Чрезвычайное законодательство в РФ: Проблемы и перспективы
ЧАСТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ТЕХНОЛОГИЙ
УПРАВЛЕНИЯ И ЭКОНОМИКИ»
Институт __________________________________________________________
Кафедра _________________________________________________________________
Допустить к защите
Заведующий кафедрой
____________ И.О. Фамилия
«___» _____________ 201__ г.
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
Направление подготовки _____________________________________
Направленность (профиль) ________________________________________
Выполнил(а) студент(ка):
__________________________________________
__________________________________________
Руководитель:
__________________________________________
__________________________________________
Консультанты:
__________________________________________
__________________________________________
__________________________________________
Санкт-Петербург
201__
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ3
ГЛАВА 1. ПОЯВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ8
§1 Возникновение и ЭВОЛЮЦИЯ чрезвычайного законодательства в России в дореволюционный период8
§2. Чрезвычайное законодательство советского периода27
ГЛАВА 2. ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ36
§1.Теоретические основы, сущность и содержание антитеррористического законодательства Российской Федерации36
§2. Правовое регулирование института чрезвычайного положения в Российской Федерации46
ЗАКЛЮЧЕНИЕ66
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК72
ВВЕДЕНИЕ
Статья 2 Всеобщей декларации прав человека декларирует, что: "Каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларацией, без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения". Это, такие фундаментальные права как право на жизнь, свободу и на личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища, недопустимость произвольного лишения имущества, право на свободное передвижение и выбор местожительства в пределах каждого государства.
Российская Федерация, ориентируясь на общепризнанные нормы гарантирует любым лицам провозглашенные в международно-правовых актах права и свободы. Данные положения нашли отражение в Конституции Российской Федерации, принятой в декабре 1993 года.
Переходный период и его противоречия и издержки, связанные со становлением новой формы государственных отношений, формирования нового социально-экономического уклада, государственного аппарата отразились на практической реализации закреплённых в Конституции РФ положений о правах и свободах граждан в Российском государстве. Геополитическая катастрофа связанная с утратой государственности СССР локальные вооружённые конфликты на территории России и сопредельных государств, рост террористических угроз, радикализация общественной жизни, привели к возникновению и развитию обусловили социальный регресс. Роль криминальных кланов сформировавшихся в эпоху позднего СССР в процессах формирования рыночной экономики способствовала возникновению и развитию конфликтов, в том числе на межнациональной почве. Попытки решить конфликты, в рамках обычного режима законодательства, в «горячей» фазе конфликтов не адекватны складывающейся обстановке. В этой ситуации государство разработало механизм правого обеспечения нейтрализации угроз безопасности в виде режима чрезвычайного положения. Система взаимоувязанных правовых норм должна гарантировать соблюдение законных интересов граждан, обеспечить общественную безопасность в условиях кризиса.
Угроза терроризма, сепаратизма обусловила необходимость применения силовыми структурами, особых мер обеспечения правопорядка, локализации конфликтов.
В России законодательство обеспечивающее соотношение эффективности принимаемых государством мер в условиях проводимых контртеррористических операций, вооружённых действий, массовых беспорядков, катаклизмов природного характера и обеспечения прав и свобод гражданина постоянно эволюционирует.
Актуальность темы данной дипломной работы объясняется недостаточной разработки проблемы законодательного регулирования чрезвычайного положения в отечественной юридической науке.
Объектом работы является особенности и перспективы развития отдельных положений законодательства в условиях чрезвычайного положения в России. Предмет эволюция кризисного законодательства в России.
Цель дипломной работы в анализе развития чрезвычайного законодательства в нашей стране. Указанная цель достигается через рассмотрение следующих задач:
- сформировать определение чрезвычайного положения;
- изучить эволюцию чрезвычайного законодательства;
- проанализировать правовые основы и содержание антитеррористического законодательства в Российской Федерации;
- проанализировать особенности правового регулирования чрезвычайного положения в современной России, перспективы его развития .
Методологическую основу исследования составляют философские учения о познании как отражении действительности, принципы научности и непосредственного анализа правовых источников.
Для решения поставленных задач были использованы следующие методы исследования:
- метод системного анализа
- сравнительно-исторический метод;
- сравнительно-правовой метод;
- метод системного анализа;
- метод структурного анализа;
- формально-юридический
- библиографический метод.
В дипломной работе содержится новизна заключающаяся в анализе вопроса юридической стороны различных норм законодательства и перспектив его развития в современных условиях .
Дипломная работа может использоваться в практической деятельности в ВУЗах.
Необходимо отметить недостаточную проработку заявленной темы в современной юридической литературе. Так, монография "Исключительное положение" В. М. Гессена издана в Петербурге в 1908 году и по понятным причинам во многом утратила свою актуальность. Особенности развития России в советский период обусловили отсутствие исследований по данной проблематике. Идеологические ограничения не позволяли советским правоведам заняться изучением имеющегося зарубежного опыта вплоть до 90-х годов. В качестве исключения можно привести пример работы ученых ВНИИ СЗ Министерства юстиции СССР "Законодательство буржуазных стран о чрезвычайном положении" изданной в 1982 году.
В начале 90-х годов интерес к проблеме возрос - она исследовались на уровне диссертационных работ. При этом указанные работы не содержали комплексного анализа, не раскрывали проблему соотношения репрессивных и административно-режимных мер государства и соблюдения прав человека.
Повышенного внимания в пределах заявленной тематики заслуживает труд Н. Г. Янгола «Правовой режим чрезвычайного положения, вводимый в условиях обострения социальных конфликтов», «Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы: история и современность)», «Исключительные правовые режимы: проблемы
обеспечения свободы личности (теоретический и историко-правовой аспекты)». В указанных работах осуществлено всестороннее теоретико-правовое исследование проблемы чрезвычайного законодательства, в рамках общей теории права и государства. Н. Г. Янгола дал теоретико-правовой анализ исключительных правовых режимов, а также внёс предложения по перспективам модернизации законодательства, в том числе в условиях чрезвычайного положения и повышению эффективности деятельности правоохранительных органов, специальных служб и армии в условиях указанных правовых режимов. На основе сравнительного правового анализа источников исключительного законодательства автором была предложена определение правового института чрезвычайного положения и установлены виды (формы) его в зависимости от обстоятельств его введения.
На основе глубокого анализа иностранного и отечественного опыта, практики применения законодательства в условиях чрезвычайных правовых режимов, автор презентует теорию чрезвычайного законодательства и чрезвычайных правовых режимов как перспективное научное направление, возникшее на стыке общей теории права и государства, конституционного права, теории и практики прав человека. Н.Г. Янголом проведена значительная по объёму работа по вводу в научный оборот законодательного и теоретического материала, фактических данных, весьма актуальных для изучения чрезвычайного законодательства.
ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ
§1 Эволюция чрезвычайного законодательства в России в дореволюционный период
Особенности исторического развития России обусловили определённое отставание в создании отдельных направлений законотворчества, в том числе касающихся особых правовых режимов от ведущих мировых держав. Так, появление и закрепление норм чрезвычайного законодательства, произошло в XIX веке.
Начала XIX века для Российской Империи ознаменовано подготовкой абсолютной монархией. Во главе пирамиды власти стоял император. Дальнейшее развитие спирали было невозможно без реформирования системы власти. Александр I предчувствовал необходимость этих реформ, хотя и относился к ним с большой настороженностью. При императоре был создан Негласный комитет, в состав которого вошли друзья императора, представители молодого поколения родовитой знати.
С 1802 года произошли частичные изменения в системе организации власти: взамен петровских коллегий были введены новые органы управления министерства. Министерства становились центральными органами власти. Дальнейшее развитие и осуществление реформ центральных учреждений связано с именем М. М. Сперанского. План Сперанского преследовал цель упорядочить высшее государственное управление и приспособить его к новым условиям.
План государственного преобразования России Сперанским был, в принципе, одобрен Александром I. Однако в силу противодействия реакционно настроенных кругов российской аристократии провести его в жизнь не удалось. Из обширного плана были реализованы проекты учреждения Государственного совета и преобразования министерств.
Государственный совет был создан в 1810 году и просуществовал до Февральской революции 1917 года.
Совет имел законосовещательные функции и нисколько не подрывал прерогатив самодержавной власти.
Завершением министерской реформы явился новый закон о министерствах "Общее учреждение министерств" 25 июня 1811 года. Принятое положение о министерствах было дополнено "Учреждением Комитета министров" 20 мая 1812 года, содержавшим более подробный перечень функций Комитета министров. По закону от 20 марта 1812 года, в отсутствие императора в столице Комитету министров предоставлялась власть в высшем аппарате государственного управления. Через Комитет министров проходили дела по надзору за высшими органами государственного управления, он мог даже отменить решения Сената. Таким образом, с 1812 года Комитет министров превратился в высшее административное законосовещательное учреждение. Упразднен он был 23 апреля 1906 года в связи с учреждением Государственной думы и приданием новых функций Государственному совету.
Реформы, осуществленные в начале царствования Александра I, не изменили существа самодержавного строя. Победа над Наполеоном и влияние идей французской революции на общественно-политическую жизнь вновь поставили перед Россией задачу политического преобразования.
В 1815 году была дарована конституция Королевству Польскому. В строжайшей тайне готовился проект первой русской конституции. В 1820 году проект был готов, но он никогда так и не был обнародован.
После подавления восстания декабристов на смену курсу реформ пришло усиление крепостничества. Николай I взял курс на укрепление абсолютизма.
По указу императора Николая I от 3 июля 1826 года особая канцелярия была преобразована в Третье отделение (III отделение) Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Мотив данного преобразования вполне ясен. Император, под впечатлением декабрьских событий 1825 года, решил сосредоточить в своих руках ближайшее и непосредственное руководство делами государственной полиции. "Император Николай, как отметил известный русский историк академик С. Ф. Платонов, все свое царствование держался обычая убрать в свое непосредственное управление те дела, успех которых его особенно интересовал. Поэтому канцелярия императора Николая в государственном управлении стала играть громадную роль".
В обязанности III отделения входило: заведование высшей полицией, собирание сведений о лицах, состоящих под надзором полиции, высылка и размещение людей подозрительных и вредных; заведование местами заключения для государственных преступников.
Исполнительным органом III отделения являлся сформированный тогда же корпус жандармов. В течение пятидесяти с лишним лет III отделение являлось органом верховного управления, специально предназначенным для борьбы с крамолой. Указом 12 февраля 1880 года была учреждена в качестве высшей над III отделением инстанция Верховная Распределительная Комиссия, с неограниченными диктаторскими полномочиями.
Указом 6 апреля 1880 года Верховная Комиссия была закрыта. В целях большего упрочения единства исполнительной власти III отделение было преобразовано в особый Департамент государственной полиции Министерства внутренних дел.
Политико-административная власть на местах всегда находилась в руках назначаемых царем губернаторов, деятельностью которых руководило министерство внутренних дел. Практиковалось также в некоторых случаях объединение нескольких губерний под властью генерал-губернаторов, которые, как правило, являлись одновременно и командующими войсками военных округов.
Так, в 1879 году, в ответ на террор народовольцев, Указом от 5 апреля для более энергичной и успешной борьбы с крамолой были учреждены особые должности временных генерал-губернаторов, облеченных чрезвычайными полномочиями в Петербурге, Харькове и Одессе. Такие же полномочия были предоставлены генерал-губернаторам в Москве, Киеве и Варшаве.
После отмены 19 февраля 1861 года крепостного права в России были предприняты попытки проведения целого ряда реформ государственного аппарата, что повлекло за собой радикальные перемены в управлении страной. В 1862 году уездная и городская полиция уездных городов объединялись в единое полицейское управление во главе с исправником, назначенным правительством. В 1878 году были учреждены должности участковых урядников, полицейский резерв в уездах и отряды сельской стражи. В каждом уезде было до 40 урядников. В крупных городах вместо управ благочиния были созданы полицейские управления во главе с полицмейстерами, а в Петербурге и Москве и обер-полицмейстерами. Города делились на части (районы) во главе с частными приставами, а те, в свою очередь, на участки и околотки с участковыми и околоточными. Увеличивался аппарат политической полиции. Покушение Д. Каракозова 4 апреля 1866 года на императора Александра II в районе Летнего сада в Петербурге имело огромное значение. Оно показало, что на смену представителям аристократии, участвовавшим в начале века в различного рода заговорах и покушениях, пришли в революционное движение 6070-х годов XIX века революционеры-разночинцы. Это требовало введения наблюдения за широкими слоями либеральной интеллигенции и студенчества. В ответ на это в 1867 году было проведено реформирование жандармского аппарата. Была создана разветвленная сеть территориальных жандармских органов. В 1880 году завершилось создание единой полицейской системы полицейских участков в стране. Суть ее сведена к объединению в ведение МВД политической и общей полиции. Непосредственно всеми видами полиции стал управлять департамент полиции. Министр внутренних дел одновременно имел звание шефа жандармов. Командиром корпуса жандармов стал товарищ (заместитель) министра внутренних дел заведующий государственной полиции, он же курировал и департамент полиции.
