Полный текст:
План
Введение. 2
Глава 1. Сущность административной процедуры во Франции. 4
1.1.Понятие административной процедуры в российской и французской доктрине административного права. 4
1.2. Особенности системы административной юстиции во Франции. 10
Глава 2. Особенности административной процедуры во Франции. 20
2.1. Принципы административной процедуры.. 20
2.2. Этапы административной процедуры.. 29
2.3. Особенности административной процедуры в Государственном совете. 34
Заключение. 41
Список литературы.. 44
Введение
На современном этапе становится важной проблемой организационная основа административных процедур как составляющих деятельности исполнительной власти, влияющей на эффективность обеспечения государственного управления во всех сферах жизни гражданского общества. Одним из приоритетных направлений в административных процедурах является оказание гражданам различных государственных услуг в целях повышения их качества и доступности в системе административных регламентов.
Правовое регулирование административных процедур имеет первостепенное значение как для российской юридической науки, так и законодательства, поскольку они призваны упорядочить управленческий потенциал, определяя механизм защиты прав, свобод и охраняемых интересов физических и юридических лиц в отношениях с органами исполнительной власти.
В современных условиях в Российской Федерации идет активный процесс становления института административной юстиции, отвечающего требованиям времени и международным стандартам. В теоретическом плане широко обсуждаются материально-правовые, организационные и формальные (процессуально-правовые) проблемы его построения. В законотворческом плане также предпринимаются определенные шаги, направленные на формировании в России полноценного института административной юстиции. В 2000 году Государственной Думой РФ был принят в первом чтении закон «О федеральных административных судах в Российской Федерации». В конце 2006 года в российскую легислатуру Верховным Судом РФ был внесен законопроект Кодекса административного судопроизводства (КАС). Однако, несмотря на эти шаги очень многие теоретические и прикладные вопросы, касающиеся формирования административной юстиции как современного института, адекватного правовому государству, требуют обстоятельных, в том числе сравнительно-правовых исследований и их обсуждения.
В свете широко развернувшейся дискуссии по вопросу об организационных и правовых формах административной юстиции и особенностях ее становления в Российской Федерации существует необходимость исследования опыта Франции, которую по праву многие авторы называют классической системой административной юстиции.
Исходя из актуальности темы, основной целью настоящей курсовой работы является проведение комплексного правового исследования административной процедуры во Франции. Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
- изучение научных подходов к пониманию административной процедуры в России и Франции,
- изучения системы административной юстиции во Франции,
- анализ принципов административной процедуры,
- рассмотрение стадий административной процедуры,
- предложить рекомендации для российского законодателя по развитию института административной юстиции.
Методологическая, теоретическая и нормативная основа исследования. При подготовке исследования использовался общенаучный диалектический метод познания, применялись и специальные правовые методы исследования: системно-структурный; исторический; логический.
Важными источниками для исследования послужили научные труды зарубежных представителей теории права, управления и административного права, занимающихся проблемами административного процесса и административных процедур, среди которых следует отметить: Берени Г.Л., Белла Н., Веделя Ж., Вэйда В., Миня Х.Ч., Молана Т., Шварца Б. и иных.
Глава 1. Сущность административной процедуры во Франции.
1.1. Понятие административной процедуры в российской и французской доктрине административного права.
В науке административного права отсутствует единый подход к определению понятия административных процедур в целом административного процесса как областей и сфер действия материальных и процессуальных административно-правовых норм.
Кроме материальных административно-правовых норм и административно-правовых отношений существуют также и процессуальные административно-правовые нормы.
При этом является общепризнанным, что процессуальные нормы, определяя порядок, процедуру реализации материальных правовых норм, отвечают на вопрос: как может, должен, обязан действовать участник соответствующего правоотношения, каким образом он может и должен реализовывать свои права, обязанности и полномочия, предоставленные ему или возлагаемые на него материальной правовой нормой? Материальные нормы закрепляют в статичной форме права и обязанности участников административно-правового отношения, тогда как административно-процессуальные нормы отражают динамику реализации этих прав и обязанностей, регламентируя порядок и процесс (процедуру) разрешения конкретных индивидуальных дел в различных областях организационной деятельности государства[1].
В России одна группа ученых (С.С. Студеникин, Г.И. Петров, Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, В.Д. Сорокин, Д.Н. Бахрах, А.П. Алехин, Ю.А. Тихомиров, Ю.Н. Старилов, Ю.С. Адушкин, И.В. Панова и другие)[2] понимает и рассматривает административный процесс в широком смысле как порядок реализации любых материальных норм административного права во всех областях, отраслях и сферах государственного управления, не отделяя процессуальную деятельность от управленческой и отождествляя их. При таком широком подходе к понятию административного процесса административно-процессуальное право включает в себя институт формирования государственных органов (организационные процедуры их создания); институт формирования личного состава государственных органов (организационные процедуры замещения должностей на службе); институт по принятию актов управления; институты по проведению аттестации служащих, применению мер поощрения и дисциплинарной ответственности служащих; институт по рассмотрению обращений граждан в государственные органы; институт производства по делам об административной ответственности, а также применению мер административного принуждения[3].
Суть данной концепции определена в Юридической энциклопедии: "Административный процесс - в широком смысле слова - совокупность последовательных действий, обеспечивающих определенный порядок деятельности органа (должностного лица) исполнительной власти по применению административно-правовых норм. Соответствующие административно-процессуальные правила касаются порядка подготовки и принятия актов государственного управления, порядка выдачи разрешений и лицензий на определенные виды деятельности, порядка регистрации юридических лиц и т.п.
В узком смысле слова административный процесс - административно-процессуальная деятельность субъекта административной юрисдикции по применению норм материального права при разрешении административно-правового спора или при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Административно-юрисдикционный процесс имеет место и при применении мер дисциплинарной ответственности"[4]. Данной точки зрения придерживается иная группа ученых (Н.Г. Салищева, М.И. Пискотин, М.И. Еропкин, А.А. Демин и другие), которая выступает за ограничительное понимание административного процесса, не согласна с признанием административным процессом всех действий государственного аппарата по реализации любых материальных административно-правовых норм и связывает с понятием административного процесса лишь принудительное осуществление материальных норм при рассмотрении спора о праве соответствующего участника административно-правового отношения. Наличие административного процесса признается только там, где разрешаются какие-то индивидуальные дела, связанные с несогласием, спором между субъектами административно-правовых отношений[5].
Третья группа ученых (О.М. Якуба, В.А. Воробьев и другие) выступает за самое узкое понимание административного процесса, признавая его наличие лишь там, где применяются меры административного принуждения, дисциплинарные и административные санкции. Нормы, регулирующие порядок применения административного принуждения, - это один из институтов административно-процессуального права, он-то и составляет административный процесс в узком, но, по мнению этих ученых, точном смысле этого слова. Все остальные административно-процессуальные нормы и отношения относятся ими уже не к административному процессу, а к различным видам административного производства[6].
Административно-процессуальные правоотношения представляют собой такие регулируемые правом общественные отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в управленческой сфере. Имея общий с материальными административно-правовыми отношениями управленческий характер, административно-процессуальные отношения одновременно и отличаются от них рядом специфических признаков.
Возникновение административно-процессуального правоотношения возможно лишь при наличии одновременно материальных и корреспондирующих им процессуальных административно-правовых норм. Соответствующее материальное правоотношение выполняет здесь роль юридического факта, непосредственно порождающего административно-процессуальное правоотношение. Но, возникая на основе определенного материального правоотношения, административно-процессуальное правоотношение в дальнейшем изменяется и прекращается уже под действием иных юридических фактов.
Действия участников административно-процессуальных отношений характеризуются определенной стадийностью своего развития, что наиболее отчетливо проявляется в процедуре применения административных взысканий[7]. Предназначение административно-процессуальных отношений - обеспечение реализации предписаний материальной нормы, и потому административно-процессуальное правоотношение выступает как средство соответствующего материального отношения.
Административно-процессуальные отношения имеют сложную структуру, в которой обычно можно выделить основное процессуальное отношение и отношения, которые возникают в связи с основным и являются попутными, вспомогательными.
Субъектами административно-процессуальных отношений могут выступать не только органы исполнительной власти и их должностные лица, но и судьи, которые не могут быть участниками материальных административно-правовых отношений[8].
Рассмотрев все три подхода к понятию административного процесса, мы можем определить его как установленную законодательством правоприменительную деятельность государственных органов в сфере государственного управления, состоящую из совокупности определенных процедур.
Административный процесс включает в себя две составляющие - административную юстицию и административную юрисдикцию. Все эти составляющие являются разновидностью административных процедур, которые осуществляются многими государственными органами, в том числе правоохранительными органами исполнительной власти[9].
Для них административная процедура - это часть системы деятельности органов исполнительной власти, связанных в единую динамическую управленческую систему отраслевого или функционального профиля.
Поэтому в российской доктрине все административные процедуры делить на многие разновидности по различным критериям и основаниям.
