учреждениях всех типов в возрасте от 18 до 23 лет), в форме социальной помощи;
2) муниципальным органам здравоохранения в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и детей малолетнего возраста до 3 лет, находящихся в учреждениях здравоохранения, в форме социальной защиты;
3) муниципальным органам социальной защиты населения в отношении совершеннолетних дееспособных лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, и несовершеннолетних, находящихся в домах-интернатах, приютах.
Иными словами, администрация муниципального образования является своего рода "общим" органом опеки и попечительства, а, например, районный отдел образования (структурное подразделение администрации) - специальным органом, осуществляющим так называемую социальную защиту.
Таким образом, совершение фактических действий (например, подбор опекуна) возлагается на отдел образования, а совершение действий юридических (назначение опекуна) - на администрацию района или города.
В соответствии со ст. 32 ГК РФ опека устанавливается над малолетними, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства.
Согласно ст. 33 ГК РФ попечительство устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами.
На основании п. 1 ст. 31 ГК РФ опека и попечительство устанавливается для защиты прав и интересов недееспособных или полностью дееспособных граждан, а над несовершеннолетними - также в целях их воспитания.
Ст. 35 ГК РФ закреплен следующий порядок установления опекунов и попечителей их деятельности:
1) опекун или попечитель назначается только с его собственного согласия. При этом необходимо учитывать нравственные и другие личные качества опекуна или попечителя, а также его способность выполнять соответствующие обязанности. Кроме того, нужно учитывать отношения, которые существуют между ним и лицом, нуждающимся в опеке или попечительстве. Если же это возможно, то необходимо желание самого подопечного;
2) опекунами или попечителями могут быть только совершеннолетние и дееспособные граждане.
Назначение опекуна или попечителя происходит в месте проживания лица, нуждающегося в опеке или попечительстве. Набор документов, необходимых для подготовки проекта постановления по назначению опекуна или попечителя, должно подготавливать управомоченное лицо. Данное лицо подготавливает проект. После этого проект принимается, а опекуну или попечителю выдается один экземпляр постановления, а также опекунское удостоверение. Все описанные действия необходимо совершить в сроки, не превышающие 1 месяц с момента, когда становится известно, что необходимо установить опеку или попечительство. Точкой отсчёта для этого является день вступления в законную силу, к примеру, решения суда о признании гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным.
Решения, которые связаны с опекой или попечительством, в частности, с отказом назначить опекуном или попечителем гражданина, неспособного по какой-то причине обеспечивать интересы опекаемого должным образом, с выбором неподходящего претендента из числа кандидатов в опекуны или попечители, могут обжаловаться в соответствии c п. 2 ст. 46 Конституции и ст. 1 Закона РФ от 27.04.93 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
Эффективная охрана прав и законных интересов подопечного зачастую зависит от желания либо нежелания опекуна или попечителя заботиться об опекаемом, а также от его готовности совершить необходимые действия, чтобы облегчить его судьбу. В связи с этим опекун или попечитель должен согласиться выполнять опекунские обязанности. Такое согласие выражается посредством подачи заявления в органы опеки и попечительства c просьбой назначить его опекуном или попечителем.
Опекун и попечитель не могут назначаться без их участия и воли. Получив заявление, органы опеки и попечительства должны выяснить, обладает ли кандидат в опекуны или попечители нравственными качествами, необходимыми для того, что он мог выполнять обязанности по опеке или попечительству.
Залог эффективной деятельности по опеке и попечительству это нормальные, добрые отношения между подопечным и лицом, управомоченным осуществлять заботу о нем. Успешность опеки и попечительства зависит от степени благоприятности семейной обстановки, в которой находится подопечный, а также от отношения к нему членов семьи, включая супруга потенциального опекуна или попечителя. Хотя при этом его согласие на опеку или попечительство не играет никакой правовой роли. Однако и данной стороне отношений органы опеки и попечительства уделяют внимание. К тому же, по возможности необходимо учитывать желание самого подопечного.
При назначении опеки над лицами, которые были признаны судом недееспособными, a также над малолетними детьми, нежелание последних иметь опекуна не может играть решающую роль. Установление реальных причин неприязни подопечного к потенциальному опекуну в лице конкретного гражданина способствует оценке складывающейся ситуации. Если мы говорим o попечительстве, то требуется сбалансированная оценка доводов «за» и «против» избрания кандидатуры попечителя. Мнение подопечного при этом играет решающую роль для принятия решения o назначении попечителя.
Дети, которые находятся под опекой и попечительством, согласно ст. 36 ГК РФ, имеют полное право: на воспитание в семье опекуна (попечителя); заботу со стороны опекуна (попечителя); совместное проживание с опекуном (попечителем).
Но есть и исключение, которое предусмотрено п. 2 ст. 36 ГК РФ. Сюда относится раздельное проживание попечителя и его подопечного, который достиг шестнадцатилетнего возраста. Такое проживание допускается только органами опеки и попечительства и при условии, что данный факт не отразится на воспитании, а также на защите прав и законных интересов подопечного неблагоприятно.
Даже если нет поводов для беспокойства, попечителям вменяется в обязанность регулярное посещение подопечного. Опекун или попечитель обязан информировать органы опеки или попечительства о смене мета жительства его подопечного, так как качество опеки или попечительства тесно связано с совместным проживанием, а также с необходимостью осуществлять постоянный надзор за условиями жизни их подопечных. Такая информация должна поступать в соответствующие органы опеки и попечительства, в которых хранится личное дело опекаемого. Данные органы пересылают его по новому адресу.
Нужно отметить, что права, а также обязанности опекунов и попечителей не тождественны родительским. Опекуны и попечители наделены правовым статусом, который включает такие права и обязанности, как:
1) обязанность воспитания ребенка, заботы как o его психическом, так и духовном, нравственном развитии. Воспитание представляет собой вместе с тем и право опекуна, избирающего для этого собственные способы. Согласно ст. 65 СК РФ: «Способы воспитания детей должны исключать пренебрежительное, жесткое, грубое, унижающее человеческое достоинство обращение, оскорбление или эксплуатацию детей»;
2) обязанность обеспечения получения ребенком общего образования. В соответствии с СК РФ опекуны или попечители имеют право самостоятельно выбирать образовательное учреждение для обучения ребенка, а также выбирать форму обучения;
3) обязанность (наряду с правом) опекунов или попечителей выражать заботу о здоровье подопечного, а также способствовать его физическому развитию;
4) обязанность представлять и защищать прав и законные интересы ребенка; исполнение этой обязанности реализуется посредством юридических действий и т.д.
Ст. 39 ГК РФ предусматривает основания для освобождения и отстранения опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей:
1) в случаях возвращения несовершеннолетнего его родителям или его усыновления;
2) при наличии уважительных причин. Например, таких как болезнь, изменение имущественного положения, отсутствие взаимопонимания c подопечным и т.п. по просьбе опекуна или попечителя;
3) в случаях, если опекун или попечитель использовал опеку или попечительство в корыстных целях или при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи.
Прекращение опеки и попечительства, согласно ст. 40 ГК РФ, происходит только в следующих случаях:
1) в случаях вынесения судом решения о признании подопечного дееспособным или отмены ограничений его дееспособности по заявлению опекуна, попечителя или органа опеки и попечительства;
2) по достижении малолетним подопечным четырнадцати лет опека над ним прекращается, а гражданин, осуществлявший обязанности опекуна, становится попечителем несовершеннолетнего без дополнительного решения;
3) попечительство над несовершеннолетним прекращается без особого решения по достижении несовершеннолетним подопечным 18-ти лет, а также при вступлении его в брак и в других случаях приобретения им полной дееспособности до достижения совершеннолетия.
Итак, в Гражданском Кодексе Российской Федерации урегулированы вопросы прекращения опеки и попечительства, установления, исполнения опекунами, попечителями, a также органами опеки и попечительства своих обязанностей. Почти всегда опека и попечительство применяются к малолетним и несовершеннолетним, значит этот институт играет важную роль в создании условий для воспитания в семье детей, лишенных родительской заботы. Благодаря установлению опеки (попечительства) несовершеннолетние получают возможность осуществлять принадлежащие им права, a также приобретать права и нести обязанности, предоставленные любому гражданину.
1.3 Место норм об опеке и попечительстве в современном отечественном законодательстве
Принятие первой части Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой содержится десять статей, посвященных установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, ознаменовало «уход» института из семейного законодательства. Окончательно это перемещение состоялось с введением в действие СК РФ, гл. 20 которого носит название «Опека и попечительство над детьми», что соответствует п. 1 ст. 31 ГК РФ.
Государственная семейная политика в целом должна найти отражение в целом ряде законов, регулирующих данную сферу (жилищное законодательство, семейное законодательство, уголовное и административном законодательство, блок, связанный с налоговым, трудовым законодательством и законодательством о соцобеспечении). В этом направлении сделаны нужные шаги - принятие Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» также обусловлено развитием конституционных положений и определяет пути реформирования законодательства о защите законных прав и интересов граждан в данной сфере общественных отношений.