Таковы те органы власти, которые представляли в XIX веке правоохранительную систему России. Что касается исключительных полномочий, какими эти органы были наделены, то в ряду их, бесспорно, первое место занимало право административной высылки и ссылки.
До 1855 года это право не было регламентировано никаким законом. Наряду с высылкой по высочайшему повелению на практике часто встречаются случаи высылки и даже ссылки по распоряжениям местной административной власти. Некоторым генерал-губернаторам и губернаторам право высылки было предоставлено особо, сепаративными законами. Поэтому, не будучи регламентировано законом, право высылки практиковалось в весьма широких масштабах. В результате чего некоторые губернии были переполнены административно-ссыльными, состоящими под надзором полиции, что создавало большие сложности для местной полиции. 2 декабря 1855 года, в целях ограничения применения административной высылки, был принят закон, согласно которому высылка разрешалась только по взаимному соглашению министра внутренних дел и Главноуправляющего III отделением Собственной Его Величества Канцелярии. Однако и позднее 1855 года рядом сепаративных указов представители местной административной власти наделялись правом высылки и даже ссылки "неблагонадежных в политическом отношении" или вообще "неблагонадежных и вредных" лиц.
После поражения декабристов Николай I стремился укрепить самодержавную власть, подавить всякое вольнодумство. Было разработано идеологическое обоснование реакционной политики самодержавия теория "официальной народности". Ее автором был министр народного просвещения граф С. Уваров. В докладе царю в 1832 году он выдвинул формулу основ русской жизни: "Самодержавие, православие, народность".
Самодержавие исторически сложившиеся устои жизни; православие нравственная основа жизни русского народа; народность единение царя и народа, ограждающее Россию от социальных катаклизмов. Русский народ существует как единое целое, лишь поскольку сохраняет верность самодержавию и подчиняется отеческому попечению православной церкви. Отсюда любые выступления против самодержавия, любая критика церкви трактовались как действия, направленные против коренных интересов народа.
Известные русские писатели, философы, общественные деятели пытались объяснить особенности русской жизни на основе изучения европейской, главным образом, германской, философии. В Германии того времени господствовали две "идеалистические" философские системы: Шеллинга и Гегеля. Под их влиянием русские мыслители разделились на два направления. Одно из них получило название славянофильство, другое западничество.
Представителями славянофилов являлись К. С. Аксаков, И. В. Киреевский, А. С. Хомяков, Ю. Ф. Самарин и другие представители российского общества. Наиболее выдающимися представителями западников были П. В. Анненков, В. Г. Белинский, В. П. Боткин, Т. Н. Грановский, А. И. Герцен, И. С. Тургенев, П. А. Чаадаев и другие.
Славянофилы отстаивали самобытность русского народа на основе трех принципов "официальной народности". Западники, в отличие от славянофилов, русскую самобытность оценивали как отсталость. Они считали, что Россия должна заимствовать опыт Европы. Важнейшую задачу они видели в том, чтобы добиться освобождения личности и создать государство и общество, обеспечивающие эту свободу.
При всех различиях в оценке перспектив развития России представителей этих направлений объединяло негативное отношение к революции, они выступали за реформистский путь решения основных социальных вопросов России.
Большинство из них рассматривали русскую идею в самом широком, общефилософском и концептуальном плане, исходя из своих представлений об исторической и культурной миссии русского народа, призванного сыграть выдающуюся роль идеала не только в ускорении общественного прогресса на Евразийском континенте, но и в развитии всей мировой цивилизации. Идеи западников и славянофилов оказали серьезное влияние на многие поколения людей, искавших для России пути в будущее. Если до 60-х годов в общественно-политическом движении основную роль играла дворянская интеллигенция, то к 60-м годам в России возникает разночинная интеллигенция. В 70-е годы началась практическая деятельность народников. Во второй половине XIX века на арену политической жизни в России вступает пролетариат, началось организованное и массовое стачечное движение.
Начиная с 70-х годов, административная высылка получила широкое применение к фабричным и заводским рабочим. Высочайшим повелением 1870 года предписывалось губернаторам, в случае возникновения стачек рабочих на каком-либо заводе или фабрике, не допускать до судебного разбирательства и по обнаружении главных зачинщиков немедленно высылать их в одну из назначенных для того губерний, не испрашивая предварительного разрешения министра внутренних дел. А спустя несколько лет, Высочайшее повеление 24 мая 1878 года предписывает лиц, привлеченных к делу противоправительственной пропаганды, высылать в распоряжение генерал-губернатора Восточной Сибири. Административная ссылка не была регламентирована никакими нормативно-правовыми актами, поэтому по характеру последствий, сопряженных с нею, являлась мерой совершенно неопределенной. До 1881 года ссылка не назначалась на определенные сроки. Фактически она была бессрочной. О лицах сосланных сразу же забывали. На такое положение вещей обратил внимание еще в 1861 году сенатор Дюгамель, который ревизовал Олонецкую губернию. В докладе на имя императора сенатор указал на необходимость установления сроков административной ссылки. Он, в частности, отмечал, что безнадежность положения ссыльных порождает в них отчаяние, а последнее часто приводит к преступлению. Комитет Министров не согласился с мнением Дюгамеля и указал на то, что всякое послабление административной власти в отношении высылки неблагонадежных лиц неизбежно приведет к ослаблению применения данной важной полицейской меры, которая являлась в то время наиболее сильным орудием для предупреждения и пресечения беспорядков. И поэтому административная высылка велась, сохраняя бессрочный характер, до издания Положения 14 августа 1881 года, о котором мы будем подробно вести речь в следующем параграфе данной главы.
Отсутствие правовой регламентации административной высылки не давало возможности с какой-либо точностью определять содержание и объем правоограничений, сопряженных с ней. Вместе с тем на практике сложились правоограничения, которые впоследствии были санкционированы Законом о полицейском надзоре 1882 года. Эти ограничения касались свободы передвижения, неприкосновенности жилища и корреспонденции, поступления на государственную общественную службу, производства, торговли и промыслов, педагогической деятельности и занятия адвокатурой. В конце 70-х годов рядом высочайших повелений постепенно устанавливались другие исключительные полномочия административной власти, которые впоследствии вошли в состав так называемых исключительных положений, о которых мы будем вести речь ниже. Так, например, рядом указов 1879 года генерал-губернаторам было предоставлено право для охранения спокойствия и предупреждения противогосударственных замыслов издавать обязательные постановления с определением в административном порядке ареста до 3 месяцев или денежного штрафа до 50 рублей.
В августе 1879 года народническая подпольная организация "Земля и воля" распалась на две организации: "Народную волю" и "Черный передел". "Народовольцы" (А. Д. Михайлов, Н. А. Морозов, А. И. Желябов, С. Л. Перовская и др.) взяли на вооружение террористическую борьбу. Они организовали семь покушений на царя. Никто не предполагал, что все это происходит от деятельности малочисленной революционной группы. Правительство прибегло к чрезвычайным мерам, обрушившимся не только на действительно виновных лиц, но и на все общество. Надзору и преследованию подвергались все те, кто казался мало-мальски подозрительным и неблагонадежным человеком. Однако эта необыкновенная строгость не помогла: революционный террор не прекращался. 1 августа 1881 года в результате очередного террористического акта "народовольцев" Александр II был убит на Екатерининском канале. На престол вступил его сын, цесаревич Александр Александрович.
Главной целью своей деятельности император Александр III (1881-1894) поставил утверждение самодержавной власти и государственного порядка, поколебленного крамолой. Цель эта должна была достигаться прежде всего твердым подавлением всякой крамолы, в том числе и путем принятия исключительных законодательных актов. "Первым мероприятием по осуществлению нового курса, отмечает известный отечественный историк права, заслуженный деятель науки России, доктор юридических наук, профессор В. М. Курицын, стало принятие Положения об усиленной и чрезвычайной охране (1881 год)". Положение впитало в себя всю правоприменительную практику предшествующего периода в истории России по вопросам охраны государственного порядка и общественного спокойствия. Принятый нормативный акт является краеугольным камнем в чрезвычайном законодательстве России дореволюционного периода. Он является закономерным результатом законотворческого процесса в течение целого столетия, предшествующего изданию Положения. И поэтому, мы считаем, что рассмотрев предысторию создания чрезвычайного законодательства, мы все же можем начать анализ чрезвычайного законодательства дореволюционной России с "Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия".
Меры по борьбе с крамолой, проводимые правительством, оказались тщетными. Сознавая свое бессилие после гибели Александра II, правительство предпринимает попытку привлечь общественные силы к активной борьбе с революционным движением. 18 марта 1881 года было принято решение о создании при градоначальнике временного Совета, избранного от населения Петербурга в количестве 25 человек и кандидатов к ним. Совет наделялся решающей властью. Градоначальнику предоставлялось право предлагать на обсуждение Совета те меры, которые он считал необходимыми в целях обеспечения общественной безопасности. Каждая мера, одобренная Советом, немедленно получала обязательную силу и приводилась градоначальником в исполнение. Если мера, предложенная градоначальником, большинством Совета не одобрялась, градоначальнику запрещалось ее реализовывать. Давая характеристику обстановке того времени, академик С. Ф. Платонов отмечает: "...революционный террор не прекращался. Общество же, замученное репрессиями, было взволнованно и раздражено". В таких обстоятельствах правительство предложило подключить к решению данной проблемы представителей широкой общественности. Это решение, вызванное растерянностью и страхом, не было реализовано. Главные организаторы и исполнители террористического акта были повешены по приговору суда. Александр III не только повел решительную борьбу с крамолой, но и приступил к пересмотру узаконений времен императора Александра II, коснулся всех сторон государственной общественной жизни в целях усиления надзора и влияния правительства в сфере суда и общественного самоуправления и укрепления авторитета верховной власти.
В результате этой деятельности 14 августа 1881 года в царской России было утверждено Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Положение от 14 августа 1881 года предусматривало два вида чрезвычайных мер: усиленную охрану (р. 1, п. 4), которая вводилась на год, и чрезвычайную охрану (п. 6), которая вводилась на шесть месяцев. Вместе с тем следует отметить, что говоря об исключительном положении, обычно имеют в виду именно положение об усиленной или чрезвычайной охране, о которой мы говорили ранее. В действительности же количество "исключительных положений", применяемых в России для борьбы с так называемой крамолой, было гораздо больше. Поэтому следует различать: 1) положение об усиленной и чрезвычайной охране; 2) исключительные меры по охране общественной безопасности, вводимые в местностях, не объявленных на исключительном положении; 3) военное и осадное положение, вводимое по усмотрению верховной власти не только в случаях внешней войны, но и в случаях внутренних волнений; наконец, 4) исключительные полномочия, предоставляемые местным административным властям особыми, как общими, так и сепаративными законами.
Остановимся на краткой характеристике перечисленных нами "исключительных положений".
Положение об усиленной охране по существу является разновидностью гражданской диктатуры. В местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, права и обязанности по охране государственного порядка и общественного спокойствия возлагались на лиц, облеченных постоянной и нормальной общеадминистративной властью, на генерал-губернаторов, постоянных или временно назначенных, а в местностях им не подчиненных на губернаторов и градоначальников. Право первоначального объявления осадного положения принадлежало министру внутренних дел, либо генерал-губернаторам в пределах подведомственной им территории, с последующим утверждением министром внутренних дел. В случае объявления усиленной охраны министр внутренних дел немедленно докладывал об этом Правительствующему Сенату с одновременным докладом Верховной власти через Совет Министров. Положение об усиленной охране, как мы уже отметили, вводилось на один год и о дальнейшем его продлении министр внутренних дел был обязан сообщать Совету Министров. В случаях полного прекращения или сбоев в правильности железнодорожных, телеграфных и почтовых сообщений положение усиленной охраны могло быть введено генерал-губернаторами, губернаторами и градоначальниками без получения предварительного разрешения центральной власти. Объявленное таким образом положение могло быть отменено министром внутренних дел с восстановлением правильности сообщения. Предоставляя введение усиленной охраны дискреционному усмотрению административной власти, закон, тем не менее, пытается определить, в каких именно случаях усиленная охрана должна быть вводима. Так, по закону, она вводится, когда общественное спокойствие в какой-либо местности будет нарушено преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имущества.