По масштабам сферы осуществления их можно разделить на внутриорганизационные и внешнеуправленческие[10].
Внутриорганизационные административные процедуры - те, которые регулируются ведомственными положениями, регламентами, должностными инструкциями и т.п. Административный процесс включает в себя внутренние организационно-управленческие процедуры, происходящие во всех без исключения органах государственной власти, государственных учреждениях и организациях, органах местного самоуправления. У этих процедур разные задачи, в них участвуют разные субъекты, и они осуществляются в соответствии с различными правилами.
Вторым видом будут являться внешнеуправленческие административные процедуры, которые регулируют административно-организационные отношения и которые в отличие от внутриорганизационных административных процедур в большинстве случаев регламентируются подзаконными нормативными правовыми актами.
По функциональной принадлежности и внутреннему содержанию можно выделить такие разновидности административных процедур, как процедуры формирования органов исполнительной власти, принятия управленческих решений, по рассмотрению обращений граждан, административные процедуры в миграционной сфере и т.д.
Во Франции же под административной процедурой (administrative procedure) понимается процесс разрешения дела в административных судах. Весь административный процесс состоит из определенных процедур, а административные процедуры составляют часть административного процесса. Именно законодательно урегулированные административные процедуры должны устанавливать порядок принятия судебных решений в административных судах[11].
Таким образом, во французской доктрине термин «административная процедура» носит более узкий характер. Именно на таком понимании данного термина мы и будем курсовую работу.
1.2. Особенности системы административной юстиции во Франции
Для придания четких контуров тому или иному правовому институту во Франции нужно ответить на два главных вопроса: 1) какому праву (публичному или частному) подчинен этот институт, 2) какому судье (общей юрисдикции или административному) подсуден. Поэтому для многих французских юристов-компаративистов оценка административного права в той или иной стране связывается с наличием системы административной юстиции.
Юридические лица публичного права, осуществляющие деятельность по оказанию публичных услуг, не подсудны судам общей юрисдикции. Ими ведает система административной юстиции, значение которой трудно переоценить. Несмотря на то, что Франция – страна континентальной правовой системы, практика административных судов имеет здесь исключительное значение. Судебная практика – важнейший источник административного права, многие принципы и категории создаются напрямую судами или обосновываются ими. Считается, что административное право – это право юриспруденциальное, то есть созданное судебной практикой.
В основе существования французской административной юрисдикции лежит принцип разделения административных и судебных властей. Как отмечает Ж. Ведель, запрещение общим судам рассматривать административные споры имеет чисто национальные причины, поскольку они незнакомы большинству иностранных правовых систем[12]. Он также отмечает, что "с точки зрения логики тот факт, что судебное дело с участием исполнительной власти будет рассматриваться общим судом, ни в коей мере не приведет к вмешательству судебной власти в осуществление исполнительной власти. Судья вершит правосудие и обеспечивает применение закона, и его деятельность не носит характер, позволяющий ему выйти за пределы возложенной на него миссии. Точно так же, как суд, который рассматривает споры торгового характера, не совершает акта торговли, так и суд, который разрешает административные споры, не осуществляет административную деятельность"[13].
Далее Ж. Ведель отмечает, обосновывая свой приведенный выше вывод: "Действия парламентов, подорвавшие королевскую власть и не допустившие легальную трансформацию государства, принесли определенную пользу делу революции; деятели революции одновременно извлекли урок, ставший для них своего рода логикой, - необходимость умаления судебной власти или, точнее, необходимость помешать существованию подлинной судебной власти. Они не только позаботились о том, чтобы избежать возможных злоупотреблений, которые могли быть совершены судьями (для этого было бы достаточно запретить судьям активно вмешиваться в дела администрации), но и квалифицировали сам факт оставления за судьями права на рассмотрение административных споров как противоречащий нормальному ведению государственных дел и принципу разделения властей"[14].
Именно это и предопределило существование административной юстиции во Франции.
Французская административная судебная система состоит из трех ярусов. В Conseil d'Etat (Государственный совет), высший административный суд и гордость Франции, созданный в 1799. Tribunaux Administrative (Административные трибуналы) действовать в качестве суда первой инстанции, после реформы 1953 года. В трехступенчатой судебной системы было завершено в 1987 году, когда справиться с перегруженностью, Cours Administrative d’Appel (Апелляционные административные суды) начали свою деятельность[15].
Судебная секция в Государственном совете одна, но она разделена на подсекции. В соответствии со ст. L. 111-1 Кодекса административной юстиции, введенного ордонансом от 4 мая 2000 г. N 2000-397, Государственный совет является высшим административным судебным учреждением. Он уполномочен выносить решения по жалобам в кассационном порядке в последней инстанции, по жалобам на решения различных административных судебных учреждений, а также по жалобам, поданным ему в первой инстанции или в качестве апелляционной инстанции.
Первоначально Государственный совет являлся судебной инстанцией общего права, рассматривающей с начала и до конца (в первой и последней инстанции) административные споры, ведение которых закон не отнес определенным образом к компетенции другого судебного органа.
В 1953 г. во Франции была проведена важная реформа Административного арбитража, связанная с ростом числа обжалований, подаваемых в Государственный совет (26 тыс. в 1953 г.)[16].
Декрет от 30 сентября внес изменения в распределение компетенции между Государственным советом[17] и прежними междепартаментскими Советами префектур, которые принимали апелляции административных судов, а теперь стали судами общей юрисдикции по первой инстанции в системе Административного арбитража, но с правом апелляции к Государственному совету. Формально, главой Госсовета является премьер-министр, но активную функцию управления осуществляет вице-председатель, назначаемый Советом министров. В настоящее время Государственный совет выполняет две основные функции: юридического советника правительства и высшего органа административной юстиции. Кроме того, многие французские административисты в число его функций включают также исследовательскую функцию и функцию докладчика (информационно-аналитическую функцию)[18].
Главной структурной единицей, осуществляющей данную функцию, является Арбитражный отдел. Это тот орган, через который Государственный совет осуществляет свою функцию высшей административной судебной инстанции. В указанном качестве Государственный совет обладает полномочиями, необходимыми для рассмотрения непосредственно, либо в порядке апелляции, либо в порядке кассации всех споров, возникающих в процессе деятельности администрации (на уровне государства, департаментов, коммун, государственных учреждений и т.п.)[19].
Во всех этих случаях решения Государственного совета окончательны. Они не подлежат рассмотрению в какой-либо другой инстанции. Никакой другой властный орган не может ни изменить, ни вносить изменения в его решение.
Государственный совет выступает как полномочный судья при ведении некоторых дел в первой и последней инстанции.
Рассмотрение в первой инстанции возможно в зависимости от степени важности обжалуемого административного акта либо возможного спора (обжалование с целью отмены декретов или нормативных актов, принятых министрами; обжалование решений по спорам, касающимся личного статуса государственных служащих, назначенных декретом Президента Республики) или в зависимости от интересов участника судебного разбирательства (обжалование законности административных актов, которые приняты в одностороннем порядке и сфера применения которых шире компетенции одного административного суда; споры, возникшие вне территорий, подпадающих под юрисдикцию административных судов и Советов административного арбитража).
В качестве апелляционного суда Государственный совет выступает по решениям, вынесенным: 33 административными судами метрополии, департаментов и заморских территорий; некоторыми другими недавно созданными административными судебными инстанциями, такими, например, как Арбитражная комиссия возмещения убытков репатриантам; окружными комиссиями по возмещению ущерба от военных действий (декрет N 73-974 от 12 октября 1973 г. во исполнение закона N 72-349 от 30 мая 1972 г.).
Кассационной инстанцией Государственный совет является при жалобах на окончательные решения, вынесенные административными судами и организациями, такими, как: Счетная палата (осуществляющая финансовый контроль за исполнением бюджета), Палата бюджетной и финансовой дисциплины, центральная комиссия социальной помощи, дисциплинарные отделы национальных или высших советов большинства профессиональных ассоциаций (врачей, архитекторов, ветеринаров и т.п.), комиссия обжалования по делам репатриантов[20].
Таким образом, Госсовет представляет собой достаточно эффективный и отработанный механизм административного контроля. Конечно, не все из практики его организации и функционирования применимо в Российской Федерации. Так, на сегодняшний день административная юстиция у большинства российских ученых ассоциируется с образованием отдельной структуры административных судов в рамках судебной, а не исполнительной власти[21]. Однако сама идея существования такого органа не может не привлекать внимание.