Во мнениях современных правоведов по вопросу о месте системы норм об опеке и попечительстве единство не обнаруживается. И.М. Кузнецова называет опеку правовым институтом, А.М. Нечаева, отмечая рассредоточение норм об опеке и попечительстве в гражданском и семейном законодательстве и не находя в этом никакого противоречия, указывает: «ГК рассматривает опеку и попечительство как гражданско-правовой институт, а для СК - это, прежде всего, форма устройства детей, оставшихся без родительской заботы». Тем самым А.М. Нечаева, по-видимому, допускает принадлежность норм об опеке и попечительстве одновременно двум отраслям законодательства. Во всяком случае, такая позиция является неопределенной, поскольку допускает совмещение различных понятий.
Действительно, СК РФ рассматривает опеку и попечительство как форму устройства, но нельзя отрицать и того, что соответствующие нормы занимают определенное место в структуре кодекса.
Л.М. Пчелинцева полагает, что институт опеки и попечительства является комплексным, поскольку «основан на нормах не только семейного, но и гражданского права, а также административного права». Соглашаясь в принципе с оценкой системы норм об опеке как комплексного института, хотелось отметить определенную неточность предложенной Л.М. Пчелинцевой формулировки. Институт не основывается на нормах, а состоит из них, а кроме того, в нем присутствуют нормы разных отраслей законодательства, а не отраслей права.
Современные ученые-цивилисты, рассматривая положения гражданского законодательства об опеке и попечительстве, либо категорически утверждают, что институт опеки и попечительства целиком принадлежит гражданскому праву, либо присоединяются к наиболее распространенному мнению о том, что это институт комплексный.
Тем не менее, институт опеки и попечительства не везде занимает место среди норм гражданского законодательства. Таким образом, эта правовая система разграничивает предметы гражданского и семейного законодательства и определяет место института опеки и попечительства в соответствии с прежней традицией советского права.
Оригинальность отечественного института опеки и попечительства состоит в том, что большая часть его норм расположена одновременно в двух отраслях законодательства - гражданском и семейном.
Представляется, что включение всего института опеки и попечительства в семейное законодательство нецелесообразно. Во-первых, это связано с основным назначением опеки (попечительства). Требуется такое устройство гражданина, которое обеспечивает при помощи действий другого физического лица восполнение недостающей дееспособности подопечного, а в необходимых случаях также и защиту иных его интересов.
Процесс восполнения заключается в действиях опекуна или попечителя, а также органа опеки и попечительства, направленных на формирование воли подопечного, наиболее отвечающей его интересам, или замену недостатка этой воли. Юридические действия были и остаются наиболее значимыми действиями, совершаемыми опекунами (попечителями) и органами опеки и попечительства в интересах подопечных. На практике ради этих юридических действий, направленных на достижение юридических последствий, и инициируется оформление опеки или попечительства со стороны тех лиц, которые и безо всякого оформления уже давно фактически осуществляют заботу о подопечном. Безусловно, опека и попечительство - это формы устройства лица, но устройство предполагает в первую очередь защиту интересов, представительство. Обязанности опекуна по обеспечению условий жизни подопечного или по воздействию на его личность вторичны. Таким образом, установление опеки и попечительства существенно влияет на осуществление гражданских прав и обязанностей как опекуна (попечителя), так и подопечного, что требует признания данных отношений предметом гражданского законодательства.
Во-вторых, опека, как отмечалось, не должна устанавливаться только со стороны родственников или иных членов семьи, а, напротив, как писал Г.Ф. Шершеневич, со стороны посторонних людей можно ожидать «большее беспристрастие», так как у родственников может присутствовать «эгоистическое сознание наследственных прав на имущество опекаемого». Правда, в современных условиях подобная проблема актуальна главным образом при осуществлении опеки над недееспособными гражданами, так как несовершеннолетние подопечные сравнительно реже обладают каким-либо имуществом. Таким образом, опека как явление исключительно юридическое, но не биологическое не требует наличия между опекуном (попечителем) и подопечным родственной связи.
В-третьих, по нашему мнению, вследствие установления опеки или попечительства семейных правоотношений не возникает. Как уже говорилось, законодатель может лишь воспользоваться условным термином «член семьи» и приравнять опекунов (попечителей) и их подопечных к членам семьи в определенных случаях и для определенных целей.
По указанным причинам перемещение общих положений, «центра тяжести» института опеки и попечительства в семейное законодательство было бы необоснованным и нарушило бы целостность системы гражданского законодательства.
В то же время гражданско-правовая отраслевая принадлежность основной части норм рассматриваемого института не означает, что опека (попечительство) совпадает с институтом законного представительства. На это обращали внимание Н.М. Ершова, К.И. Скловский. Законное представительство в том смысле, в котором его принято понимать, возникает в том числе у родителей и усыновителей в отношении детей, а потому с отношениями опеки и попечительства не совпадает. К.И. Скловский отмечает, что представительство является одним из средств «реализации прав и обязанностей по опеке, т.е. носит по отношению к опеке подсобный характер».
Институт опеки и попечительства невозможно определить только как гражданско-правовой институт, поскольку значительную часть его норм составляют (и должны составлять) положения о выявлении лиц, нуждающихся в попечении, установлении опеки и попечительства, контроле за деятельностью опекунов и попечителей. Функции органов государственного управления во всех этих вопросах сводятся к организаторским. Наличие норм административно-правового характера, обеспечивающих эти организаторские функции посредством действий органов опеки и попечительства, не позволяет считать весь институт опеки и попечительства гражданско-правовым.
Отдельные нормы из законодательства о местном самоуправлении, присутствующие в институте опеки и попечительства, не могут «притянуть» данный институт и к муниципальному праву по понятным причинам, основная из которых - назначение института. Поэтому нормы законодательства о местном самоуправлении могут устанавливать лишь порядок создания органов опеки и попечительства, порядок распределения полномочий органов опеки и попечительства между различными органами местного самоуправления, возможность делегирования этих полномочий на постоянной или временной основе другим органам или лицам, а также дополнительные способы и формы контроля за деятельностью органов опеки и попечительства. И, напротив, эти нормы не могут затрагивать вопросы объема полномочий органа опеки и попечительства в отношении опекунов (попечителей) и их подопечных, определять порядок установления и прекращения опеки и попечительства, определять формы контроля органов опеки и попечительства за деятельностью опекунов и попечителей. Такое ограничение вмешательства норм законодательства о местном самоуправлении в правовое регулирование опеки и попечительства также продиктовано задачами института и предметом его регулирования.
Дело в том, что большинство отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, складываются с участием физических лиц, и содержание норм, регулирующих данные отношения, значительным образом влияет на правовой статус подопечных. Так, порядок осуществления опекуном полномочий по продаже имущества подопечного, а также правила о выдаче органом опеки и попечительства разрешения на такое отчуждение не являются лишь процедурными вопросами. От того, каким образом осуществляется соответствующая процедура, в немалой степени зависит осуществление права собственности подопечного, права на получение и сбережение его дохода, осуществление других имущественных прав физического лица.
Данное обстоятельство не позволяет причислить опеку и попечительство к публичным институтам законодательства, так как не опека существует для органов государственной власти, а, напротив, соответствующие органы учреждаются в государстве ради организации опеки, о чем свидетельствует история института опеки. Невозможно подвергнуть административно-правовому регулированию те отношения, которые имеют своей целью охрану субъективных гражданских прав одного физического лица посредством деятельности другого физического лица.
Нецелесообразность размещения института опеки и попечительства в публичных отраслях связана и с еще одним важным моментом. Опека и попечительство возникают только при добровольном согласии на то опекуна или попечителя. Иначе и не может быть, иной порядок (принудительное назначение), по нашему мнению, принесет больше вреда, чем пользы делу устройства нуждающихся в попечении лиц. Именно такое добровольное возникновение правоотношений по опеке и попечительству не позволяет считать рассматриваемый институт исключительно административно-правовым по природе.
Итак, определяя место норм об опеке и попечительстве в системе отечественного законодательства, следует признать, что опека и попечительство - это институт законодательства. Это утверждение полностью соответствует изложенной ранее в работе идее о сущности опеки (попечительства) как такой формы осуществления социальной заботы, которая выполняет общегосударственные задачи, вследствие чего должна обеспечиваться деятельностью органов государственной власти, а, следовательно, подлежит комплексному правовому регулированию. Тем не менее комплексный характер системы норм об опеке не дает в настоящий момент оснований преувеличивать значение данного института и возводить опеку и попечительство в ранг отраслей законодательства.
Некоторые ученые, например Н.М. Ершова, считают, что опека и попечительство - это семейно-правовой институт, так как надзор за совершеннолетними недееспособными гражданами осуществляется так же, как и над несовершеннолетними. Большинство ученых сходятся во мнении, что в институте опеки и попечительства тесно связаны семейно-правовой и гражданско-правовой элементы и разделить их невозможно.
Таким образом, в целом реформирование законодательства об опеке и попечительстве должно способствовать решению накопившихся проблем реализации прав и законных интересов категорий лиц, особо нуждающихся в защите со стороны государства и общества. При этом действие Федерального закона об опеке должно дать оценку эффективности практики опеки и попечительства и направлений законотворческой деятельности в данной сфере общественных отношений.
