Полный текст:
Особенности построения бюджетных систем в федеральных и унитарных государствах
Содержание
стр.
Введение
3
1.
Бюджетная система и бюджетное устройство государства
4
1.1.
Понятие и сущность бюджетной системы и бюджетного устройства государства
4
1.2.
Основные принципы построения бюджетной системы государства
7
1.3.
Бюджетный федерализм: сущность и модели
9
2.
Анализ международного опыта построения бюджетных систем и организации межбюджетных отношений
12
2.1.
Особенности бюджетного устройства в унитарных государствах
12
2.1.1.
Характеристика бюджетной системы Великобритании
12
2.1.2.
Особенности бюджетного устройства Италии
15
2.1.3.
Проблемы реформирования бюджетной системы Японии
18
2.2.
Особенности бюджетного устройства в федеративных государствах
21
2.2.1.
Характеристика бюджетной системы Канады
21
2.2.2.
Бюджетное устройство Германии
23
2.2.3.
Особенности построения бюджетной системы США
25
3.
Основные проблемы и направления совершенствования бюджетного устройства в Российской Федерации
29
Заключение
30
Список использованной литературы
42
Приложения
Введение
Бюджетная система является частью финансовой системы государства. По сути – это совокупность всех бюджетов, действующих на территории страны. Центральным звеном бюджетной системы является государственный бюджет. Он имеет силу закона и представляет собой финансовый план государства. Государственный бюджет – это денежный фонд в руках государства, он выступает инструментом поведения социально-экономической политики.
Бюджетное устройство государства во многом определяется государственным устройством. В настоящее время развитие бюджетных систем развитых стран характеризуются противоречивыми тенденциями. Это обусловлено рядом факторов: зависимостью национальной бюджетной системы от общемировых тенденций развития экономики и внутренними экономическими и социально-политическими факторами.
Вышеизложенные соображения легли в основу выбора темы данной курсовой работы «Особенности построения бюджетных систем в федеральных и унитарных государствах» и обусловили ее актуальность.
Целью выполнения курсовой работы явилось изучение особенностей, присущих бюджетным системам развитых стран на современном этапе в зависимости от их административного устройства. Для достижения этой цели рассмотрены особенности унитарных и федеративных государств, теоретические основы устройства бюджетной системы, сущность и ее структура, на основе практических исследований изучены особенности развития бюджетных систем развитых стран и современные тенденции развития мировой финансовой системы.
Из унитарных государств в настоящей курсовой рассмотрены Великобритания, Италия и Япония, а государства с федеративным устройством представлены Канада, Германия и США. Особое внимание уделено рассмотрению проблем развития бюджетной системы России на современном этапе. Применительно к каждому государству рассматриваются следующие аспекты построения бюджетной системы и осуществления межбюджетных отношений: административное устройство и уровни бюджетной системы, распределение доходной базы и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, механизмы межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов и вопросы привлечения заемных средств различными уровнями бюджетной системы.
При выполнении курсовой работы использовались научные труды отечественных и зарубежных исследователей, статистические и официальные материалы.
В завершении исследования сформулированы основные выводы.
1. Бюджетная система и бюджетное устройство государства
1.1. Понятие и сущность бюджетной системы и бюджетного устройства государства
Традиционно под бюджетной системой понимают основанную на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемую нормами права совокупность бюджетов различных территориальных уровней. Организация и принципы построения бюджетной системы представляют собой бюджетное устройство страны, под которым понимаются внутреннее строение государства, деление его на составные части и система взаимоотношений между ними на основе распределения властных полномочий и суверенитета между центром и территориальными образованиями.
По форме государственного устройства страны подразделяются на две группы: простые (унитарные) и сложные (федеративные).
Простое или унитарное государство – это единое, централизованное государство, состоящее из различных административно-территориальных единиц (округов, дистриктов, областей, краев и т.д.), не имеющих в своем составе других государств или государственных образований. То есть в унитарных государствах бюджетная система состоит из двух звеньев – государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления (доходы и расходы местных бюджетов не входят в государственный бюджет, формируются и используются территориями самостоятельно). Примером унитарных государств являются – Франция, Турция, Италия, Япония, Великобритания, Испания.
Сложные – это государства, которые представляют собой либо союз государств, либо общность относительно самостоятельных территориальных (государственных) образований. Примерами сложных государств служат федерация, конфедерация, империя (от лат. imperium – власть), то есть насильственно создаваемое государство. Наиболее распространенной формой является федерация (от позднелатинского foederatio – объединение, союз). Для бюджетной системы федеративного государства характерны три звена – государственный федеральный бюджет (иногда его называют бюджетом центрального правительства), бюджеты субъектов федерации (штатов – в США, земель (лэндов) – в ФРГ, провинций - в Канаде, республик, областей и др.), и местные бюджеты. В федеративных государствах местные бюджеты не входят в бюджеты членов федерации, а бюджеты членов федерации не включаются в федеральный бюджет, то есть все бюджетные уровни существуют самостоятельно и не входят по доходам и расходам в вышестоящие бюджеты. Примером федеративных государств являются – РФ, США, Германия, Индия, Бразилия, Канада, Мексика.
Унитаризм пришел на смену феодальной раздробленности и сыграл исторически прогрессивную роль в развитии государственности. Унитарная форма государственного устройства рассматривается как наиболее распространенная форма государственной организации. Не случайно большая часть современных государств являются унитарными.
В унитарных государствах бюджетная система представляет собой совокупность бюджетов всех территориально-административных единиц и состоит из двух звеньев: государственного бюджета и бюджетов местных органов самоуправления. Например, бюджетная система Японии имеет государственный бюджет, бюджеты 47 префектур и 3255 муниципалитетов; во Франции бюджетная система состоит из центрального бюджета и бюджетов 95 департаментов, около 38 тыс. коммун.
Главную роль играет государственный бюджет, с помощью которого центральные власти аккумулируют в своих руках основную часть национального дохода, перераспределяемую через финансовую систему. В современных условиях значение государственного бюджета, как было отмечено выше, возрастает. Он широко используется для государственного регулирования экономики, социальных отношений, воздействия на различные стороны процесса воспроизводства капитала. За государственным бюджетом закреплены важнейшие доходы, такие, как подоходный налог, налог на прибыль корпораций, наиболее массовые косвенные налоги, поступления от государственных предприятий. На него возложены основные расходы, связанные с осуществлением государством своих функций. Это — военные, экономические, социальные расходы, оказание помощи иностранным государствам, управление государственным долгом, административные. Распределение доходов и расходов между отдельными видами бюджета закреплено в законодательном порядке.
Система местных бюджетов также определяется государственным устройством и соответствующим административным делением. Финансовые взаимоотношения центральных и местных органов стали более тесными, усилилась регулирующая роль местных финансов и их воздействие на процесс воспроизводства и сферу социальных отношений.
Местные бюджеты обособлены и функционируют автономно. Они составляются, утверждаются и исполняются соответствующими местными властями и формально не связаны с государственным бюджетом. Однако в действительности по-прежнему имеет место зависимость местных властей от центрального правительства. Эта зависимость обусловлена дефицитами местных бюджетов и имеет в различных странах свои особенности. Например, в Великобритании местные органы власти получают на финансирование текущих расходов значительные средства из обычного бюджета в форме дотаций и целевых субсидий и из национального фонда займов — кредиты на финансирование капитальных затрат. Кредиты имеют долгосрочный характер и предоставляются, исходя из рыночного процента в строго лимитированных размерах, В Японии связь государственного бюджета с местными осуществляется по линии выдачи, как правило, субсидий строго целевого назначения (строительство портов, ликвидация последствий стихийных бедствий, постройка гидроэлектростанций и т.п.). Во Франции местные власти получают из государственного бюджета средства в виде дотаций и субвенций.
В результате взаимодействия центральных и местных властей местные бюджеты выступают проводниками экономической и социальной политики правительства, служат вспомогательным звеном в финансовой системе зарубежного государства. Они используются для реализации задач, которые центральные власти перекладывают на местные органы управления в целях большего маневрирования, освобождения от второстепенных проблем, вовлечения местных финансов в решение общенациональных задач.
Доходы местных бюджетов формируются за счет закрепления за ними второстепенных налогов. К их числу относятся поимущественный, промысловый, поземельный, некоторые виды косвенных налогов, надбавки к государственным, различные сборы, поступления от муниципальной собственности. Для покрытия бюджетных дефицитов региональные органы власти прибегают к местным займам, которые в современных условиях получили широкое распространение.
Расходы местных бюджетов, помимо затрат, связанных с административной деятельностью местных властей и управлением местным хозяйством, включают расходы по просвещению и здравоохранению. Кроме того, в настоящее время они все больше подключаются к финансированию развития производственной инфраструктуры, государственного регулирования размещения трудовой занятости.
В федеративных государствах бюджетная система включает три звена: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты членов федерации и местные бюджеты. В современных условиях, когда наблюдается тенденция к централизации власти и управления, роль членов федерации в формировании общенациональной политики, решении общегосударственных задач значительно уменьшается. Это находит отражение в бюджете членов федерации, которые по возлагаемым на них задачам, составу доходов и расходов приближаются к местным бюджетам. По этой причине в финансовой литературе бюджеты членов федерации нередко относят к категории местных. При федеративном бюджетном устройстве, как и при унитарном, каждое звено функционирует самостоятельно. Местные бюджеты своими расходами и доходами не входят в бюджеты членов федерации, а последние — в федеральный. Ведущая роль принадлежит федеральному бюджету, который является финансовой основой центрального правительства.