В настоящее время основным звеном в системе административной юстиции Франции являются административные трибуналы. Как отмечает Ж. Ведель, "термин "административные трибуналы" в течение длительного времени в противовес "судебным трибуналам" обозначал совокупность административных судебных учреждений. Начиная с реформы 1953 г. этот термин приобрел специфическое значение: им обозначают административные судебные учреждения общего права, возникшие в результате реорганизации прежних советов префектур. Компетенция административных трибуналов в Кодексе административной юстиции определяется методом исключения - в рамках первой инстанции им подсудны все административные дела, которые не отнесены законодательством к компетенции Государственного совета. В состав административных трибуналов могут входить не только его члены. Так, в соответствии со ст. L. 221-2 административные трибуналы могут рассматривать дела в случае вакантности места или возникновения препятствий и при отсутствии члена, будучи дополненными членом, входящим в другой административный трибунал, адвокатом, выступающим в судах и состоящим в коллегии адвокатов в его списочном порядке[22].
Учитывая, что в соответствии с традицией ни члены судебной секции Государственного совета, ни других административных судов не называются судьями, а именуются советниками или магистратами, мы видим, что состав административного трибунала в тот или иной момент времени может формироваться довольно свободно, что не в полной мере соответствует положениям части 1 ст. 6 Европейской конвенции по правам человека в ее интерпретации Европейским судом[23].
Статус членов административных апелляционных судов несколько выше. Так, в соответствии со ст. L. 222-3 Кодекса административной юстиции каждый административный апелляционный суд возглавляет государственный советник, находящийся на действительной службе. Назначение на должность председателя административного апелляционного суда производится путем издания декрета по предложению вице-председателя Государственного совета после обсуждения кандидатуры с председателями секций.
При членах корпуса административных трибуналов и административных апелляционных судов могут быть назначены помощники из числа лиц, имеющих диплом о юридическом образовании, но не диплом бакалавра, и компетентность которых позволяет осуществлять эти функции. Назначаются они на срок в два года с возможностью переназначения дважды (ст. L. 227-1)[24].
Подход французских законодателей в отношении данной категории лиц нам представляется весьма позитивным и возможным к использованию в отечественном законодательстве при формировании системы административной юстиции. Во-первых, регулирование данных отношений поднято на законодательный уровень, что само по себе делает их стабильными. Во-вторых, четко определяется образовательный ценз, а также подразумевается сдача дополнительного квалификационного экзамена. В-третьих, срочность пребывания лица в качестве помощника направлена на то, чтобы обновлять кадры[25].
Раскрывая тему о французской административной юстиции, нельзя не затронуть статус и компетенцию такой категории магистратов, как судья по срочным делам, которая была введена в Кодекс административной юстиции Законом Французской Республики от 30 июня 2000 г. N 2000-597.
Судьями по срочным делам являются председатели административных трибуналов и административных апелляционных судов, а также магистраты, которые будут назначены для этой цели и которые (за исключением случаев отсутствия или возникновения препятствий) обладают минимальным стажем работы в два года и имеют, по меньшей мере, ранг первого советника (ст. L. 511-2).
Таким образом, председатели судов являются судьями по срочным делам во всех случаях, но должны быть назначены и иные судьи.
Судья по срочным делам выносит решение в 48-часовой срок. Решение выносится на основании письменной или устной состязательной процедуры. При получении искового заявления судья немедленно информирует стороны о дне и времени публичного слушания. Кроме случаев передачи дела на коллегиальное рассмотрение, слушания проводятся без дачи заключения комиссаром правительства (ст. L. 522-1)[26].
Из вышеизложенного следует: (а) судья по срочным делам не связан основным судебным разбирательством и действует самостоятельно; (б) истцом может быть только физическое или юридическое лицо, но не орган или представитель публичной администрации; (в) несмотря на подчеркнутую срочность мер, принципиальные для деятельности судов положения о состязательности и публичности судебного разбирательства сохраняются; (г) в целях скорейшего рассмотрения дела судья рассматривает дело без заключения правительственного комиссара[27].
Весьма небезынтересна также позиция Ж. Веделя относительно сферы деятельности административной юстиции. В целом (подчеркивая при этом разнообразие жалоб) он выделяет четыре основные разновидности:
судебное разбирательство в целях аннулирования (имеется в виду отмена актов администрации);
судебное разбирательство общего характера (жалобы о возмещении ущерба, на действительность и исполнение административных договоров, споры по вопросам выборов, споры о налогах и т.п.);
судебное разбирательство в целях толкования и оценки законности;
судебное разбирательство в связи с применением репрессии[28].
Все указанные функции реализуются специализированными административными судебными учреждениями.
Однако имеются публично-правовые споры, которые не подведомственны административным судам, а именно:
— существует деятельность публичных властей, свободная от всякого судебного контроля, например, так называемые правительственные акты (actes de gouvernement). Эти немногочисленные акты изъяты из компетенции как административных судов, так и любых других судов вообще, с целью исключения судебного вмешательства в политические отношения между государственными властями или же между Францией и другими государствами;
— важные публично-правовые споры подведомственны Конституционному Совету (Conseil Constitutionnel), на который возложена функция предварительного контроля за конституционностью законов и международных договоров, а также регламентов палат парламента; кроме того, он выполняет функции избирательного суда по отношению к выборам Президента Республики, к выборам депутатов и сенаторов, а также к референдуму;
— немалая часть публично-правовых споров подведомственна общим судам (tribunaux de 'ordre judiciaire). Речь идет не о том, что администрация может действовать таким же образом, как и частное лицо (например, заключать частноправовые договоры, управлять имуществом) — вся подобная деятельность регулируется частным правом, и вытекающие из нее споры, соответственно, подведомственны общим судам и не являются публично-правовыми. Речь идет о том, что общие суды также компетентны разрешать самые настоящие административные споры. Иногда это объясняется тем, что общий суд служит традиционным хранителем личных свобод и частной собственности. Например, законом предусмотрено, что размеры возмещений за экспроприацию собственности устанавливаются общим судом. Следует отметить две теоретические конструкции, выработанные судебной практикой. Первая (la voie de fait) касается случая, когда администрация допускает произвол, и ее действия явно выходят за пределы полномочий органов управления, причиняют ущерб реализации права собственности или посягают на одну из основных свобод. Эти дела подлежат рассмотрению общим судом. Вторая конструкция касается деятельности администрации, осуществляемой в порядке незаконного принудительного отчуждения недвижимого имущества (emprise irreguliere). В таких случаях общие суды компетентны устанавливать размер причиненного ущерба[29].
Однако часто просто не существует четкого принципа, который объяснял бы распределение компетенции судов. Например, в сфере налогообложения административным судам подведомственны споры о прямом налогообложении и об определении основных налоговых ставок, а общим судам — споры о косвенном налогообложении, о взимании регистрационной, таможенной и государственной пошлин.
В итоге можно заключить, что распределение компетенции судов весьма сложно, что вполне оправдывает существование упомянутого выше специального Трибунала по конфликтам, рассматривающего компетенционные споры судов.
Глава 2. Особенности административной процедуры во Франции
2.1. Принципы административной процедуры
В настоящее время процедура в административных судах регулируется Кодексом административной юстиции, принятым 4 мая 2000 г. и вступившим в силу 1 января 2001 г. В этом Кодексе объединены все положения, применимые к судам первой инстанции, апелляционным судам и Государственному Совету.
Британские ученые Л. Невилл Браун и Джон С. Белл выделить следующие определяющие характеристики французской административной процедуры:
Во-первых, процедура отличается своей инквизиционной (следственной) направленностью. Обычному участнику процесса - простому гражданину противостоит в суде могущественное учреждение[30]. Чтобы как-то уравновесить их шансы, суд вынужден помочь частному лицу. Поэтому, например, суд может обязать администрацию представить необходимые документы, сформулировать мотивы обжалуемого решения и даже провести специальное административное расследование. При этом суд должен следить за тем, что бы не были раскрыты оборонные секреты и врачебная тайна. В частности, содержание личных медицинских документов может стать известным только лицу, к которому они относятся[31].
Ученые-юристы отмечают, что административное судопроизводство является специфичным для подчинения элемент, то есть одной из сторон является государство или его институт, таким образом, защиту против безусловного (состояние). суд, пытаясь осуществить правосудие в административных дел, должен быть активным, поэтому следственной элементом является более желательным, в административном, чем в гражданских дела[32]х.
Известный пример тому — постановление по делу Бареля1, где, столкнувшись с аргументацией заявителей, утверждавших, что они не прошли по вступительному конкурсу в Национальную административную школу по политическим мотивам, и противоположными доводами администрации, отрицавшей это обстоятельство без представления каких-либо оправдательных мотивов, Государственный совет дал указание правительству истребовать документы на заинтересованных лиц, на основании которых и было принято принципиальное решение. Эта мера оказалась убедительной, так как их документы не были даже оформлены и администрация ничего не смогла представить в оправдание своих действий либо опровергнуть каким-либо образом утверждения заявителей.
В постановлении по делу Женеста[33], затрагивающему экономическую сферу, Государственный совет пошел еще дальше, запросив администрацию представить в его распоряжение мотивы обжалованных решений, а не только документацию по делу. Даже когда управленческие решения не нуждаются в углубленной мотивировке, администрация не вправе действовать необоснованно, и Государственный совет всякий раз требует, чтобы ему сообщались мотивы обжалуемых решений.