С введением усиленной охраны органы местной административной власти приобретали полномочия двоякого рода превентивного и репрессивного характера. Что касается превентивных полномочий, то по своему существу они заключаются в отмене или приостановке гарантий личной свободы, устанавливаемых общим законодательством. Так, с введением усиленной охраны приостанавливаются прежде всего гарантии неприкосновенности личности. Генерал-губернаторам, а в местностях, им не подчиненным, губернаторам и градоначальникам предоставлялось право административной высылки, т. е. право запрещения отдельным личностям пребывания в местностях, объявленных на положении усиленной охраны. Начальникам полиции и жандармских управлений, а также их помощникам предоставлялось право задерживать на срок до двух недель всех лиц, подозреваемых в совершении государственных преступлений либо в принадлежности к противозаконным сообществам, а также производить в любое время суток обыски и выемки во всех без исключения помещениях. По письменному распоряжению губернатора или градоначальника срок предварительного ареста мог быть продлен до одного месяца со дня задержания. Генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам предоставлялось право запрещать любые народные, общественные и даже частные собрания, чем нарушались гарантии свободы собраний. И, наконец введение усиленной охраны приостанавливало гарантии свободы торговли и промыслов. Губернатор получал право на закрытие торговых и промышленных заведений как на определенный срок, так и на все время объявленного положения усиленной охраны.
В отличие от превентивных, репрессивные полномочия власти преследовали цель усиления и ускорения ответственности как за совершение преступлений, так и за неисполнение обязанностей, возлагаемых исключительным положением на частных лиц.
Положением усиленной охраны администрации предоставлялись репрессивные полномочия двоякого рода. Во-первых, губернаторам предоставлялось право установления своей собственной властью карательных санкций издаваемых или обязательных постановлений, относящихся к предупреждению нарушений общественного порядка и государственной безопасности. Пределы данной санкции не должны были превышать трехмесячного ареста или штрафа в пятьсот рублей. Дела о нарушении данных постановлений разрешались в административном порядке градоначальниками или обер-полицмейстерами. Во-вторых, административной власти предоставлялось право передавать отдельные дела о преступлениях, предусмотренных общеуголовными законами, на рассмотрение военных судов по законам военного времени. Приговоры этих судов утверждались генерал-губернаторами, а в местностях, им не подчиненным, командующими войсками, которым предоставлялись права, аналогичные правам главнокомандующего в военное время и предусмотренные соответствующими статьями военно-судебного устава, в частности, право не рассматривать в кассационном порядке кассационные жалобы и промыслы. Такова, в основном, сущность положения усиленной охраны.
Положение чрезвычайной охраны представляет по своей сути также особую форму гражданской, а не военной диктатуры. При объявлении местности в положении чрезвычайной охраны генерал-губернатору предоставлялись права главноначальствующих. В некоторых случаях по утвержденному императором положению Совета Министров права главнокомандующих армией в военное время. В то же время главноначальствующий, хоть и облеченный чрезвычайными полномочиями, являлся органом гражданской, а не военной администрации. Основное начало Положения от 14 августа 1881 года, согласно которому высшее направление действий по охране государственного порядка и общественного спокойствия принадлежало министру внутренних дел, вследствие чего его требования подлежали немедленному исполнению всеми местными администрациями (ст. 1), относилось не только к положению усиленной, но и к положению чрезвычайной охраны. Для отмены распоряжений генерал-губернаторов министр внутренних дел запрашивал разрешение императора через Совет Министров или, в экстренных случаях, по личному докладу.
В отличие от положения усиленной, положение чрезвычайной охраны вводилось по представлению министра внутренних дел Положением Совета Министров, утвержденным императором. Данное положение вводилось на срок не свыше шести месяцев, по истечении данного срока действие его могло быть продлено в таком же порядке.
Согласно ст.6 Положения от 14 августа 1881 года чрезвычайная охрана могла быть введена, когда посягательствами против государственного строя и безопасности частных лиц население было приведено в тревожное настроение, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для восстановления нарушенного порядка.
По общему правилу все полномочия, предоставляемые административной власти положением усиленной охраны, сохраняемы в соответствии со ст. 23 и при положении чрезвычайной охраны; сверх этого главнокомандующему предоставлялся ряд чрезвычайных полномочий... как превентивного, так и репрессивного характера.
К числу первых можно отнести право учреждения для содействия органам полиции особых военно-полицейских команд, с указаниями при учреждении их прав и обязанностей.
Кроме того, сверх тех полномочий предупредительного характера, которые предоставлялись губернаторам положением усиленной охраны, главноначальствующим предоставлялось: право налагать секвестр на недвижимость и арест на движимое имущество, и доходы с них (ст. 26, п. 4 Положения); право разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений и в каждом отдельном случае определять вопросы, подлежащие устранению из обсуждения однозначных собраний (ст. 26, п. 7 Положения); право приостанавливать периодические издания на все время объявленного чрезвычайного положения (ст. 26, п. 8 Положения); право закрывать учебные заведения на срок не более одного месяца, причем о продлении этого срока министр внутренних дел мог войти с представлением в Совет Министров (ст. 26, п. 9 Положения) и ряд других исключительных прав.
С введением в действие положения чрезвычайной охраны значительно расширялись репрессивные полномочия главноначальствующих.
Так, прежде всего, значительно повышалась карательная санкция издаваемых главноначальствующим обязательных постановлений: за нарушение этих постановлений последний имел право подвергать в административном порядке заключению в тюрьму или крепость на три месяца, или арест на такой же срок, или денежному штрафу до трех тысяч рублей (ст. 26, п. 5 Положения).
И, наконец, что касается рассмотрения дел о преступлениях и проступках военным судом, то, в отличие от порядка, установленного положением усиленной охраны, при охране чрезвычайной главноначальствующему предоставлялось право изъятия из общей подсудности не отдельных конкретных дел, а определенных категорий преступлений и проступков, с передачей их к производству военного суда (ст. 26, п. 3 Положения).
Таковы, в основном, полномочия административной власти при усиленной и чрезвычайной охране.
Согласно Положению от 14 августа 1881 года одновременно с объявлением какой-либо местности одного из рассмотренных видов исключительного положения, могли быть введены согласно особому каждый раз положению Совета Министров, утвержденному императором, в некоторых смежных губерниях и областях или даже во всем государстве особые правила, предоставляющие администрации чрезвычайные полномочия.
Так, например, именной Высочайший указ Правительствующему Сенату 4 сентября 1881 года об издании Положения от 14 августа объявил в состоянии усиленной охраны: губернии: Петербургскую, Московскую, Харьковскую, Полтавскую, Черниговскую, Киевскую, Волынскую, Подольскую, Херсонскую и Бессарабскую; градоначальства: Одесское, Таганрогское и Керчь-Еникальское; уезды: Симферопольский, Евпаторийский, Ялтинский, Феодосийский, Перконский и г. Бердянск Таврической губернии; город Воронеж с уездом, города Ростов-на-Дону и Мариуполь Екатеринославской губернии.
Одновременно с этим данным указом действия особых правил, предусмотренных ст. 28 Положения, были распространены на всю Россию.
Начало XX века для России было бурным и тяжелым. В условиях назревавшей революции, роста общественного недовольства правительство стремилось сохранить существующий порядок, подавляло революционные выступления. В 1901 году усиленная охрана охватывает почти всю Россию, однако усиленной охране не удается остановить революционной волны. В 1905 году усиленная охрана уступает место чрезвычайной охране и военному положению. И охрана, и военное положение, прежде всего, были введены именно в тех губерниях, которые в течение четверти века непрерывно охранялись от революции усиленной охраной в губерниях Петербургской, Московской, Харьковской, Киевской и др.
Таким образом, царское правительство, в целях борьбы с революционным движением в России, вводило в той или другой местности чрезвычайные меры, чем в значительной мере ограничивало права и свободы всех граждан.
Мы в достаточной степени рассмотрели структуру и содержание узаконенных правовых режимов, что соответствует оптимальному объему для понимания исследуемых нами проблем.
Однако анализ исключительного законодательства дореволюционной России был бы не полным, если бы мы, хотя бы в общих чертах, не остановились на характеристике правовой основы других чрезвычайных правовых режимов.
Российское законодательство, действовавшее в рассматриваемый нами исторический период, не знало фиктивного военного или, тем более, осадного положения, которое вводилось бы в мирное время. Согласно ст. 1 Правил о местностях, объявляемых состоящими на военном положении, "населенные места, входящие в район театра военных действий и имеющие особо важное значение для интересов государственных или специальных военных могут быть объявлены состоящими на военном положении". Командующему армией подчиняется местный генерал-губернатор. Командующий имеет право отменять распоряжение последнего по вопросам, касающимся охранения государственного порядка и общественного спокойствия, и давать им предписания по данным вопросам.
И, наконец, что касается осадного положения, то оно вводится в крепостных районах, во время внешней войны, при обложении крепости неприятелем. Согласно ст. 15 Правил о правах и обязанностях комендантов крепостей по отношению к гражданским властям и местному населению, с введением осадного положения комендант, объявляя об этом жителям крепости и крепостного района, вступает по отношению к ним в права, предоставляемые Главнокомандующему в местности, объявленной на военном положении. Все жители крепости поступают в распоряжение коменданта, который может использовать их по своему усмотрению для решения любых задач, которые он посчитает необходимыми для более эффективной обороны крепости.
В дореволюционной России широко практиковалось предоставление законодательством ad hoc особых полномочий отдельным органам административной власти. Из всех чрезвычайных полномочий, предоставляемых исключительным законодательством администрации, на практике наиболее важное значение имели: право издания в порядке охраны обязательных постановлений; право административной высылки и ссылки, и , наконец, право производства арестов, обысков и выемок в порядке охраны. Таким образом, мы видим, что предоставление таких полномочий приводит к тому, что общая картина административного управления Россией была необыкновенно пестрой. А, учитывая, что исключительные правовые режимы в России существовали вплоть до Октябрьской революции 1917 года, обеспечение свободы личности в таких условиях было весьма проблематичным. Так, например, 30 августа 1915 года Николай II подписал Именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату "О продлении срока действия Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и о дальнейшем оставлении на положении чрезвычайной охраны некоторых местностей Империи".
Данным указом повелевалось: "1) Продолжить срок действия Высочайше утвержденного, 14 августа 1881 года, Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия еще на один год, а именно по 4 сентября 1916 года, или по день издания нового закона об исключительном положении, если закон этот воспоследует ранее 4 сентября 1916 года. 2) Оставить в положении чрезвычайной охраны по 4 марта 1916 года все местности Империи, кои не состоят на военном или осадном положении, с сохранением прав главноначальствующих в отношении сих местностей за подлежащими генерал-губернаторами, губернаторами и градоначальниками, по принадлежности, и с сохранением в отношении города Москвы действия Высочайшего приказа 5 мая 1915 года о назначении Главноначальствующего над Москвою...".
Таким образом, чрезвычайные правовые режимы в соответствии с Положением от 14 августа 1881 года были введены в России Именным указом 4 сентября 1881 года. Предполагалось, что это временная мера, устанавливающаяся на определенный законом срок. В жизни любого государства могут возникнуть такие моменты, когда постоянные законы, имеющие целью охрану общественного порядка и спокойствия, признаются недостаточными и поэтому, в основном, восполняются временными исключительными мерами. Сущность последних заключается в расширении пределов власти административных учреждений и в ограничении гражданских свобод.
Правила о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, при издании своем имевшие временный и исключительный характер, получили, по обширности пространств, на кои действие их распространяется, и по долговременности применения своего, совершенно непредвиденный для них характер постоянного законоположения... Эти правила существуют уже ныне непрерывно 22 года; при действии их успело возрасти целое поколение, которое не видало иного порядка поддержания общественного благоустройства и лишь по книгам знает об общих законах Российской Империи.