ГЛАВА 2. ОРГАНЫ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА
НА ПРИМЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ГАРАНТИЙ ПРАВ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ,
НА ЖИЛОЕ ПОМЕЩЕНИЕ
2.1 Нормативно-правовая основа обеспечения жильем детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей
Известно множество причин, порождающих трудности социальной адаптации бывших детдомовцев в обществе. На настоящее время проведено значительное число социологических исследований, исследований в области психологии, юриспруденции с целью определения наиболее эффективных способов и методов социальной адаптации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В исследованиях Л.Д. Гулиной, А.К. Мамаевой, Т.О. Урумова, О.А. Федоровой, А.С. Васильевой, безусловным способом обеспечения достойного уровня жизни указанной категории граждан отмечается наличие собственного жилья. Однако в настоящее время далеко не все дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, обеспечены жильем. Одной из главных причин этого является недостаточность нормативно-правового регулирования и слабый механизм реализации законодательства в данной сфере.
Нормативно-правовая основа, регулирующая вопросы обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включает в себя Конституцию РФ, предусматривающую право каждого ребенка на социальную защиту со стороны государства, Конвенцию о правах ребенка, одобренную Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989 и вступившую в силу для СССР 15.09.1990, Конституция РФ, Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ, Семейный кодекс РФ в части сохранения права собственности несовершеннолетнего на жилое помещение, Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка», Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Федеральный закон от 29.02.2012 № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. № 1203 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения», измененное Постановлением Правительства от 24.12.2012 №1390 «Об изменениях в Правила предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ на обеспечение жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и другие акты.
Кроме того, регулирование вопросов обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется региональными актами. Примером является Закон Алтайского края от 31.12.2004 № 72-ЗС «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Алтайском крае». В качестве примера можно привести Закон Республики Тыва «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Закон Краснодарского края «Об обеспечении дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Краснодарском крае» (принят ЗС КК 25.05.2005), Закон Смоленской области от 29.09.2005 № 89-з «Об обеспечении дополнительных гарантий по социальной поддержке и установлении дополнительных видов социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Смоленской области» (принят Смоленской областной Думой 19.09.2005), Закон Московской области от 29.12.2007 № 248/2007-ОЗ «О предоставлении полного государственного обеспечения и дополнительных гарантий по социальной поддержке детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей» (принят постановлением Мособлдумы от 26.12.2007 № 12/28-П), Закон Кировской области от 04.12.2012 № 222-ЗО «О социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, попавших в сложную жизненную ситуацию».
Однако региональные нормативно-правовые акты нередко противоречат федеральному законодательству. Так, по одному из гражданских дел признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона Кировской области №139-ГД от 05.07.2005 г. «О жилище», п. 1 ч. 3 ст. 2 Закона Кировской области №87-ГД от 11.07.2006 г. «Об обеспечении жилыми помещениями отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области», а также отдельные пункты Порядка обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. По другому гражданскому делу прокурор обратился в суд с заявлением о признании пункта 8 статьи 13 Закона Новгородского суда «Об образовании в Новгородской области» противоречащим федеральному законодательству. Решением суда от 05.02.2007 г. заявление было удовлетворено: указанные нормы признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Вместе с тем, несмотря на кажущуюся правовую урегулированность социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, многие из вышеперечисленных актов носят общий характер, поэтому основными проблемами правового регулирования обеспечения жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, можно считать.
1. Необеспечение сохранности жилья, закрепленного за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей.
А) Ежегодно количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, увеличивалось лишь потому, что не все могли сохранить закрепленное за ними жилье до окончания образовательных и иных учреждений, вследствие отчуждения жилья, например, за неуплату коммунальных платежей.
Несмотря на обязанности органов опеки и попечительства осуществлять контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, законодательство не содержало правовых норм, определяющих единый подход органов опеки и попечительства по принятию мер для обеспечения сохранности жилых помещений, закрепленных за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей.
Новые положения, предусмотренные Федеральным законом от 29.02.2012 № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» определяют, что «проживание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, признается невозможным, если это противоречит интересам указанных лиц в связи с наличием одного из следующих обстоятельств:
- проживание на любом законном основании в таких жилых помещениях лиц: лишенных родительских прав в отношении этих детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (при наличии вступившего в законную силу решения суда об отказе в принудительном обмене жилого помещения в соответствии с ч. 3 ст. 72 Жилищного кодекса Российской Федерации); страдающих тяжелой формой хронических заболеваний в соответствии с указанным в пункте 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации перечнем, при которой совместное проживание с ними в одном жилом помещении невозможно;
- жилые помещения непригодны для постоянного проживания или не отвечают установленным для жилых помещений санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства Российской Федерации;
- общая площадь жилого помещения, приходящаяся на одно лицо, проживающее в данном жилом помещении, менее учетной нормы площади жилого помещения, в том числе, если такое уменьшение произойдет в результате вселения в данное жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
- иное установленное законодательством субъекта Российской Федерации обстоятельство.
Порядок установления факта невозможности проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками, которыми они являются, устанавливается законодательством субъекта Российской Федерации».
Б) Безусловно, подписание Федерального закона от 29.02.2012 № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» можно считать огромным шагом вперед в решении жилищного вопроса детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. До принятия Федерального закона от 29.02.2012 № 15-ФЗ существовало достаточно способов, лазеек в законодательстве, которые позволяли завладеть жильем детдомовцев. Теперь же жилье будет предоставляться на 5 лет по безвозмездному договору найма, при выявлении обстоятельств, свидетельствующих о трудной жизненной ситуации нанимателя. И только после истечения срока такого договора жилье будет передаваться на условиях социального найма. Такая норма не позволит ни продать, ни обменять, ни приватизировать жилье минимум 5 лет, что обеспечит сохранность жилья и нивелирует мошеннические намерения недобропорядочных граждан, которые обманным путем совершали с детдомовцами сделки по приватизации и последующему отчуждению жилья. Однако в отношении отдельных категорий детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, представляется недостаточным однократное продление договора при выявлении обстоятельств, свидетельствующих о трудной жизненной ситуации нанимателя.
2. Отказ в постановке на учет.
А) До принятия ФЗ от 29.02.2012 № 15-ФЗ наиболее болезненным оставался вопрос о 23-летнем возрасте детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, после которого забота государства в отношении этих граждан прекращалась. А именно, исходя из положений ранее действующего законодательства дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, утрачивали право предоставления жилья во внеочередном порядке, обратившись в компетентные органы для постановки на учет за пределами 23-летнего возраста. Следовательно, действие Закона № 159-ФЗ на них уже не распространялось. Кроме того, в случае установления того факта, что, достигнув совершеннолетия и до достижения 23 лет, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, не выражали в установленной законом форме свое волеизъявление по постановке на учет в качестве лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, хотя препятствий к этому не было, то возможности на получение жилья, казалось бы, ничтожны. Однако органам прокуратуры неоднократно удавалось восстановить нарушенное право детей, оказавшихся в аналогичной ситуации. Так, прокурор г. Краснодара, действуя в интересах нескольких граждан, обратился в суд с иском к администрации муниципального образования о восстановлении этим гражданам пропущенного срока для постановки на учет в качестве нуждающихся в предоставлении жилых помещений по льготной категории лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, возложении обязанности поставить граждан на учет нуждающихся в предоставлении жилых помещений. При этом прокурор свои требования обосновал тем, что до достижения 23-летнего возраста по вопросу постановки на жилищный учет указанные лица не обращались в связи с тем, что им не было разъяснено их право на обеспечение жилым помещением, а также порядок реализации этого права. В результате требования прокурора были удовлетворены.
Органы опеки и попечительства города Новоалтайска в декабре 2012 года отказались включить сироту Ю.А.Н. в списки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, т.к. за ним и его сестрой постановлением местной администрации была сохранена жилая площадь в доме, который принадлежит лишенному в отношении него родительских прав отцу и опекуну. В доме зарегистрированы и проживают отец (лишенный родительских прав), опекун, Ю.А.Н. и его сестра, в связи с чем, Ю.А.Н. полагал, что является нуждающимся в улучшении жилищных условий как лицо, не обеспеченное социальной нормой жилья.
Повторно Ю.А.Н. обратился в орган опеки администрации города Новоалтайска после того, как его бывший опекун из средств массовой информации узнала об изменениях федерального законодательства в сфере обеспечения жильем детей-сирот, происшедших с 1 января 2013 года. Специалисты органов опеки сообщили, что в отношении Ю.А.Н. и его сестры имеется постановление администрации города о закреплении жилой площади, а потому они не имеют права на социальную гарантию. Администрация города отменила постановление о закреплении жилого помещения за Ю.А.Н. и его сестрой. Но пока Ю.А.Н. собирал необходимые документы, ему исполнилось 23 года.
За защитой своих прав Ю.А.Н. обратился в суд с иском о признании причин пропуска срока на подачу заявления о включении в список детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, на обеспечение жилым помещением, уважительными и восстановить срок подачи заявления; обязать включить его в список детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, на обеспечение жилым помещением.
Ю.А.Н. в исковом заявленииуказал, что он относится к категории лиц, которые в силу действующего законодательства имеют право на меры социальной поддержки в виде обеспечения благоустроенным жильем.
Причиной пропуска срока на подачу заявления о включении в список детей-сирот, детей, оставшихся без попечения, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями стали неквалифицированные и безответственные действия работников органов опеки и попечительства города Новоалтайска, которые в период учреждения опеки над Ю.А.Н. не провели ни одного обследования жилищно-бытовых условий и, видя по документам его необеспеченность обеспечения жильем, ни разу не разъяснили ему право на меры государственной социальной поддержки.
Решением Центрального районного суда города Барнаула Алтайского края от 11 сентября 2013 года истцу в удовлетворении исковых требований отказано в полном объеме.