Так же, в постановлении по делу Понсина[34], Государственный совет потребовал провести расследование, позволившее ему установить истину, соответствующую утверждениям заявителя и противоречащую протоколу решения жюри.
Единственными ограничениями инквизиционных полномочий судьи служат правила соблюдения двух тайн: секретов в области национальной обороны, затрагивающих интересы государства, и врачебной тайны, касающейся интересов отдельных лиц.
Если какой-то документ содержит сведения, относящиеся к секретам в области национальной обороны, то соответствующий министр может не представлять его суду, что не препятствует суду принять меры к администрации, если у него сложилось мнение, что администрация поступила недобросовестно.
С другой стороны, если какой-то документ содержит сведения, относящиеся к врачебной тайне, Государственный совет дает указание администрации передать личное дело персонально заявителю, больному, так как не существует в нашей системе врачебных секретов от самого больного; однако посторонним запрещено непосредственно знакомиться с этими документами[35].
Таким образом, в первом случае администрация сохраняет документы неприкосновенными по причине секретности в интересах национальной обороны; в другом случае администрация передает документы заявителю, а не суду, во имя сохранения врачебной тайны. Эти случаи составляют исключения. Если не принимать их во внимание, то можно утверждать, что администрация не должна иметь никаких секретов от административного суда.
Во-вторых, французские административного судопроизводства являются, в определенной степени, состязательным - сторонам придется доказать обстоятельства и мотивировать свои требования. Основной принцип заключается в том, что сбор доказательств возложен на заявителя; коль скоро он передает дело в суд, то он и обязан представить доказательства в пользу того, чего он добивается. В административном судопроизводстве не представляется возможным применить этот принцип полностью и безоговорочно по двум причинам: во-первых, заявитель почти всегда простой гражданин, вот почему основное правило преюдиции состоит в том, что администрация, принимая решение, вправе сопроводить его исполнительным листом. Таким образом, гражданин, обратившийся с иском, находится в худшем положении в плане сбора доказательственного материала. Это положение усугубляется тем, что в большинстве случаев именно администрация держит эти доказательства в своих архивах. В связи с этим истец очень часто может оказаться обезоруженным перед лицом администрации, если судья вовремя не придет к нему на помощь; вот почему судья вправе вмешиваться, опираясь на свои инквизиционные полномочия[36].
Третья особенность французской административной процедуры является то, что разбирательство проводится в письменной форме. Материалы в ЕС, также характеризуются очень важную роль играют письменные процедуры[37]. Принимая во внимание, что и административных актов, которые подлежат рассмотрению в суде, и большая часть доказательств в письменной форме (заявки, заключения, актов), написанная процедура позволяет обеспечить оперативное разрешение дела (задержки устного слушания исключаются), а концентрация по делу материалы, которые достаточно трудно в конденсированном устное слушание. Эта его особенность - наследие инквизиционного процесса, применявшегося в средние века католической церковью. Достоинство письменного производства состоит в его неспешности, продуманности. Стороны и другие участники процесса могут семь раз подумать прежде, чем написать что-то важное. То же самое делает и суд. В устных прениях на судебном заседании стороны по делу не могут поэтому приводить новые данные, новые доказательства. Они обязаны изложить только то, что уже имеется в представленных документах. Если появляется новый документ, все начинается снова, поскольку противной стороне должно быть предоставлено время для ознакомления с ним и представления контраргументов. Все это направлено на то, чтобы было принято не поверхностное, а продуманное решение[38].
Правило письменного судопроизводства в некотором смысле неизбежно сопряжено с существованием первых двух принципов. Судебный процесс сопровождается обменом письменными объяснениями сторон, проводимым под наблюдением судьи при соблюдении тайны рассмотрения дела. Устные показания имеют место только при судебном заслушивании, то есть на публичном судебном заседании в целях того, чтобы заявитель и его адвокаты могли защищаться или высказывать свое мнение устно. Применительно к деятельности Государственного совета такое происходит очень редко; там заявители не могут сами высказываться, а адвокаты выступают в их защиту отнюдь не часто. Напротив, в административных судах стороны развивают значительную активность. Можно констатировать, что существует большое отличие в этом отношении между высшими и низшими звеньями административной юстиции. В административные суды иногда приходят вместе с адвокатами и сами заявители, чтобы высказать свое мнение; но в любом случае ни те, ни другие не имеют права представлять новые данные в дополнение к тому, что содержится в представленных письменных документах. Они только вправе излагать суть написанного на бумаге[39].
В связи с этим судебный процесс приобретает медлительный и жесткий характер, но имеет свои качественные достоинства, связанные с глубоким проникновением в суть дела, поскольку больше внимания уделяется не тому, что говорится, а тому, что зафиксировано в материалах дела. С другой стороны, это избавляет от необдуманных шагов, от сиюминутных впечатлений, которые могут привести к принятию необдуманных поверхностных решений под впечатлением судебной риторики[40].
Можно констатировать, впрочем, что эти принципы в настоящее время распространяются и на гражданский судебный процесс; их начинают применять в судах общей юрисдикции. Недавние реформы гражданского судопроизводства придали ему в некоторой степени инквизиторский характер и усилили значение письменного делопроизводства. Есть только одна сфера, где сохранился судебный процесс со значительным использованием полемических выступлений и где устные дебаты остаются высшей гарантией успеха, - это уголовные дела. Безусловно, уголовный процесс должен осуществляться публично, с соблюдением всех гарантий и на основе устных прений. В административном правосудии письменное делопроизводство доминирует; можно было бы тем не менее ожидать ослабления действия этого правила, так как часто устные прения с заявителем или с представителем властей облегчают поиски истины.
Четвертый и наиболее характерной особенностью является важной роли в Commissaire du Gouvernement (комиссар правительства) в случае административного производства. Аналог в деятельности Европейского суда является Генеральный адвокат, которого юридическое заключение по делу является очень важным источником материального права[41].
Решение администрации должно исполняться, управленческий процесс не должен стопориться. Он может быть приостановлен судом только по заявлению истца и только при наличии двух условий: если от исполнения решения учреждения могут наступить серьезные последствия и если ущерб от него может оказаться существенным и даже невосполнимым. В своем заявлении истец обязан привести веские аргументы в подтверждение наличия этих условий. Классическим примером является случай со строительством здания: поскольку воздвигнутое здание обычно невозможно разрушить, начало его сооружения лучше поэтому отсрочить[42].
С формальной стороны, хотя принципы, используемые в административном судопроизводстве соответствуют тем, которые применяются в процессах судов общей юрисдикции, в том, что касается содержательной стороны, существуют и значительные отличия: административный судья не имеет права или, скорее, не признает за собой права ни обращаться с предписаниями к органам аппарата управления, ни предъявлять им штрафы, то есть отдавать им приказания и присуждать их к выплате возмещения за ущерб, а также взыскивать неустойку за каждый день просрочки в исполнении судебного решения.
Этот принцип действует при двух исключениях: во-первых, административный суд может обращаться с предписаниями к другим лицам и органам, помимо администрации, например к должностному лицу, ведающему проведением общественных работ[43].
С другой стороны, когда суды общей юрисдикции в силу установленных в законе исключений вправе вникать в конфликтные отношения в сфере аппарата управления; они могут выносить соответствующие частные определения в его адрес. Но административный судья по своей инициативе этого сделать не может, потому что он обязан блюсти независимость действующего аппарата управления во имя сохранения гарантии своей собственной независимости от вмешательства властей.
Это положение часто критиковалось с теоретических позиций. Высказывалось сомнение, имеет ли здравый смысл утверждение о подконтрольности деятельности аппарата управления суду и его обязанности подчиняться закону, коль скоро суд не вправе использовать все возможные средства, для того чтобы принудить аппарат управления к соблюдению законности?
На первый взгляд может показаться, что во всем этом заключена лишь словесная эквилибристика. Если судья может осудить администрацию или отменить ее акты своими решениями, подлежащими обязательному исполнению, то маловажным может показаться то обстоятельство, что он не может сопроводить свои решения соответствующими указаниями и распорядиться об уплате штрафных санкций.
Истина заключена в том, что сложившаяся система действительно предоставляет администрации определенный простор в выборе средств для исполнения судебного постановления, вступившего в законную силу, а также в выборе срока исполнения, так как она располагает тем, что судьи называют «разумным промедлением», которое составляет несколько месяцев, в том, что касается окончательного исполнения решений органов правосудия[44].
Но этот простор выбора имеет свои ограничения. В принципе же администрация обязана исполнять решения судьи по административным делам, хотя конфликтовать по поводу проволочек в исполнении решений судье вряд ли выгодно; он может обратиться с представлениями на этот счет, но это не укрепит авторитет судьи, к тому же подобные представления не способны ни смутить администрацию, ни поколебать ее негативную позицию. Принципиально такая реформа судебной практики возможна, но она не сулит одновременно ни значительных преимуществ, ни существенных неудобств[45].