Распределение и закрепление функций, а также доходов и расходов между отдельными властями и звеньями бюджетной системы осуществляется на основе законодательных актов. Главные внешние и внутренние государственные обязательства возлагаются на федеральное правительство. Оно осуществляет международные связи, оборону страны, макро-регулирование экономических и социальных процессов, развитие связи, финансирование науки, управление государственным долгом, эмиссию денег.
За федеральным бюджетом закреплены основные налоги и возложены важнейшие расходы. Среди них: военные, экономические, часть социальных, выплата процентов по государственному долгу, административные.
В круг задач членов федерации входит административное управление, стимулирование сельскохозяйственной и промышленной деятельности, решение социальных вопросов, ряд из которых находится в совместной компетенции федерации.
1.2. Основные принципы построения бюджетной системы государства
В мировой практике бюджетные системы различных стран строятся на общих основных принципах. К ним относятся:
- облечение бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти;
- полнота бюджета;
- единство бюджета;
- приоритетность публичных расходов;
- достоверность и наглядность бюджета;
- ежегодное утверждение бюджета;
- бюджетное равновесие.
Принцип обязательного облечения бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти, означает требование законодательного оформления бюджета. В большинстве стран бюджет принимается в виде закона, в ряде стран (США, Норвегии, Финляндии) утверждение бюджета оформляется особой парламентской резолюцией. Бюджетные акты, как правило, состоят из трёх основных частей: пояснительной записки, текста бюджетного акта и приложений.
Принцип полноты бюджета означает, что все доходы и расходы должны быть представлены в бюджете в полном объеме. Правительство не должно иметь каких-либо доходов и расходов, помимо тех, что предусмотрены бюджетом. С принципом полноты бюджета связано понятие бюджета-брутто, в котором находят отражение все финансовые операции государства, как по доходам, так и по расходам. Бюджет-нетто содержит только сальдовые результаты по статьям бюджета: поступления по отдельным статьям доходов бюджета за вычетом издержек на получение указанных доходов. Иногда встречаются так называемые смешанные бюджеты, сочетающие черты брутто-бюджета и нетто-бюджета.
Принцип единства бюджета находит свое выражение в единстве бюджетной системы, применении одной классификации доходов и расходов и единообразии бюджетной документации. На практике при разработке и утверждении бюджета зачастую встречается стремление к созданию привилегированных статей бюджета, что нарушает принцип единства бюджета.
Принцип приоритетности публичных расходов. Его применение возможно только в условиях действия принципов полноты и единства бюджета. Этот принцип основан на том, что осуществление государственных функций не ставиться в прямую зависимость от величины полученных доходов. Определяя в приоритетном порядке размер публичных расходов, правительство исчисляет в соответствии с полученными результатами объемы требуемых государственных доходов. Решение вопроса о том, насколько необходимы те или иные государственные расходы, происходит на основе использования методов политического анализа и применения критериев общественной полезности. Гарантией выбора правильных приоритетов и оптимальности распределения бюджетных ресурсов служит обеспечение свободной конкуренции за имеющиеся в распоряжении власти финансовые ресурсы.
Принцип достоверности и наглядности бюджета. Он закреплен среди основных принципов построения бюджетных систем в целях наиболее эффективных обсуждений бюджетных проектов и обеспечения гласности бюджетной политики.
Принцип ежегодного утверждения бюджета является важной характеристикой функционирования бюджетной системы. Общим правилом является установление государственного бюджета на один финансовый год. Однако в разных странах начало финансового года датируется по-разному: в Бельгии, Нидерландах, Швейцарии, Финляндии, Франции он совпадает с календарным. В Великобритании, Канаде, Японии он начинается 1 апреля. В Италии, Норвегии, Швеции – 1июля. А в США бюджетный год начинается 1 октября. В некоторых странах конституционно закреплена возможность принятия многолетних бюджетов (например, Конституция Греции допускает возможность установления двухлетнего бюджета).
Принцип бюджетного равновесия означает необходимость сбалансированности доходной и расходной частей бюджета. Объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
1.3. Бюджетный федерализм: сущность и модели
Существует множество определений термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса[1]. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления[2].
Под принципами бюджетного федерализма понимают такое устройство бюджетной системы, при котором обеспечивается:
самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает:
закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;
недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;
компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам.
разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;
соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;
наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти;
наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.
Разграничение расходных обязательств
Разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы должно базироваться на следующих принципах:
макроэкономическая эффективность. Данный принцип означает распределение расходных обязательств с учетом эффектов масштаба, локализации и размывания. Все расходы, носящие перераспределительный характер, в рамках данного критерия должны передаваться на максимально высокий уровень государственного управления с целью недопущения социальных конфликтов.
критерий зоноиспользования. Подразумевает максимальное приближение расходов к потребителям соответствующих благ.
принцип равномерности осуществления расходов по территории. Означает необходимость расходование средств из бюджетов более высоких уровней в случае их равномерного распределения по территории страны.
Разграничение налоговых полномочий
Проблема разграничения доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, как правило, рассматривается в контексте следующих аспектов:
уровень государственной власти, на котором принимается решение о введении налога;
уровень бюджетной системы, в которой поступают средства, собранные, в результате введения налога;
уровень бюджетной системы, осуществляющий администрирование.
Как правило, решения о введении или ликвидации того или иного налога принимаются на федеральном уровне, так как последствия от таких решений могут иметь глобальный, макроэкономический характер.
Большая часть функций по администрированию налогов, установлению налоговых баз, налоговых ставок или предельных налоговых ставок также возложена на центральные власти.
Доходы от налогообложения должны распределяться между бюджетами различных уровней согласно возложенным на них расходным обязательствам и ответственности субфедеральных властей за их реализацию.
Налоговые полномочия должны распределяться между уровнями бюджетной системы согласно принципам:
мобильности налоговой базы. Чем более мобильна налоговая база, тем на более высоком уровне должен администрироваться налог. Децентрализованное управление налогами с мобильной базой может приводить к перемещениям налоговой базы и искажениям в рыночном поведении производителей и потребителей. Налогами с наименее мобильной базой являются налоги на имущество, с наиболее мобильной – налоги на доходы, прибыль;
равномерность распределения налоговой базы. Чем более равномерно распределена налоговая база по территории страны, тем на более низком уровне может вводиться и администрироваться налог. Налогами с неравномерно распределенной налоговой базой являются налоги на полезные ископаемые;
возможность макроэкономического регулирования. Чем большим стабилизационным потенциалом обладает налог, тем на более высоком уровне он должен вводиться и управляться;
границы юрисдикции. Децентрализованные бюджеты не должны наполняться за счет налогов, которые “экспортируются” в другие регионы, то есть оплачиваются их жителями. Примером “экспортируемого” налога может послужить налог с продаж в субъекте федерации или муниципальном образовании, который в значительной степени может оплачиваться жителями других регионов, которые в основном, не потребляя локальных общественных благ, субсидируют бюджет соответствующего региона;
поддержание единого экономического пространства. Данный принцип означает, что субфедеральные уровни власти не должны иметь права вводить налоги, аналогичные таможенным пошлинам.
2. Анализ международного опыта построения бюджетных систем и организации межбюджетных отношений
2.1. Особенности бюджетного устройства в унитарных государствах
2.1.1. Характеристика бюджетной системы Великобритании
Великобритания является унитарным государством с двухуровневой бюджетной системой. Система финансовых взаимоотношений между центральными и местными органами власти оставалась в этой стране неизменной с викторианских времен до конца 1980х годов, хотя реформы, проведенные в течение последних 15 лет значительно снизили роль местных бюджетов в экономике Великобритании.
Структура местных органов власти различна во всех трех частях Великобритании: Англии, Уэльсе и Шотландии. В Англии существует двухступенчатая система местных органов власти, состоящая из графств и округов в сельской местности и городов и округов в урбанизированных районах. В 1992 году в Уэльсе и Шотландии была введена одноступенчатая система местных органов управления.
Расходные полномочия муниципальных органов власти были значительно сужены в процессе проведенной реформы. Так, после Второй Мировой войны за органами местного самоуправления были закреплены полномочия по финансированию социальных услуг, транспорта, образования, жилищно-коммунального хозяйства. Впоследствии, после лишения местных органов власти права на строительство и приобретение жилья, выведение из-под их контроля некоторых типов образовательных учреждений, приватизации местного транспорта и коммунальных сетей, расходные обязательства местных властей существенно сократились.
В настоящее время из местных бюджетов финансируется всего 36% всех государственных расходов Великобритании[3].
Доходная база местных бюджетов состоит из двух налогов: национального налога на имущество, используемое в коммерческих целях, и местного налога на имущество, используемое физическими лицами для проживания. При этом первый налог не является местным налогом, а его ставка, база и порядок уплаты установлены центральным правительством.
Система межбюджетного выравнивания Великобритании достаточно сложна и различна в разных составных частях страны. В то же время, выделение финансовой помощи базируется на принципах, единых для всего государства. Существует два основных вида финансовой поддержки — блок-гранты (которые в Англии и Уэльсе называются грантами для увеличения доходов) и гранты на специальные цели. Гранты для увеличения бюджетных доходов выделяются ежегодно, причем в период, предшествующий определению суммы финансовой помощи, центральное правительство с учетом проекта центрального бюджета и прогноза макроэкономической ситуации устанавливает расходные нормативы для местных органов власти на планируемый год. Затем объем финансовой поддержки определяется прямым счетом как разница между суммой расходов бюджета муниципального образования, рассчитанной на основе расходных нормативов, и суммой доходов местного бюджета от закрепленных за ним доходных источников. Если центральное правительство видит приоритетным финансирование какой-либо конкретной статьи местного бюджета, то выделяются средства в рамках целевого гранта, которые не могут быть потрачены на цели, отличающиеся от оговоренных в условиях гранта[4].
