Полный текст:
Содержание
Введение ...............................................................................................................................2
Предвестники советского общественного самоуправления в XIX-XXвв.....................3
Этап становление Советского Союза (1917-1924 гг.)......................................................5
Этап СССР в условиях становления и развития тоталитаризма (1924-1953 гг.)..........8
Этап стабилизации (1964-1982 гг.) - до образования Российской Федерации............13
Общественное самоуправление в современной истории Российской Федерации......20
Заключение...........................................................................................................................21
Используемые источники...................................................................................................24
Введение
В начале работы необходимо рассмотреть сам объект, о котором будет идти речь - общественное самоуправление.
Общественное самоуправление — необходимый элемент любого социума. Люди создавали корпоративные самоуправляющиеся организации с древнейших времен, так как во многих случаях альтернативы органам общественного самоуправления просто нет. Они являются надежным механизмом полезного самообеспечения, самообслуживания объединившихся людей и превосходным органическим дополнением к государственной власти.
Общественное самоуправление - это форма соорганизации жителей для самопомощи, защиты и продвижения их интересов, реализуемых по месту совместного проживания, это одна из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления; это собственные инициативы граждан, направленные на обеспечение основных потребностей жителей определенных территорий; это тот пограничный институт между общественным и властным, который в любом государстве необходим и без которого ни одна власть существовать не может. Территориальное общественное самоуправление с реальными ответственными полномочиями создает предпосылки и условия для развития местного самоуправления на более высоком уровне – уровне внутригородского муниципального образования и города.
Существует определение местного самоуправления, принятое Советом Европы. Оно зафиксировано в Европейской хартии местного самоуправления. В соответствии с ней под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел; право осуществляется советами или ассамблеями, состоящими из членов, избранных в результате тайных, равных, прямых и всеобщих выборов, и могущими иметь в своем распоряжении исполнительные органы, которые ответственны перед ними; это положение не затрагивает право прибегать к проведению собраний граждан, референдумов или к любой другой форме непосредственного участия граждан во всех допустимых законом случаях.
Оно уместно только там, где для него уже есть соответствующие человеческие ресурсы, энергия инициативы, где ясны преимущества гражданского объединения для защиты и продвижения интересов сообщества.
Предвестники советского общественного самоуправления в XIX-XXвв.
Современное содержание понятия «местное самоуправление» в развитых демократических государствах сложилось в основном в результате муниципальных реформ XIX в. Не случайно английский исследователь Д.Е. Эшфорд называет концепцию местного самоуправления продуктом либерально-демократического государства XIX в.
Реформа императора Александра II в области местного самоуправления, ставшая еще одним шагом на пути демократизации России, являлась органической частью целого комплекса преобразований. Городской реформе предшествовали не менее радикальные изменения в земском самоуправлении.
Эта реформа была вызвана потребностями развития российских городов и во многом отвечала запросам времени. Незамедлительное проведение реформы предусматривалось прежде всего в губернских и областных центрах, в остальных же городах ее предполагалось реализовывать постепенно (с учетом местных условий, по усмотрению министра внутренних дел).
В Российской Империи проблемы взаимоотношения губернской власти и местного городского самоуправления в условиях современных политических реформ приобрели определенную остроту.
Городовое положение 1870 г. вводило качественно иной принцип всесословности в избирательную систему, устанавливало новые нормы, регулирующие состав органов городского общественного управления, провозглашало его самостоятельность, одновременно оставляя за правительственными властями право наблюдения и контроля.
В результате проведённой городской реформы право голоса независимо от сословия получали горожане, состоявшие в русском подданстве, владевшие недвижимой собственностью, облагаемой налогом в пользу города, либо содержавшие торгово-промышленное заведение. Кроме того, это право имели лица, прожившие в городе не менее 2-х лет и уплатившие в его пользу определённые сборы. Личное участие в выборах могли принимать только мужчины, достигшие 25-летнего возраста. Женщины и мужчины моложе 25 лет, имевшие необходимый ценз, могли участвовать в выборах лишь через доверенных лиц.
Практически лишёнными избирательных прав оказались наёмные рабочие, инженеры, врачи, преподаватели, чиновники, которые, как правило, не являлись домовладельцами.
Центральной фигурой городского общественного самоуправления был городской голова, который избирался думой. Однако, согласно "Городовому положению" он утверждался в должности губернатором и министром внутренних дел. Это в значительной степени ставило городское общественное самоуправление в зависимость от губернской власти. На этой почве неоднократно возникали конфликты.
В эти годы большую роль в формировании городской политики по-прежнему играли губернаторы и губернские правления. На губернаторов был возложен надзор за законностью деятельности городского общественного управления.
Представители городского общественного самоуправления были недовольны излишней опекой за их деятельностью со стороны губернаторов и центральной власти и пытались добиться большей самостоятельности в своих действиях общественного управления.
Городская реформа 1870 г. привела к прогрессивным изменениям в области городского самоуправления. В то же время она во многом ограничивала самостоятельность органов городского самоуправления, регламентируя процесс их формирования, механизм принятия решений, сферы компетенции, их деятельность, право распоряжения финансами (так как вводились обязательные расходы); Городовое положение 1870 г. узаконило подотчетность органов городского самоуправления государственной администрации.