"В государственном механизме России, отмечает один из исследователей механизма правового государства Э. П. Григонис, долгое время безраздельно господствовал принцип единовластия. Первоначально он выражался в абсолютной монархии (самодержавии)... крупное поражение абсолютизм терпит в период 19051906 годов, когда был учрежден первый русский парламент Государственная дума, и в стране формируется конституционная монархия...".
Под давлением революционных выступлений масс император Николай II издал 17 октября 1905 года манифест, даровавший населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов; вместе с тем обещано было широкое развитие начала общего избирательного права и было установлено незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения государственной думы".
Встал вопрос о реформировании действовавшего в России исключительного законодательства. Пересмотр исключительного законодательства был поручен комитету министров и образованному для пересмотра исключительных законов особому совещанию. А. В. Горбунов в еженедельной юридической газете "Право" за 28 октября 1907 года в статье "Политика исключительных мероприятий" назвал Положение от 14 августа 1881 года "великой хартией полицейских вольностей". Являясь правовой основой применяемых в России исключительных мероприятий, данное положение предоставило широкие полномочия органам администрации и полиции. Однако, как отметило особое совещание, "применение исключительных мер вообще не оправдало возложенных на них надежд" и что "исключительные полномочия... не могли предотвратить распространение самых крайних и разрушительных теорий в обширных слоях населения исключительные меры в постоянно действующую политику исключительных мероприятий протяженностью в 35 лет. В результате Февральской революции произошли важные изменения в государственном строе, характеризующиеся перманентным развитием революционного правосознания.
Февральская революция, свергнув царизм, не смогла в то же время решить основные общедемократические и общенациональные задачи (вопросы о мире, о земле, о борьбе с хозяйственной разрухой и голодом и др.). Это стало внутренней пружиной развития революционного процесса в социалистическом направлении.
§2. Чрезвычайное законодательство советского периода
Победа Октябрьской революции привела к резкому изменению расстановки политических сил в России. Пролетариат стал господствующим классом. Большевистская партия стала правящей. Противостояние новой власти составили свергнутые классы и выразители их интересов: монархические, буржуазные и мелкобуржуазные партии.
Серьезной задачей первых шагов Советской власти было создание органов защиты Советской Республики. С этой целью охрана порядка была возложена на рабоче-крестьянскую милицию. Для постоянной борьбы с подрывной деятельностью, саботажем и спекуляцией постановлением Совнаркома от 7 декабря была образована Всероссийская Чрезвычайная Комиссия (ВЧК) во главе с Ф. Э. Дзержинским. Декретом Совнаркома от 22 ноября 1917 года предусматривалось создание народных судов и революционных трибуналов. Большевики развернули работу по осуществлению первоочередных задач строительства нового общества, организации его защиты. Но мирное строительство продолжалось недолго. 15 февраля 1918 года в Лондоне собралась конференция премьер-министров и министров иностранных дел Англии, Франции и Италии, на котором была признана необходимость союзной интервенции в Россию.
29 июня 1918 года В. И. Ленин, выступая на объединенном заседании ВЦИК, Московского Совета фабрично-заводских комитетов и профсоюзов Москвы, отметил: "Мурманск на севере, Чехословацкий фронт на востоке, Туркестан, Баку, Астрахань на юго-востоке видим, что все звенья кольца, скованного англо-французским империализмом, соединены между собой". Руководитель Советского государства был прав, утверждая, что главным врагом Советской власти выступил международный империализм, который "вызвал у нас, в сущности говоря, гражданскую войну и виновен в ее затягивании". На средства Антанты были созданы военно-политические организации для борьбы против Советов в тылу Советского государства.
Перед молодым государством встали сложные задачи: строительство нового общества, защита Отечества, создание правовой основы решения данных задач, в том числе и чрезвычайного законодательства.
"В эпоху гражданской войны, писал В. И. Ленин, идеалом партии пролетариата является воюющая партия". Данное понятие определило положение партии и ее ведущую роль в борьбе против объединенных сил внутренней и внешней контрреволюции, обуславливало формы и методы партийного руководства массами в борьбе с врагами Советского государства.
В годы Гражданской войны и иностранной интервенции страна превращена в единый лагерь. Был образован чрезвычайный орган Совет Рабочей и Крестьянской Обороны во главе с В. И. Лениным. В необходимых случаях он вводил на определенной территории осадное положение. Так, 2 мая 1919 года было принято постановление о введении осадного положения в Петрограде, Петроградской, Олонецкой и Череповецкой губерниях, в котором поручалось Реввоенсовету Республики "принятие всех тех мер, кои он признает необходимыми для защиты Петрограда". Для непосредственного руководства обороной в наиболее угрожаемых зонах Советским правительством назначались чрезвычайные комиссары. Так, в связи с нависшей на севере Советской республики серьезной опасностью, Советское правительство приняло срочные меры по укреплению обороны, в том числе назначило чрезвычайным комиссаром Мурманско-Беломорского края С. Н. Нацаренуса.
В связи с началом англо-французской интервенции на севере В. И. Ленин направил С. Н. Нацаренусу специальную телеграмму о принятии чрезвычайных мер, в которой предписывалось принять меры для задержания продвижения интервентов на юг, вести решительную борьбу с вражескими пособниками и диверсантами, вплоть до применения высшей меры наказания - расстрела.
С наступлением мирного времени чрезвычайные меры охраны стали занимать крайне ограниченное место в системе общих форм администрирования, применяемых в силу действительно исключительных обстоятельств, возможность которых для молодой Республики Советов, находящихся в империалистическом окружении, не исключалась.
Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 8 марта 1923 года было объявлено Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка. В этом нормативном акте указывалось, что применение чрезвычайных мер революционного порядка "может иметь место лишь в случаях, оговоренных в настоящем Положении в форме введения: а) исключительного или б) военного положения". Исключительное положение вводилось в случаях: контрреволюционных выступлений и иных посягательств на рабоче-крестьянскую власть или серьезной угрозы таких выступлений; неисполнения или противодействия законным распоряжениям власти со стороны отдельных граждан, поскольку эти правонарушения грозили принять массовый характер; массовых посягательств на личность и имущество граждан; когда нормальная жизнь нарушена чрезвычайными стихийными бедствиями; перехода к нормальному порядку в местностях, бывших на военном положении.
Военное положение объявлялось в местности, которая становилась театром военных действий или получала для военных целей особо важное значение, либо когда меры исключительного положения оказывались недостаточными для охраны или восстановления революционного порядка.
Таким образом, в Положении точно указывались те случаи, при которых вводилась та или другая форма чрезвычайной охраны порядка, а также определялись органы и порядок ее введения. При объявлении исключительного положения на время его действия вся власть, предоставляемая исполнительным комитетам местных Советов, сосредотачивалась в их президиумах. Президиумам Губисполкомов предоставлялось право издавать обязательные постановления по предметам, относящимся к охране государственного порядка и безопасности, в дополнение и развитие действующих законов. За их нарушение устанавливались административные взыскания в виде лишения свободы на срок до 3 месяцев или принудительных работ без лишения свободы на срок до 6 месяцев, либо штраф до 5000 рублей золотом. Применялась также высылка из пределов территории лиц, признанных опасными для общественного порядка, на срок действия исключительного положения.
При чрезвычайных стихийных бедствиях предоставлялось право: производить реквизицию имущества без предварительного разрешения, с последующим донесением Совету Труда и Обороны; устанавливать трудовую повинность для населения; приостанавливать деятельность предприятий, учреждений и организаций.
Военное положение предусматривалось двух видов: военное положение не на театре военных действий и военное положение на театре военных действий. В местностях, объявленных на военном положении, но не находящихся на театре военных действий, вместо Исполкомов учреждались РВК, в руках которых и сосредотачивалась вся полнота власти.
Правда, по изданию обязательных постановлений РВК и, в целом, их деятельность имела весьма существенное отличие по своей важности от полномочий местных органов власти, предоставляемых при исключительном положении. Местности, входящие в состав театра военных действий, объявлялись состоящими на военном положении постановлением СНК РСФСР одновременно с объявлением мобилизации, согласно разработанному и утвержденному в мирное время списку таковых местностей. Военное положение проводилось командованием всеми вооруженными силами соответствующих армий и фронтов. Этому командованию в отношении Административного управления территории подчинялись все местные РВК, через которые военное командование действовало в сфере гражданского управления. Командование вооруженными силами в местностях на театре военных действий применяли в объеме настоящего положения, а также предусмотренных Особым Положением о РВС.
Большую роль в развитии науки административного права сыграла разработка проекта Административного кодекса РСФСР, начавшаяся в 1922 году Наркоматом внутренних дел. В 1924 году проект Кодекса был разослан для обсуждения. Он содержал четыре части: 1) обеспечение революционной законности в советском управлении; 2) обязательные постановления и административные взыскания; 3) публичные права граждан и 4) охрана революционного порядка и общественной безопасности3. Часть IV "Об охране революционного порядка и общественной безопасности" состояла из нескольких глав, некоторые из них, например "Об употреблении оружия и призыве войск", были разработаны вновь. В проекте Кодекса предусматривалось право исполкомов и горсоветов издавать обязательные постановления при исключительном положении, каковое право не представлялось действующим законодательством. Изменялись санкции за нарушение обязательных постановлений при исключительном и военном положении. Вместо существовавших при исключительном положении: лишение свободы на срок не свыше 3 месяцев или принудительных работ на срок до 6 месяцев, или штрафа до 5000 рублей,- устанавливалось лишение свободы не свыше 2 месяцев, штраф до 1000 рублей в городских поселениях и 200 рублей в сельской местности; при военном положении вводилось лишение свободы на срок не свыше 6 месяцев или штраф 2000 рублей в городских поселениях и 400 рублей в сельской местности, или конфискации всего или части имущества. Новое Положение аналогичного названия утвердили 10 мая 1926 года. В условиях мирного строительства чрезвычайным мерам охраны отводилось крайне ограниченное место, они сводились лишь к применению в исключительных случаях. По новому Положению меры охраны революционного порядка применялись лишь при нарушении нормальных условий жизни на той или иной территории и имели две формы: исключительного и военного положения. В Положении четко определены были случаи, при которых вводилось исключительное положение, а также органы, которые могли его вводить. При исключительном положении сохранялись гражданские власти, которым военное командование обязывалось оказывать содействие. Это давало возможность "быстрого проведения соответствующих административных мероприятий, а также позволяло направить работу административных органов соответственно условиям создавшейся обстановки".
Военное положение имело два вида, в зависимости от того, вводилось ли оно в условиях мирного времени, когда меры исключительного положения оказываются недостаточными для охраны и восстановления революционного порядка, или когда данная местность становится театром военных действий или получает для военных целей особо важное место. Право введения военного положения принадлежало Президиуму ЦИК Союза ССР. При объявлении военного положения не на театре военных действий вместо исполкомов утверждаются ВРК, действующие на основе положения о них, утвержденного ВЦИК, которые и являются высшей властью на территории. В состав ВРК включались представители НКВД и военного командования.
Во всех заседаниях ВРК принимал участие с совещательным голосом прокурор с правом принесения протестов на постановления комитета.
С введением военного положения на театре военных действий ВРК подчинялись военному командованию в порядке, особо установленном законом, который издается ЦИКом Союза ССР.
При прекращении военных действий военное положение на театре военных действий автоматически заменялось военным положением, предусмотренным в условиях мирного времени.
Таким образом, подводя общий итог рассмотрения данной проблемы, нельзя не отметить положения, касающегося введения и утверждения чрезвычайных мер охраны и компетенции высших законодательных органов: законом устанавливались строго ограничительные условия, допускающие их введение. Этим самым создавался твердый порядок, который точно разграничивал определенными рамками нормальные и чрезвычайные полномочия власти.
Положительным являлось и то, что в мирное время был разработан нормативно-правовой акт, предусматривавший быстрый перевод органов государственной власти и управления на работу при чрезвычайных обстоятельствах, вызванных как военными действиями, так и другими условиями.