Говоря о бюджетной системе Великобритании, нельзя не упомянуть механизм контроля со стороны центрального правительства за расходами местных бюджетов. Первоначально, для этих целей использовались различные механизмы, начиная от сокращения размеров финансовой помощи из центрального бюджета на финансирование расходов, превышающих определенный уровень, до отказа на предоставление той суммы центрального гранта, которая предназначалась для финансирования дополнительных расходов.
Все эти механизмы в итоге оказались неэффективными, и в 1986 году как экстренная мера, был введен новый механизм контроля за расходами местных бюджетов, который позволял правительству уменьшать налоговую базу того местного бюджета, расходы которого превышали уровень, зафиксированный в документах центрального правительства. Этот порядок применялся в течение четырех лет, и в течение этого времени процедура уменьшения налоговой базы применялась только к 10-12 местным бюджетам из 200 существующих.
С введением подушного налога центральное правительство пересмотрело порядок ограничения расходов местных бюджетов. Правительственными нормативными актами было установлено соотношение 1:4 между дополнительными расходами и поступлениями подушного налога, то есть увеличение расходов сверх установленного уровня на 1% должно сопровождаться четырехпроцентным увеличением поступлений подушного налога. Вследствие того, что плательщиками указанного налога являются все взрослые граждане Великобритании (включая малообеспеченные слои населения) увеличение налоговой ставки, сопровождающее сверхнормативный рост расходов, вызывает недовольство избирателей, что удерживает местные органы власти от чрезмерного увеличения расходной части бюджета.
Таким образом, существовавшая ранее практика уменьшения доходной базы местного бюджета в качестве наказания за расходы сверх установленного уровня в настоящее время практически не применяется, хотя иногда центральное правительство заявляет о намерении применить её к тому или иному местному бюджету.
Касаясь порядка заимствований для местных бюджетов, следует отметить, что по закону местные органы власти не имеют права привлекать заемные средства для финансирования расходов текущего характера. При этом на капитальные нужды местные бюджеты вправе осуществлять заимствования только напрямую у коммерческих банков или через специальный орган — Государственный комитет по заимствованиям, который имеет доступ к средствам Национального государственного фонда заимствований, а следовательно — способен предоставлять займы на более выгодных, чем коммерческие банки, условиях. Также важно, что одновременно с ограничением на объем заимствований существует ограничение на объем расходов капитального характера.
Таким образом, роль местных органов власти и местных бюджетов в Великобритании в большой степени сведена к обеспечению эффективного распределения заранее установленного центральным правительством объема финансовых ресурсов.
Кроме этого, расходование средств на местном уровне по некоторым статьям (включая часть расходов на образование и жилищно-коммунальное хозяйство) контролируется ассоциациями частного характера — как правило агентствами по расходованию средств, которые финансируются центральным правительством и находятся под контролем его представителей. Зачастую наблюдается даже отсутствие координации действий этих агентств и местных органов власти, что значительно снижает эффективность распределения финансовых ресурсов.
2.1.2. Особенности бюджетного устройства Италии
Италия является унитарным государством с четырьмя уровнями системы государственной власти: центральные, региональные органы власти, органы власти провинций и муниципалитетов. Административно Италия делится на 20 регионов, 99 провинций, 8100 муниципальных образований и 212 местных единиц здравоохранения. При этом пять регионов из двадцати имеют особый статус, который выражается в существовании конституционных законов, наделяющих эти регионы большой самостоятельностью в определении расходной базы своих бюджетов.
Расходные обязательства уровней бюджетной системы Италии распределяются следующим образом. На бюджетах регионов лежит обязанность по финансированию услуг медицинских учреждений, планирования градостроительства, водоснабжения, а также дорожного строительства и внутрирегионального пассажирского транспорта. При этом, в законодательстве особо оговорена возможность передачи части расходных полномочий органами власти регионов на нижестоящие уровни бюджетной системы, что обычно и происходит, особенно в случаях расходов, связанных с финансированием жилищно-коммунального хозяйства или общественных работ. Бюджеты провинций несут расходы по финансированию строительства и содержания государственных автомобильных дорог регионального значения, финансированию водного и горного транспорта, мероприятий по защите окружающей среды и образовательных учреждений и культурных заведений регионального значения (местные университеты, музеи, театры и т.п.).
Основными статьями расходов бюджетов муниципалитетов являются содержание местных подразделений полиции, системы социального обеспечения, строительство и содержание зданий для органов юстиции и образовательных учреждений, строительство, ремонт и уборка муниципальных улиц и дорог, обеспечение населения муниципалитета газом и электроэнергией. Из приведенного распределения расходных полномочий видно, что из всех бюджетов субнационального уровня меньшее расходное бремя несут бюджеты провинций (в 1992 году их расходы не превышали 1% ВВП).
Следует отметить, что некоторые из указанных расходных полномочий в большинстве муниципальных образований были переданы с вышестоящих уровней бюджетной системы. При этом, передача расходных полномочий в Италии сопровождается выделением целевых грантов из бюджета соответствующего уровня на осуществление переданных расходов.
Основными доходными источниками региональных и местных бюджетов служат налоговые поступления, целевые и нецелевые гранты бюджетов вышестоящего уровня и заемные средства. При этом, несмотря на то, что в Конституции Италии содержится прямое указание на присутствие в составе доходов субнациональных бюджетов всех трех вышеперечисленных источников средств, основным видом доходов бюджетов указанного уровня до 1992 года были целевые гранты.
До 1992 года доля собственных налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов во всем объеме их доходов составляла около 3%. При этом местные органы власти не имели права вводить новые налоги или манипулировать ставками существующих национальных налогов. В 1993 году, как один из этапов программы децентрализации налоговой и бюджетной систем, было установлено, что органы власти регионов имеют право изменять ставки некоторых национальных налогов в установленных пределах. Также было решено, что в доходы региональных бюджетов будут зачисляться поступления целевого налога на здравоохранение, который взимается с фонда оплаты труда и с доходов физических лиц, причем региональным органам власти были переданы права по изменению ставок этого налога. С учетом указанных изменений, доля собственных налоговых и неналоговых доходов в общем объеме доходов региональных бюджетов в 1993 году возросла до 48.6%.
Наибольшей финансовой самостоятельностью среди всех уровней субнациональных органов власти обладают муниципалитеты, в бюджетах которых в 1994 году около 50% всех доходов приходилось на собственные налоговые и неналоговые доходные источники. При этом поступления налогов на имущество, на занятие определенными видами предпринимательской деятельности полностью зачисляются в доходы муниципальных бюджетов.
Как уже упоминалось выше, основную часть доходов бюджетов субнационального уровня составляют средства, передаваемые в виде грантов из бюджетов вышестоящего уровня. Предоставляемые гранты, или трансферты, подразделяются на имеющие целевой характер и на нецелевые гранты. Последний вид трансфертов в региональном разрезе имеет достаточно низкое значение, так как доходы в виде нецелевых трансфертов составляют всего около 3% всех доходов региональных бюджетов. При этом, источниками нецелевых грантов региональным бюджетам являются два национальных бюджетных фонда — общий фонд и фонд регионального развития. Оба этих фонда распределяются между регионами пропорционально численности населения, площади региона и уровню безработицы в регионе. В основном, средства указанных фондов направляются в южные, менее развитые в экономическом отношении, регионы страны.
Нецелевые гранты, которые выделяются муниципальным бюджетам из центрального бюджета, носят более разносторонний характер, источниками этих средств являются три различных фонда, трансферты из которых выделяются в соответствии с различными критериями — с целью финансирования стандартных текущих расходов, специальных расходных программ (например, программы занятости молодежи) и с целью компенсации недостаточности налоговой базы в муниципалитетах.
Наряду с нецелевыми, в Италии существуют и целевые виды грантов, которые составляют основной объем доходов региональных и местных бюджетов. Основными источниками таких грантов являются два бюджетных фонда — Национального фонда финансирования здравоохранения и Национального транспортного фонда. Необходимо отметить, что транспортные и медицинские услуги не оказываются напрямую региональными учреждениями, так как пассажирский транспорт находится в собственности муниципальных корпораций, а медицинские учреждения состоят на балансе местных округов здравоохранения, но тем не менее, финансирование разницы между себестоимостью оказываемых услуг и доходами от их оплаты осуществляется из бюджетов регионов.
Касаясь вопросов привлечения бюджетами субнационального уровня заемных средств, следует отметить, что регионам разрешено привлекать займы только для целей финансирования расходов капитального характера при условии, что объем заимствований с учетом обслуживания долга не должен превышать 25% собственных доходов бюджета. Источниками заимствований для регионов служат как коммерческие банки, так и Депозитный и ссудный фонд, средства которого выделяются на возвратной и платной основе. Важной особенностью итальянской бюджетной системы является то, что центральное правительство несет ответственность по задолженности субнациональных бюджетов, которая погашается путем проведения периодических клиринговых процедур между бюджетами различных уровней.