Городская реформа 1892 г. внесла существенные изменения в статус городских общественных учреждений, сформировавшихся ещё в соответствии с реформами местного управления 60-х – начала 70-х гг. XIX в. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.). В соответствии с ней был существенно сокращен круг избирателей, уменьшилось число гласных городской думы, значительно сузилось поле ее самостоятельных действий, заметно расширились рамки контроля за деятельностью учреждений городского самоуправления со стороны администрации. В движении российского общества к созданию демократического государства был сделан шаг назад.
Из Городового Положения 1892 года исчезает понятие "городского общества", бывшее исходным пунктом городской реформы 1870 года, на его место ставится другое понятие – "городское поселение" . В результате реальное конкретное общественно-политическое тело подменяется бюрократическим понятием территориально-административной единицы, "общественное" управление которой трактуется как "казённое" управление и как одно из "административных мест и лиц".
Этап становление Советского Союза (1917-1920-е гг.)
В СССР хорошо знали, что такое гражданская война, но плохо понимали, что такое гражданское общество. Гражданское общество, как известно, предполагает существование широкого круга демократических прав и свобод человека. Государство не имеет права вмешиваться в общественную жизнь, не должно подчинять себе общественные отношения. Только при таком условии возможно формирование гражданского самосознания.
Политика советской власти буквально с первых дней революции была направлена на огосударствление всего и вся. Шло тотальное огосударствление всей общественной жизни.
Государственное давление порождает общественное сопротивление. Уже в первые годы советской власти можно наблюдать как бы два вида протеста — политический и индивидуальный личный. К политическим формам протеста относятся в первую очередь рабочие выступления и крестьянские движения. В советской исторической литературе о них, как правило, не писали. А если где-то и упоминали, то искажали смысл происходившего. Все 1920-е гг., не говоря уже о периоде Гражданской войны, характеризуются многочисленными выступлениями рабочих и крестьян за свои права, за демократические свободы, против большевистской власти и т.д. Этот политический протест в условиях отсутствия гражданского общества жестоко подавлялся государством.
Что касается индивидуального протеста, то здесь нужно отметить следующее. Все люди различаются по своему характеру. Одни — коллективисты по природе, они тоже личности, они способны на протест, но это люди коллективного поведения; другие ощущают себя исключительно индивидуальностями, они не против коллектива, но и не с ним. Коллективисты восприняли революцию с воодушевлением. В воспоминаниях многих людей того времени, даже тех, которые потом в чем-то были не согласны с советской властью, можно встретить искренние признания о том, с каким воодушевлением они относились к Октябрьской революции, как их вдохновляла деятельность комсомола, какие планы они строили по поводу переустройства всего мира.
Весной 1917 г., после революционного разгона старых государственных органов вся полнота власти на местах перешла в руки земств. Однако наделение земских органов несвойственными им функциями (полицейскими, мобилизационными и т.д.) подрывало авторитет этих органов у населения. К тому же были нарушены все основные принципы самоуправления, сложившиеся в стране на протяжении многих десятилетий, и прежде всего - принцип самофинансирования. Своими поспешными, необдуманными шагами Временное правительство во многом способствовало дискредитации и ликвидации земств, облегчив тем самым их окончательное уничтожение большевиками в 1918 г.
Многие дореволюционные ассоциации, объединяющие большую часть местной интеллигенции, были уничтожены в первый же год после прихода к власти большевиков. Один из первых декретов советской власти давал местным советом право распускать общественные организации, которые «поощряли активное сопротивление или призывали к свержению нового режима». Уже в августе 1918 года Коммисариат Юстиции принял решение, согласно которому подлежали ликвидации все религиозной и благотворительной общество, а их собственность предоставляло советам.
В то время как одни организации закрывались или добровольно прекращали свое существование, другие пытались «выжить» в условиях разрухи, голода, эмиграции.
На этой исторической развилке на многие десятилетия разошлись пути российского государства и западных демократий в устройстве власти на местах. Советская модель, противопоставленная буржуазному местному самоуправлению, стала порождением, частью и инструментом командно-административной суперцентрализованной системы и в то же время выполняла функцию ее демократического камуфляжа.
После Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго. Несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного самоуправления: "О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле" (опубликован 28 октября 1917 г.), "О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса" (опубликован 30 октября 1917 г.), "О волостных земельных комитетах" (постановление Наркомата земледелия от ноября 1917 г.), вскоре стало ясно, что новая власть не уживется с прежней системой "патриархальных добродетелей". В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ульянова-Ленина был опубликован декрет "Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению", образовываемого для благой цели "объединения деятельности всех городских и земских учреждений". Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, так и не ставшая Банком, и другие относящиеся к местному самоуправлению учреждения.19
24 декабря 1917 г. последовало обращение народного комиссариата по внутренним делам ко всем советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов "Об организации местного самоуправления", где Советы призывались смелее и решительнее брать решение местных вопросов в свои руки"20. А Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще. С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование на всей территории, контролируемой большевиками. Многие земские деятели оказались в рядах Белой армии. На территориях, ею занятых, еще несколько лет активно функционировало земство. 30 ноября - 8 декабря 1918 г. в Симферополе прошел Съезд земских и городских самоуправлений Юга России, который пытался взять на себя "работу над объединением России и установлением демократической государственности"21; но в течение нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей Российской Империи установилась власть Советов, быстро превращавшихся в элементы жесткой административной структуры управления. Материалы о законодательной деятельности и нормативных актах земств, находившихся под контролем "белого движения" в 1918-1920 годах, только начинают поступать в Россию из так называемого "Пражского архива" и других зарубежных источников. Они практически не изучены и еще ждут своих исследователей.