Советское государство строило свою внешнеполитическую деятельность на основе политики мирного сосуществования. Реализацией этой политики было установление в 19331935 годах дипломатических отношений СССР с Испанией, Венгрией, Румынией, Чехословакией, Болгарией, Албанией, Люксембургом и Колумбией, которые в течение более 25 лет не признавали нашу страну. 16 ноября 1933 года были установлены дипломатические отношения между СССР и США. В том же 1933 году Советское правительство разработало план борьбы за коллективную безопасность, который предусматривал заключение регионального соглашения между европейскими государствами о взаимной защите от германской агрессии. В 1934 году СССР вступил в Лигу Наций. Советская дипломатия стремилась к реализации плана коллективной безопасности в Европе. После подписания в Мюнхене в 1938 году соглашения между Германией, Италией, Францией и Англией Чехословакия потеряла свою самостоятельность. По существу этого договора германский агрессор приближался к границе СССР. Внешнеполитическая деятельность СССР не смогла уберечь страну от войны, многие задачи, связанные с обеспечением безопасности страны, решить в полной мере не удалось.
Односторонне разорвав Советско-германский договор о ненападении (1939 год), Германия 22 июня 1941 года внезапно напала на СССР. Вторгаясь в пределы Советского Союза, враг рассчитывал на скорую и легкую победу.
Вооруженная до зубов немецко-фашистская армия, покорившая всю Западную Европу, создала для нашей страны огромные трудности, поставила ее перед грозной опасностью, тем не менее народы СССР единодушно поднялись на борьбу с коварным и сильным врагом. Советский народ и его армия, с неимоверными трудностями, выстояли и победили.
Против Германии воевала не прежняя отсталая Россия, раздираемая социальными и национальными противоречиями, и не "колосс на глиняных ногах", какими фашистская пропаганда изображала наше государство, а могучая социалистическая индустриальная и колхозная держава, сильная нерушимой дружбой народов и идейно-политическим единством всех трудящихся. В стране был введен чрезвычайный режим режим военного положения.
К сожалению, имевшийся опыт, не был востребован в предвоенный период и многие вопросы, которые возникли уже в начальный период войны, не были отработаны в мирное время с использованием имевшегося опыта. Поэтому их пришлось решать и разрабатывать в ходе войны при огромном дефиците времени.
ГЛАВА 2. ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
§1.Теоретические основы, сущность и содержание антитеррористического законодательства Российской Федерации
Доктор исторических наук, профессор Ю. П. Лисовский отмечает: «Терроризм - явление вовсе не новое: известно, что вся история человечества сопровождалась насилием и террором в самых разнообразных формах и проявлениях». Вместе с тем, беспрецедентность вызова терроризма в 21 веке отмечают многие политологи, политики, философы. По сути мы имеем дело с глобальным вызовом всей современной гуманистической цивилизации. Масштабы террора, его превращение в шоу-террор направленный на информационное воздействие на массы, на политику государств в региональном и глобальном масштабе формируют новую реальность и требуют адекватных, в том числе правовых мер со стороны государственных институтов.
Анализируя современный терроризм можно выделить следующие его характерные черты:
- глобализация террористической деятельности путём сращивания локальных террористических групп с транснациональным наркооружейным бизнесом;
- использование терроризма для разжигания и эскалации локальных конфликтов;
- связь терроризма со спецслужбами («стратегия напряжённости» в Италии, деятельность «исламского государства» и т.д.);
- появление форм «шоу-террора» с использованием современных информационных технологий, позволяющих воздействовать на сознание масс в глобальном масштабе (телевидение, интернет);
- рост суицидального террора;
- исламистский фактор в терроризме;
- угроза доступа террористов к оружию массового поражения в связи с его распространением в странах с нестабильными политическими режимами.
Так, террористические акты на территории России в 1995-2015 годах носили последовательный характер «шоу-террора» признанного повлиять на обще6ственное мнение населения страны и принудить политическую элиту принять требования террористов, которые привели бы страну к катастрофе. Наиболее резонансными террористическими актами стал захват театрального здания в г. Москве, школы в г. Беслане, больницы г. Будёновская, взрывы жилых домов и объектов транспортной инфраструктуры.
Терроризм и для России стал вызовом от адекватного и своевременного ответа на который зависит будущее страны, а возможно и всего мира. Российская Федерация одна из первых осознала подлинную глубину вызова современного терроризма и приняла активное участие в разработке и применении мер, направленных на его окончательное искоренение.
Общественная опасность терроризма, всеобъемлющий характер этой деятельности определили ответные правовые и специальные меры защиты личности, общества и государства.
Международное сообщество столкнувшись с вызовом терроризма принимало меры по правовому регулированию сотрудничества между странами в данном вопросе. Так, основными документами, заложившими фундамент этого сотрудничества, являются:
-европейская конвенция по борьбе с терроризмом 1977 года;
-Меры по борьбе с международным терроризмом (решение восьмого Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями; 1990 год);
- декларация ООН о мерах по ликвидации международного терроризма 1994 года;
- международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом 1994 года;
- международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма 1999 года;
- договор о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом 1999 года.
Важно значение для борьбы с терроризмом имеет разработка и реализация международных правовых стандартов в сфере противодействия финансирования терроризма, которые находятся в ведении группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), созданным по решению министров государств членов. Российская Федерация является участником ФАТФ.
Декларации о мерах по ликвидации международного терроризма (одобрена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 9 декабря 1994 г. 49/60) предлагает «принять эффективные и решительные меры согласно соответствующим положениям международного права и международным стандартам прав человека для скорейшей ликвидации международного терроризма».
VIII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с преступниками была принята специальная резолюция «Террористическая преступная деятельность», в которой предлагалось «принять эффективные и решительные меры согласно соответствующим положениям международного права и международным стандартам прав человека для скорейшей ликвидации международного терроризма».
Следует отметить, что наряду с предпринимаемыми международным сообществом мерами по объединению совместных усилий в борьбе с международным терроризмом, набирает силу и другая тенденция, связанная с нарастанием противоречий между различными группами стран в отношении как отдельных террористических групп, так и транснациональных террористических объединений, таких как «исламское государство».
Так, США и их союзники по НАТО декларируя приверженность курсу борьбы с терроризмом на практике оказывают поддержку отдельным террористическим формированиям. Правящие круги США и стран евроатлантического альянса ориентируясь в стратегическом плане на создание так называемого глобального государства, видят в радикальном исламизме своего союзника, а в национальных государствах противника.
Данная ситуация проявляется в поддержке США сепаратистских движений на территории КНР, деятельности террористических группировок в САР, поддержки «братьев мусульман» в Египте, радикальных исламистов в Ливии и т.д.
В этих условиях Россия наряду с попытками сохранить тренд международного сотрудничества в борьбе с террором в «широком формате» уделяет значительно больше внимание совместной работе в рамках региональных объединений Шанхайской организации сотрудничества, СНГ, Организации договора коллективной безопасности (ОДКБ), других региональных структур, а также в рамках двустороннего формата.
На фоне роста террористических угроз внутри самой Российской Федерации, государством активно разрабатывается система правового регулирования борьбы с терроризмом. Так, в 1992 году был принят ФЗ N 2446-I "О безопасности", в настоящее время утративший силу. В марте 1996 г. подписан Указ Президента РФ за № 338 «О мерах по усилению борьбы с терроризмом».16 Указ был направлен на определение компетенции различных органов государственной власти в сфере борьбы с терроризмом.
Положения об особых полномочиях отдельных органов власти в вопросах борьбы с терроризмом нашли своё отражение в законодательных актах регламентирующих их деятельность. Так, в 1995 году принят ФЗ № 40 «О Федеральной службе безопасности».
Этапами развития этого направления законотворчества можно считать принятия 3 июля 1998 г. Государственной Думой Федерального закона
«О борьбе с терроризмом». (данный закон утратил силу в январе 2007 года).
Следует отметить, что уже на ранних этапах становления отечественного антитеррористического законодательства были предприняты попытки максимального законодательного закрепления механизма учёта прав граждан, оказавшихся на территории контртеррористической операции. Для нашей страны это являлось явным новшеством.
В августе 1999 г. незаконные вооруженные формирования проникли на территорию Республики Дагестан. Вооруженный конфликт в Дагестане, перерос в настоящую войну, с применением фронтовой и тяжелой артиллерии. Встал вопрос о введении особого правового режима в зоне конфликта. Депутаты Государственной Думы, в преддверии новых выборов, негативно высказались в отношении введения чрезвычайного положения. Данное настроение было навязано другим властным структурам. Так, 16 августа 1999 г., в процессе обсуждения в Государственной Думе кандидатуры на назначение премьер-министром России В. В. Путина, депутаты неоднократно ставили вопрос о перспективе введения чрезвычайного положения в России, или в Дагестане по случаю вторжения туда бандформирований исламистов. Кандидат в премьер-министры вынужден был неоднократно повторять то, что «принятием жестких мер с бандформированиями будет покончено, и, что для введения чрезвычайного положения на территории Дагестана, подвергшейся агрессии извне, нет оснований. Президент России Б. Н. Ельцин, выступая в тот же вечер, подтвердил, что «никакого чрезвычайного положения вводится не будет».
15 сентября 1999 г. Государственная Дума приняла Постановление № 4293-11 ГД «О ситуации в Республике Дагестан, первоочередных мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и борьбе с терроризмом». В ч. 1 п. 1 данного Постановления предлагалось Президенту Российской Федерации: «... до принятия соответствующего федерального закона издать указ, определяющий правовые основы применения федеральных сил, осуществляющих уничтожение незаконных вооруженных формирований на Северном Кавказе», а в ч. 7 этого пункта, указывалось: «ускорить внесение в Государственную Думу уточненных проектов Федеральных конституционных законов «О военном положении» и «О чрезвычайном положении»».
Поэтому, выступая в Государственной Думе, назначенный на должность премьер-министра В. В. Путин заявил, что сегодня нужно «снять дискуссию о возможности применения, устаревшего закона 1991 г. «О чрезвычайном положении»».
Таким образом, для определения сложившейся ситуации на Северном Кавказе был использован не юридический, а политический подход. Ссылка на отсутствие соответствующей нормативной базы для введения чрезвычайного положения дали основания искать альтернативную замену. Основываясь на Федеральном законе «О борьбе с терроризмом» политические круги страны обозначили проведение боевых действий на Кавказе - как контртеррористическая операция.
Прошло четыре года, но конфликтная ситуация в Чеченской Республике не разрешена. Согласно выступлениям политиков - контртеррористическая операция продолжается.
В ст. 3 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» даются
основные понятия применяемые в законе: терроризм, террористическая деятельность, террористическая акция, контртеррористическая операция
и др.
Однако, изменения обстановки внутри страны, международной ситуации, количественного и качественного роста террористических угроз России потребовало дальнейшего совершенствования законодательства в этой сфере.
Мы не ставим задачу проведения анализа всех данных понятий. Остановимся лишь на тех, которые необходимы для нашего исследования. Итак, терроризм - насилие или угроза его применения в отношении физических лиц или организаций, а также уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) имущества и других материальных объектов, создающие опасность гибели людей, причинение значительного имущественного ущерба либо наступление иных общественно опасных последствий, осуществляемые в целях нарушения общественной безопасности, устранения населения, или оказания воздействия на принятие органами власти решений, выгодных террористам, или удовлетворения их неправомерных имущественных и (или) иных интересов; посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершение в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность; нападение на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующиеся международной защитой, а равно на служебные помещения либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой, если это деяние совершено в целях провокации войны или осложнения международных отношений.
Дефиницию, данную правом можно рассматривать как результат закрепления сложившейся за полтора столетия теоретического определения понятия «терроризм». Данная дефиниция применима как к современному терроризму, так и к терроризму прошлого.
Террористическая акция - непосредственное совершение преступления террористического характера в форме взрыва, поджога, применения или угрозы применения ядерных взрывных устройств, радиоактивных, химических, биологических, взрывчатых, токсичных, отравляющих, сильнодействующих, ядовитых веществ; уничтожения, повреждения или захвата транспортных средств или других объектов; посягательства на жизнь государственного или общественного деятеля, представителя национальных, этнических, религиозных или иных групп населения; захвата заложников, похищения человека; создания опасности причинения вреда жизни, здоровью или имуществу неопределенного круга лиц путем создания условий для аварий и катастроф технического характера либо реальной угрозы создания такой опасности; распространения угроз в любой форме и любыми средствами; иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных преступлений.
Контртеррористическая операция - специальные мероприятия, направленные на пресечение террористической акции, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции.