В апелляционной жалобе, направленной в Алтайский краевой суд, Ю.А.Н. указал, что суд первой инстанции не проверил его доводы о вине органа опеки и попечительства в пропуске срока подачи заявления, не истребовал от органа опеки и попечительства акты обследования жилищно-бытовых условий, программу оказания помощи лицу, включенному в государственную поддержку лиц, оставшихся без попечения.
Судебная коллегия Алтайского краевого суда посчитала, что решение суда первой инстанции подлежит отмене в связи с несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенным в решении обстоятельствам дела.
В частности в Апелляционном определении Алтайского краевого суда от 20 ноября 2013 г. по данному делу (№ 33-9411/2013) указано: «Проанализировав Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Закон Алтайского края «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Алтайском крае», Порядок обеспечения жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за счет средств краевого бюджета, утвержденный Постановлением Администрации Алтайского края от 15.12.2011 № 738, действовавший до 01.01.2013 суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеют право на социальную поддержку в виде обеспечения жилым помещением только до достижения возраста 23 лет, тогда как истец обратился за реализацией данного права через два с половиной месяца после достижения 23-летнего возраста». Однако «…с учетом системного анализа норм действовавшего законодательства до 01.01.2013 при отсутствии в законе заявительного характера постановки таких лиц на учет, орган опеки и попечительства в лице органа местного самоуправления города Новоалтайска должны были принять меры по постановке истца на учет. Вопреки этому, орган опеки и попечительства не только не сделал этого, но и не предпринимал меры к отмене закрепления за истцом жилого помещения до марта 2013 года, что для истца было препятствием для постановки на учет нуждающихся в получении жилья путем самостоятельного обращения в компетентные органы».
Судебная коллегия посчитала «причины пропуска срока обращения истца с заявлением о включении в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на обеспечение жилыми помещениями уважительными, в связи с чем Ю.Н. подлежит включению в этот список с момента обращения.
Требования истца о признании уважительными причин пропуска обращения с заявлением о включении в список данной категории лиц и восстановлении данного срока судебная коллегия расценивает как основание иска о возложении на ответчика обязанности по включении Ю.А.Н. в список, то указание на удовлетворение этих требований в резолютивной части определения судебной коллегии не требуется».
Апелляционная жалоба Ю.А.Н. на решение Центрального районного суда города Барнаула Алтайского края от 11 сентября 2013 года удовлетворена.
В настоящее время ограничительный возраст отменен. В ст. 9 ФЗ от 29.02.2012 № 15-ФЗ предусмотрено, что право на обеспечение жилыми помещениями сохраняется за лицами, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, до фактического обеспечения их жилыми помещениями.
3. Слабая разъяснительная работа по вопросам реализации жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Необходимо осуществлять подготовку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, к взрослой жизни; научить, как не лишиться всего, что гарантируется законодательством; приучить заботиться о себе; принимать решения самостоятельно, поскольку у большинства из них вырабатывается иждивенческая позиция. Эта обязанность ложится на учреждения, где воспитываются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей.
Соответствующее правовое воспитание перед выпуском из образовательного учреждения позволит им получить необходимые знания о своих правах, их гарантиях, о способах защиты прав, предусмотренных законодательством.
4. Длительное неисполнение обязанности по предоставлению жилья, в том числе и по решению суда.
А) Данная проблема, как правило, связана с нежеланием чиновников решать жилищные вопросы детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, основанным на отсутствии средств в бюджетах, которое не позволяет им выполнять возложенные на них обязанности. Такая ситуация складывается в целом по России.
Так, в интервью начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации А. В. Параламчук отметил, что бездействие органов власти - основная причина всех бед. Сегодня нередки случаи, когда чиновники не утруждаются внести сведения о ребенке в реестр детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Например, во Владимирской области по этой причине девушка шесть лет прожила на проходной противотуберкулезного диспансера, заразившись туберкулезом. Импульсом, подтолкнувшим администрацию приобрести жилье, стал иск прокурора в защиту прав сироты. При этом А. В. Параламчук обратил внимание на положительный опыт Москвы, Санкт-Петербурга, Орловской, Ярославской, Магаданской, Ульяновской областей в решении жилищных вопросов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Именно в этих регионах нет не обеспеченных жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Решение данной проблемы усугубляется объективно формирующейся очередью среди детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Сейчас в России около 700 тысяч детей-сирот. Из них не обеспечены жильем 84 тысячи.
Такое положение идет вразрез с законодательством, не предусматривающим очередности по предоставлению жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Также Верховный Суд РФ неоднократно давал разъяснения что, исходя из требований закона предоставление жилья вне очереди не предполагает включение гражданина в какую-либо очередь, список. Граждане, имеющие право на внеочередное предоставление жилья, должны быть обеспечены жилыми помещениями незамедлительно после возникновения такого права: после окончания пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, прекращения опеки (попечительства), окончания службы в Вооруженных Силах РФ или возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы.
В данном случае обращает на себя внимание тот факт, что некоторые из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обращаются за защитой своих прав в суд, по решению которого они обеспечиваются жильем. При этом происходит по существу нарушение прав тех, кто в суд не обращается, хотя имеет точно такие же права и, возможно, ожидает получения жилья несколько лет.
Прежде всего, необходимо обратиться к реализации возможностей Жилищного кодекса РФ по созданию жилищного фонда коммерческого использования. При этом следует учесть, что Жилищный кодекс РФ определяет лишь существование фонда коммерческого найма. Более детально данный вопрос урегулирован в постановлении Правительства от 26.01.2006 г. № 25, утвердившем Правила пользования жилыми помещениями, в которых содержится раздел о пользовании жилым помещением по договору найма жилого помещения жилищных фондов коммерческого использования.
Строительство домов фондов коммерческого использования может осуществляться как за счет местных средств, так и за счет инвесторов. Однако применение указанных положений в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, должно сопровождаться предоставлением соответствующих гарантий и компенсаций по оплате найма такого жилья.
Б) Неисполнение обязанности по предоставлению жилья также может быть связано с несогласованностью действий органов власти. Как показало изучение судебной практики, субъективное право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, как правило, не оспаривается, причиной и предметом судебного рассмотрения становится порядок реализации указанного права. Достаточно показателен следующий пример. Студентка IV курса государственного университета, находящаяся на полном государственном обеспечении, обратилась в суд с иском к администрации города о предоставлении жилого помещения в виде отдельной благоустроенной однокомнатной квартиры. Суд в удовлетворении иска отказал, ссылаясь на то, что право на предоставление жилого помещения ответчиком не нарушено, так как не наступил срок исполнения обязательства, определяемый окончанием ее пребывания в учреждении высшего профессионального образования. Однако суд вышестоящей инстанции с таким решением не согласился, посчитав, что право на обеспечение жилым помещением уже возникло в силу не принятого во внимание нижестоящим судом факта об окончании истицей колледжа до поступления в вуз.
Еще одним важным вопросом является реализация жилищных прав несовершеннолетних, имеющих долю в жилом помещении. С января 2016 года изменились правила продажи долей. Если на долю несовершеннолетнего ребенка приходится конкретная комната в коммунальной квартире или в иной квартире, четко соответствуя метражу комнаты, и об этом указано в документах на собственность, продавать такую долю, принадлежащую ребенку, будет легче. Более сложный и менее выгодный вариант - когда доля квартиры не соответствует определенной комнате.
Для несовершеннолетнего ребенка, являющегося собственником доли в квартире, существуют более жесткие правила продажи его доли. Кроме всех документов, требуемых обычно при продаже доли совершеннолетним гражданином, здесь требуется дополнительно согласие органов опеки и попечительства на такую продажу.
До того, как принимается решение о продаже доли ребенка, нужно продумать цепочку будущих действий, чтобы его права не были ущемлены. Существует единое правило, применяемое в таких ситуациях: взамен продаваемой доли ребенок должен получить что-то лучшее. Это что-то может быть не только площадью или долей в другом жилом помещении, но и денежной суммой, блокированной на расчетном счете для дальнейших материальных и иных благ ребенка. Чаще всего, при продаже доли ребенка в одной квартире, взамен ему покупается доля чуть большего метража в другой квартире. Иногда родители ставят вопрос о переезде ребенка в большой частный дом, выделении ему там в 5-10 раз больше площади, чем приходилась на первоначальную долю. Но согласия органов опеки и попечительства на такую сделку можно не получить. Если инфраструктура рядом с домом, в который намечается переезд ребенка, не соответствует необходимому развитию ребенка (нет школы, поликлиники и пр.), доказать улучшение жилищных условий и жизни ребенка в целом будет трудно, а , может быть, и невозможно.
Противоположная ситуация, когда доля ребенка в квартире очень мала (например, 1/45, на нее приходится всего 3 кв.метра). Если рассмотреть ситуацию, когда мать и отец, после развода, живут в квартире, и доля ребенка является основанием нахождения в квартире опекуна ребенка (родителя), второй родитель очень хочет выкупить такую долю, даже по очень завышенной цене. Потому что, если доли у ребенка не будет, а сам ребенок по решению суда должен проживать с другим родителем по другому месту жительства, оснований не будет для их «вторжения» и проживания на территории первого родителя.