Однако, уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года, при работе над разделом 3 "Конструкция Советской власти" (часть Б "Организация Советской власти на местах"), большинство предлагавшихся проектов организации местной власти ( "Учреждение Советов" левых эсэров, проекты эсэров-максималистов П.П.Ренгартена, М.А. Рейснера и др.), хотя и декларировали "торжество Советской власти", строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Советы виделись авторам проектов не боевым орудием пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам. Естественно, все эти проекты были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею. Конституционная комиссия добивалась отражения в Конституции идеи диктатуры пролетариата, многократно трансформируя и свой собственный, "идеологически выверенный", проект.
Наиболее серьезная попытка повышения эффективности управления путем его относительной децентрализации была предпринята в советский период, как ни странно, вскоре после уничтожения земств. В 1919 году началась работа по поиску форм децентрализации управления, ведущаяся под лозунгами "борьбы с главкизмом" и "собирания коммун". Под "борьбой с главкизмом" подразумевалось формирование в структуре исполкомов местных Советов специальных отделов, задачей которых была организация коммунального хозяйства на местах ("откоммунхозы"). Декретами СНК им передавались функции главков ВСНХ и частично отраслевых наркоматов. "Борьба с главкизмом" завершилась Постановлением СНК, утвердившим "Положение о городских Советах" (1925 г.) и "Положение о местных финансах" (1926 г.), сформировавших достаточно независимую хозяйственно-организационную власть на местах.
Чрезвычайно разнообразная по своей направленности, целям, составу членов деятельность научных и добровольных обществ 1920 – х годов была связана не только с трудовой жизнью, но и направлена на создание условий для культурного, физического, нравственного совершенствования человека в свободное от работы время. По сути, досуговая деятельность обществ, протекала в русле официальной советской доктрины, выдвигающей на первый план задачи воспитания и формирования в процессе культурной революции нового, всесторонне развитого человека и соответственно создания для него новой пролетарской культуры.
Этап СССР в условиях становления и развития тоталитаризма (1924-1953 гг.)
Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных городских бюджетов. С развитием товарно-денежных отношений у местных Советов появляются средства для формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги.
В 1924 г. начинают обсуждаться вопросы расширения прав Советов не только в хозяйственной деятельности, но и в политико-административной. В прессе развертывается широкая кампания «за оживление местных Советов». В апреле 1924 г. проводится совещание по вопросам советского строительства и «улучшения работы местных Советов как власти, организующей самодеятельность многомиллионных масс трудящихся». В 1925 г. было принято Положение о городском Совете, где декларировалась новая роль Совета как «высшего органа власти на территории города и в пределах своей компетенции».
Профессор Л.А. Велихов в своей книге «Основы городского хозяйства», изданной в 1928 г., значительное внимание удели анализу «Положения о городских Советах». Оно было принято 2-й сессией ВЦИК XII созыва и опубликовано в «Известиях» 3 января 1926 г.
Какими предметами ведения наделялись городские Советы?
Горсоветы в области управления, охраны государственного порядка и общественной безопасности получили право издавать постановления, образовывать избирательные комиссии по перевыборам, определять избирательные районы и порядок проведения выборов.
В пункте 26 III главы «Положения....» было записано, что в области «хозяйственно-экономической и промышленной городские советы эксплуатируют подведомственные им предприятия непосредственно или путем сдачи в аренду, организуют новые предприятия производственного и торгового характера, содействуют развитию в городе промышленности и торговли и регулируют их в пределах действующих узаконений, оказывают всемерную поддержку и содействие всем видам кооперации.
В области земельно-коммунального хозяйства (согласно пункту 28), горсоветы ведают эксплуатацией и сдачей в аренду городских земель и угодий, проводят работы, связанные с городской чертой, мелиорацией, планировкой, отводом земельных участков под за-стройку и сельскохозяйственное использование, устраивают и раз-вивают, в пределах городской черты, выгонное, луговое и лесное хозяйство, скотоводство, сады и прочее, организуют ветеринарную помощь.
К концу 1927 г. разрушенное городское хозяйство было восстановлено до уровня 1913 г. Вновь начинает уделяться внимание вопросам благоустройства. Появляются разнообразные проекты городской планировки. Ряд школ в крупных городах переходит на баланс коммунального хозяйства. Налицо, таким образом, достаточно явственное проявление «автономизации» местных Советов, была заявлена их попытка играть более или менее самостоятельную роль в общественной жизни. В целом же «нэповскому» периоду деятельности Советов были присущи:
-- некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону некоторого усиления прав и полномочий ее низовых звеньев;
-- расширение социально-экономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правительственных структур, формирование специальных органов управления коммунальным хозяйством;
-- попытки более или менее широкого вовлечения в избирательный процесс на местах «трудящихся масс», оживления Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны правящей партии;
-- формирование самостоятельной финансово-материальной базы местных Советов, восстановление системы налогообложения в условиях оживления товарно-денежных отношений;
-- создание нормативно-правовой основы, обеспечивавшей определенную «автономизацию» местных Советов.
Завершение нэповского этапа привело к существенному изменению финансового положения муниципальных образований.
Наиболее фундаментальными работами в области муниципального хозяйства в этот период были труды Л.А. Велихова "Опыт муниципальной программы "(1926 г.) и "Основы городского хозяйства" (1928 г.), и сегодня вызывающие живейший интерес специалистов.