Традиционное запрещение адресовать администрации представления уравновешивалось другим средством: правом судьи направлять в ее адрес требования об уплате штрафной пени за каждый день просрочки в исполнении судебного решения. По закону от 16 июля 1980 года относительно штрафных пени за неисполнение решений административных судов и о способах их исполнения со стороны юридических лиц публичного права судьи получили реальные возможности делать соответствующие представления о неисполнении судебных решений.
Этот закон, резервирующий за Государственным советом право взыскания штрафных пени, предусматривает, кроме того, меры имущественной ответственности за неисполнение судебных решений, возможность привлечения к судебной ответственности должностных лиц аппарата управления по представлению Палаты бюджетной дисциплины вплоть до наложения штрафов на ответственных государственных чиновников. Таким образом, законодатель одновременно выразил свою волю и предоставил право выбора. Хотя закон пока не применялся, но процедура штрафных пени, применяемая совместно судебно-юрисдикционной секцией и отчетно-исследовательской комиссией, представляет своего рода дамоклов меч над головой администрации, ускоряющий исполнение судебных решений.
Таким образом, процедура в административных судах - это письменное, состязательное и следственно-розыскное («инквизиционное») судопроизводство. Последний пункт означает, что суд первой инстанции сам руководит расследованием, организуя обмен исковыми заявлениями и устанавливая сроки для ответов. Судья может вынести решение о важных следственных действиях (истребование документов, экспертиза, выезды на места, заслушивание свидетелей и т.п.). Одной из важных особенностей процедуры во французских административных судах является участие правительственного комиссара. Он устно излагает свое заключение по делу. Стороны могут ответить на него специальными справками, в которых они излагают свои замечания по выводам комиссара. Комиссар не представляет правительство, а является членом суда, своими выводами он проясняет обстоятельства дела, участвует в принятии решения.
2.2. Этапы административной процедуры
Во Франции административного дела начинается с подачи в суд recours (просьбы, жалобы). В recours истец должен установить основания для жалобы и основные аргументы и представить копию этого recours (рабочую копию для дела), и административного акта, согласно жалобе. В recours могут быть отправлены по факсу. Необходимо также уплатить судебную пошлину, которая составляет примерно пятнадцать евро. Поскольку процедура основном письменные, закон требует, чтобы в определенных случаях, истца представлял адвокат (a licensed attorney-at-law).
На первой стадии Государственный совет или административный суд исследует материалы дела. Такое исследование проводится негласно; о нем не делается никаких сообщений в печати, и оно не может служить основой для всякого рода публикаций, за исключением права заявителя самому проинформировать общественное мнение о своей жалобе[46].
Instruction
Instruction – это вторая стадия франзузской административной процедуры. Ее цель заключается в установлении фактических обстоятельств и выяснении вопросов права. Полученный recours передается докладчику (rapporteur), судебному клерку, который готовит дело для судей. Решении дела напрямую зависит от того, как докладчик готовит его, таким образом, полномочия докладчика являются широкими: он является единственным лицом, кто общается от имени суда со сторонами, собирает доказательства, готовит предлагаемых мнения и т.д[47].
Instruction является своеобразной стадии подготовки судебного разбирательства, поскольку в отличие от французского Гражданского процесса фактические обстоятельства рассматриваются на этом этапе, а не в судебном заседании; показания свидетелей рассматриваются на основе письменных ответов на письменные вопросы (хотя суд имеет право устно допрашивать свидетелей и экспертов). По мнению британских ученых, Брауна и Белла, письменное обоснование сторон сильно отличается от Английский процедуру, поскольку "даже в том случае споров по поводу фактов, как правило, невозможно решить без каких-либо устное слушание свидетелей"[48].
Цель Instruction заключается в том, чтобы установить факты. Тем не менее стороны также представляют свои аргументы, касающиеся толкования и применения закона. Докладчик также представляет свои выводы, с копиями относящихся к делу судебных прецендентов, законов или доктрины. Позже Commissaire du Gouvernement добатывает эти материалы и использует их для выработки своей правовой позиции по делу.
Информационный обмензаканчивается, когда докладчик считает, что фактических обстоятельств достаточно. Затем он / она анализирует дело и гарантирует, что материал является достаточным для суда для принятия решения. В конце он готовит заключения (projet d’arret), состоящий из описания (La Note), в котором содержится краткое изложение фактических обстоятельств, излагает доводы сторон, описывает применимое право, резюмирует мнения ученых и прецеденты[49].
Этот документ тщательно проверяет reviseur (рецензент), который является председателем судебной секции, которая будет решать дела. Цель этого reviseur заключается в том, чтобы рассмотреть дело и сделать замечания оратору. После reviseur дело передается на рассмотрение Commissaire du Gouvernement. После его заключения, дело готово для принятия решения[50].
В Conseil d’Etat имеет особую подстадию в Instruction, которая называется seance d‘instruction[51]. Это закрытые слушания, как правило, запланированное на один день в неделю, во время которого вся судебная секция, назначенная для изучения определенного случая, собирается вместе и заслушивает доклад rapporteur по этому делу. Затем reviseur дает свои замечания и судьи обсуждают дело. Целью обсуждения является не уходить глубже в фактах, а убедиться в том, что должным образом обнаружены проблемы и предлагаемые решения не противоречат закону. Ее вторая цель заключается в том, чтобы дать возможность младшим коллегам повысить их уровень. После обсуждения, участники голосуют утверждение выводов Reviseur. Затем Председатель сессии назначает дело для Commissaire du Gouvernemen. Таким образом, instruction приходит к концу[52].
Commissaire du Gouvernemen (Правительственный Комиссар)
Функция Commissaire du Gouvernemen заключается в том, чтобы представить всеобъемлющий взгляд на вопросы по делу. Уполномоченный назначается из числа наиболее опытных судей в суде. Он проверяет дело и может сделать дополнительные запросы для сторон, если он считает это необходимым. После анализа, он готовит свое мнение по поводу действующего законодательства
Браун и Белл указывают, что Commissaire дю Gouvernement в административном деле две цели: первая заключается в том, чтобы предложить свое мнение по данному делу. Вторая, более широкая цель заключается в том, чтобы связать с предполагаемое решение с административными прецедентами, тем самым обеспечивая единообразие в применении закона, и предопределяя решение конкретной правовой проблемы. Таким образом, именно Commissaire du Gouvernemen происходит влияние судебной практики на нормы закона[53].
Решение
Последняя стадия – это принятие решения. После того как Commissioner представит свои выводы, дело заносится в список seance de judgement (решение сессии). The session of the decision состоит из двух частей: audience public (открытых слушаний), и delibere (принятие решения).
Как правило, большое количество дел, назначаются на одну audience publique. Audience publique является в некоторой степени устным слушанием: основные моменты озвучиваются, но это не то же самое, как устное рассмотрение дела в других судах. Стороны и их представители, как правило, участие в суде первой инстанции, поскольку они имеют возможность выступать там в течение пяти-десяти минут. В Conseil d’Etat стороны участвуют редко, в основном потому, что суд заседает только в Париже, а во-вторых - там мало что можно получить, потому что устные аргументы не могут быть представлены. Audience public действительно открытыми; любой может участвовать или наблюдать за разбирательств[54].
Сессия начинается с того, что судебный клер объявляет дело. Докладчик быстро читает заключение по делу, после того, председатель обращается к сторонам, с вопросом имеют ли они какие-либо возражения против мнения. Браун и Белл отмечает, что адвокаты редко возражают против данного мнения[55]. Роль адвоката заключается в том, чтобы проверить, прислушиваясь к словам выступающего, все ли важные обстоятельства по делу, были освещены. Тогда Commissaire du Gouvernement представляет свои мнения и председатель без каких-либо дальнейших возражений, отправляет дело на следующем этапе, которым является delibere (принятие решения), и призывает следующий случай. После того как все дела в списке исследованы суд удаляется[56].
Delibere следует сразу же за первой сессии. Здесь судьи обсуждают дела и выносят решения (arre). Как правило, предлагаемое предварительное решение принимается. Несмотря на то, что заседание Совета судей, является конфиденциальной (но Commissaire du Gouvernement и другие судья могут участвовать в качестве наблюдателей). Это совещание во Франции проходит при закрытых дверях, в чем и заключается один из основных правовых принципов, подтвержденный, в частности, постановлением по делу Лажийона'. Согласно этому постановлению, принцип тайны совещательной комнаты существует «во имя обеспечения независимости судов и поддержания авторитета их решений». В действительности речь идет об ограждении административных судов от вмешательства исполнительной власти, представители которой не должны знать, кто и за что голосовал, кто из судей и что говорил в пользу или против правительства либо по поводу действий должностных лиц аппарата управления. Более того, соблюдение этого требования необходимо и для обеспечения «морального значения судебных решений»; за пределами суда не должно быть известно, было ли принято решение единогласно или относительным большинством голосов. Некоторые постановления принимались большинством всего в один голос из пятнадцати или двадцати участвующих судей, другие же принимались единогласно, но в любом случае они всегда оставались постановлениями Государственного совета, имеющими равную юридическую и моральную силу[57].