Разные ситуации, встречающиеся при необходимости или желании продать долю ребенка в квартире, порождают разную ценовую политику, тактику продажи и варианты действий. Например, продавать долю ребенка в квартире, приватизированной в совместную собственность - труднейшая процедура. Особенно, если остальные дольщики против выделения долей (им же выгодно не определять доли и пользоваться всей квартирой). И не выкупать долю ребенка. Выделенная доля ребенка в приватизированной квартире рождает более легкий вариант продажи. Но если на нее не приходится целая комната, тоже вопрос. Если доля больше комнаты, опека спросит, почему теряем деньги за метры, выходящие за границу комнаты. А если меньше - и того хуже: доля по сегодняшним рыночным отношениям может стоить для третьих лиц только половину рыночной цены (опека опять спросит, почему продаете дешевле).
В целом, порядок продажи следующий:
1. Предложить остальным сособственникам остальных долей купить долю ребенка по определенной цене. При хороших отношениях и их согласии на продажу доли третьим лицам, достаточно оформить нотариальный отказ каждого от вашего предложения. У нас была следующая ситуация, затормозившая продажу доли ребенка на 3 месяца. Продавалась доля ребенка размером ½. Другими сособственниками в квартире были мать и ее ребенок, владеющие по ¼ доли каждый. Им в квартире жилось хорошо, они там были одни. И на предложение о покупке ими доли или продаже ее на сторону, «добрая» женщина отвечала так; «Вы никогда не продадите свою долю. Никогда!». Действительно, наши продавцы не могли продать полквартиры уже более 6 лет, пока не нашли наш юридический центр. Мы проблему решили, как и положено, грамотными юридическими действиями, и в минимальные сроки.
При отказе остальных сособственников в квартире или их отсутствии, неизвестности адреса местонахождения - порядок действий иной, в каждой ситуации разный.
2. Органу опеки и попечительства нужно предоставить гарантии, что жилищные условия несовершеннолетнего после продажи не ухудшатся. Доказательствами могут быть документы на квартиру, которая покупается взамен, обязательство выделить ребенку долю не меньше, чем продаваемая; счет, открытый на имя ребенка в банке и пр.
3. Далее продажа доли ребенка в квартире ничем не отличается от обычной процедуры продажи: поиск покупателя, оформление отказов других собственников или подтверждения, что они проигнорировали направленные им предложения, сбор документов, оформление сделки, регистрация в регистрирующем органе.
4. Варианты встречных обеспечений ребенка благами взамен продаваемой доли могут породить следующие действия, которые необходимо (возможно, с задержкой по времени) выполнить в дальнейшем.
Таким образом, анализ основы обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в законодательстве о жилищных правах детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, еще много пробелов и проблем. Основной задачей государства является необходимость совершенствования законодательства, чтобы дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, действительно были защищены государством и смогли понять, что собственное жилье - большое благо, и его необходимо ценить.
2.2 Проблемы правовой защиты жилищных прав детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, и направления
совершенствования законодательства в данной сфере
К числу важнейших прав человека и гражданина относится закрепленное в ч. 1 ст. 40 Конституции РФ право каждого на жилище.
Жилищные права несовершеннолетних граждан, нуждающихся в государственной защите, обычно рассматриваются в двух аспектах: реализации жилищных прав и их защиты. Прежде всего, предлагается разграничить гарантии для данных категорий по признаку возраста: до 18 лет и от 18 до 23 лет.
Согласно ст.54 СК РФ, ребенком признается лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет. Каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье. Право несовершеннолетнего на жилое помещение возникает в силу факта рождения, когда родители (мать) уже проживали в жилом помещении, или в результате вселения в жилое помещение вместе с родителями (усыновителями), то есть практически каждый ребенок с рождения уже обладает реализованным правом на жилое помещение, за исключением найденных, подброшенных, оставленных детей. Согласно ч.2 ст.20 ГК РФ местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, признается место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов.
Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, согласно ст. 123 СК РФ должны быть устроены на семейную форму воспитания, а при отсутствии такой возможности - в сиротские учреждения предусмотренных законом типов. Во всех случаях утраты родительского попечения право ребенка на воспитание обеспечивается органом опеки и попечительства.
Таким образом, каждый ребенок, имея право жить и воспитываться в семье, до совершеннолетия имеет место жительства по адресу проживания опекуна-попечителя или приемного родителя, так как ч.2.ст.36 ГК РФ обязывает их проживать совместно со своими подопечными, то есть права на жилые помещения детей, не достигших совершеннолетия, реализуются путем предоставления им для проживания жилого помещения, являющегося местом жительства законных представителей. Исключением является случай, когда с разрешения органа опеки и попечительства допускается раздельное проживание попечителя с подопечным, достигшим 16 лет. Место жительства подопечного ребенка до совершеннолетия может быть определено органами опеки и попечительства как по месту жительства законного представителя (что закрепляется регистрацией по месту пребывания), так и по месту жительства ребенка.
При направлении ребенка в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (воспитательные учреждения, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения) исполнение обязанностей опекунов или попечителей возлагается на указанные организации. Соответственно, право на жилое помещение у ребенка реализуются путем предоставления ему места жительства по месту нахождения сиротского учреждения, где ребенок находится на полном государственном обеспечении до совершеннолетия.
Одновременно с предоставлением права на жилое помещение по месту пребывания до 18-летия, за ребенком закрепляется и сохраняется жилое помещение по месту жительства, в котором он проживал до выявления и первичного устройства в качестве ребенка-сироты и ребенка, оставшегося без попечения родителей. Причем ст.35 ГК РФ, допуская назначение опекуна-попечителя по месту жительства кандидата в опекуны-попечители, а не по месту жительства ребенка, лишают возможности органы опеки и попечительства по месту жительства ребенка (регистрации по месту жительства) при отсутствии информации закрепить и сохранить жилье ребенка, а также исполнить установленный законом порядок о сообщении информации о таком ребенке в органы, осуществляющие сделки по отчуждению жилых помещений.
Федеральным законом от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ст.8) предусматривается, что за этими детьми, в том числе и находящимися на семейной форме воспитания (под опекой /попечительством), имевшими закрепленное жилое помещение, сохраняется на него право на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания населения, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы. Регистрационный учет этих детей осуществляется как по месту жительства (место закрепления за ними жилой площади), так и по месту временного пребывания (учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, общежитие, семья опекуна (попечителя), приемная семья). Учитывая, что снятие этих детей с регистрационного учета по месту жительства или по месту пребывания осуществляется только с согласия органов опеки и попечительства, права детей на имеющееся у них в пользовании или/и собственности жилое помещение закреплены фактом регистрации по месту жительства и фактом регистрации по месту пребывания.
Федеральным законом от 21.12.1996 № 159-ФЗ возраст лиц, на которых распространяются дополнительные гарантии, в том числе и по предоставлению жилых помещений, установлен с 18 до 23 лет.
По нашему мнению, Жилищный кодекс РФ допускает обеспечение выпускников жилыми помещениями в двух вариантах:
а) согласно ч.2 ст.57 ЖК РФ, вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа, по окончании пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении попечительства, а также по окончании службы в Вооруженных Силах РФ или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;
б) согласно ст. ст. 98, 109 ЖК РФ граждане, нуждающиеся в специальной социальной защите, обеспечиваются по договорам безвозмездного пользования жилыми помещениями для социальной защиты отдельных категорий граждан специализированного жилищного фонда.
Лица, не лишенные дееспособности, однако страдающие психическими и иными заболеваниями, пользуются всеми предусмотренными законодательством правами граждан, в том числе на жилище и имущество.
Защита их жилищных прав осуществляется путем закрепления и сохранения имеющихся жилых помещений или путем предоставления других жилых помещений.
Учитывая состояние здоровья указанных лиц, инвалидность, способность к самостоятельному проживанию и жизнеобеспечению, помимо закрепления и сохранения имеющихся жилых помещений и предоставления других жилых помещений, их жилищные права реализуются и путем помещения в специализированные учреждения для социального обеспечения.
Можно отметить, что не менее важным является и вопрос охраны имущественных прав детей - граждан Российской Федерации, выезжающих на постоянное место жительства в другие государства.
В случае выезда законных представителей вместе с несовершеннолетним на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации в целях охраны жилищных прав детей могут быть затребованы следующие документы:
1. Гарантийное письмо посольства или консульства другого государства о том, что все личные и имущественные права гражданина РФ (ребенка) будут соблюдены при его переезде на территорию данного государства.
2. Документы о приобретенной на имя несовершеннолетнего жилой площади на территории государства, куда он убывает.
3. Если ребенок будет проживать на жилой площади родственников, то сведения о том, какая площадь пользования ему будет предоставлена.
Одновременно предлагается осуществлять все предусмотренные законодательством меры по охране имущественных прав, в том числе и на жилое помещение, на территории Российской Федерации. Необходимость данных действий продиктована не только требованиями закона, но и наполнена практическим содержанием, так как имеются случаи возвращения в Российскую Федерацию несовершеннолетних после завершения учебы за границей или достижения ими совершеннолетия.
Относительно новым видом защиты жилищных прав несовершеннолетних может являться страхование прав собственности на жилое помещение.
Страхование жилых помещений от различных рисков и прав на жилое помещение предусмотрено законодательными актами РФ и законодательными актами субъектов РФ. Действующее законодательство по страхованию жилых помещений в основном касается страхования заложенного жилья, что особенно важно для защиты прав несовершеннолетних, проживающих в таких жилых помещениях.