В апреле 1927 г. ХV партконференция ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 года закрыты "откоммунхозы" и ГУКХ, идут "чистки" аппаратов местных Советов и центрального аппарата, научных кадров. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств. Муниципальная наука пропадает, муниципальные ученые исчезают бесследно...
Города лишались бюджетной самостоятельности: сначала по решению партийных органов часть предприятий городов объединялась в тресты, а с созданием в 1932 г. системы отраслевых промышленных наркоматов тресты перешли в их непосредственное подчинение. В 1930 г. ликвидируются отделы коммунального хозяйства местных Советов, и тем самым вообще прекращается самостоятельная деятельность Советов. Это и было, как отмечает А. Н. Буров, фактическое умерщвление городских Советов, так как город из относительно независимого образования превращался и придаток индустрии. В 1933 г. принимается новое Положение о городском Совете, в котором они вновь стали декларироваться как органы пролетарской диктатуры, призванные проводить политику центральной власти на местах.
Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. преобразовали местные Советы рабочих, крестьян и красноармейцев в Советы депутатов трудящихся, что в юридическом плане следует рассматривать как шаг на пути к демократизации. С упразднением съездов Советы стали постоянно действующими органами власти и управления. Они формировались на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Местные Советы провозглашались полновластными органами на своей территории и были призваны решать наиболее важные вопросы государственно-го, хозяйственного, социально-жилищного строительства. На деле же в условиях сформировавшегося тоталитарного режима Советы были очень далеки от реального полновластия и демократизма.
В предвоенные годы появляется новая форма участия депутатов Советов в практической работе. Из их состава формируются постоянные Комиссии, среди которых бюджетная, школьная, оборонная и др. Изменилось и положение исполкомов Советов. Они стали представлять собой исполнительные и распорядительные органы, подотчетные Советам, осуществляющим под неусыпным оком и направляющим воздействием партии повседневное руководство всем хозяйственным и культурным строительством на своей территории, деятельностью предприятий местной промышленности, сельского хозяйства, учреждений народного образования.
Великая Отечественная война внесла существенные коррективы в развитие местного самоуправления.
На основании Указа «О военном положении» все функции органов государственной власти были в прифронтовых территориях переданы Советам фронтов, армий и округов. Вся полнота власти сосредоточивалась в руках Государственного Комитета Обороны. На этот чрезвычайный высший орган руководства страной были возложены главные функции управления, связанные с войной, обеспечение материальных и иных условий ведения военных действий. Постановления ГКО подлежали беспрекословному исполнению всеми государственными органами, общественными организациями и гражданами. В ряде областных центров и городов создавались местные комитеты обороны. И Советы должны были действовать наряду и в теснейшем единстве с этими органами, возникшими в условиях войны. В этой связи почти повсеместно нарушались конституционные сроки выборов, регулярность проведения сессий, отчетность Советов. Еще более возросла роль исполнительно-распорядительных органов (исполкомов). Вопросы, требовавшие коллегиального рассмотрения на сессиях, зачастую решались исполкомами и отделами. В свою очередь партийные комитеты нередко подменяли деятельность советских органов, а многие функции исполкомов выполнялись единолично их руководителями и заведующими отделами.
Необходимо все же заметить, что идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Вообще, для первых месяцев советской власти характерна пестрота организационных форм в строительстве местного советского аппарата. Но реальное управление в государстве осуществлялось не через формально признанные органы советской власти, а через пронизывающую все государство партийную структуру. Так, уже в пору разработки первой Конституции стали создаваться органы местной власти (комбеды, ревкомы), несущие в том числе и идеологические функции и заменившие конституционные органы во многих уездах и губерниях.
Нельзя, однако, не отметить, что Советами, несмотря на всю их декоративность, осуществлялись и некоторые функции самоуправления, так как объективная необходимость оптимизации управления заставляла мириться с этим центральные органы.
Семидесятилетняя практика социалистического строительства в нашей стране, в других социалистических странах показала, что процесс развития самоуправления сложен и противоречив, не протекает гладко и однозначно, затрагивая сложные экономические, политические, идеологические, нравственные проблемы. К ним нельзя подходить упрощенно, не видеть многих нерешенных задач и противоборствующих тенденций. Сегодня, в условиях качественного перелома во всех сферах общественной жизни, не только исключительно злободневно, но и практически необходимо обращение к теоретическому наследию по вопросам демократизма и самоуправления.
Для того чтобы самоуправление было эффективно, оно должно было представлять собой целостную структуру, включающую наиболее важные экономические и социально-политические звенья и механизмы функционирования общества, в том числе государство. Самоуправление развивалось не вне и не помимо социалистического государства, а внутри государственности, все глубже проникая во все сферы государственной и общественной жизни.
Процесс самоуправления охватывал все сферы жизнедеятельности социалистического общества, развиваясь как единый, взаимосвязанный, обусловленный их спецификой процесс. Первостепенное значение имело его развитие в сфере производства. И хотя оно определяется общими принципами демократизации общественной жизни в стране, тем не менее имеет свои особенности и формы проявления.
Этап стабилизации (1964-1982 гг.) - до образования Российской Федерации
Реализуя концепцию ускорения, партия приняла ряд экономических, политических и социальных мер, направленных на демократизацию общественной жизни, хозяйственного руководства. Так были приняты меры по повышению роли трудовых коллективов и хозяйственной самостоятельности предприятий. Вступил в силу Закон о трудовом коллективе, ширится переход предприятий на режим самоокупаемости, приняты решения по совершенствованию работы Советов народных депутатов. Существенную роль сыграло улучшение системы заработной платы в производственной сфере, установление более тесной зависимости от хозяйственной деятельности трудовых коллективов. Произвелась радикальная реформа, направленная на создание гибкого хозяйственного механизма.