Зона проведения контртеррористической операции отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здания, строения, сооружения, помещения и прилегающие к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция. Таким образом, мы видим, что контртеррористическая операция проводится в определенной, ограниченной местности и направленная на пресечение террористической акции. Данная операция проводится в довольно короткие сроки. Поэтому, оценку событий на Северном Кавказе необходимо давать с позиций Федерального Конституционного закона «О чрезвычайном положении», а не с позиций Федерального закона «О борьбе с терроризмом».
В ходе попыток насильственного изменения конституционного строя в отдельных местностях Российской Федерации исламские фундаменталисты совершали террористические акты, но они выступали здесь как один из методов проводимой ими антиконституционной борьбы, как способ решения поставленных ими политических задач. Нам кажется, настало время дать правильную правовую оценку событий на Северном Кавказе и привести все это в соответствие с уже имеющейся нормативно-правовой базой.
16 января 1997 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 45 была создана «Межведомственная антитеррористическая комиссия Российской Федерации», которая просуществовала до 6 ноября 1998 г. 6 ноября 1997 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 1302 была образована Федеральная антитеррористическая комиссия и утверждено «Положение о Федеральной антитеррористической комиссии». 18 июня 1999 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 642 обязанности председателя Федеральной антитеррористической комиссии были возложены на Председателя Правительства Российской Федерации.
В связи с обострением ситуации на Северном Кавказе Правительство Российской Федерации приняло 15 сентября 1999 г. Постановление № 1040 «О мерах по противодействию терроризму». Этим постановлением для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию терроризму был образован Межведомственный оперативный штаб. Руководителем штаба был назначен Министр внутренних дел России. Этим Постановлением было рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления крупных городов и населенных пунктов «создать при указанных органах временные оперативные штабы по решению задач в сфере защиты населения, объектов особой важности и объектов, связанных о» жизнеобеспечением населения, от проявлений терроризма».
15 марта 1999 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 288 был одобрен проект Договора о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом и рекомендован для подписания на заседании Совета глав правительств государств-участников Содружества Независимых Государств. 4 июня 1999 г. был подписан Договор о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом.
Вопросы противодействия терроризму, в силу расширяющихся масштабов этой угрозы человечеству в конце XX века, неоднократно рассматривались Организацией Объединенных Наций.
После серии кровавых террористических актов августа-сентября 1999 г. в Москве, Буйнакске, Волгодонске и Санкт-Петербурге Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан заявил, что эта влиятельная международная организация «должна активизировать усилия по борьбе с терроризмом». Эта проблема по инициативе министра иностранных дел России И. С. Иванова вновь стала предметом рассмотрения на 54 сессии Генеральной Ассамблеи ООН, а также на заседаниях Совета Безопасности этой организации. 19 октября 1999 г. в специальной резолюции данного органа обязательной для всех государств-участников ООН содержится безоговорочное осуждение всех актов, методов и практики терроризма, не имеющих оправдания независимо от их мотивов, во всех формах и проявлениях, где бы и кем бы они не совершались.
Государства-участники ООН призывались к активному противодействию терроризму в том числе, активизировать в соответствии с национальным законодательством и нормами международного права обмен информацией, а также сотрудничество в административных и судебных вопросах.
Государства-участники СНГ проводят активную работу по разработке международных правовых документов в сфере борьбы с терроризмом. В частности, Межпарламентская ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств 16 октября 1999 г. приняла специальное заявление.
1 декабря 2000 г. Совет глав государств Содружества Независимых Государств принял решение об образовании Межгосударственного антитеррористического центра СНГ (МГАТЦ СНГ). В марте 2001 г. в Санкт-Петербурге, под эгидой Международной ассамблеи СНГ, была проведена научно-практическая конференция, на которой обсуждались вопросы по углублению сотрудничества по противодействию политическому
экстремизму и терроризму в современных условиях. В августе 2001
г. на Саммите в г. Сочи Президенты стран-участников СНГ, вновь
обратили своё внимание на проблемы борьбы с терроризмом.
Участники Саммита выразили готовность совместными усилиями
противодействоватьорганизованнойпреступности, международному терроризму, агрессивному сепаратизму и защитить своих граждан от посягательств террористов. Президенты признали необходимым продолжить разработку рекомендаций по унификации правовых основ борьбы с терроризмом.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что проблемы борьбы с терроризмом как в законодательной так и правоприменительных сферах далеки от своего разрешения. Антитеррористическое законодательство, созданное в последнее десятилетие нуждается в дальнейшем совершенствовании на основе использования мирового опыта. Оно составляет собой нормативную базу борьбы с терроризмом и должно занять одно из определенных мест в системе чрезвычайного законодательства России.
§2. Правовое регулирование института чрезвычайного положения в Российской Федерации
Институт чрезвычайного положения является важным элементом государственно-правовых систем (и обязательным компонентом системы национальной безопасности) экономически ведущих держав мира, что помимо общих причин, таких, как, например, война, агрессия извне, стихийные бедствия и т. п., все чаще вызвано необходимостью реагировать на периодические обострения социальных противоречий, роста регионалистских и сепаратистских тенденций и т. п.
Указанные факторы предопределили широкое использование правого института чрезвычайного положения, ставшего в настоящее время неотъемлемой чертой многих политических режимов. В целом ряде государств мира чрезвычайное положение стало нормальным порядком вещей, заменило обычную систему правления чрезвычайной администрацией.
Несмотря на то, что режим чрезвычайного положения является мерой исключительной и по идее ограниченной во времени, на практике его действие зачастую растягивается на целые годы и даже десятилетия. Так, в России состояние усиленной охраны было объявлено в ряде губерний, уездов и городов в 1881 году. В 1905 году усиленная охрана уступила место чрезвычайной охране. Это положение просуществовало в России вплоть до Октябрьской революции 1917 года.
Характерно, что превращение института чрезвычайного положения в постоянно действующий фактор государственной политики очень часто встречается и в современных условиях. Причем он в равной степени присущ как авторитарным, так и либеральным, и буржуазно-демократическим государственно-политическим режимам. Так, например, военное положение, введенное в 1949 году на Тайване генералиссимусом Чан Кашли, было частично отменено лишь в 1987 году и действовало, таким образом, почти четыре десятка лет. Народ Парагвая жил в условиях чрезвычайного положения с мая 1954 года по апрель 1988 года, т. е. почти 33 года, с перерывами на один день раз в четыре года для проведения формальных выборов.
В Чили военная хунта Пиночета, вопреки конституции, в сентябре 1973 года объявила состояние "внутренней войны", а затем "осадное положение", которое просуществовало по август 1988 года. Многие политики сегодняшнего дня, в том числе и России, положительно оценивают экономическое развитие Чили в этот период и тем самым оправдывают деятельность военной хунты и ее основателя генерала А. Пиночета. Но нельзя забывать о том, что в период действия данного режима в стране царили произвол и беззаконие, расправа без следствия и суда над чилийскими патриотами.
Всего на 1 января 1985 года чрезвычайное положение (в той или иной его форме) действовало более чем в 35 государствах мира, а в 19891999 вводилось более чем в 40 странах.
Термин "чрезвычайное положение" употребляется в нескольких значениях. В одном из них он соответствует английскому слову "emergency", которое в фундаментальном толковом словаре английского языка толкуется как "внезапное или неожиданное событие, требующее немедленных действий" (синонимы: крайняя необходимость (emergency), кризис (crisis), настоятельная потребность (necessity), критическое состояние (pass), стечение обстоятельств (conjuncture)). В другом случае соответствует английскому словосочетанию "state of emergency", что означает особый правовой режим деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, т. е. (сокращенно) состояние (или режим) чрезвычайного положения.
Предметом правового регулирования является чрезвычайное положение в упомянутом нами втором своем значении.
Чрезвычайное положение временно вводимый особый правовой режим деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций (независимо от форм собственности), допускающий предусмотренные законом отдельные ограничения прав и свобод граждан для обеспечения их безопасности и охраны конституционного строя государства.
Государственно-правовой институт чрезвычайного положения представляет собой систему согласованных правовых норм (элементов правового института), определяющих:
- основания для введения режима чрезвычайного положения;
- государственный орган (или органы), уполномоченный вводить
чрезвычайное положение;
- порядок его введения;
- временные и пространственные границы действия;
- особый режим деятельности органов государственной власти и
управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающих ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, и возложение на них дополнительных обязанностей;
- в федеральных государствах - временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти федерации;
- регулирование другие изменения в системе общественных отношений в период чрезвычайного положения.
Правовой институт, по нашему мнению, в современных условиях должен иметь исключительно конституционный характер. Режим чрезвычайного положения относится к пограничной области права. Содержание этого института весьма противоречиво. Оно (противоречие) заключается в следующем. С одной стороны, поскольку развитие кризисных, чрезвычайных ситуаций невозможно предусмотреть в деталях и поскольку они требуют немедленных и решительных действий, не оставляя времени для тщательного юридического анализа, подчиненного строгой процедуре, то часто приходится предоставлять исполнительной власти весьма широкие и недостаточно определенные полномочия. С другой стороны, такое недостаточно четко определенное расширение полномочий исполнительной власти крайне опасно, поскольку у нее естественно возникает искушение "положить конец" чрезвычайной ситуации силовыми, а не правовыми методами.
Регулирование института чрезвычайного положения парламентским актом является признаком высокого уровня политико-правового развития общества, в целом, и степени защищенности прав и свобод граждан, в частности. Отдельные политики считают, что законодательство о чрезвычайных положениях позволяет власть предержащим действовать вне форм парламентской демократии, вне рамок законности и существующего права. И это все якобы неизбежно ведет к установлению открытого произвола, полицейских репрессий и правительственных усмотрений.
Причиной такого подхода является либо отсутствие правовой основы чрезвычайного положения, либо ее несоответствие мировой практике и современному развитию общества. Назначение данного вида законов, состоит именно в создании законных возможностей для неотложного применения действенных мер по нормализации общественной жизни, жизнеобеспечения людей, восстановлению и поддержанию общественного порядка. Все основные правоотношения в период чрезвычайного положения должен регулировать только парламентский акт, не стесняющий, с одной стороны, исполнительную власть в возможности быстрого реагирования на меняющуюся ситуацию, но, с другой стороны, жестко и подробно ограничивающий все недопустимые методы такого реагирования. Отсутствие такого акта, как мы уже отмечали, либо обрекает государственные органы власти и управления на бездействие и нерешительность именно тогда, когда требуются срочные действия по обеспечению безопасности людей, защите общественного порядка или конституционного строя, либо иногда, в отсутствие закона, могут быть применены неоправданные меры. Закон, таким образом, может позволить избежать и того, и другого. Рассматривая проблему обеспечения прав и свобод личности в условиях чрезвычайного положения мы всегда исходим из того, как бы в данной ситуации не нанести ущерб последним. Таким образом, думая о том, что введение данного правового режима принесет определенные неудобства гражданам и ограничение их прав, затягивая процесс введения, мы порой оставляем всех законопослушных граждан заложниками обстоятельств, требующих введения режима, и граждане могут потерять все и даже жизнь при дальнейшем неблагоприятном развитии событий. Закон должен четко определить конкретных субъектов, от которых зависит своевременное реагирование на возникающие угрозы и введение режима чрезвычайного положения, как превентивной меры по эскалации, а затем полной ликвидации угроз. Закон должен обязывать соответствующие власти на активное использование предусмотренных чрезвычайных полномочий.
Нормы, регулирующие правовой режим чрезвычайного положения, стали занимать все более важное место в конституциях разных стран мира. Если четверть века тому назад исключение составляли основные законы примерно двадцати пяти государств, то к настоящему времени их осталось менее десяти (как правило, наиболее старых): США 1787 год, Бельгия (1831 г. с последующими изменениями), Новой Зеландии (Акт о Конституции, 1852 г. Австралийского Союза (1900 г.) и др. Последней (по времени) конституцией, дополненной нормой о возможности введения чрезвычайного положения, стала Конституция Кубы 1976 года. Статья о чрезвычайном положении (вместе с целым рядом других поправок, внесших изменения в 76 статей основного закона республики) была рассмотрена и принята Национальной ассамблеей Кубы в июле 1992 года.
Включение норм, регулирующих институт чрезвычайного положения, в тексты основных законов, процедура изменения которых значительно сложнее, чем процедура внесения поправок и дополнений в обычные парламентские акты, является одной из гарантий против возможного злоупотребления исполнительной властью своими исключительными полномочиями путем неоправданного, произвольного применения чрезвычайных правовых норм для разрешения ситуаций и обстоятельств, не носящих чрезвычайного характера.