До середины 1970х годов в Италии не существовало жесткого контроля за источниками, объемами и условиями заимствований муниципальных органов власти, что привело к накоплению большого объема задолженности по основной сумме и процентным платежам. В итоге, в 1977 году было решено конвертировать краткосрочную задолженность муниципалитетов в 10-летние казначейские облигации, а за привлечением заемных средств муниципальными бюджетами был установлен жесткий контроль: в частности, было запрещено привлекать краткосрочные займы для финансирования текущих расходов, были также введены требования о сбалансированности местных
2.1.3. Проблемы реформирования бюджетной системы Японии
Япония – унитарное государство, с двумя уровнями системы государственной власти: центральными и региональными органами власти.
Помимо глобальных проблем финансового сектора Японии, связанного с глубочайшим финансовым кризисом, в стране в настоящее время существует определенная проблема во взаимодействии государственного и муниципальных бюджетов.
Бюджетная система Японии построена таким образом, что местные власти собирают чуть больше одной трети от общих налоговых поступлений в стране[5]. Понятно, что ограниченность собственной финансовой базы муниципальных образований вступает в противоречие с большим объемом возложенных на них функций. В связи с этим проводится балансировка доходов и расходов центрального и местных бюджетов, которая осуществляется в ходе бюджетного процесса, когда местные власти получают существенные трансферты из центра по каналам перераспределения налогов, государственных субсидий и дотаций. В результате конечные налоговые поступления в местные бюджеты увеличиваются более чем до 1/2 общих налоговых поступлений в стране.
При распределении трансфертов правительство исходит из того, что гражданин, проживающий в любой префектуре или городе, является одновременно гражданином Японии и уже поэтому он должен получить определенный набор общественных услуг независимо от того, каково финансовое положение местного органа власти. Однако трансферты распределяются между префектурами и муниципалитетами в неравных пропорциях. В среднем они составляют около 40% доходной части бюджетов префектур и 30% — муниципалитетов, но за этими средними показателями стоит значительный разброс по отдельным регионам.
Перераспределение налогов осуществляется по принципу полного или частичного сбалансирования разницы между основными финансовыми потребностями и основными финансовыми поступлениями.
Отчисления из центрального бюджета получают не все, а нуждающиеся префектуры и муниципалитеты (последние не непосредственно от правительства, а через префектуры). Методика выявления таких префектур основана на сопоставлении финансовых потребностей и поступлений в местные бюджеты. К числу нуждающихся они могут быть отнесены в том случае, если их «основные финансовые потребности» превышают «основные финансовые поступления».
В Японии применяется несколько основных форм перераспределения финансовых ресурсов. Около половины всех переводов центрального правительства составляют отчисления от государственных налогов в пользу префектур и муниципалитетов. Ежегодно на заседании кабинета министров принимаются «Основные положения» об обычных отчислениях от госналогов на предстоящий финансовый год. В качестве отчислений регионам передается 32% подоходного налога, налогов с юридических лиц и налога на спиртное, 24% потребительского налога и 25% налогов на табачные изделия.
Помимо обычных отчислений от государственных налогов правительство применяет и специальные, целевые. Муниципальные образования, на чьей территории реализуются какие-либо общегосударственные программы, в рамках которых предусматриваются льготы по местным налогам, государство компенсирует потери от недополучения налогов в размере 80% для префектур и 75% — для муниципалитетов.
Отчисления от госналогов (или местные передаваемые налоги) играют заметную роль в формировании доходной части местных бюджетов (в 90-е годы — около 20%).
В дополнение к названным механизмам перераспределения финансов в Японии используется и система так называемых местных уступаемых налогов, когда государство «уступает» местным властям ряд налогов, идущих на определенные цели, например дорожный налог, налог на авиационное топливо и некоторые другие. Однако «уступаемые налоги» играют несравненно меньшую роль в качестве источника пополнения местных бюджетов (2-2,5%).
Другая категория безвозвратных выплат центрального правительства — субсидии и дотации казначейства, предназначенные для частичного или полного возмещения расходов по выполнению функций, делегированных на местный уровень власти. Среди таких функций — обязательное образование, общественное строительство, государственное здравоохранение и социальное обеспечение, участие муниципальных образований в общегосударственных программах, например, по развитию местных энергоресурсов, строительству нефтехранилищ и т.д. Часть субсидий и дотаций передается префектурам для последующего перевода городам и поселкам.
Помимо безвозвратных выплат, правительство Японии использует и систему льготного целевого кредитования префектур через программу займов и инвестиций (ПЗИ). Кредиты, поступающие через ПЗИ, предназначены для финансирования проектов с ожидаемой прибылью. Муниципалитеты направляют их на организацию «общественных работ», реализацию общегосударственных программ регионального развития, предварительную покупку земельных участков для общественных нужд, кредитование местных частных и общественных предприятий.
Другая часть государственных кредитных ресурсов (около 30%) поступает через Корпорацию финансирования местных общественных предприятий (которые являются главными хозяйственными субъектами местных администраций) непосредственно на счета последних.
Местные бюджеты пополняются и за счет займов, размещаемых на частном финансовом рынке путем открытой продажи облигаций муниципалитетов и закрытой подписки на них. Выпуск местных займов контролируется правительством и осуществляется с разрешения Министерства по делам местного самоуправления. Поэтому доля их в местных бюджетах долгое время держалась на одном уровне и выросла лишь в 90-е годы, когда тяжелое финансовое положение заставило ОМС более активно обращаться к этому финансовому источнику.
Проблема целесообразности и справедливости распределения финансовых ресурсов между территориями часто подается в японской печати и выступлениях политиков как вопрос о взаимоотношениях между «состоятельными» и «дотационными» регионами.
Например, Ю. Харада[6] замечает по этому поводу, что роль национального правительства стала сводиться к тому, чтобы собирать богатства из трех регионов и перераспределять их между всеми остальными. Автор здесь, по-видимому, выражает точку зрения самых развитых префектур, налоговый вклад которых в государственную казну наиболее велик и которые полагают, что несправедливо урезать суммы дотаций состоятельным регионам. Особенно часто выражают недовольство по этому поводу власти Токио, который помимо расходов большого города несет и бремя затрат, связанных со статусом столицы.
На разных уровнях в Японии выдвигались идеи перестройки региональных финансовых систем. Так, согласно программе Новой партии, предлагалось отменить дотации и другие поступления из государственной казны, а налоги с юридических лиц и подоходный налог распределять между государством и регионами как объединенный. На разных уровнях выдвигались также идеи передачи в ведение местных властей потребительского налога и либерализации выпуска местных займов.
2.2. Особенности бюджетного устройства в федеративных государствах
2.2.1.Характеристика бюджетной системы Канады
Канада является государством с федеративным устройством. В настоящее время Канада состоит из 12 субъектов федерации: десяти провинций и двух территорий. Также в Канаде насчитывается около 5000 муниципальных образований, включая города, села, тауншипы, графства и районы специального обслуживания.
Бюджетная система Канады соответствует федеративной системе органов государственной власти — правительство каждого уровня имеет свой собственный бюджет. Доходная база федерального бюджета состоит из поступлений федеральных налогов, сборов и прочих платежей, а в доходы бюджетов провинций зачисляются налоговые платежи и межбюджетные трансферты, полученные от федерального бюджета.
Начиная с 1962 года, в Канаде действуют соглашения о сборе налогов, которые были заключены со всеми субъектами федерации за исключением Квебека. Согласно этим соглашениям, каждая провинция получила право на долю от поступлений федерального налога на ее территории, единую для всех провинций. Также провинции имеют право повысить ставку федерального налога на своей территории с тем, чтобы перечислить дополнительные налоговые поступления в доходы своих бюджетов. Указанный порядок относится к подоходному налогу с физических лиц и корпораций, налогу на товары и услуги (аналогу налога на добавленную стоимость). В доходы бюджетов провинций зачисляются налоги на природные ресурсы и налог на имущество.
Расходные полномочия органов власти различного уровня также закреплены в конституции. Так, федеральное правительство обязано финансировать: оборону, международные отношения, промышленную политику и научные исследования. Бюджеты провинций обязаны финансировать государственное образование, здравоохранение и муниципальные службы. Оба уровня бюджетной системы несут расходные обязательства в областях совместных интересов: таких как, например, сельское и лесное хозяйство. Также федеральное правительство несет расходы в области социального обеспечения.
Финансовая помощь бюджетам провинций из федерального бюджета выделяется в виде целевых и нецелевых трансфертов. При этом до 1997 года существовало три программы, в рамках которых осуществлялась федеральная финансовая помощь бюджетам нижестоящего уровня: нецелевые трансферты для выравнивания бюджетных доходов, трансферты в рамках финансирования утвержденных программ и финансовая помощь в рамках плана финансовой поддержки.
Нецелевые трансферты выделяются бюджетам провинций для выравнивания их доходов. Принцип бюджетного выравнивания закреплен в Конституции. Формула расчета выравнивающих трансфертов построена таким образом, что федеральные средства распределяются между семью провинциями — Ньюфаундленд, Принс Эдвард Айленд, Нова Скотия, Нью Брансвик, Квебек, Манитоба и Саскатчеван. Эти субъекты федерации располагают доходным потенциалом ниже среднего уровня. Доходный потенциал рассчитывается как разность между среднедушевыми поступлениями каждого налога в целом по пяти провинциям, утвержденным в качестве федерального стандарта, и среднедушевыми налоговыми поступлениями на территории провинции. Налоговые поступления при этом рассчитываются по средним ставкам, действовавшим на территории всех провинций. Налоговый потенциал рассчитывается по 33 позициям, включающим прямые и косвенные налоги.