Защитить имущественные интересы добросовестного приобретателя жилья может страхование на случай утраты имущества в результате прекращения права собственности (титульное страхование). Объектом титульного страхования будут являться имущественные интересы, связанные с прекращением права собственности страхователя, а именно права владения, пользования, распоряжения жильем, принадлежащим страхователю на праве собственности согласно договору купли-продажи. Страховым случаем будет признана утрата страхователем застрахованного имущества вследствие прекращения права собственности по причинам, не зависящим от страхователя, подтвержденная вступившим в законную силу решением суда.
В Приказе Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 28.06.2000 № 149 «Об утверждении рекомендаций по дальнейшему развитию страхования в жилищно-коммунальном комплексе» уделено внимание крайне актуальному виду страхования - страхованию потери жилья в результате утраты права собственности.
В 2001 году появился институт Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, а в 2009 году - институт Уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ.
Было указано, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав, свобод и законных интересов ребенка, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции органов государственной власти, органов местного самоуправления города Москвы, их должностных лиц, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка. Уполномоченный защищает права, свободы и законные интересы ребенка в случае их нарушения.
Еще одним фактором, способствующим обеспечению прав ребенка, является защита персональных данных ребенка.
Действия, приводящие к дальнейшей утрате ребенком жилья, совершают не только криминальные элементы, но и законные представители, в том числе опекуны (попечители) детей, коммерческие организации, осуществляющие сделки с жилой площадью, иные юридические и физические лица. Эти действия могут носить как намеренный, так и непреднамеренный характер, тем не менее приводя к неблагоприятным последствиям для ребенка.
Предоставление соответствующей информации осуществляется в части, касающейся субъекта персональных данных или необходимой уполномоченному органу по защите прав субъектов персональных данных в связи с осуществлением собственной деятельности и в пределах полученного запроса или обращения. К данному списку, по нашему мнению, можно было бы добавить получение информации, касающейся жилищных прав несовершеннолетних, в жилищных органах, подразделениях миграционной службы, осуществляющей регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания, управляющих жилищным фондом организациях, органах опеки и попечительства, патронирующих служб, управлениях регистрационной палаты. Все эти организации имеют право на доступ к информации. В то же время практически во всех законодательных актах, касающихся различных сторон жизни граждан, имеются ограничения по распространению персональных данных.
Таким образом, право на ограничение распространения информации о частной жизни рассматриваемой категории граждан, производное от их права на неприкосновенность частной жизни, можно рассматривать как один из видов защиты жилищных прав.
Анализ статистических данных Генеральной прокуратуры позволяет констатировать, что в ходе реализации жилищных прав граждан должностными лицами государственных и муниципальных органов, организаций допускаются многочисленные нарушения.
Наибольшую озабоченность вызывают многочисленные нарушения жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - одной из самых незащищенных категорий граждан ввиду их физической, психической и социальной незрелости, особого правового статуса.
О росте числа нарушений жилищных прав и интересов детей-сирот свидетельствуют не только статистические данные Генеральной прокуратуры РФ, но и увеличение числа жалоб, поступающих в различные государственные органы, Уполномоченному по правам человека в РФ, уполномоченным по правам ребенка в субъектах Федерации.
В докладе «О деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в 2007 году» также отмечено, что среди причин обращения к Уполномоченному 47,1% составляют жалобы на нарушения жилищных прав детей, в том числе детей-сирот.
Приведем в качестве примера материалы судебной практики. Например, в 2011 г. Ломовцев А.А. обратился в Бурлинский районный суд Алтайского края с иском к администрации по образованию и делам молодежи, о признании действий незаконными, признании права на получение безвозмездной субсидии на строительство или приобретения жилья и возложении обязанности включения в реестр граждан из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеющих право на получение безвозмездной субсидии на строительство или приобретения жилья.
В обоснование заявленных требований Ломовцев А.А. ссылается на то, что Ломовцев А.А. включен в список граждан на улучшение жилищных условий, как лицо из числа детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей. Документы направлены в администрацию по образованию и делам молодежи для получения субсидии на строительство или приобретение жилья. Однако он не был включен в реестр граждан на получение безвозмездной субсидии на строительство или приобретения жилья на получение безвозмездной субсидии на строительство или приобретения жилья по причине того, что на момент рассмотрения документов ему исполнилось больше 18 лет.
Порядок предоставления безвозмездной субсидии на строительство и приобретение жилья из числа детей-сирот регламентируется следующим законодательством.
В силу абзаца 2 пункта 1 статьи 8 Федерального закона Российской Федерации от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.
Согласно пункту 2 данной статьи регистрационный учет детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется как по месту жительства (место закрепления за ними жилой площади), так и по месту временного пребывания (учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, общежитие, семья опекуна (попечителя), приемная семья).
В обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации «Обзор практики рассмотрения судами дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»» указано, при рассмотрении данной категории дел необходимо учитывать, что в случае принятия субъектом Российской Федерации нормативных актов, устанавливающих порядок предоставления жилого помещения детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, суд при определении надлежащего ответчика должен руководствоваться этими нормативными актами (статья 5 и абзац 3 пункта 1 статьи 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»).
В соответствии с пунктом 3.1 Положения «О порядке предоставления безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья гражданам Российской Федерации из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих на территории Алтайского края», утвержденного постановлением Администрации Алтайского края от 25 декабря 2001 года № 805 (действовало в спорный период), право получения безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья имеют лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за которыми не числится жилье по договору жилищного найма либо в собственности, которым на дату вступления в законную силу Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», не исполнилось 23 года.
В соответствии со статьей 4 закона Алтайского края от 31 декабря 2004 года № 72-ЗС «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Алтайском крае» дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.
Лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при отсутствии у них жилой площади выдается безвозмездная субсидия на строительство или приобретение жилья. Порядок выдачи безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья устанавливается Администрацией Алтайского края.
Регистрационный учет детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется как по месту жительства (место закрепления за ними жилой площади), так и по месту временного пребывания (учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, общежитие, семья опекуна (попечителя), приемная семья).
В силу пункта 3 Положения о порядке предоставления безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья гражданам Российской Федерации из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих на территории Алтайского края, утвержденного постановлением Администрации Алтайского края от 15 января 2008 года, право получения безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья имеют лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющие жилья по договору жилищного найма или на праве собственности, которым на дату вступления в законную силу Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» не исполнилось 23 года. Безвозмездная субсидия на строительство или приобретение жилья предоставляется однократно.
Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, относящихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях дальнейшего включения их в список лиц, стоящих в очереди на получение безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья, осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии со статьей 57 Жилищного кодекса Российской Федерации.
Согласно пункту 4 указанного Положения структурное подразделение или комиссия органа местного самоуправления, отвечающие за учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, при участии специалиста по охране детства органов, осуществляющих управление в сфере образования, рассматривают заявление, изучают документы, подтверждающие, что лицо имеет статус сироты или лица, оставшегося без попечения родителей, отсутствие жилья, регистрацию (прописку) по месту подачи заявления, факт постановки в органах местного самоуправления на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, выносят заключение о возможности или невозможности предоставления субсидии.
Формирование сводного списка граждан из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих на территории Алтайского края, а также подготовка проекта правового акта Администрации края о распределении безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья для граждан из указанной категории между муниципальными образованиями осуществляется управлением Алтайского края по образованию и делам молодежи.
Заявка органа местного самоуправления на предоставление субсидии, заключение, анкета лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, направляются в управление Алтайского края по образованию и делам молодежи для создания банка данных о лицах, не достигших 23-летнего возраста, из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих жилья на праве собственности или по договору жилищного найма.
Субсидии направляются управлением Алтайского края по образованию и делам молодежи в бюджеты муниципальных образований, которые затем перечисляют их продавцу жилья на основании предварительного договора купли-продажи жилья или застройщику жилья на основании договора.
Из представленных выше законодательных актов следует, что для постановки на учет для получения безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья необходимо установить следующее: чтобы лицо имело статус детей-сирот либо оставшихся без попечения родителей; чтобы оно не имело жилья по договору жилищного найма или на праве собственности; чтобы указанному лицу не исполнилось 23-х лет. При этом лицо, имеющее право на получение безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья и изъявившее желание ее получить, стоящее в очереди на получение жилья, обращается с личным заявлением на имя уполномоченного должностного лица органа местного самоуправления. То есть постановка на учет имеет заявительный характер.
Таким образом, ответчиками по заявленным требованиям является администрация. Исковые требования Ломовцева суд решил удовлетворить частично.
Признать незаконными действия администрации по образованию и делам молодежи включить Ломовцева в сводный список граждан из числа детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих на территории Алтайского края, имеющих право на получение безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья, в остальной части иска отказать.
Проблемы с исполнением обновленного закона ФЗ № 159 в Алтайском крае очевидны.
Во-первых,не учитываются интересы тех, кто не был поставлен на очередь до 23-летнего возраста по вине чиновников.
Во-вторых,отменено внеочередное предоставление жилья сиротам и не оговорен срок, в течение которого его обязаны предоставить. По мнению экспертов, государство обязано обеспечивать сирот жильем сразу, как только в нем появляется необходимость.
В-третьих,система учета нуждающихся непрозрачна.
В-четвертых,существует проблема эффективности использования средств для приобретения квартир.
В такой ситуации вопросы защиты жилищных прав детей-сирот приобретают особую социальную значимость.