Проведение в жизнь этих и других аналогичных важных мер обеспечило существенную активизацию человеческого фактора, играющего ключевую роль в ускорении социально-экономического развития страны. Такая роль человеческого фактора обусловлена рядом важных объективных и субъективных причин принципиальной социально-политической значимости.
В 50--80 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981 г.) и др.
Во многих документах были расширены финансовые права местных органов. Так в 1956 г. местные Советы стали самостоятельно распределять денежные средства своего бюджета. Шагом вперед следует признать и предоставленное местным Советам право направлять на финансирование жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурных мероприятий дополнительно выявленные при исполнении бюджетов доходы. В положении о сельских Советах РСФСР, утвержденном Президиумом Верховного Совета Российской Федерации 12 сентября 1957 г., местные органы получили право при перевыполнении доходной части сельского бюджета направлять бюджетные средства на дополнительные расходы по формированию хозяйственных и культурных мероприятий (кроме увеличения заработной платы). Был изменен сам порядок утверждения этих бюджетов: теперь они утверждались на сессии сельского Совета, тогда как раньше подлежали утверждению исполкомами районных Советов.
Расширились также источники доходов, идущих непосредственно в бюджеты местных Советов. К примеру, законами о Государственном бюджете СССР на 1958 и 1959 г. устанавливалось, что доходы, поступающие по подоходному налогу с колхозов, сельхозналогу и налогу с холостяков, одиноких и малосемейных граждан, полностью зачисляются в республиканский бюджет. Затем значительная часть этих средств перечислялась в местные бюджеты.
Но, как отмечают историки, эти нововведения желаемого результата не дали: свою роль сыграла командно-административная система. Дело в том, что, устанавливая в очередном акте новые пра-ва Советов, центр «забывал» обеспечить их материальными, организационными и структурными механизмами, и эти нововведения обрекались на декларативность.
К тому же возникла зависимость Советов от своих же исполнительных органов, когда фактически аппарат стал довлеть над Советами, формируя и направляя их деятельность вместе со всем депутатским корпусом.
Значительное место развитию местного самоуправления было отведено в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. В этих Основных законах был зафиксирован принцип верховенства Советов как единственных единых органов государственной власти. Закрепляя полновластие Советов, они устанавливали, что все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам. Специальная глава Конституции РСФСР была посвящена местным органам власти и управления. Были четче и полнее разработаны функции местных Советов. В их ведении находилась значительная часть предприятий местной, топливной и пищевой промышленности, промышленности строительных материалов, сельского, водного и мелиоративного хозяйства, торговли и общественного питания, ремонтно-строительных организаций, электростанций и т. д.
Как характеризовалась система местного самоуправления в СССР, в том числе и в Российской Федерации в 80-е гг. XX в.?
По Конституции СССР 1977 г. местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны.
В пределах своих полномочий местные Советы должны были обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового иного обслуживания населения.
Решения местных Советов, принятые в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Союза СССР, союзной и автономной республики, были обязательны для исполнения всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами.
Районные, городские и районные в городах Советы могли образовывать отделы и управления исполкомов, утверждать и освобождать от должности их руководителей; отменять решения нижестоящих Советов; создавать наблюдательные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, комиссии по борьбе с пьянством при исполкомах Советов, комитеты народного контроля, утверждать их составы, назначать и освобождать от должности их председателей; утверждать структуру и штаты исполнительного комитета, его от-делов и управлений, исходя из принятых в республике нормативов и установленной для исполкома численности административно-управленческого аппарата.
Сельские и поселковые Советы на сессиях объединяли, направляли средства, выделенные колхозами, совхозами, предприятиями на жилищно-коммунальное, культурно-бытовое строительство и благоустройство; утверждали и освобождали от должности руководителей школ и других подведомственных им учреждений; рассматривали замечания и предложения по уставам сельскохозяйственных артелей; утверждал представления в исполнительные комитеты вышестоящих Советов по вопросам, связанным с изменением административно - территориального устройства.
Кроме перечисленных местные Советы были правомочны, рассматривать и решать на сессиях любые вопросы, отнесенные к их ведению законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики.
Местные Советы сами определяли целесообразность рассмотрения того или иного вопроса Советом или подотчетным ему органом. В принципе местные Советы имели право рассматривать и решать любой вопрос, отнесенный к их ведению. Однако местным Советам не было необходимости подменять подчиненные им органы управления и самим рассматривать все вопросы экономического и социального развития. На практике они принимали к своему рассмотрению лишь те вопросы, которые имели наиболее важное значение.
Объем прав и обязанностей местных Советов зависел от их звена. Так, областные, краевые Советы сосредоточили в своих руках все нити руководства экономическим и социальным развитием. Они непосредственно руководили предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в их подчинении, а также предприятиями, учреждениями и организациями, подчиненными нижестоящим Советам.
Районный Совет как узловое звено местных органов власти выступал организатором развития всех отраслей местного хозяйства, непосредственно руководил развитием местной промышленности, всем делом социального, коммунально-бытового, культурного, торгового обслуживания населения, народным образованием, здравоохранением. Это было обусловлено тем, что большинство предприятий и учреждений сферы обслуживания находилось в непосредственном подчинении районных Советов. Районный Совет выступал также непосредственным организатором и руководителем развития сельскохозяйственного производства.