Целевой трансферт для финансирования утвержденных программ выделялся бюджетам провинций с целью расходования полученных средств на здравоохранение и среднее образование. Финансовые ресурсы передавались бюджетам провинций в виде прямых перечислений из федерального бюджета, а также путем передачи в доходы региональных бюджетов части налоговых поступлений федерального бюджета.
Средства в рамках финансирования национальной программы финансовой поддержки выделяются в соответствии с принципом долевого финансирования, а их сумма заранее не определяется. Финансовая помощь выделяется на содержание детских домов, домов инвалидов, прочих учреждений социальной и медицинской помощи, а также напрямую инвалидам, престарелым и безработным. При этом средства целевого трансферта не перечисляются на покрытие капитальных затрат, бремя финансирования которых полностью лежит на бюджетах провинций.
Бюджеты различных уровней в Канаде имеют право привлекать заемные средства в целях финансирования дефицита. При этом для федерального правительства не существует конституционных ограничений на объем привлеченных средств на финансирование как текущих, так и капитальных расходов. Федеральное законодательство не предусматривает ограничений предельного объема заимствований и для органов власти провинций, тем не менее законодательством многих субъектов федерации такие ограничения установлены. Например, нормативные акты провинции Альберта позволяют региональным органам власти привлекать заемные ресурсы на текущие цели в размере, не превышающем прогнозный годовой объем налоговых доходов бюджета провинции.
Региональные нормативные акты требуют от муниципальных органов власти, чтобы их бюджеты, в отличие от бюджетов вышестоящих уровней, были сбалансированы по текущим расходам. Таким образом, местные органы власти имеют право привлекать заемные средства только для финансирования дефицита по капитальным расходам. В случае необходимости привлечь дополнительные финансовые ресурсы, органы власти муниципальных образований обязаны, в зависимости от субъекта федерации, либо согласовывать с вышестоящими властями объемы заимствований, либо предоставлять для утверждения в правительство провинций программу заимствований на срок, превышающий цикл бюджетного планирования, либо привлекать ресурсы в пределах лимитов на объем кратко- средне- и долгосрочных займов, установленных законодательством провинции. Органы власти многих провинций оказывают содействие местным бюджетам в получении займов путем организации государственных посреднических институтов или предоставления ссудных средств на условиях долевого финансирования.
2.2.2. Бюджетное устройство Германии
Федеративное устройство Германии очень своеобразно — отношения между различными уровнями государственной власти ФРГ обладают многими признаками, характерными в основном для унитарных государств: широкие полномочия федерального правительства, единообразие законодательства по всем важнейшим вопросам, а также единство налоговой системы для всей федерации. При оказании социальных услуг, государственные органы исходят не из минимальных социальных стандартов, а из принципа обеспечения равного уровня жизни для всех жителей страны. Тем не менее, ФРГ остается федерацией, состоящей из 16 субъектов — земель, а также муниципальных образований.
Для германской бюджетной системы характерна трехступенчатая система межбюджетного выравнивания. Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления НДС в бюджеты субъектов федерации: 25% от доли бюджетов земель в общих поступлениях НДС распределяется между всеми землями, при этом 25% указанной суммы направляется на поддержку земель с низким налоговым потенциалом (суммы трансфертов рассчитываются в соответствии со специальной формулой), а оставшиеся 75% распределяются пропорционально численности населения.
Второй вид межбюджетного выравнивания заключается в перераспределении бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства со стороны федерального правительства. В качестве критерия для определения получателей трансферта рассчитывается региональный фискальный потенциал, который является суммой налоговых доходов регионального бюджета с корректировками на предоставляемые налоговые льготы и объем налоговых доходов местных бюджетов, скорректированных, в свою очередь, на плотность населения, степень урбанизации и т.д. Также определяется норматив выравнивания для данного субъекта федерации, который рассчитывается как произведение среднего фискального потенциала для всех земель и численности населения данной земли. Затем каждому реципиенту финансовой помощи выделяется трансферт с таким расчетом, чтобы его фискальный потенциал с учетом выравнивания составлял не менее 95% от среднего фискального потенциала. При этом финансовая поддержка осуществляется за счет региональных бюджетов земель-доноров. Обычно сумма трансферта составляет 66.6% от суммы превышения среднего фискального потенциала в регионе-доноре[7].
Третьим видом финансовой поддержки регионов в ФРГ являются прямые федеральные гранты некоторым территориям. При этом различаются трансферты территориям с низким уровнем бюджетных доходов, а также территориям с высоким уровнем бюджетных доходов в качестве компенсации за высокий объем выравнивающих платежей в пользу восточных земель, трансферты на особые нужды некоторым землям, трансферты на погашение задолженности региональными бюджетами, трансферты бюджетам восточных земель для стимулирования инвестиций и экономического роста.
Первоначально, сразу после объединения, новые восточные земли не принимали участия в процессе горизонтального межбюджетного выравнивания, поскольку их включение в эту систему привело бы к постоянному перераспределению финансовых ресурсов западных земель в пользу восточных. Вместо этого выравнивание производилось внутри каждой из указанных групп. Также для уменьшения объема средств, направляемых в бюджеты восточных земель, для них была повышена доля поступлений НДС, остающаяся в распоряжении органа власти субъекта федерации (до 44%). Начиная с 1995 года, восточные земли были полностью интегрированы в федеральную систему горизонтального межбюджетного выравнивания.
Сложившаяся в ФРГ бюджетная система предполагает, что внутри каждого субъекта федерации существует собственная методика перераспределения ресурсов между бюджетами муниципальных образований. Обычно при составлении таких методик органы власти земель исходят в первую очередь из расходных потребностей муниципалитетов, принимая во внимание структуру региональной экономики.
Бюджеты различных уровней Федеративной Республики Германия вправе привлекать заемные средства для финансирования дефицита, но при этом существуют достаточно жесткие ограничения на объем привлекаемых ресурсов, установленные Маастрихтским договором. Положение этого договора, устанавливающее лимит на объем государственных заимствований, было взято из Конституции ФРГ, которая ограничивает объем заемных средств федерального бюджета уровнем плановых расходов бюджета на инвестиционные цели. Подобные ограничения содержатся и в нормативных актах земель по вопросам привлечения их органами власти заемных средств.
Для государственных и муниципальных заимствований в ФРГ характерны следующие формы привлечения заемных средств: задолженность федерального бюджета оформлена практически полностью в облигации, а большая часть бюджетов земель и почти все бюджеты муниципальных образований привлекают финансовые ресурсы в форме банковских кредитов, вследствие чего в ФРГ отсутствует рынок муниципальных облигаций. Таким образом, регулирование привлечения кредитов правительствами местного уровня сталкивается с определенными трудностями: во-первых, в связи с отсутствием рынка ссудных капиталов для муниципальных бюджетов, сложно контролировать соответствие цены заимствований рыночным ставкам, а во-вторых, нельзя предотвратить получение кредитов от местных сберегательных банков, учрежденных муниципальными органами власти.
2.2.3. Особенности построения бюджетной системы США
Бюджетная система США состоит из федерального бюджета, бюджетов штатов и бюджетов муниципалитетов. В настоящее время насчитывается 50 штатов и около 83000 муниципальных образований, причем для США характерно наличие муниципальных органов власти с ограниченной (по сравнению с остальными муниципалитетами) сферой ответственности — т.н. школьных округов и районов специального обслуживания.
В США органы власти на уровне штатов и муниципалитетов традиционно несут ответственность за обеспечение населения основными государственными услугами: начальное и среднее образование, местная полиция и пожарная охрана, муниципальный транспорт, общественные работы и социальное обеспечение, а также высшее образование на уровне штата. На федеральном правительстве лежит обязанность финансирования национальной обороны и систем государственного социального обеспечения.
Конституция США наделяет собственными налоговыми полномочиями только федеральное и региональные правительства, в то время как органы власти муниципалитетов получают права по установлению и сбору налогов в результате их делегирования органами власти штатов. Отличительной чертой налоговой системы США является то, что в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству этого уровня. Таким образом, в Соединенных Штатах отсутствует практика, когда поступления от налогов, которые регулируются одним правительством, распределяются между различными бюджетами[8].
В федеральный бюджет США зачисляются поступления федерального подоходного налога с физических лиц и корпораций, а также налога с фонда оплаты труда и некоторых налогов на продажи. В бюджеты штатов направляются поступления регионального подоходного налога с физических лиц и корпораций, а также общий налог с продаж, который является основным источником их доходов. В муниципальные бюджеты поступают прежде всего поступления налогов на имущество, хотя в некоторых штатах муниципальные органы власти вводят свою ставку налога с продаж и подоходного налога.
Также необходимо отметить, что для бюджетной системы Соединенных Штатов характерно право органов власти на каждом ее уровне по администрированию только тех налогов и платежей, которые они вправе вводить и регулировать. Такой порядок предоставляет органам власти на различных уровнях большую фискальную независимость и контроль за базой и ставкой закрепленных за ними налогов.
Межбюджетное выравнивание в США представлено сложной системой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней. При этом зависимость бюджетов субнационального уровня от федеральных трансфертов достаточно сильна: так, в 1991 году средства федерального трансферта составляли в среднем 17,6% к расходам консолидированных бюджетов штатов. В то же время, доля финансовой помощи со стороны региональных бюджетов в расходах местных бюджетов составляла за тот же период 34.4%.