Здесь речь идет о важном и сугубо французском понимании судейского убеждения. В других странах, в частности в англосаксонских, сохраняется противоположное правило; любой судья может публично выражать свои мнения, даже если они отличны от мнения большинства судейской коллегии. Во Франции единственный, кто открыто излагает свое мнение в административном суде,— это правительственный комиссар, но он не голосует и не принимает участия в выработке и принятии решения по делу.
Несмотря на то, что закон предусматривает, что решение суда должно быть оглашено публично, на практике стороны могут получить решение в регистрационном офисе.
Решения (заключения суда) во французских административных судах очень короткие и лаконичные; суд, следуя требованиям закона дает мотивацию по каждому аргументу, но не дает подробных объяснений доктринальную.
2.3. Особенности административной процедуры в Государственном совете
Судебный контроль Государственного совета как за ведомственными актами, так и за деятельностью государственных служб осуществляется путем подачи жалобы судье, что влечет начало особой процедуры. В зависимости от характера юридического спора заявитель выбирает тот или иной вид жалобы. Можно выделить следующие характерные виды обжалований[58].
Жалобы, связанные с превышением власти, - это арбитражное обжалование, с помощью которого любое заинтересованное лицо может добиться через административный суд отмены незаконного административного решения; при этом судья выясняет, нарушает или нет данный акт статью закона, на которую ссылается заявитель. По выяснении этого судья может отклонить жалобу либо аннулировать (полностью или частично) обжалованный акт, который в последнем случае признается недействительным с момента принятия. Однако сам судья при этом не определяет последствии аннулирования. Результаты бывают различны в случае отклонения или аннулирования[59].
Аннулирование акта имеет высшую силу по рассматриваемому делу и распространяется на всех, тогда как отклонение имеет лишь относительную силу решения, принятого по данному конкретному делу.
Обжалование, связанное с превышением власти, не требует участия адвоката: жалоба может быть составлена самим заявителем, к ходатайству должна быть приложена копия и обжалуемое решение (или приговор). Следует отметить, что если решение не вынесено, то заявитель должен побудить администрацию дать ему ответ в соответствии с положением о том, что четырехмесячное молчание администрации рассматривается как подразумеваемый отрицательный ответ (отклонение просьбы, отказ). Подобное обжалование принимается к рассмотрению при условии, что судья получает его до истечения 2 месяцев со дня опубликования оспариваемого решения или со дня уведомления о нем заинтересованной стороны. Если же уведомления не было, но заявитель предполагает, что решение было принято, то в этом случае 2-месячный срок для подачи прошения отсчитывается по истечении 4 месяцев со дня принятия предполагаемого решения[60].
Полный арбитраж как вид обжалования отличается от предыдущего своим объектом и средствами, которые могут быть привлечены для удовлетворения заявления об аннулировании. С помощью рассматриваемого вида обжалования заявитель может, ссылаясь на ущемление своих прав, потребовать не только аннулировать незаконное решение, но и признать наличие неправомочных действий, а также определить размер ущерба, нанесенного заявителю в данном конкретном случае.
Полномочия судьи в этом случае шире, чем при принятии аннулирующего арбитражного решения, ибо он может не только аннулировать оспариваемый акт, но и определить материальные права заявителя, обязав административный орган, ответственный за отменяемое решение, к выплате потерпевшему возмещения либо освободить заявителя от этого.
Обжалование данного вида совершается в соответствии с более жесткими процедурными правилами и связано с более значительными расходами, чем обжалование с требованием аннулирования. В этом случае и в Государственном совете, и в Кассационной палате участие адвоката обязательно, за исключением особых случаев, оговоренных законом (например, при оспаривании результатов выборов, рассмотрении пенсионных, налоговых дел и т.п.).
Вынесенное решение является решением по данному конкретному делу и касается лишь тяжущихся сторон.
С помощью кассационного обжалования Государственный совет может аннулировать решение, принятое административным судом в последней инстанции, т.е. решение, обычно не подлежащее ни апелляции, ни другому виду обжалования[61].
Выступая в качестве кассационной инстанции, Государственный совет не является, как при вынесении апелляционных решений, лишь дополнительной ступенью в иерархии судебных учреждений. Он не разбирает саму тяжбу как таковую, а выносит суждение о законности представленного ему судебного решения, его соответствии нормам права, вследствие чего при аннулировании решения Государственный совет возвращает дело в суд той же инстанции, которая выносила аннулированное им решение[62].
В соответствии со ст. L. 113-1 до того, как принять решение по жалобе, в которой ставится впервые вопрос права, представляющий серьезную трудность и возникающий во многих спорах, административный трибунал или административный апелляционный суд могут вынести не подлежащее обжалованию решение о передаче дела в Государственный совет, который изучает поднятый вопрос в течение трех месяцев. Любое решение дела по существу откладывается до вынесения Государственным советом заключения или, если оно не вынесено, до истечения указанного срока.
Данные положения нам представляются весьма интересными и полезными для функционирования административной судебной системы, которую предполагается создать в России. Во-первых, в подтексте нормы просматривается возможность создания прецедента, но не рождаемого вышестоящей судебной инстанцией самостоятельно, а по решению "снизу". Отметим особо, что речь идет не о просьбе (запросе) нижестоящей судебной инстанции, а о судебном решении, не подлежащем обжалованию со стороны истца или ответчика. Во-вторых, такая форма взаимодействия судов для административного права имеет важное значение. Если в гражданском процессе стороны равноправны, а сами правовые нормы, на основе которых спор подлежит разрешению, достаточно стабильны и зачастую действуют столетиями без существенной корректировки, то в деятельности публичной администрации нормоустановления изменяются достаточно часто, она находится в явном преимуществе перед истцом, вследствие чего возникают действительно трудноразрешимые вопросы, требующие высочайшей компетенции со стороны судей. В-третьих, такой подход служит стремлению судебной системы к стабильности и единообразному истолкованию норм права или восприятию юридических фактов. В отечественной правовой системе такая форма существует только применительно к взаимодействию судов и Конституционного Суда, но это достаточно специфическая сфера. Нельзя игнорировать роль Верховного Суда и ВАС РФ в единообразном истолковании норм права, но это случаи пробелов в законодательстве, а не противоречий правового акта иному, выше по силе его действия. Во всяком случае, при формировании обособленной системы административной юстиции отечественному законодателю следует включить аналогичные положения в соответствующие законодательные акты.
Кассационное обжалование должно быть представлено в Государственный совет или Кассационную палату адвокатом. Срок подачи на кассационное обжалование - 2 месяца начиная с момента извещения заинтересованной стороны об оспариваемом решении. Для поддержки кассационного обжалования могут быть использованы только юридические средства. Решение Государственного совета по кассационному обжалованию является лишь решением по данному конкретному делу.
Процессуальные нормы, применяемые в административном арбитраже, существенно отличаются от применяемых в гражданском процессе. Соответствующие принципы были постепенно выведены Государственным советом из практики, а тексты лишь закрепили нормы, сложившиеся в судопроизводстве. Отличительной особенностью этих процессуальных норм является стремление Государственного совета гарантировать права сторон и уменьшить их неравенство. Вследствие этого можно утверждать, что от соблюдения данных норм зависит в значительной степени эффективность юридического контроля[63].
Специфические особенности административного арбитражного судопроизводства следующие. Все судопроизводство в Государственном совете совершается исключительно в письменной форме. Заявители или их представители (доверенные лица) заявляют свои требования в форме жалоб и объяснительных записок с приложением всех документов и вещественных доказательств, способных прояснить суть дела, но частные лица не имеют права явиться в суд в день слушания их дела для развернутой аргументации своей позиции. Только адвокаты Совета могут участвовать в заседаниях -исключительно для более развернутой аргументации, чем представленная в объяснительной записке. Однако нужно отметить, что в Государственном совете адвокаты заслушиваются редко[64].
Присутствуя на заседании по делу своих доверителей, адвокаты Государственного совета ссылаются на представленную ими письменную аргументацию, где все должно быть изложено. Для заявителя очень важна именно такая форма судопроизводства на основе письменных материалов, особенно по делам, где участие адвоката не обязательно. Заявитель имеет возможность, затребовав свое дело на стадии расследования, ознакомиться со всеми материалами, на основании которых судья будет принимать решение.
Доступ к материалам дела имеют только тяжущиеся стороны, и в деле они представлены в той форме, какую им придал судья, ведущий его в соответствии с претензиями сторон, сформулированными в заявлении. Подобное судопроизводство квалифицируется как закрытое[65].