Планово-регулирующие начала занимали в его деятельности значительно меньшее место и проявлялись в руководстве, осуществляемом через сельские, поселковые Советы и Советы городов районного подчинения.
Для городских Советов была характерна деятельность, прежде всего в сфере руководства промышленностью, городским хозяйством и обслуживания населения. Они руководили подчиненными им предприятиями, принимали меры по развитию производства товаров народного потребления и местных строительных материалов на базе местного сырья, осуществляли контроль за строительством, ведущимся на их территории, организовывали жилищное, коммунальное, культурно-бытовое строительство. Городские Советы руководили учреждениями культуры, государственной и кооперативной торговлей, общественного питания, предприятиями бытового обслуживания, благоустройством городов, коммунальным хозяйством. В их ведении находилось руководство всей деятельностью школ, внешкольным воспитанием детей, работой по медицинскому и пенсионному обслуживанию населения и т. д.
Особенности компетенции сельских и поселковых Советов проявлялись в их задачах и правах в области сельского хозяйства и социально-культурного обслуживания населения. Сельские и поселковые Советы контролировали деятельность колхозов и совхозов и оказывали им помощь в развитии сельскохозяйственного производства.
Обратим внимание на компетенцию местных Советов по отношению к неподчиненным предприятиям, учреждениям и организациям. Компетенция местных Советов по отношению к неподчиненным предприятиям, учреждениям и организациям затрагивала самые различные сферы их деятельности.
Наиболее широкий объем прав местным Советам был предоставлен в сфере, связанной с обслуживанием населения. Местные Советы контролировали деятельность всех расположенных на их территории предприятий, учреждений и организаций по жилищному, коммунальному строительству, строительству объектов социально-культурного и бытового назначения, производству товаров народного потребления, по разработке и проведению мер в области образования, здравоохранения культуры, землепользования, охраны природы, использования трудовых ресурсов.
Во всех организациях, независимо от их подчиненности. Советы контролировали соблюдение социалистической законности, состояние охраны прав, свобод и интересов граждан, работу с письмами, жалобами и заявлениями трудящихся.
С полномочиями местных Советов по отношению к неподчиненным предприятиям, учреждениям и организациям в тесной связи находились их права по обеспечению единого государственного руководства всеми процессами экономического и социально-культурного строительства на своей территории, т. е. их права по осуществлению координационных функций. Они распространялись на всю подведомственную местному Совету территорию и на все без исключения (как подчиненные, так и неподчиненные и неподведомственные) предприятия, учреждения и организации. Иными словами, речь шла о широком комплексном подходе к перспективам развития соответствующих территорий. Это прямо предполагало необходимость объединения возможностей, усилий и средств всех предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Совета, с целью обеспечения наиболее эффективного развития всех процессов экономического, государственного, административного и социально-культурного строительства, охраны прав и свобод граждан, обеспечения правопорядка.
Различия в подчиненности местным Советам предприятий, учреждений и организаций влияли не на наличие или отсутствие у местных Советов права воздействия на определенный круг субъектов, а на степень этого воздействия в различных сферах деятельности.
Подчиненными предприятиями, учреждениями и организациями местные Советы были правомочны руководить в полном объеме и всеми сторонами их деятельности.
По отношению к неподчиненным предприятиям, учреждениям и организациям сфера воздействия местных Советов была более узкой и носила иной характер: в вопросах, прямо затрагивающих интересы населения (так называемых вопросах местного значения), Советы над правом координировать и контролировать их деятельность практически в полном объеме. Осуществляя контроль за неподчиненными предприятиями, учреждениями и организациями, заслушивая отчеты их руководителей, принимая по ним решения, местные Советы оказывали на них тем самым прямое руководящее воздействие. Содержащиеся в решениях местных Советов предложения и рекомендации в адрес расположенных на территории Совета предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения должны быть рассмотрены руководителями этих организаций, и результаты сообщены Совету в установленный законом срок.
Принятые в пределах предоставленных Советам прав, их решения были обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории Совета. В случае невыполнения их требований Советы действовали через соответствующие вышестоящие органы: вносили в необходимых случаях свои предложения, входили с представлениями о наложении на руководителей, не выполнивших решения Совета, дисциплинарных взысканий вплоть до освобождения их от занимаемой должности.
Многие местные Советы объединяли средства предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения, ассигнованные на жилищное, культурное и коммунально-битовое строительство, и выступали в роли единого заказчика.
Реализация компетенции местных Советов осуществлялась в различных организационно-правовых формах, дополняющих друг друга, связанных в единую систему. Многогранность и сложность функций Совета обуславливали значительную дифференциацию этой системы, специализацию отдельных ее элементов.
Разнообразие организационных форм деятельности Советов требовало правильного их сбалансирования, строгого учета их особенностей и назначения в общей системе руководства, осуществляемого каждым органом государственной власти.
Главной организационно-правовой формой деятельности местных Сонетов являются сессии.
Сессия местного Совета - это созванное в установленном законом порядке общее собрание депутатов Сонета, правомочное решать все вопросы его компетенции. Именно на сессии Совет выступал как представительный орган власти, верховенствующий на своей территории. На сессиях Советы рассматривали все важнейшие вопросы, отнесенные к их компетенции, контролировали и направляли деятельность постоянных комиссий, депутатских групп, исполнительных комитетов, а также иных органов государственного управления.