В Соединенных Штатах бюджетам нижестоящего уровня предоставляется как целевая условная, так и безусловная финансовая помощь. Основным видом безусловной финансовой поддержки является программа межбюджетного доходного выравнивания, основанная на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержденной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал. В настоящее время федеральный бюджет не оказывает нецелевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, хотя безусловная финансовая поддержка местным бюджетам со стороны бюджетов штатов широко используется.
Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов двух типов. Первый тип — блок-гранты — выделяется на финансирование достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями. Существуют блок-гранты на здравоохранение, социальное обеспечение, а также на финансирование других расходных групп.
Вторым видом целевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня являются так называемые категорийные гранты (categorical grants), в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы. На федеральном уровне используется несколько видов таких грантов. Например, трансферты, рассчитываемые на основе формулы, распределяются между бюджетами штатов и муниципальных образований согласно законодательно или административно установленному критерию. Такой критерий предоставления финансовой помощи составляется с учетом расходных потребностей получателя средств, его возможности оказывать государственные услуги, стоимость оказания таких услуг, а также прилагаемые усилия по сбору налогов. Формулы расчета могут варьироваться, но как правило, они основываются на таких показателях, как численность населения и душевой доход. Некоторые виды целевых грантов (такие как, например, гранты на осуществление определенного проекта) выделяются на основе решения правительства бюджетам отдельных территорий в течение определенного срока.
Около половины всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на долевой основе, то есть выделение средств бюджетами вышестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта.
В США не существует законодательной нормы, определяющей, что федеральный бюджет должен быть сведен без дефицита, и федеральное правительство вправе привлекать заемные финансовые ресурсы для финансирования дефицита федерального бюджета. В противоположность федеральному бюджету, законодательство штатов в большинстве случаев требует бездефицитности региональных и местных бюджетов по текущим расходам, вследствие чего администрация штатов и муниципалитетов имеют право привлекать средства на долгосрочной основе с целью финансирования только капитальных расходов, таких как, например, строительство образовательных учреждений и финансирование общественных работ, а также на краткосрочной основе для покрытия кассового разрыва в исполнении бюджета. Положения, регулирующие порядок заимствований, содержатся в конституциях и законах штатов и как правило, сильно варьируются в зависимости от конкретного штата.
Основным способом государственных и муниципальных заимствований в США является эмиссия облигаций штатов и муниципальных облигаций, обращающихся без ограничений. При этом, процентный доход, полученный по этим ценным бумагам, не облагается федеральным подоходным налогом.
Важным признаком бюджетной системы США является то, что федеральное правительство не несет ответственности по ценным бумагам, выпущенным органами власти нижестоящего уровня. В такой ситуации инвесторы опираются на рейтинги частных агентств, которые в конечном счете и определяют цену заимствований бюджетов штатов и муниципалитетов на открытом рынке.
3. Основные проблемы и направления совершенствования бюджетного устройства в Российской Федерации
Бюджетная система РФ, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, включает в себя три уровня:
федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
местные бюджеты.
Первый и второй уровни бюджетной системы, в соответствии с Бюджетным Кодексом, толкуются расширительно, то есть включают в себя помимо непосредственно государственного бюджета бюджеты государственных внебюджетных фондов. Совокупность бюджета соответствующей территории с бюджетами государственных внебюджетных фондов принято называть бюджетом расширенного правительства.
Федеральный бюджет РФ, по сути, представляет собой основной финансовый план государства, через который мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для реализации целей государственной политики.
Бюджетом субъекта РФ (или региональным бюджетом) в Бюджетном кодексе РФ называется форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для решения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Предметы ведения РФ, субъектов РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ устанавливаются главой третьей Конституции РФ.
Второй уровень бюджетной системы, помимо бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, включает бюджеты 89 субъектов РФ, среди которых 21 республиканский; 55 краевых и областных бюджетов; 2 бюджета городов федерального значения; 1 бюджет автономной области и 10 бюджетов автономных округов.
Местный бюджет (или бюджет муниципального образования) представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. К предметам ведения местного самоуправления относятся вопросы местного значения. Открытый перечень вопросов местного значения приведен в федеральном законе “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”.
На территории РФ принимаются 29 тысяч местных бюджетов, среди которых районные, городские, поселковые и сельские.
Консолидированный бюджет представляет собой свод всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Консолидированный бюджет, объединяя все бюджетные показатели какой-либо территории, выполняет, в основном, информационную функцию. В отличие от законодательно утверждаемых бюджетов субъектов федерации и федерального бюджета, консолидированный бюджет не является законом.
Консолидированный бюджет РФ включает в себя федеральный бюджет РФ и консолидированные бюджеты субъектов РФ. В то же время консолидированные бюджеты субъектов РФ состоят из собственно бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта РФ.
В РФ финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.
Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) формируется исходя из 14 % планируемых на предстоящий финансовый год налоговых доходов федерального бюджета (за исключением таможенных пошлин и доходов от внешнеэкономической деятельности) в целях выравнивания доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из консолидированных бюджетов субъектов РФ. Из ФФПР выделяются дотации субъектам РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.
Фонд компенсаций формируется с 2001 года за счет 15% НДС, ранее поступавших в бюджеты субъектов РФ, с целью предоставления региональным бюджетам субвенций и субсидий на реализацию федеральных законов, как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. Средства из этого фонда передаются всем без исключения субъектам Федерации, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения.
Цель выделения средств региональным бюджетам из Фонда софинансирования социальных расходов – стимулирование субъектов РФ поддерживания на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг. Субсидии из данного фонда распределяются между всеми субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально-значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению). Впервые Фонд софинансирования был создан в составе федерального бюджета в 2002 году с тем, чтобы компенсировать расходы региональных бюджетов на выплату заработной платы бюджетникам, повышенной решением федерального правительства и на субсидии населению на оплату жилья и коммунальных услуг.
Фонд регионального развития выполняет функцию аккумуляции инвестиционной составляющей финансовой помощи регионам. Средства из данного фонда направляются на финансирование федеральных программ развития регионов, среди которых ФЦП развития Калининградской области до 2010 года, ФЦП “Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года”, "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года", "Сокращение различий в социально- экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)", и другие.
Фонд реформирования региональных финансов до 2004 года формировался за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Начиная с 2005 г. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов формируется исключительно за счет собственных доходов федерального бюджета Субсидии из данного фонда ежегодно предоставляются отобранным на конкурсной основе субъектам Федерации при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.
Помимо пяти перечисленных фондов в рамках финансовой поддержки бюджетов нижестоящих уровней из федерального бюджета выделяются дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО), наукоградам и др.
Нынешний этап бюджетной реформы стоит на фундаменте, заложенном предыдущими этапами. Так, на первом этапе (2001–2004 гг.) стояла задача наладить работу по Бюджетному кодексу, на втором (2004–2007 гг.) – обеспечить достоверность учета и отчетности, основанных на кассовом исполнении бюджета и усилении роли внешнего контроля в лице Счетной палаты. В результате бюджетная сфера стала управляемой и подотчетной, появилась возможность планировать деятельность на длительный период и создать «подушку безопасности» на случай падения цен на нефть. С введением института бюджетных обязательств вся конструкция бюджетного процесса была существенно изменена.
В результате реформы местного самоуправления органы местного самоуправления максимально приближены к населению в целях качественного и своевременного оказания всем гражданам социальных и бытовых услуг. Вместо 12 тыс. муниципальных образований, существовавших в 2003 г., в 2006 г. уже было более 24 тыс. муниципальных образований, в том числе более 19 тыс. сельских поселений. Вместе с тем по мере реализации реформы местного самоуправления все более значимой становится задача ее финансового обеспечения. Для реализации целей реформы важнейшее значение имеет предусмотренная в новой редакции Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования и переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию – формированию бюджетов на трехлетний период.
Позитивным в новой редакции БК РФ является то, что весь процесс работы над бюджетом основан на методологии разработки, принятия и исполнения бюджета, которая предполагает переход к среднесрочному бюджетному планированию и к системе бюджетирования, ориентированного на результат.
Таким образом, федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов должны будут составляться и приниматься в режиме «скользящей трехлетки» с процедурой ежегодных изменений. При этом субъекты РФ, а следовательно, и муниципальные образования получат возможность перейти к формированию финансовых планов на среднесрочную перспективу постепенно.
Этот метод дает возможность планировать крупные проекты, выходящие за рамки года, а также предполагает, что планирование расходов должно происходить на основе разделения действующих и принимаемых обязательств.
То есть в начале трехлетнего планирования будет определяться расходная часть бюджетов исходя из принятых ранее обязательств. По мере продвижения внутри трехлетнего цикла возникающий объем дополнительных средств может направляться на финансирование вновь принимаемых обязательств, регламентируемых нормативно-правовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления.
С принятием технологии среднесрочного финансового планирования принципиально не должно возникать обязательств перед гражданами, которые бы бюджет любого уровня бюджетной системы, в соответствии с законодательством РФ, не исполнял. С этой целью из общего объема расходных обязательств выделена особая категория – публичные обязательства, подлежащие исполнению в силу закона или нормативно-правового акта любого уровня публичной власти. В их составе особое место занимают публичные нормативные обязательства перед физическими лицами.
Извлечение положительного эффекта от применения среднесрочного бюджетного планирования требует четкого содержательного и правового оформления его организации.
Необходимо формировать перспективный финансовый план, субъектам бюджетного планирования составлять доклады об основных результатах и направлениях деятельности, формировать реестры расходных обязательств муниципальных образований.