В законодательстве современной России также встречаются понятия: "военное положение" и "чрезвычайное положение". Так, в п. 2 ст. 87 Конституции РФ указывается: "В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе". В п. 3 данной статьи уточняется, что "режим военного положения определяется федеральным конституционным законом". В ст. 19 Федерального закона "Об обороне" военное положение определяется как "особый правовой режим деятельности государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, предусматривающий ограничение прав и свобод". В условиях военного положения органы государственной власти могут быть наделены особыми полномочиями, обеспечивающими выполнение задач, связанных с военным положением; могут быть созданы специальные органы военного управления, власть которых распространяется и на гражданских лиц; органы военного управления могут получить особые права. Все органы и должностные лица обязаны оказывать содействие военному командованию в использовании средств и сил на данной территории для обороны, обеспечения безопасности и порядка. При этом некоторые конституционные права и свободы граждан могут быть ограничены (например, свобода собраний, свобода печати и др.). Однако согласно Конституции РФ такие ограничения возможны только в той мере и на такой период времени, в каких это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Россия является участником "Международного пакта о гражданских и политических правах", вступившего в силу в 1976 году, поэтому в ст. 56 Конституции РФ установлены гарантии прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения. В п. 3 данной статьи четко определен перечень тех прав и свобод, которые не подлежат ограничению даже в условиях чрезвычайного положения: право на жизнь (ст. 20), право на обеспечение достоинства личности (ст. 21), право на неукоснительность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (часть первая ст. 23), свобода совести, свобода вероисповедания (ст. 28), право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть первая ст. 34), право на жилище (часть первая ст. 40). Кроме того, не допускаются сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия (ст. 24). Особое значение имеет положение Конституции РФ, что в условиях чрезвычайного положения каждому гарантируется весь комплекс прав человека и гражданина, предусмотренный в ст. 4654.
В ст. 88 Конституции РФ записано: "Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с немедленным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе". Условия, основания и порядок введения чрезвычайного положения указаны в ныне действующем Федеральном Конституционном Законе РФ от 30.05.2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении».
Закон дает легальное определение чрезвычайного положения. Согласно ст. 1 чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно - правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
Целями введения чрезвычайного положения Федеральный Конституционный Закон РФ от 30.05.2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» признает устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.
В соответствии со ст. 3 Федерального Конституционного Закона РФ от 30.05.2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам закон относит:
1) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
2) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно - спасательных и других неотложных работ.
Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В указе Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения должны быть определены: обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения; обоснование необходимости введения чрезвычайного положения; границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения; перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений; государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения; время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.
Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.
В соответствии со ст. 7 Федерального Конституционного Закона РФ от 30.05.2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» после обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова. Вопрос об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в качестве первоочередного.
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление. Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.
При введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения.
Федеральный Конституционный Закон РФ от 30.05.2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» особо оговаривает срок действия чрезвычайного положения. В соответствии со ст.9 срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, - 60 суток. По истечении срока, указанного в части первой настоящей статьи, чрезвычайное положение считается прекращенным. В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента Российской Федерации с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным конституционным законом для введения чрезвычайного положения.
Указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений:
1) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;
2) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
3) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;
4) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово - экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
5) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
6) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
7) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
8) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;
9) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;
10) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.
В случае введения чрезвычайного положения при наличии попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации или захвата власти на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:
1) введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;
2) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;
3) приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;
4) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;
5) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно правовых форм и форм собственности - временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;
6) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;
7) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно - процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.
В соответствии со ст. 14 Федерального Конституционного Закона РФ от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» на территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения. В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном настоящим Федеральным конституционным законом.
Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента Российской Федерации о введении на данной территории чрезвычайного положения.
Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно - исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В исключительных случаях на основании указа Президента Российской Федерации для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы. Войска и органы пограничной службы привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы Российской Федерации. Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы привлекаются для выполнения следующих задач: поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее; охрана объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды; разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники; участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований; участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасении жизни людей в составе сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента Российской Федерации назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.
Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение:
а) издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационно - правовых форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами, а также начальниками (командирами) органов внутренних дел, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинских формирований, расположенных (дислоцирующихся) на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения;
б) устанавливает время и срок действия комендантского часа;
в) определяет особый режим въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;
г) устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции;
д) определяет порядок и места хранения изъятых оружия, боеприпасов, веществ и военной техники;
е) выдворяет в установленном порядке за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения;
ж) обращается к Президенту Российской Федерации с предложениями о необходимости применения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, мер и временных ограничений;
з) оповещает через средства массовой информации население соответствующей территории о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;
и) устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядок их работы.
Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, вправе принимать участие во всех заседаниях органов государственной власти и заседаниях органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и вносить предложения по вопросам, отнесенным настоящим Федеральным конституционным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации к его компетенции.
В соответствии со ст. 18 Федерального Конституционного Закона РФ от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Объединенным оперативным штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.
На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может вводиться особое управление этой территорией путем создания: временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение и федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, действует на основании положения, утверждаемого Президентом Российской Федерации. Временному специальному органу управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение. Руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом Российской Федерации. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и по должности является его первым заместителем.
В случае, если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. При этом временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия. Руководитель федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом Российской Федерации. Положение о федеральном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, утверждается Президентом Российской Федерации. При введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Комендатура территории, на которой введено чрезвычайное положение, при введении данной формы особого управления указанной территорией входит в структуру федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Комендант указанной территории по должности является первым заместителем руководителя федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, вправе издавать в пределах своих полномочий обязательные для исполнения на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения. Организации, должностные лица и граждане, находящиеся на территории, на которой введено чрезвычайное положение, обязаны оказывать всемерную поддержку органам особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и выполнять приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.
Глава 6 Федерального Конституционного Закона РФ от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» особо регламентирует гарантии прав и ответственность граждан в условиях чрезвычайного положения.
Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, прав организаций и общественных объединений, прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения.
Лицам, мобилизованным для проведения и обеспечения аварийно - спасательных и других неотложных работ, гарантируется оплата труда в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде. Лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством Российской Федерации.
Граждане, должностные лица и организации за нарушение требований режима чрезвычайного положения, установленных в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В соответствии со ст. 10 Федерального Конституционного Закона РФ от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» при устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, Президент Российской Федерации отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения. Указы Президента Российской Федерации и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые в целях обеспечения режима чрезвычайного положения и связанные с временным ограничением прав и свобод граждан, а также прав организаций, утрачивают силу одновременно с прекращением периода действия чрезвычайного положения без специального о том уведомления. Прекращение периода действия чрезвычайного положения влечет за собой прекращение административного производства по делам о нарушении режима чрезвычайного положения и немедленное освобождение лиц, подвергнутых административному задержанию или аресту по указанным основаниям.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В условиях возрастающей геополитической конфронтации, новых глобальных вызов, национальные государства подвержены риску внешней интервенции, международного терроризма, внутриполитического катаклизма, природных катастроф. В этих условиях необходимо совершенствовать правовые нормы временного, исключительного характера, делегирующего особые полномочия отдельным государственным органам. В ряде случаев речь идёт о наделении правоохранительных структур, других органов исполнительной власти дополнительными репрессивными полномочиями, расширения уже имеющихся функций, в том числе связанных с временным ограничением прав и свобод граждан. То есть, государство являясь гарантом безопасности общественных институтов и отдельных граждан, в условиях угрозы жизненоважным интересам, может принять решение о введении в стране чрезвычайного положения.
Конституционно-правовое регулирование чрезвычайного положения призвано, определить условия для введения данного режима государственного управления; субъекты чрезвычайного положения; порядок реализации положений законодательства; временные и пространственные границы действия.
Основу современного российского чрезвычайного законодательства составляют Конституция РФ, Федеральный Конституционный Закон РФ от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» и Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму», Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму».
Анализируя правовые указанные правовые акты необходимо отметить их прогрессивный характер по отношению к предшествующим попыткам создать систему чрезвычайного законодательства. Так, наряду с декларированием приверженности общим принципам соблюдения прав человека и гражданина, в указанных нормативно-правовых актах содержатся однозначные и непротиворечивые нормы определяющие временные, территориальные границы введения особого правового режима, так и права репрессивных органов действующих в этих условиях.
Предусмотрены механизмы материальной компенсации нанесённого гражданам, организациям, вне зависимости от форм собственности ущерба.
Таким образом, в зависимости от характера угрозы варьируются как сами чрезвычайные правовые режимы, так и функции государственных органов.
Федеральный Конституционный Закон РФ от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» является базисом всей системы чрезвычайного законодательства РФ. Введение чрезвычайного положения допустимо в исключительных случаях при возникновении прямой непосредственной угрозы безопасности всего государства, таких как конституционного переворота, вооружённого мятежа, захвата особо важных объектов, а также в условиях возникновения чрезвычайных ситуацией обусловленных природными и техногенными причинами.
Механизм введения чрезвычайного положения в соответствии с вышеназванным конституционным законом соответствует букве и духу Конституции России 1993 года, реалиям сложившийся в стране системы управления. Чрезвычайное положение на всей территории страны может быть введено на срок до 30 суток Президентом РФ (при необходимости срок действия чрезвычайного положения может быть продлён по Указу Президента), с уведомлением обоих палат Федерального собрания и незамедлительным опубликованием текста Указа в СМИ.
Следует отметить, что чрезвычайное положение в Российской Федерации не применялось
Регулирование этих аспектов чрезвычайного законодательства осуществляется путём применения Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму». Этот закон носит комплексный, межотраслевой характер. Он устанавливает правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в Российской Федерации, порядок координации деятельности осуществляющих борьбу с терроризмом федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений и организаций независимо от форм собственности, должностных лиц и отдельных граждан, а также права, обязанности и гарантии граждан в связи с осуществлением борьбы с терроризмом. Несомненно, что Федеральный закон от 25.07.1998 г. № 130-ФЗ РФ «О борьбе с терроризмом» является основополагающим в нормативной базе регламентирующей организацию борьбы с терроризмом. На основании данного положения можно сделать вывод, что данная совокупность нормативно-правовых актов составляет специальную подсистему в системе федерального законодательства рассчитанную на применение в зоне проведения контртеррористической операции для предупреждения, выявления, пресечения террористической деятельности. Так, как согласно ст. 13 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» в зоне проведения контртеррористической операции устанавливается особый правовой режим, предусматривающий временные ограничения, запрещения и дополнительные полномочия властей, выходящие за рамки обычного правового поля, то это дает нам право отнести данную подсистему к чрезвычайному законодательству в качестве специального подвида или раздела.
Федеральный закон от 25.07.1998 г. № 130-ФЗ РФ «О борьбе с терроризмом» определяет терроризм как насилие или угрозу его применения в отношении физических лиц или организаций, а также уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) имущества и других материальных объектов, создающие опасность гибели людей, причинение значительного имущественного ущерба либо наступление иных общественно опасных последствий, осуществляемые в целях нарушения общественной безопасности, устранения населения, или оказания воздействия на принятие органами власти решений, выгодных террористам, или удовлетворения их неправомерных имущественных и (или) иных интересов; посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершение в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность; нападение на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующиеся международной защитой, а равно на служебные помещения либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой, если это деяние совершено в целях провокации войны или осложнения международных отношений.
Террористическая акция - непосредственное совершение преступления террористического характера в форме взрыва, поджога, применения или угрозы применения ядерных взрывных устройств, радиоактивных, химических, биологических, взрывчатых, токсичных, отравляющих, сильнодействующих, ядовитых веществ; уничтожения, повреждения или захвата транспортных средств или других объектов; посягательства на жизнь государственного или общественного деятеля, представителя национальных, этнических, религиозных или иных групп населения; захвата заложников, похищения человека; создания опасности причинения вреда жизни, здоровью или имуществу неопределенного круга лиц путем создания условий для аварий и катастроф технического характера либо реальной угрозы создания такой опасности; распространения угроз в любой форме и любыми средствами; иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных преступлений.
Контртеррористическая операция - специальные мероприятия, направленные на пресечение террористической акции, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции. Зона проведения котртеррористической операции отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здания, строения, сооружения, помещения и прилегающие к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция.