Одним из наиболее эффективных способов такой защиты, по нашему мнению, является гарантируемая ст. 46 Конституции РФ судебная защита, в осуществлении которой немалая роль отводится прокурору. Полагаем, что именно в ходе рассмотрения и разрешения в гражданском судопроизводстве дел о нарушении жилищных прав детей-сирот прокурор имеет возможность в полной мере реализовать свою правозащитную функцию.
На активизацию правозащитной деятельности прокуроров направлен и приказ Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи», обязывающий прокуроров своевременно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных прав несовершеннолетних, принимать исчерпывающие правовые меры к их восстановлению.
Прокурор в соответствии со ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ осуществляет защиту жилищных прав детей-сирот в двух формах: обращается в суд с заявлением (иском) или вступает в процесс для дачи заключения по делам о защите прав таких детей.
Наиболее эффективной, инициативной формой защиты жилищных прав детей-сирот является обращение прокурора в суд с заявлением (иском).
Право на обращение в суд в защиту жилищных прав детей-сирот предоставлено прокурору и ст. 10 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
Изучение материалов прокурорской практики свидетельствует о том, что иски прокуроров о защите жилищных прав детей-сирот составляют значительную часть от общего числа исков в защиту жилищных прав несовершеннолетних, ведь по данным Министерства образования и науки РФ, на 1 января 2007 г. в нашей стране было выявлено и учтено 140 000 таких детей, свыше половины из которых нуждались в жилье.
И такое положение связано не только с отсутствием достаточного финансирования в субъектах Федерации на эти нужды, но и с нежеланием местных органов власти решать проблемы данной категории граждан. Так, в ходе проведения прокурорской проверки в Омской области было установлено, что из более чем 9 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, зарегистрированных на территории области, около 30% не имели жилой площади.
Право на внеочередное получение жилых помещений по договорам социального найма в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса РФ гарантировано детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах РФ или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы. Право таких детей на внеочередное получение жилого помещения закреплено и ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Статьей 17 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» определено, что дети-инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиротами или оставшиеся без попечения родителей, по достижении возраста 18 лет также подлежат обеспечению жилыми помещениями вне очереди, если они могут вести самостоятельный образ жизни.
В связи с тем, что право детей-сирот на внеочередное получение жилья прямо закреплено в законе, у прокуроров не возникает каких-либо серьезных проблем в обосновании своих требований в защиту их жилищных прав, которые судами удовлетворяются.
Не имеется каких-либо существенных проблем и при оспаривании прокурорами договоров о передаче жилого помещения в собственность (приватизации), когда такой сделкой затрагиваются права и законные интересы детей-сирот.
Сложнее прокурорам защищать права и интересы детей-сирот, нарушенные при совершении сделок, направленных на отчуждение жилых помещений, в которых они проживают или которые за ними закреплены.
В соответствии с п. 4 ст. 292 ГК РФ с согласия органа опеки и попечительства отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника, допускается только в тех случаях, когда об этом известно органу опеки и попечительства и если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц. Такая позиция законодателя, по нашему мнению, создает предпосылки для различных нарушений жилищных прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Полагаем, что п. 4 ст. 292 ГК РФ вступает в противоречие с п. 2 ст. 37 ГК РФ, в соответствии с которой опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель - давать согласие на совершение сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, в том числе права проживания в жилом помещении.
Нуждаются в защите и дети, родители которых в отношении них лишены родительских прав. Фактически они являются детьми, оставшимися без попечения родителей. По нашему мнению, нельзя говорить о реальной защите прав и интересов таких детей, если они продолжают проживать в одном жилом помещении с лицами, лишенными родительских прав. Как правило, такие лица продолжают вести аморальный образ жизни, злоупотребляют спиртными напитками, не работают, фактически превращают свое жилое помещение в притон, что создает для детей психотравмирующую обстановку, ущемляет их интересы. И здесь прокуроры активно используют ч. 2 ст. 91 ЖК РФ, предусматривающую, что такие лица могут быть выселены без предоставления другого жилого помещения в связи с невозможностью совместного с ними проживания. Судами такие иски прокуроров удовлетворяются при предоставлении соответствующих доказательств этого.
Как показывает анализ материалов прокурорской практики, прокуроры в защиту жилищных прав детей-сирот, помимо исков о предоставлении жилья и об оспаривании гражданско-правовых сделок с жильем, предъявляют также следующие иски: о признании за такими детьми права на жилое помещение; об устранении препятствий в пользовании жилым помещением и о вселении их в жилое помещение; о приватизации жилого помещения, в котором проживают дети-сироты; о выселении из закрепленного за этими детьми жилого помещения лиц, незаконно в нем проживающих; о досрочном расторжении договора аренды жилья, закрепленного за детьми-сиротами, и о выселении арендатора; о признании за ними права собственности на жилое помещение в порядке наследования; о понуждении администрации района произвести ремонт в закрепленных за ними жилых помещениях, признанных непригодными для проживания, а также иные иски, направленные на восстановление нарушенных прав детей-сирот.
Вместе с тем следует отметить, что более эффективной деятельности прокуроров в данном направлении препятствуют существующие пробелы в законодательстве, а также сложившаяся судебная практика.
Во многих субъектах Федерации имеют место случаи отказов судов в принятии заявлений (исков) прокуроров в защиту жилищных прав детей-сирот. Основная причина таких отказов заключается в том, что, по мнению суда, ст. 45 ГПК РФ прокурору не предоставлено право на предъявление иска в защиту жилищных прав детей-сирот при наличии у них опекунов и попечителей или возможности самим обратиться в суд с заявлением.
Данную позицию судей, по нашему мнению, нельзя признать правильной, основанной на законе, который не связывает право прокурора на обращение в суд в защиту прав детей-сирот с наличием или отсутствием у них законных представителей или с возможностью или невозможностью самих детей-сирот обратиться в суд.
Восстановление нарушенных жилищных прав детей-сирот в полном объеме невозможно без реального исполнения судебного решения. Однако по действующему российскому законодательству прокурор, участвовавший в рассмотрении дела о защите прав и интересов несовершеннолетнего, не может получить в суде исполнительный лист, обратиться с заявлением о возбуждении исполнительного производства и участвовать в исполнительном производстве: ни ГПК РФ, ни Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» такого права прокурору не предоставляют, так как он не является взыскателем.
Было бы желательным предусмотреть возможность неоднократного продления договора безвозмездного найма в особых случаях.
В законодательстве необходимо предусмотреть обязанность образовательных или иных учреждений, в том числе приемных семей, где воспитывались дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, по организации работы по обеспечению жильем под контролем органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данное предложение позволит решить все спорные и проблемные вопросы в каждом конкретном случае до достижения ребенком возраста 18 лет.
Одним из возможных решений проблемы длительного неисполнения обязанности по предоставлению жилья, в том числе и по решению суда, является разработка на региональном уровне механизма аренды жилья и финансовые средства для оплаты аренды временного жилья детям-сиротам.
Привлечение возможностей фондов коммерческого использования позволит ускорить процедуру обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, поскольку не будет необходимости ждать, когда будет выстроен дом для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включенный в специализированный фонд.
В связи с отсутствием механизма защиты прав детей при продаже жилой площади, в которой несовершеннолетние имеют право собственности или право пользования, с условием приобретения или оформления на ребенка права собственности после получения жилья по договору долевого участия в строительстве, предлагает введение обязательного страхования договорной ответственности строительных организаций, заключающих такие договоры, и страхование родителями своей ответственности за вред, причиненный имуществу детей. Страховым риском следует считать риск неисполнения обязательства, а страховым случаем - неполучение жилья ребенком.
Предлагаем внести изменения в п. 4 ст. 292 ГК РФ, предусмотрев обязательное получение письменного согласия органа опеки и попечительства на совершение любых сделок с жилыми помещениями, в которых проживают несовершеннолетние члены семьи собственника, в том числе дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей.
В целях исключения различных толкований ст. 45 ГПК РФ и реального обеспечения права на эффективную защиту несовершеннолетних, особенно детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, считаем необходимым расширить полномочия прокурора, в законодательном порядке предоставив ему право: на обращение в суд с заявлением (иском) во всех случаях, когда этого требует защита прав и интересов несовершеннолетних, независимо от возможности предъявления заявления (иска) самими несовершеннолетними или их законными представителями, иными лицами, которым такое право предоставлено законом; на вступление в процесс во всех случаях, требующих защиты прав и интересов несовершеннолетних, независимо от того, кем предъявлен иск.
Итак, в целях усиления защиты прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предлагаем предоставить прокурору, участвовавшему в рассмотрении и разрешении дела о защите прав и интересов несовершеннолетнего, право на получение исполнительного листа, подачу заявления о возбуждении исполнительного производства, а также наделить его правами и обязанностями взыскателя (за исключением права на заключение мирового соглашения), для чего внести соответствующие изменения в ГПК РФ и Федеральный закон «Об исполнительном производстве».
Предлагаемые меры по совершенствованию законодательства, как мы полагаем, позволят прокурорам эффективнее реагировать на любые нарушения жилищных прав детей-сирот, от кого бы они ни исходили.
Кроме того, на наш взгляд, необходимо на региональном уровне:
1. Более обстоятельно, на основе предусмотренных направлений ФЗ от 29.02.2012 № 15-ФЗ, предусмотреть основания, при которых возвращение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в закрепленные за ними помещения невозможно.