Однако в настоящее время не существует единой методологической базы для разработки программ социально-экономического развития на муниципальном уровне, порядок их разработки определяется соответствующим нормативным документом местного уровня.
В целях обеспечения эффективности реализации механизмов среднесрочного социально-экономического развития муниципальных образований необходимо рассмотреть возможность по обновлению на федеральном уровне нормативной базы по прогнозированию и разработке программ социально-экономического развития на муниципальном уровне, а также расширению доступа органов местного самоуправления к данным о производственно-хозяйственной деятельности предприятий.
Принципиально важной мерой для внедрения среднесрочного бюджетного планирования является четкое и максимально «жесткое» закрепление полномочий и ресурсов за определенными уровнями публичной власти. Новая редакция БК РФ дополнена принципом подведомственности расходов бюджетов, принципом единства кассы, также изменено название и содержание ряда других принципов бюджетной системы Российской Федерации.
Вместе с тем исключен принцип сбалансированности бюджетов, который должен быть основным при формировании бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, в особенности местных бюджетов. Кроме того, полагаем, что принцип прозрачности (открытости) бюджетов должен предусматривать процедуру «публичных слушаний» проекта бюджета и отчета о его исполнении в субъектах РФ и муниципальных образованиях (в отношении последних это установлено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», далее – Федеральный закон).
Принцип прозрачности (открытости) бюджетов необходимо было бы также дополнить положением о публикации данных о результатах контроля за исполнением бюджетов всех уровней в связи с тем, что конкретные суммы расходования средств бюджетов определяют в ходе их исполнения органы исполнительной власти субъектов РФ (местная администрация), которые не несут необходимой ответственности, в частности, за получение неоправданных кредитов.
Принцип адресности и целевого характера использования бюджетных средств изложен в новой редакции, исключающей норму, устанавливающую, что любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. Полагаем, что необходимо восстановить вышеназванную норму.
Новая редакция БК РФ предусматривает установление объема принятых расходных обязательств всех уровней публичной власти на базе 2005 г., когда было осуществлено первое разграничение полномочий между ними. Между тем в период с 2005 по 2007 г. осуществлено дальнейшее разграничение полномочий между уровнями публичной власти, в результате которого значительные дополнительные полномочия возложены на региональный и местный уровни публичной власти. Вместе с тем в основу формирования бюджетов всех уровней бюджетной системы заложены нормативы распределения доходов по уровням бюджетной системы, сложившиеся на начало 2007 г., а расходные обязательства – на начало 2005 г. До настоящего времени не существует выверенного реестра расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Нормативы распределения неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы носят только уточняющий характер и не изменяют их.
Следует отметить, что при внесении изменений в БК РФ в 2004 г. (Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ) распределение доходов по уровням бюджетной системы было осуществлено с учетом передачи расходных полномочий с муниципального на федеральный и региональный уровни публичной власти начиная с 2006 г. в размере 400 млрд руб.
В 2005–2006 гг. произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть которых привела к увеличению объема расходных обязательств (расходов) муниципальных образований. В 2006 г. по данным Минфина РФ расходные обязательства (расходы) муниципальных образований выросли на 254 млрд руб. (21%), тогда как в 2005 г. они составляли 1210 млрд руб. В 2007 г. расходные обязательства (расходы) муниципальных образований также возрастут в значительной мере.
Однако такая ситуация не привела к закреплению за местными бюджетами необходимых дополнительных доходных источников, корректировке распределения доходов по уровням бюджетной системы и методики формирования межбюджетных отношений. За этот период значительно возросла централизация средств на федеральном уровне и увеличился объем финансовой помощи региональным бюджетам из федерального бюджета и местным бюджетам – из региональных бюджетов.
По экспертной оценке Счетной палаты РФ в 2006 г. фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в 2 раза превышали их доходы.
Вследствие сложившейся ситуации с финансовым обеспечением реформы местного самоуправления идет «вымывание» собственной компетенции органов местного самоуправления, в первую очередь сельских поселений и малых городов. Причем это осуществляется на законных основаниях, в частности, путем заключения соглашений о передаче части полномочий поселений, включая бюджетно-налоговые полномочия, органам местного самоуправления муниципальных районов. По данным мониторинга, проводимого Минрегионом РФ, около 16 200 поселений (75%) заключили подобные соглашения, на основе которых в среднем передавалось от 4 до 6 вопросов местного значения.
При этом лишь в 64% вновь образованных поселений в 2006 г. (переходный период) формируются бюджеты, остальные финансируются в соответствии со сметой доходов и расходов, что нарушает принцип самостоятельности местных бюджетов и, в конечном итоге, самостоятельности местного самоуправления.
Более того, осуществляются «законодательные» попытки передачи части полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ, что не соответствует Конституции РФ, устанавливающей самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий.
В связи с этим Конституционный Суд РФ неоднократно выражал правовую позицию, состоящую в том, что вопросы местного значения должны решать органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти (постановления от 30 ноября 2000 г. № 15-П, от 15 января 1998 г. № 3-П и др.).
Однако развитие бюджетного законодательства не всегда учитывает этот принцип. Так, законопроектом о внесении изменений в БК РФ предусматривалась передача отдельных бюджетных полномочий финансового органа муниципального образования финансовому органу субъекта РФ на основе соглашения между местной администрацией муниципального образования и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
При рассмотрении законопроекта во втором чтении поправка депутатов Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, исключающая эту норму, была принята.
С другой стороны, последним Федеральным законом о дальнейшем разграничении полномочий между уровнями публичной власти (№ 258-ФЗ от 29 декабря 2007 г.) устанавливается право органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов (городских округов). При этом органы местного самоуправления вправе решать эти вопросы только за счет собственных доходов местных бюджетов.
В целях выравнивания социально-экономического развития муниципальных образований необходимо точное определение их расходных обязательств.
Для этого важно проводить качественный и достаточный по объему информации мониторинг финансового состояния муниципальных образований. По данным мониторинга, проводимого Минфином РФ, за первое полугодие 2006 г. фактический профицит местных бюджетов составил 42,5 млрд руб. Однако только финансовые показатели, в частности данные о профиците местных бюджетов, не отражают степень реализации органами местного самоуправления, в первую очередь поселениями, полномочий по решению вопросов местного значения. Вместе с тем по данным мониторинга, проводимого Минрегионом РФ, большинство поселений (порядка 85%) решает только самые необходимые, жизненно важные для населения вопросы местного значения – организация освещения улиц, сбора и вывоза бытовых отходов, организация благоустройства и озеленения территории поселения, создание условий для массового отдыха жителей поселения.
В связи с этим важное значение имеет внесение изменений в методику мониторинга, осуществляемого Минфином РФ, с тем, чтобы он отражал финансовое состояние муниципальных образований с учетом объема фактически исполняемых ими полномочий по решению вопросов местного значения.
Другой негативной тенденцией в правовом регулировании бюджетных правоотношений является установление более жестких требований и ограничений по отношению к муниципальным образованиям по сравнению с субъектами РФ, тогда как эти нормы должны быть идентичны ввиду равенства бюджетных прав органов местного самоуправления муниципальных образований и органов государственной власти субъектов РФ.
Так, в новой редакции БК РФ предусмотрено введение дополнительных условий предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных муниципальных образований – вводится не две, как для субъектов РФ, а три ступени ограничений в зависимости от доли получаемых межбюджетных трансфертов.
Кроме того, к муниципальным образованиям, у которых доля межбюджетных трансфертов в течение двух из трех последних финансовых лет в собственных доходах превышает 10%, применяются дополнительные ограничения по объему расходов на оплату труда муниципальных служащих и / или содержание органов власти, тогда как по отношению к субъектам РФ эта доля составляет 20%.
Это означает, что органы местного самоуправления практически теряют право на самостоятельное регулирование оплаты труда муниципальных служащих и определение объема расходов на содержание органов власти.
Для высокодотационных субъектов РФ и муниципальных образований (с долей межбюджетных трансфертов, превышающей соответственно 60 и 70% собственных доходов), кроме того, вводятся требования по заключению с вышестоящими финансовыми органами соглашений о повышении эффективности использования бюджетных средств и ежегодному проведению проверки годового отчета об исполнении бюджета внешними контрольными органами.
Между тем в большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты в 2007 г. будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ. По данным Минфина РФ в 2006 г. финансовая помощь местным бюджетам уже составляла 41% от собственных доходов местных бюджетов.
В связи с этим предлагавшийся в законопроекте норматив (доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов равная 20%), превышение которого предполагает применение к муниципальным образованиям дополнительных ограничений по установлению их расходных обязательств, должен быть не ниже 30%, что также было учтено при доработке новой редакции БК РФ.
Другим проявлением установления более жестких требований и ограничений по отношению к муниципальным образованиям по сравнению с субъектами РФ является наличие возможности выделения бюджетного кредита муниципальному образованию без предоставления им обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита только в случаях, установленных бюджетным законодательством. Тогда как в отношении субъектов РФ предоставление бюджетных кредитов без обеспечения осуществляется во всех случаях без ограничений. При этом финансовое положение муниципальных образований значительно хуже финансового положения субъектов РФ, что увеличивает их потребность в кредитных ресурсах при отсутствии достаточного обеспечения для их возврата в виде имущества, находящегося в собственности муниципальных образований.
Одной из целей реформы местного самоуправления является выравнивание уровня социально-экономического развития территорий. Новая редакция БК РФ устанавливает, что общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, который определяется в порядке, установленном Правительством РФ.