Судопроизводство осуществляется под руководством судьи. Судья полностью руководит расследованием по данному делу. Он принимает решения о причастности различных сторон к делу и о сроках расследования. С этого момента стороны обязаны соблюдать сроки подачи объяснительных записок. Несоблюдение сроков может повлечь официально объявленный судьей отказ в удовлетворении требований или вынужденное признание ответчиком требований истца, ввиду того что объяснения ответчика не были представлены в срок, указанный в решении подотдела, которому поручено расследование[66].
Судья может принять решение о предоставлении различных документов и материалов, уточнений, подтверждений, проведения проверок и т.п., с тем чтобы на основании достаточных доказательств, представленных жалобщиками, сформировать свое мнение.
Судопроизводство носит состязательный характер. Аминистративный судья имеет право выносить решения лишь по материалам, с которыми могут ознакомиться обе тяжущиеся стороны.
Наконец, жалоба, представленная в Государственный совет, не влечет за собой приостановки оспариваемого решения. Оно не приостанавливает выполнение принятого решения независимо от того, судом какой инстанции оно вынесено, за исключением отдельных случаев, оговоренных законом (например, связанных с муниципальными или департаментскими выборами). Однако заявитель может в некоторых случаях попросить судью приостановить на период расследования его дела выполнение оспариваемого решения вплоть до окончательного решения спора, если выполнение оспариваемого решения могло бы иметь для заявителя непоправимые последствия, а в жалобе содержатся серьезные основания для отмены решения.
Заключение
1. В России административная процедура рассматривается как нормативная регламентация деятельности органов исполнительной власти, обеспечивающая порядок принятия властных управленческих решений должностными лицами, в том числе рассмотрения и разрешения конкретных административных дел. Во Франции административная процедура понимается в более узком смысле - как вид юрисдикционной деятельности исполнительных и судебных органов по рассмотрению административно-правовых споров, применению мер административного принуждения, разрешению дел об административных правонарушениях;
2. Процедура в административных судах Франции - это письменное, состязательное и следственно-розыскное («инквизиционное») судопроизводство. Последний пункт означает, что суд первой инстанции сам руководит расследованием, организуя обмен исковыми заявлениями и устанавливая сроки для ответов. Судья может вынести решение о важных следственных действиях (истребование документов, экспертиза, выезды на места, заслушивание свидетелей и т.п.). Одной из важных особенностей процедуры во французских административных судах является участие правительственного комиссара. Он устно излагает свое заключение по делу. Стороны могут ответить на него специальными справками, в которых они излагают свои замечания по выводам комиссара. Комиссар не представляет правительство, а является членом суда, своими выводами он проясняет обстоятельства дела, участвует в принятии решения.
3. Особенности процедуры, по-французски административные суды позволяют нам предположить, что такая процедура предназначена для контроля и управления для защиты любого лица потерпевшей со стороны исполнительной власти. В инквизиционная направленность и юридическое заключение, делаемое специальным должностным лицом (Commissaire du Gouvernement) создаеть возможности для облегчения положения истца, и в то же время, облегчает развития административного права. Однако, любая модель характеризуется функцией, что форма не гарантирует содержания: если судебная независимость ущемлена, судебнык механизмы не обеспечивают справедливости. И французской модели ставит под угрозу право на безотлагательное судебное разбирательство (статья 6 Европейской конвенции о правах человека), поскольку рассмотрение дела в такой модели занимает много времени;
В соответствии со ст. L. 113-1 до того, как принять решение по жалобе, в которой ставится впервые вопрос права, представляющий серьезную трудность и возникающий во многих спорах, административный трибунал или административный апелляционный суд могут вынести не подлежащее обжалованию решение о передаче дела в Государственный совет, который изучает поднятый вопрос в течение трех месяцев. Любое решение дела по существу откладывается до вынесения Государственным советом заключения или, если оно не вынесено, до истечения указанного срока.
Данные положения нам представляются весьма интересными и полезными для функционирования административной судебной системы, которую предполагается создать в России. Во-первых, в подтексте нормы просматривается возможность создания прецедента, но не рождаемого вышестоящей судебной инстанцией самостоятельно, а по решению "снизу". Отметим особо, что речь идет не о просьбе (запросе) нижестоящей судебной инстанции, а о судебном решении, не подлежащем обжалованию со стороны истца или ответчика. Во-вторых, такая форма взаимодействия судов для административного права имеет важное значение. Если в гражданском процессе стороны равноправны, а сами правовые нормы, на основе которых спор подлежит разрешению, достаточно стабильны и зачастую действуют столетиями без существенной корректировки, то в деятельности публичной администрации нормоустановления изменяются достаточно часто, она находится в явном преимуществе перед истцом, вследствие чего возникают действительно трудноразрешимые вопросы, требующие высочайшей компетенции со стороны судей. В-третьих, такой подход служит стремлению судебной системы к стабильности и единообразному истолкованию норм права или восприятию юридических фактов. В отечественной правовой системе такая форма существует только применительно к взаимодействию судов и Конституционного Суда, но это достаточно специфическая сфера. Нельзя игнорировать роль Верховного Суда и ВАС РФ в единообразном истолковании норм права, но это случаи пробелов в законодательстве, а не противоречий правового акта иному, выше по силе его действия. Во всяком случае, при формировании обособленной системы административной юстиции отечественному законодателю следует включить аналогичные положения в соответствующие законодательные акты.
Список литературы
1. Боботов С.В. Правосудие во Франции: учебное пособие. ИГиП РАН. - М.: ИЧП ЕАВ, 2004.
2. Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 43
3. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С.71
4. Газье А., Талапина Э.В. Публичное право Франции и России: пересечения и параллели// Правоведение. 2003. №3
5. Диков Г. В. Проблемы создания системы административной юстиции в России (в свете зарубежного опыта) // Государство и право. 2002. № 5.
6. Драго Ролан. Административная наука. Пер. с французского. М., 1982. С.85
7. Исполнительная власть, судебная власть и учредительная власть во Франции (Кол.авт. - Ж.Б. Оби, О. Бо, Ж.М. Бесе и др.). Сборник статей. - М.: Посольство Франции в Москве, 2003. - N 3.- C. 67-89.
8. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 87 - 88.
9. Кононов Н. Л. Об общих принципах права во французской и бельгийской судебной практике по административным делам //Государство и право. 2001. № 3.
10. Кононов П. И. Административный процесс в России. Проблемы теории и законодательного регулирования.
11. Купманс Т. Политика и суды в Европе: от старого дисбаланса к новому. Пер. с англ. В.В. Бойцовой. // Журнал российского права. - 2000. - N 3.- C. 31-45.
12. Монография. Киров, 2001;
13. Мушинский В.Г. Судебные системы европейских стран. - М.: Международные отношения, 2002. Судебные системы европейских стран. Council of Europe Publishing. - М.: МО, 2002. - С. 88-89.
14. Овсепян Ж.И. Акты органов судебного (квазисудебного) конституционного контроля. (На материалах Австрии, Италии, Испании, Франции, ФРГ) // Государство и право. - 1994. - N 4. - С. 45-56.
15. Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Монография. Саратов, 2001;
16. Сорокин В. Д. Административный процесс и административно- процессуальное право. Спб., 2002.
17. Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 108;
18. Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 2005. С.47
19. Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. О кодификации и кодексах // Журнал российского права. 2003. № 3.
20. Юридическая энциклопедия. М.: Юристъ, 2001. С. 25.
21. Albert Venn Dicey Konstitucin8s teis8s studiju ivadas, vert. L. Raudien8, R. Petkus (Vilnius.: Eugrimas, 1998) p. 225-265.
22. Aubert J. -L. Introduction droit et themes fondamentaux du droit civil. 9eme edition. Paris, 2002. P. 34-35.
23. Bell, John. Principles of French law Oxford ; New York : Oxford University Press, 2003
24. Cairns, Walter. Introduction to French law. London : Cavendish, 1999.
25. Carol Harlow. Global Administrative Law: The Quest for Principles and Values // The European Journal of International Law Vol. 17 no.1, p. 205.
26. Dadomo, Christian. The French legal system 2nd ed. London : Sweet & Maxwell, 2006.
27. Debbasch Charles, Institutions et droit administratifs, Tome 2 « L’action et le controle de l’administration», Paris, Presses universitaires de France, coll. Themis, 5eme edition, 2003, p.45
28. Elliott, Catherine. French legal system. Harlow, England : Longman, 2000
29. Gridel J.-P. Notions fondamentales de droit francais: Introduction, methodologie, syntheses. Paris, 2002. P. 121-135.
30. http://www.conseil- etat.fr/ce/organi/index_or_me01.shtml (visited on 26/11/2003)
31. Lachaume Jean-Francois, Boiteau Claudie, Pauliat Helene, Grands services publics, Paris, Armand Colin, coll. U, 2eme edition, 2000, p.16
32. Lachaume Jean-Francois, Breves remarques sur les services publics a double visage, RFDA, 2003, mars-avril
33. Partenariat public-prive et collectivites territoriales, Les seminaires de la Caisse des Depots, Paris, La Documentation francaise, 2002
34. Rene Seerden, Frits Stroink (eds.) Administrative Law of the European Union, its Member States and the United States: A comparative analysis, Intersentia Uitgevers Antwerpen – Groningen, 2002, p.30.