Периодичность сессий местных Советов определялась Конституциями союзных и автономных республик и законами о местных Советах: сессии краевых, областных Советов, Советов автономных областей, автономных округов, районных, городских и районных в городах Советов проводились не реже 4 раз в год. Периодичность сессий сельских и поселковых Советов в РСФСР, Казахской ССР, Азербайджанской ССР, Молдавской - 6 раз, а в остальных республиках - 4 раза в год. Конституциями автономных республик устанавливалась такая же периодичность сессий местных Советов, как и Конституцией союзной республики, в составе которой находилась данная АССР. Сессии проводились равномерно: не реже одного раза в три месяца (если периодичность сессии - 4 раза в год) и одного раза в два месяца (при периодичности сессии - 6 раз в год).
Пытаясь придать политическую, экономическую и общественную значимость Советам всех уровней, ЦК КПСС выносил эти вопросы на специальные пленумы. Так, в числе прочих вопросов 10 апреля 1984 г. очередной Пленум ЦК КПСС рассмотрел вопросы партийного руководства Советами и повышения их роли в коммунистическом строительстве. Однако на нем, в который уж раз, был лишь декларирован тезис о том, что Советы это политическая основа государства. Тем не менее, в механизме правового обеспечения комплексного развития экономики на местах выделялись элементы, свидетельствующие о расширении круга полномочий местных Советов.
Предполагалось, что местные Советы будут участвовать в рассмотрении проектов планов объединений, предприятий, организаций вышестоящего подчинения, расположенных на территории местных Советов народных депутатов, в утверждении сводных текущих и перспективных планов развития социально-культурной сферы, в решении вопросов об объединении средств для использования их на строительстве социально-культурных объектов и объектов общего назначения.
Социологические опросы, проведенные НИИ Академии общественных наук при ЦК КПСС в ряде регионов страны после апрельского (1985 г.) Пленума ЦК КПСС, свидетельствуют, что в общественном мнении происходит процесс осознания необходимости заинтересованного участия каждого работника в управлении делами трудового коллектива, совершенствовании технологии и организации производства. Интересно отметить следующее. Опросы, проведенные перед апрельским (1985 г.) Пленумом ЦК КПСС, отмечали высокое чувство хозяина у 80—90 % респондентов. При опросе же в марте 1987 г. этот процент значительно понизился. Чем же объясняется эта, на первый взгляд парадоксальная, ситуация? Дело в том, что в свете курса XXVII съезда КПСС, апрельского (1985 г.)" и январского (1987 г.) Пленумов ЦК в общественном сознании меняется представление о хозяине социалистического производства, к этой функции теперь все более подходят с новыми качественными мерками.
Повышение роли человеческого фактора в научно-техническом прогрессе, расширение амплитуды идеологических, социальных, эргономических аспектов и форм его воздействия на интенсификацию и результативность производственного процесса обусловили активное воздействие образа жизни на ускорение социально-экономического развития страны. В конечном счете в образе жизни отразилось общественная сущность человека. Влияние общественных отношений на человека проявились через сложное взаимодействие различных социальных форм образа жизни. Важная сторона социалистического образа жизни — участие в самоуправлении, что служило показателем расширения социальных потребностей личности.
Общественное самоуправление в современной истории Российской Федерации.
Понятие “ общественное самоуправление” в современном российском праве имеет сравнительно короткую историю.
В юридической литературе до конца 80-х оно употреблялось редко. Институт местного самоуправления не был закреплен ни в Конституциях 1937 и 1978 годов, ни в законах о местных советах народных депутатов.
Самоуправление в советах, общественных организациях, трудовых коллективах, в союзных и автономных республиках, на местном уровне рассматривалось как составная часть единой системы социалистического самоуправления народа.
Начало становления местного самоуправления в Российской Федерации принято отсчитывать от дня принятия российской конституции, то есть от 12 декабря 1993 г. Именно с принятия конституции начинается процесс становление института местного самоуправления, как одного из основ конституционного строя России. Конституция установила общие подходы, общие принципы института местного самоуправления. Можно констатировать, что Россия эти принципы привнесла из стран Европы и мира, идущих по демократическому пути развития, также можно констатировать, что мы сейчас действуем в русле Европейской хартии местного самоуправления.
Заключение
Основываясь на данной работе, принципы общественного самоуправления можно подытожить в следующих аспектах:
1. Возникновение «советской» системы местного самоуправления явилось следствием творческой активности «трудящихся масс», их стремлением к истинному народовластию. Это соответствовало и доктринальным положениям большевистской партии с ее тезисом о необходимости упразднения государства как такового и переходу к «коммунистическому общественному самоуправлению». При этом земское и городское самоуправление были отвергнуты как «буржуазный пережиток».
2. Однако в противовес доктринальной коммунистической утопии реальная практика большевизма пошла по пути конституирования политической системы тоталитаризма с его всеохватываю-щим контролем общественной и частной жизни граждан. В рамках сконструированной тоталитарной общественно-политической системы местные Советы выступали в качестве низовой ячейки жесткой иерархической системы Советов, «узурпировавших» как законодательные, так и исполнительно-распорядительные, а порой и судебные функции.
3. Упраздненный «буржуазный» принцип разделения властей был заменен принципом единства власти, который на поверку обернулся диктатом партийного бюрократического аппарата. В рамках единого политического процесса произошло своеобразное расширение единого субъектно-объектного конструкта («обратная узурпация» у Советов сколько-нибудь значимых управленческих функций).