2. Разработать и принять специальный нормативный правовой акт, определяющий механизм обеспечения сохранности жилых помещений, находящихся в собственности или пользовании детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
3. Усилить контроль за работой соответствующих органов по сохранению закрепленного жилья за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, за проведением капитального ремонта перед вселением, погашению задолженности по оплате коммунальных услуг и пр.
Указанные меры, по нашему мнению, будут служить дополнительной государственной гарантией соблюдения жилищных прав и законных интересов детей-сирот, ведь ни одно развитое правовое государство не устраняется от контроля за отчуждением жилья, если при этом затрагиваются права и охраняемые законом интересы детей. Более того, в большинстве европейских государств отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, допускается только с разрешения суда.
Заключение
В работе была рассмотрена эволюция советского законодательства об опеке и попечительстве. В 1918 г. советское государство установило правило о принудительном принятии опеки, которая считалась почетной обязанностью. Однако в дальнейшем законодательство стало несколько мягче относиться к вопросу о принятии опеки, закрепив некоторые основания для отказа. Основной формой устройства детей, оставшихся без попечения взрослых, стали государственные детские дома. В годы Великой Отечественной войны активизировалась нормотворческая деятельность по усыновлению, которая предусматривала минимальное количество ограничений для реализации права на усыновление (удочерение) ребенка. Кроме того, именно в советском законодательстве было впервые предусмотрено обеспечение тайны усыновления. В 1990 г. СССР ратифицировало Конвенцию ООН «О правах ребенка», подписав которую Россия признала приоритетность семейных форм устройства детей-сирот перед распространенной длительное время практикой передачи таких детей на воспитание в государственные учреждения.
Таким образом, исследуя эволюционные изменения законодательства об опеке и попечительстве можно наблюдать отчетливые различия нынешних его положений, с положениями, действовавшими в дореволюционной и советской России.
Характеризуя понятие и законодательную базу института опеки и попечительства в современном российском законодательстве необходимо сказать, что под опекой сегодня понимают форму устройства малолетних граждан, которые не достигли возраста 14 лет, т.е. являются несовершеннолетними гражданами, и признаны судом недееспособными гражданами, при этом назначенные органами опеки и попечительства граждане, т.е. опекуны, являются законными представителями своих подопечных и совершают от их имени и в их интересах юридически значимые действия.
Попечительство трактуется как форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, а также граждан, ограниченных в дееспособности судом, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) должны оказывать своим несовершеннолетним подопечным содействие в реализации их прав, а также исполнении обязанностей, охранять их от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие своим совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со ст. 30 ГК РФ.
В настоящее время общие положения российского законодательства об опеке и попечительстве закреплены в ст.ст. 31-41 ГК РФ. В Гражданском Кодексе Российской Федерации урегулированы вопросы прекращения опеки и попечительства, установления, исполнения опекунами, попечителями, a также органами опеки и попечительства своих обязанностей.
Также в работе нами выявлено место норм об опеке и попечительстве в современном отечественном законодательстве. В дореволюционной России все нормы института опеки и попечительства располагались в гражданском законодательстве. Позже нормы об опеке меняли свое место, и со временем принадлежность опеки семейному праву перестала оспариваться. Вместе с тем они также нашли свое отражение и в других отраслях права: гражданских, жилищных, трудовых и др. Принятие первой части ГК РФ, в которой содержится десять статей, посвященных институту опеки и попечительства, официально ознаменовало «уход» института из семейного законодательства. Однако современные ученые, рассматривая положения гражданского законодательства об опеке и попечительстве, либо категорически утверждают, что институт опеки и попечительства целиком принадлежит гражданскому праву, либо является комплексным институтом. Мы присоединяемся к мнению большинства ученых, которые считают, что институт опеки и попечительства носит комплексный характер, т.к. в нем тесно связаны семейно-правовой и гражданско-правовой элементы.
Рассматривая нормативно-правовую основу, регулирующую вопросы обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и их реализацию, мы выявили, что она включает в себя Конституцию РФ, предусматривающую право каждого ребенка на социальную защиту со стороны государства, Конвенцию о правах ребенка, Жилищный, Семейный кодекс РФ, Федеральные законы «Об опеке и попечительстве», «Об основных гарантиях прав ребенка», «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», постановления Правительства Российской Федерации, а также региональные акты. Однако многие из вышеперечисленных актов носят общий характер, а региональные нормативно-правовые акты нередко противоречат федеральному законодательству. Кроме того, нами был выделен ряд проблем в реализации данных нормативно-правовых актов: необеспечение сохранности жилья, закрепленного за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей; отказ в постановке на учет; слабая разъяснительная работа по вопросам реализации жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; длительное неисполнение обязанности по предоставлению жилья, в том числе и по решению суда.
Поэтому далее нами был рассмотрен вопрос правовой защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и направления совершенствования законодательства в данной сфере. Нами было выявлено, что защита жилищных прав таких детей осуществляется путем закрепления и сохранения имеющихся жилых помещений или путем предоставления других жилых помещений. Появление в 2009 году института Уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ, который защищает права, свободы и законные интересы ребенка, в том числе и жилищные, в случае их нарушения, на наш взгляд, было очень разумным. Относительно новым способом защиты жилищных прав несовершеннолетних может являться страхование прав собственности на жилое помещение.
Однако в ходе реализации жилищных прав граждан должностными лицами государственных и муниципальных органов, организаций допускаются многочисленные нарушения, например, в исполнении закона № 159 в Алтайском крае. Во-первых,не учитываются интересы тех, кто не был поставлен на очередь до 23-летнего возраста по вине чиновников. Во-вторых,отменено внеочередное предоставление жилья сиротам и не оговорен срок, в течение которого его обязаны предоставить. По мнению экспертов, государство обязано обеспечивать сирот жильем сразу, как только в нем появляется необходимость. В-третьих, система учета нуждающихся непрозрачна. В-четвертых, существует проблема эффективности использования средств для приобретения квартир. В такой ситуации вопросы защиты жилищных прав детей-сирот приобретают особую социальную значимость.
Нами были предложены пути решения указанных проблем, в частности, в связи с тем, что в Алтайском крае существует проблема непредставления жилья по истечении 23-летнего возраста детей-сирот, необходимо обратиться в Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека и в Верховный суд РФ с предложением выяснить, почему федеральный закон не исполняется.
Если нет возможности обеспечить всех нуждающихся, необходимо закрепить на федеральном уровне обязанность региональной власти по выплате компенсации за аренду жилья, снятого на время ожидания своей очереди. Такая практика есть на примере отдельных субъектов РФ.
Для решения проблемы непрозрачности учета несовершеннолетних, нуждающихся в жилье, рекомендуется внедрить в регионах практику электронных очередей, пусть и закрытых, во избежание нарушения закона о персональных данных, а также общественный контроль. За помощью в решении этого вопроса также необходимо обратиться в Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека и к уполномоченному при Президенте РФ по правам ребенка.
С предложением решить проблему эффективности использования средств для приобретения квартир правозащитники мы предлагаем обратиться в Счетную палату РФ. Кроме того, необходимо выработать новые методы общественного контроля, в том числе, и за приемкой квартир.
Указанные меры, по нашему мнению, будут служить дополнительной государственной гарантией соблюдения жилищных прав и законных интересов детей-сирот.
Таким образом, задачи данной работы решены, цель достигнута.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативные правовые акты
- Конституция Российской Федерации: (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ). [Электронный ресурс]. URL: #"justify">О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ (в ред. от 03.07.2016 г.) // Российская газета. 1996. - № 248.
- Об опеке и попечительстве: Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ (ред. от 28.11.2015) // Российская газета. 2008. - № 94.
- Об исполнительном производстве: Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ (в ред. от 03.07.2016 г.). // Российская газета. 2007. - № 223.
- Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (в ред. от 28.11.2015 г.) // СЗ РФ. 1998. - № 31. - Ст. 3802.
- Об изменениях в Правила предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ на обеспечение жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: Постановление Правительства от 24.12.2012 №1390 (ред. от 25.05.2016) // Российская газета. 2010. - № 12.
- О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12 мая 2009г. №537 // [Электронный ресурс]. URL: #"center">Литература
- Антокольская,М.В. Семейное право: Учебник / М.В. Антокольская. - М.: Юристъ, 2002. - 333 с.
- Байкин, И.М. Защита прав детей, оставшихся без попечения родителей / И.М. Байкин // Законность. - 2011. - № 2. [Электронный ресурс]. URL: #"center">Судебная практика
- Апелляционное определение Алтайского краевого суда от 20 ноября 2013 г. по делу № 33-9411/2013 // [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru.
- Обзор судебной практики ВС РФ за I квартал 2011 года: постановление Президиумом ВС РФ от 01.06.2011 // [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru.
- Решение Ачинского городского суда Красноярского края по делу 2-4444/2016 ~ М-4261/2016 от 13.10.2016 // СПС «Консультант Плюс».
- Решение Бурлинсокго районного суда Алтайского края по делу № 2-16-2011 г. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru.
- Решение Новгородского областного суда Новгородской области по делу 33-2447/2016 от 26.10.2016 // СПС «Консультант Плюс».
- Решение Слободского районного суда Кировской области по делу 2-1851/2016~ М-1932/2016 от 07.12.2016 // СПС «Консультант Плюс».