Вместе с тем, по нашему мнению, выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ должно осуществляться исходя из необходимости достаточного финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации конституционных гарантий, касающихся предоставления гражданам общественных услуг в сферах образования, здравоохранения, в социальной сфере.
Для реализации указанных целей, обеспечения в необходимом объеме налоговых поступлений в местные бюджеты необходимо точное определение расходных обязательств муниципальных образований и пересмотр в связи с этим закрепленных за местными бюджетами местных налогов и постоянных нормативов отчислений от федеральных налогов и специальных налоговых режимов, на развитие налоговой базы которых имеют непосредственное влияние органы местного самоуправления (имущественные налоги, налог на доходы физических лиц, налоги на совокупный доход, налог на прибыль организаций).
Это особенно важно при переходе федерального уровня власти, а затем субфедерального и местного уровней власти на среднесрочное бюджетное планирование и бюджетирование, ориентированное на результат. В 2006 г. по данным Минфина РФ в структуре доходов местных бюджетов налоговые доходы составляли 30,7%, причем на долю налога на доходы физических лиц приходилось 66%. При этом местные налоги составляли лишь 10% (46,5 млрд руб.) в общей сумме налоговых доходов местных бюджетов, в том числе земельный налог – 8,9%, налог на имущество физических лиц – 1,1%.
В связи с этим важное значение имеет введение новых местных налогов. В соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ о бюджетной политике в 2008–2010 гг., а также планом мероприятий по реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» в настоящее время разрабатывается проект федерального закона, регулирующего взимание местного налога на недвижимость жилого назначения исходя из рыночной стоимости объектов недвижимости и при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан на существующем уровне.
В целях укрепления самостоятельности муниципальных образований, обеспечения возможности создания у них точек экономического роста важно развитие налогового законодательства в интересах местного самоуправления.
В связи с этим, ряд исследователей[9] предлагают возможным Правительству РФ рассмотреть вероятность внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, предусматривающих:
- увеличение размера налоговой ставки, по которой исчисленная сумма налога на прибыль организаций зачисляется в бюджеты субъектов РФ (при условии зачисления части дополнительных налоговых поступлений в местные бюджеты) или введение налоговой ставки, по которой исчисленная сумма налога на прибыль организаций зачисляется в местные бюджеты;
- увеличение доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований; - совершенствование законодательного регулирования взимания налога на имущество физических лиц в части включения в состав налогооблагаемой базы объектов незавершенного строительства, закрепления за физическими лицами обязанности по регистрации права собственности на указанные объекты недвижимости в установленные сроки и ответственности за их нарушение; - обеспечение компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в случае предоставления в Налоговом кодексе РФ льгот по региональным и местным налогам и сборам, осуществление инвентаризации предоставляемых льгот и другие изменения; - принятие нормативно-правовых актов, обеспечивающих совершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, инвентаризацию и межевание земельных участков, находящихся в общедолевой собственности (включая финансирование), оформление в собственность или в пользование (включая аренду) всех земельных участков, проведение работ по закреплению бесхозных земель в пользование или в собственность, порядок, условия и периодичность переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков.
Заключение
Проведенный обзор бюджетных систем стран с федеративным и унитарным государственным устройством позволяет сделать следующие выводы.
В целом, особенность бюджетных систем федеративных государств состоит, прежде всего, в гораздо большей самостоятельности органов власти субъектов федерации, то есть второго после центрального правительства уровня власти в стране, в области установления налоговых ставок и введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов.
В странах с федеративным устройством расходные обязательства бюджетов субъектов федерации гораздо шире, чем у бюджетов аналогичного уровня в унитарных государствах, для унитарных государств характерно единообразие налогов, платежей и бюджетного процесса на всей территории страны, а в федеративных государствах указанные параметры могут отличаться друг от друга в разных субъектах федерации в зависимости от регионального законодательства.
Проведенный анализ показывает, что теоретически бюджеты нижних уровней в унитарных государствах являются промежуточными фондами по распределению ресурсов центрального правительства и аккумуляции тех ресурсов, осуществлять администрирование которых на данном уровне представляется наиболее эффективным. В странах с федеративным государственным устройством бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом финансовых ресурсов, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые ресурсы. При этом бюджеты различного уровня связаны между собой системой межбюджетных отношений, построенной согласно федеральному законодательству. Приведенный тезис находит подтверждение хотя бы в том факте, что в унитарных государствах, в противоположность федерациям, центральное правительство несет ответственность по задолженности бюджетов нижестоящих уровней, а также устанавливает ограничения на объем и сроки заимствований. Также для унитарных государств характерна высокая (более 50%) доля средств центрального бюджета в доходах бюджетов нижестоящего уровня.
Обзор бюджетных систем показал, что роль и сфера ответственности муниципальных органов власти и их бюджетов примерно одинаковы в государствах с различным устройством. Практически во всех случаях органы власти муниципалитетов несут обязательства по финансированию расходных статей исключительно местного значения, в доходы этих бюджетов зачисляются налоги на имущество и местные лицензионные и регистрационные сборы, а доходная база бюджетов нижнего уровня, как правило, сильно зависит от средств вышестоящих бюджетов.
Вместе с тем, нельзя сказать, что принцип государственного устройства полностью определяет распределение прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы. Так, например, в Федеративной Республике Германия органы власти земель намного сильнее зависимы от решений федерального правительства, чем в Канаде или США, которые также являются федерациями, а ситуация с правами по установлению налогов, доходной базы и расходными полномочиями местных и региональных бюджетов Италии, особенно после начала процесса децентрализации бюджетной системы, значительно отличаются от Великобритании, хотя оба государства являются унитарными.
Исследование особенностей бюджетных систем унитарных и федеративных государств выявило общую проблему межбюджетных взаимоотношений, острота которой зависит, прежде всего, от неравномерности экономического развития регионов.
Совершенствование межбюджетных отношений в РФ на основе новой бюджетной политики должно проводится по следующим направлениям:
упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;
разграничение расходных полномочий;
разграничение налоговых полномочий и доходных источников;
совершенствование механизма финансовой помощи другим уровням;
улучшение управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.
Список использованной литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. – http://www.garant.ru
2. Афанасьев Мст., Кривогов И. Модернизация государственных финансов России // Вопросы экономики, 2006, № 9.
4. Бурлачков В. К., Игонина Л. Л., Игудин А. Г. Государственные и муниципальные финансы. – М.: Экономистъ, 2006.
5. Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. Романовского М. В. и Врублевской О. В. – М.: Юрайт, 2000.
6. Годин А. М., Максисмова Н. С., Подпорина И. В. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: «Дашков и Ко», 2005.
7. Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система РФ: Учеб. пособие. – М.: Изд.дом “Дашков и Ко”, 2001.
8. Гринкевич Л. С., Сагайдачная Н. К. и др. Государственные и муниципальные финансы России. – М.: КНОРУС, 2007.
9. Гутник В., Оттнад А. Межбюджетные отношения в системе федерализма: германский вариант//Бюджет., № 7. –2007, с.15-24.
10. Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы. – М.: ИНФРА-М, 2003.
11. Назаров В. Перспективы реформирования российской системы межбюджетных отношений (в свете зарубежного опыта)//Вопросы экономики, 2006, № 9, с.24-31.
12. Нешитой А. С. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: «Дашков и Ко», 2006.
13. Поляк Г. Б. Бюджетная система России. — М.: ЮНИТИ, 2003.
14. Поляк Г. Б. Территориальные финансы. – М.: Вузовский учебник, 2006.
15. Полянская А.В. Реформа местного самоуправления в условиях среднесрочного финансового планирования // Бюджет, 2007, №9, с.40-44.
16. Финансы в вопросах и ответах / Под ред. Иванова В. В., Ковалева В. В. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004.
17. Финансы и кредит / Под ред. Романовского М. В., Белоглазовой Г. Н. – М.: Высшее образование, 2005.
18. Финансы / Под ред. Дробозиной Л. А. – М.: ЮНИТИ, 2000.
19. Финансы / Под ред. Ковалева В. В. – М.: «Проспект», 2001.
20. Ходасевич С. Бюджетный федерализм: оценка условий // Экономист, 2004, № 4.
21. Якобсон Л. Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам? // Вопросы экономики, 2006, № 8.
[1] Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система РФ: Учеб. пособие. – М.: Изд.дом “Дашков и Ко”, 2001. - с. 171.
[2] Бюджетная система РФ: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. – М.: Юрайт, 2000. - с. 613.
[3] И.Н. Жук, Е.Ф. Киреева. Бюджетное устройство унитарных государств. – М.: Высшая школа, 2005.-с.117
[4] И.Н. Жук, Е.Ф. Киреева. Бюджетное устройство унитарных государств. – М.: Высшая школа, 2005.-с.108
[5] Тиики токэй ёран, 2005 (Обзор региональной статистики, 2005). Токио, 2005, с. 549, 553
[6] Ю. Харада. Налог для субсидий подрывает силу провинций. — Экономисуто. 28.07.2002 (цит. по: Япония о себе и мире. М., 2003, № 3, с. 32-38).
[7] Гутник В., Оттнад А. Межбюджетные отношения в системе федерализма: германский вариант//Бюджет., 2007, № 7., с.16.
[8] Назаров В. Перспективы реформирования российской системы межбюджетных отношений (в свете зарубежного опыта) // Вопросы экономики, 2006, № 9.
[9] Полянская А.В. Реформа местного самоуправления в условиях среднесрочного финансового планирования // Бюджет, 2007, №9, с.42.