4. В рамках целостной политической системы тоталитаризма местные Советы реально выступали не в качестве субъекта, а в качестве объекта властно-управленческого воздействия при решении наиболее важных вопросов, проявляя себя в качестве низовых органов государственной власти. В этом случае они выполняли чисто декоративную функцию маскировки тоталитарной сущности сформировавшегося в России политического режима.
5. При решении второстепенных вопросов местной жизни Советы в ряде случаев выступали в качестве субъекта управленческого процесса, но крайне узкое поле их функционирования не позволяло им выступать в роли реального органа общественной самодеятельности. Такая их функция в известной мере позволяла им компенсировать крайности тоталитаризма, канализируя энергию «трудящихся масс» в прокрустово ложе локальных действий и инициатив, не затрагивающих сущность сформировавшегося общественно-политического режима. В идеологическом плане это создавало у населения местных сообществ иллюзию «народовластия», «сопричастности» делам общества и государства, способствуя, таким образом, стабилизации политической системы тоталитаризма.
6. В период апогея тоталитаризма («поздний сталинизм») местные Советы были низведены до роли «винтика» сверхиерархизированной политической системы и не могли уже выполнять вышеобозначенную компенсаторскую функцию. Сверхцентрализация политической системы нарушила устойчивость ее несущей опоры, поддерживаясь на плаву авторитетом харизматического лидера.
7. Для восстановления динамического» равновесия системы партийно-политическая элита пошла по пути известной (т. е. имеющей свои пределы) децентрализации, снявшей социальное напряжение и придавшей низовым звеньям советской системы (местным Советам) определенную динамику. Расширение их прав и полномочий, некоторое укрепление их материальной базы, известная демокра-тизация их структурирования и функционирования, вовлечение в местную самодеятельность более широких масс «трудящихся» предотвратили распад тоталитарной системы, придав ей как бы второе дыхание.
8. Вместе с тем известная демократизация политической системы («хрущевская оттепель») ослабила всеохватывающий контроль партийного аппарата над общественно-политической жизнью страны, что вступило в противоречие с сущностью самой тоталитарной системы. В итоге обозначился новый виток «качания маятника»: тоталитарная система, исчерпав к тому времени возможности своего дальнейшего роста, вступила в период упадка и деградации (эпоха «застоя»).
9. Всеохватывающий процесс деградации советского общества обернулся также и деградацией низовых звеньев политической системы (местных Советов). Они все более и более теряли и без того весьма «куцую» самостоятельность, утрачивали свои связи с массами, без поддержки которых и без финансовой независимости переставали быть сколько-нибудь самоуправляющимися органами, олицетворяя своей деятельностью лишь государственную власть на местах. Этим и объясняется иждивенческий характер данного социального института в период «развитого социализма».
10. Принимаемые центральной властью решения по развитию хозяйственной самостоятельности местных Советов не обуздали ведомственный монополизм, ибо для командно-административной системы он органичен. Отсутствие рыночных отношений обрекало местные Советы на фатальную зависимость от распределительного центра (центров), крайне суживая их материальную базу.
11. Предпринятые в период «перестройки» меры по демократизации деятельности Советов способствовали их очередному «оживлению», создав, таким образом, предпосылки для решающего рывка в деле формирования местного самоуправления.
12. Вместе с тем «перестроечные» меры показали всю исчерпанность возможностей реформирования местных Советов в рамках дышавшей на ладан тоталитарной политической системы, когда встала задача ее демонтажа и смены общественного строя, формирования гражданского общества с принципиально иным политическим устройством: на демократической основе и с социально ориентированной рыночной экономикой, позволяющей сформировать реальные органы местного самоуправления.
13. Переход к системе местного самоуправления логически вытекал из предшествующего социального развития страны. Это было необходимо для того, чтобы эффективно решать местные проблемы, которые «сверху» должным образом разрешаться уже не могли. Семидесятилетний «зигзаг» истории не прошел даром, из него были извлечены соответствующие уроки, в частности, стала ясна настоятельная необходимость местного самоуправления как такового.
Страна вступила в сложный и противоречивый период формирования демократической политической системы, в рамках которой местное самоуправление должно было обрести свое достойное место, занять позицию, которая способствовала бы проявлению имманентных ему черт, оптимальному выполнению функций, присущих этому важнейшему звену общественной жизни.
Естественно, можно спорить с автором данных оценок по отдельным положениям, но нужно согласиться в главном: местные Советы лишь формально выражали истинное народовластие, ибо не располагали реальными правами независимости и финансовой обеспеченности.
Используемые источники
Литература
1. Катанаевские чтения-98. Материалы докладов Второй всероссийской научно практической конференции. -–Омск, 1998. – С. 79-83
2. Апкаримова Е.Ю. Городское самоуправление Екатеринбурга во второй половине XIX в. / Е. Ю. Апкаримова // Известия Уральского государственного университета. – 1998. – № 09. – С. 45-51.
3. А. Газарян. Миссия местных властей и проблемы предоставления услуг населению. Теоретические основы гражданской администрации. В кн.: Местное самоуправление: проблемы и перспективы. Под ред. М.Б.Горного. СПб: 1997.
4. «О правах и обязанностях советов » (инструкция НКВД от 14 декабря 1917 г.) // Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства РСФСР. 1917. № 12. ст. 180.
5. Самоуправление и ускорение социально-экономического развития СССР / Под ред. С.В. Рогачева. – М., 1987
Интернет-источники
http://ru.wikipedia.org/ - Интернет-энциклопедия