35. Sandevoir P. Introduction au droit. Paris, 2001. P. 95-104.
36. Stank В., Roland H., Boyer L. Introduction аи droit. 5eme edition. Paris, 2000. P. 88.
37. Starck, Boris. Introduction au droit 5. ed. Paris : Litec, 2005
38. Thomas Fleiner. Comparative constitutional and administrative law // Tulane Law Review March, 2001 p.932.
39. Trotabas Louis, Isoart Paul, Droit public, Paris, LGDJ, coll. Manuel, 23eme edition, 2001
40. Valette Jean-Paul, Le service public a la francaise, Paris, Ellipses Edition Marketing S.A., coll. Le droit en questions, 2000, p.44
41. West, Andrew. The French legal system 2nd ed. London : Butterworths, 2002
[1] См.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 108; Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 87 - 88
[2] Кононов П. И. Административный процесс в России. Проблемы теории и законодательного регулирования. М., 2005.
Монография. Киров, 2001; Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Монография. Саратов, 2001; Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. Спб., 2002.
[3] Административное право. Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., Юристъ, 2004.
[4] Юридическая энциклопедия. М.: Юристъ, 2001. С. 25.
[5] Административное право Российской Федерации. Вопросы предмета и системы административного права. Административный процесс и административная юрисдикция. Вопросы государственного регулирования в сфере экономики. (По материалам конференций) / Под общ. ред. Н. Г. Салищевой. 2-е изд., испр.; НовГУ им. Ярослава Мудрого. – Великий Новгород, 1999.
[6] Институты административного права / Под ред. И. Л. Бачило, Н. Ю. Хаманевой. М., 2008.
[7] Это краткое описание всех специфических признаков административно-процессуальных отношений дается по кн.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 97 - 103.
[8] См.: Сорокин В.Д. Избранные труды. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2005. С. 251.
[9] Partenariat public-prive et collectivites territoriales, Les seminaires de la Caisse des Depots, Paris, La Documentation francaise, 2002
[10]Debbasch Charles, Institutions et droit administratifs, Tome 2 «L’action et le controle de l’administration», Paris, Presses universitaires de France, coll. Themis, 5eme edition, 2003, p.45
[11] Elliott, Catherine. French legal system. Harlow, England : Longman, 2000
[12] Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 66.
[13] Там же.
[14] Там же.
[15] Albert Venn Dicey Konstitucin8s teis8s studiju ivadas, vert. L. Raudien8, R. Petkus (Vilnius.: Eugrimas, 1998) p. 225-265.
[16] Cairns, Walter. Introduction to French law. London : Cavendish, 1999.
[17] For more details see official web page of Conseil d‘Etat: http://www.conseil- etat.fr/ce/organi/index_or_me01.shtml (visited on 26/11/2003)
[18] Elliott, Catherine. French legal system. Harlow, England : Longman, 2000
[19] Carol Harlow. Global Administrative Law: The Quest for Principles and Values // The European Journal of International Law Vol. 17 no.1, p. 205.
[20] Thomas Fleiner. Comparative constitutional and administrative law // Tulane Law Review March, 2001 p.932.
[21] Carol Harlow. Global Administrative Law: The Quest for Principles and Values // The European Journal of International Law Vol. 17 no.1, p. 205.
[22] Кононов Н. Л. Об общих принципах права во французской и бельгийской судебной практике по административным делам //Государство и право. 2001. № 3.
[23] Thomas Fleiner. Comparative constitutional and administrative law // Tulane Law Review March, 2001 p.932.
[24] Боботов С.В. Правосудие во Франции: учебное пособие. ИГиП РАН. - М.: ИЧП ЕАВ, 2004
[25] Боботов С.В. Правосудие во Франции: учебное пособие. ИГиП РАН. - М.: ИЧП ЕАВ, 2004.
[26] Исполнительная власть, судебная власть и учредительная власть во Франции (Кол.авт. - Ж.Б. Оби, О. Бо, Ж.М. Бесе и др.). Сборник статей. - М.: Посольство Франции в Москве, 2003. - N 3.- C. 67-89.
[27] Диков Г. В. Проблемы создания системы административной юстиции в России (в свете зарубежного опыта) // Государство и право. 2002. № 5.
[28] Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С.71
[29] Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 43
[30] L. Neville Brown and John S. Bell, French Administrative Law 5th ed., (New York: Oxford University Press, 1998) p.89.
[31] Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 43
[32] L. Neville Brown and John S. Bell, French Administrative Law 5th ed., (New York: Oxford University Press, 1998) p.89.
[33] Carol Harlow. Global Administrative Law: The Quest for Principles and Values // The European Journal of International Law Vol. 17 no.1, p. 205.
[34] Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 43
[35] Боботов С.В. Правосудие во Франции: учебное пособие. ИГиП РАН. - М.: ИЧП ЕАВ, 2004.
[36] Bell, John. Principles of French law Oxford ; New York : Oxford University Press, 2003
[37] L. Neville Brown and John S. Bell, French Administrative Law 5th ed., (New York: Oxford University Press, 1998) p.89.
[38] Dominik Lasok, Law & Institutions of the European Union 6th ed. (London: Butterworth & Co, 1994) p.247.
[39] Rene Seerden, Frits Stroink (eds.) Administrative Law of the European Union, its Member States and the United States: A comparative analysis, Intersentia Uitgevers Antwerpen – Groningen, 2002, p.30.
[40] Elliott, Catherine. French legal system. Harlow, England : Longman, 2000
[41] Dadomo, Christian. The French legal system 2nd ed. London : Sweet & Maxwell, 2006.
[42] Elliott, Catherine. French legal system. Harlow, England : Longman, 2000
[43] Кононов Н. Л. Об общих принципах права во французской и бельгийской судебной практике по административным делам //Государство и право. 2001. № 3.
[44] Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 43
[45] Carol Harlow. Global Administrative Law: The Quest for Principles and Values // The European Journal of International Law Vol. 17 no.1, p. 205.
[46] Carol Harlow. Global Administrative Law: The Quest for Principles and Values // The European Journal of International Law Vol. 17 no.1, p. 205.
[47] L. Neville Brown and John S. Bell, French Administrative Law 5th ed., (New York: Oxford University Press, 1998) p.89.
[48] Elliott, Catherine. French legal system. Harlow, England : Longman, 2000
[49] L. Neville Brown and John S. Bell, French Administrative Law 5th ed., (New York: Oxford University Press, 1998) p.89.
[50] Carol Harlow. Global Administrative Law: The Quest for Principles and Values // The European Journal of International Law Vol. 17 no.1, p. 205.
[51] For more details see the official page of Conseil d‘Etat: http://www.conseil- etat.fr/ce/missio/index_mi_ju05.shtml (visited 26/11/2003)
[52] Elliott, Catherine. French legal system. Harlow, England : Longman, 2000
[53] L. Neville Brown and John S. Bell, French Administrative Law 5th ed., (New York: Oxford University Press, 1998) p.89.
[54] Elliott, Catherine. French legal system. Harlow, England : Longman, 2007
[55]L. Neville Brown and John S. Bell, French Administrative Law 5th ed., (New York: Oxford University Press, 1998) p.89.
[56] Диков Г. В. Проблемы создания системы административной юстиции в России (в свете зарубежного опыта) // Государство и право. 2002. № 5.
[57] Кононов Н. Л. Об общих принципах права во французской и бельгийской судебной практике по административным делам //Государство и право. 2001. № 3.
[58] Диков Г. В. Проблемы создания системы административной юстиции в России (в свете зарубежного опыта) // Государство и право. 2002. № 5.
[59] Thomas Fleiner. Comparative constitutional and administrative law // Tulane Law Review March, 2001 p.932.
[60] Диков Г. В. Проблемы создания системы административной юстиции в России (в свете зарубежного опыта) // Государство и право. 2002. № 5.
[61] Thomas Fleiner. Comparative constitutional and administrative law // Tulane Law Review March, 2001 p.932.
[62] L. Neville Brown and John S. Bell, French Administrative Law 5th ed., (New York: Oxford University Press, 1998) p.89.
[63] Боботов С.В. Правосудие во Франции: учебное пособие. ИГиП РАН. - М.: ИЧП ЕАВ, 2004.
[64] L. Neville Brown and John S. Bell, French Administrative Law 5th ed., (New York: Oxford University Press, 1998) p.89.
[65] Thomas Fleiner. Comparative constitutional and administrative law // Tulane Law Review March, 2001 p.932.
[66] Боботов С.В. Правосудие во Франции: учебное пособие. ИГиП РАН. - М.: ИЧП ЕАВ, 2004.