В заключении хотелось бы отметить, что развитие политических событий в нашей стране, к сожалению, не дает оснований надеется на то, что в ближайшее время отпадет надобность в применении чрезвычайного законодательства. Активизация террористической деятельности, межнациональные конфликты, вооруженные мятежи все это заставляет задуматься о том, что государственная власть должна быть как можно более лучше готовой к чрезвычайным ситуациям и выходить из них с наименьшим ущербом для граждан, что во многом достигается наличием в государстве качественного чрезвычайного законодательства.
Анализ складывающейся международной военно-политической ситуации, сохраняющих свою актуальность внутренних угроз безопасности, в том числе связанных техногенными факторами показывает необходимость дальнейшего совершенствования нормативно правового регулирования
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1.Международно-правовые акты:
- "Европейская конвенция о пресечении терроризма" (ETS N 90) [рус., англ.] (Заключена в г. Страсбурге 27.01.1977) (с изм. от 15.05.2003)// СПС «Консультант Плюс»
- "Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма"(Принята 09.12.1994 Резолюцией 49/60 на 84-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН)// Действующее международное право. Т. 3.- М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 90 - 94.
- Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом от 15 декабря 1997 г.// СПС «Консультант Плюс»
- "Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма" (Заключена в г. Нью-Йорке 09.12.1999)// "Бюллетень международных договоров", N 5, 2003
- "Договор о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом"(Подписан в г. Минске 04.06.1999)// Бюллетень международных договоров. 2006. N 9. С. 22 - 30.
2.Нормативные акты
- Конституция Российской Федерации. М.: Норма, 1993.
- Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.
// Международное право в документах: Учебное пособие / Сост. Н. Г. Блатова. М.: Норма, 1982.
- Декларация прав и свобод человека и гражданина //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1855.
- Кодекс об административных правонарушениях РФ. М.:Норма,2002.
- Уголовный кодекс РФ. М.:Норма,2001.
- Федеральный Конституционный Закон РФ от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О чрезвычайном положении» // "Собрание законодательства РФ", 04.06.2001, N 23, ст. 2277
- Федеральный закон от 06.03.2006 N 35-ФЗ «О противодействии терроризму»// Собрание законодательства РФ, 13.03.2006, N 11, ст. 1146.
- Федеральный закон от 25.07.1998 г. № 130-ФЗ РФ «О борьбе с терроризмом» // Правовая система «Консультант плюс»
- Федеральный закон от 31.05.1996 N 61-ФЗ (ред. от 03.07.2016 ) «Об обороне»// "Собрание законодательства РФ", 03.06.1996, N 23, ст. 2750
- Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции»
// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503 (утратил силу).
- Закон Российской Федерации от 8 июля 1992 г. «О федеральных органах государственной безопасности» //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №32. Ст. 1871.
- Закон Российской Федерации от 24 сентября 1992 г. «О внутренних
войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 42. Ст. 2334.
- Закон Российской Федерации от 24 сентября 1992 г. «Об обороне» //
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1992. № 42. Ст. 2331. (утратил силу)
- Закон Российской Федерации от 13 марта 1992 г. «Об оперативно-
розыскной деятельности в Российской Федерации // Ведомости Съезда на
родных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 17. Ст.
892. (утратил силу)
- Закон СССР от 2 апреля 1990 г. «Об усилении ответственности за
посягательства на национальное равноправие и насильственное нарушение единства территории Союза ССР» //Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 15. Ст. 247.
- Закон СССР от 23 октября 1990 г. «Об уголовной ответственности за
блокирование транспортных коммуникаций и иные незаконные действия,
посягающие на нормальную и безопасную работу транспорта»//Ведомости
Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №
44. Ст. 911.
- Сборник законов СССР и Указов Президиума Верховного Совета
СССР (1938-июль 1956 г.г.). М.: Госполитиздат, 1956.
- Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР
и РСФСР. 1917-1952 /Под ред. проф. И. Т. Голянова. М.: Госюриздат,
1953.
- Постановление ГД ФС РФ от 15.09.1999 N 4293-II ГД "О ситуации в Республике Дагестан, первоочередных мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и борьбе с терроризмом // СПС «Консультант Плюс»
3.Литература
- Авдеев Ю. И. Кризис буржуазно-демократических институтов
(Чрезвычайное законодательство - инструмент разрушения буржуазной
демократии) //Советское государство и право. 1969. № 9.
- Агеев А. Б. Президентская власть в системе государственной власти. М.:Луч, 1994.
- Алексеев С. С. Философия права. М.: Норма М., 1998.
- Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран: Учебник. М.: Форум-Инфра-М, 1998.
- Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М.: Текст, Литиздат. Студия «РИФ», 1993.
- Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М.: Инфра-М, 1996.
- Бахрах Д. Н., Потапов А. И. Административные проступки, рассматриваемые органами внутренних дел. Учеб. Пособие. Свердловск, Изд-во СЮИ. 1984.
- Боер В. М, Янгол Н. Г. Российская государственность: от тоталитаризма к правовому государству /СПбГУАП. СПб., 1997.
- Боер В. М. Информационно-правовая политика России / СпбУ МВД России. СПб., 1998.
- Боер В. М., Городинец Ф. М., Григонис Э. П. и др. Правовое государство: реальность, мечты, будущее /СпбУ МВД России. Изд-во «Алтейя». СПб., 1999.
- Боер В. М., Городинец Ф. М., Янгол Н. Г. Правовое государство: идея, концепция, реальность /СПбГУАП. СПб., 1996.
- Боер В. М., Григонис Э. П., Янгол Н. Г. Правовое государство: проблемы организации и функционирования государственного механизма Российской Федерации /СПбГААП. СПб., 1997.
- Бородин Э. Административный Кодекс (по проекту НКВД).
Административный вестник. 1925. № 12.
- Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник. М.: Новый юрист, 1998.
- Власов В. Обязательные постановления при чрезвычайных
мерах охраны //Административный вестник. 1927. № 6.
- Власов В. Чрезвычайные меры охраны //Административный
вестник. 1926. № 6.
- Горбунов А. В. Политика исключительных мероприятий
// Право. 28 окт. 1907. № 43.
- Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирования /ИГП АН СССР. М., 1991.
- Григонис Э. П. Механизм правового государства: Монография /СПбГУАП, СпбУ МВД России. СПб., 1999.
- Давид Р. Основные правовые системы современности. Пер. с франц. М.: Прогресс, 1988.
- Доклад Генерального секретаря ООН Кофи Ананна на Саммите Тысячелетия «Мы, народы» // Международное публичное и частное
право. 2001. №2.
- Домрин А. Н. Режим чрезвычайного положения, опыт правового регулирования в зарубежных странах. М., 1992.
- Еропкин М. И., Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л.: Лениздат, 1973.
- Жданов А. А. «Чрезвычайное положение» по административному праву империалистических государств //Правоведение. 1965. № 1.
- Журавлев В. А., Боер В. М. Российская государственность и армия в 1917 году (по материалам печати) /СПбГУАП. СПб., 1998.
- Загородников Н. И. Общественный порядок в пути его укрепления //Советское государство и право. 1971. № 10.
- Законодательство буржуазных стран о чрезвычайном положении (научно-информационный обзор). М.: ВНИИСЗ МЮ СССР, 1982.
- Зивс С. Л. Кризис буржуазной законности в современных империалистических государствах. М.: Изд-во АН СССР, 1958.
- История Советского государства и права: В 3-х кн. Советское государство и право накануне и в годы Великой Отечественной войны (1936-1945 г.г.). Кн. 3. М.: Наука, 1985.
- Карташов В. Н. Идея правового государства. Ярославль, Изд-во Яросл. гос. ун-та. 1980.
- Козлихин И. Ю. Идея правового государства. История и современность. СПб.: Изд-во СПбГУ, 1993.
- Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Юрист, 1995.
- Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: ВЕК, 1994.
- Конституции государств Европейского Союза. М.: Инфра-М, 1997.
- Конституции зарубежных стран. М., 1997.
- Копейчиков В. В. Механизм советского государства. М.: Юрид. лит., 1969.
- Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М.: Юрид. лит., 1978.
- Королева А. И., Луковская Д. И., Явич Л. С. Историческое и логическое в познании государства и права. Л.: Изд-во ЛГУ, 1988.
- Кузнецов Э. В. Философия права в России. М.: Юрид. лит., 1989.
- Лукашева Е. А. Правовое государство и обеспечение прав личности // Права человека в истории человечества и в современном мире /ИГПАН. М., 1989.
- Майдыков А. Ф., Жижко А. А. Правовое регулирование управленческой деятельности органов внутренних дел в особых условиях. Лекция. М., 1989.
- Мишин А. А. Разделение властей в государственном механизме США. М.: Наука, 1984.
- Нерсесянц В. С. Философия права. М.: Инфра-М; Норма, 1997.
- Николаева Л. А. Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры (Круглый стол, выступление)
// Государство и право. 1994. № 5.
- Новые конституции СНГ и Балтии. М.: Манускрипт, Юрайт, 1998.
- Обеспечение безопасности населения и территорий (организационно-правовые вопросы). М., 1994.
- Пайс Р. Россия при старом режиме. М.: Независимая газета, 1993.
- Панова Н. Ю. Терроризм и террор в России XIX начала XX
века: понятие и сущность //История государства и права. 2001. № 1.
- Петров В. С. Тип и сущность государства. Л., 1967.
- Петрухин И. Л. Правоохранительные органы в условиях социального бедствия, вызванного природными, техногенными и биологическими факторами //Право и чрезвычайные ситуации. М.: ИГ и ПРАН,
1992.
- Порфирьев Б. Н. Государственное управление в чрезвычайных
ситуациях. М.: Наука, 1991.
- Порфирьев Б. Н. Организация и управление в чрезвычайных ситуациях. М.: Знание, 1989.
- Рогов Ю. Д. Система взаимодействия правоохранительных органов при расследовании преступлений в условиях межнациональных
конфликтов //Место и роль органов внутренних дел в предупреждении и
разрешении межнациональных конфликтов: Материалы научно-
практической конференции. М.: Академия МВД России, 1993.
- Сальников В. Правовые возможности антитеррористической
политики //Защита и безопасность. 2000. № 4.
- Сафронов А. Д. Организационные вопросы поддержания по
рядка и расследования преступлений в условиях чрезвычайного положения //Место и роль органов внутренних дел в предупреждении и разрешении межнациональных конфликтов: Материалы научно-практической
конференции. М.: Академия МВД России, 1993.
- Старотиторов А. В. Проблемы совершенствования практики
расследования преступлений, совершенных на почве межнациональных
конфликтов //Место и роль органов внутренних дел в предупреждении и
разрешении межнациональных конфликтов: Материалы научно-
практической конференции. М.: Академия МВД России, 1993.
- Степашин С. В. Безопасность человека и общества (политико-правовые вопросы). СПб., 1994.
- Степашин С. В., Шульц В. Л. Вопросы безопасности в системе
государственного и муниципального управления Российской Федерации.
СПб., 1994.
- Степашин С. Терроризм в России так же циничен и жесток,
как и в других странах // Защита и безопасность. 1998. № 4.
- Хазанов С.Д. Правомерное ограничение административно-
правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения
// Правоведение. 1991. № 5.
- Хлобустов О. М. О международно-правовых основах противодействия современному терроризму // Международное публичное и частное право. 2001. № 2.
- Чекотько Е. Н. Терроризм как социально-правовое явление.
Борьба с терроризмом // Третья международная молодежная школа-семинар. СПб., 25-29 июня 2001.
- Четвернин В. А. Размышления по поводу теоретических представлений о государстве //Государство и право. 1992. № 5.
- Чрезвычайное положение. Юристы обсуждают: каким должен
быть закон для экстремальной ситуации //Московские ведомости. 1989. 25 июля № 26.
- Янгол Н.Г. Исключительные правовые режимы: проблемы
обеспечения свободы личности (теоретический и историко-правовой аспекты): Монография / СПбГУАП; СПбУ МВД России. СПб., 1999.
- Янгол Н. Г. Правовой режим чрезвычайного положения, вводимый в условиях обострения социальных конфликтов: Монография
/СПбГУАП; СПбУ МВД России. СПб., 1999.
- Янгол Н.Г. Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы: история и современность): Монография / СПбГУАП; СПбУ МВД России. СПб., 2000.