Содержание
Введение……………………………………………………………………………3
1.
Общая характеристика систематизации законодательства…………………..6
1.1.
Понятие систематизации законодательства………………………………...6
1.2.
История систематизации законодательства ………………………………...8
1.3.
Учет нормативных актов…………………………………………………….11
2.
Инкорпорация как важнейшая форма систематизации законодательства: понятие и
юридическая природа………………………………………………....16
2.1.
Инкорпорация как форма систематизации законодательства……………..16
2.2.
Виды инкорпорации нормативно-правовых актов…………………………19
2.3.
Соотношение и взаимосвязь инкорпорации с другими формами систематизации
законодательства………………………………………………..22
Заключение…………………………………………………………………………26
Список
использованной литературы……………………………………………..31
На
новом этапе развития страны, основанном на демократизации всех сторон
общественной жизни, пришло время подлинного понимания ценности законодательства
как объективно необходимого инструмента социального регулирования, заботы о
личности и ее интересах, установленной подлинной демократией.
Законодательство
по своей природе призвано быть последовательным отражением подлинного
народовластия, нравственных устоев общества, выработанных тысячелетиями
справедливых правил взаимоотношений людей. Сейчас, к сожалению, распространена
недооценка законодательства, в первую очередь, со стороны тех федеральных и
региональных чиновников, которые никак не могут отрешиться от убеждения, что их
положение дает им право управлять, невзирая на закон. Такие чиновники до сих
пор не отрешились от правового нигилизма, и часто оправдывают беззаконие тем,
что норма «мешает инициативе», «не учитывает местные условия» и т.п. Пока не
сложилось уважительное отношение к закону, невозможно представить и создать
цивилизованное гражданское общество.
Систематизация нормативно-правовых актов - это постоянная форма развития
и упорядочения действующей правовой системы. В современных цивилизованных
государствах имеется значительное число нормативных актов, принимаемых
различными правотворческими органами. Правотворчество не может остановиться на
определенном этапе, а все время находится в движении, развитии в силу динамизма
социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни,
требующих правового регулирования. Постоянно меняющаяся система права, ее
развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них
изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обусловливают
упорядочение всего комплекса действующих нормативных актов, их укрупнение,
приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода
сборников и собраний законодательства. Такая деятельность по приведению
нормативных актов в единую, упорядоченную систему обычно называется систематизацией
законодательства.
Систематизация законодательства необходима, во-первых, для его
дальнейшего развития. Анализ и обработка действующих нормативных актов,
группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне
единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности
правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов, устарелостей и
противоречий в действующем законодательстве.
Во-вторых, она обеспечивает удобства при реализации права, возможность
оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы. Наконец,
систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и
эффективного правового воспитания, научных исследований, обучения студентов.
В разные периоды жизни государства потребность в систематизации
законодательства бывает различной. Когда накапливается в течение многих лет
большой объем нормативно-правового материала, когда действует значительное
число нормативных актов, принятых в разные периоды жизни государства и к тому
же перекрывающих друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту
устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства
особенно необходима. В условиях же существенной ломки, революционного
преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки,
регулирующие отживающие подлежащие существенному реформированию отношения,
когда по сути дела создается качественно новая общественно-экономическая
система, объективно требующая обновленных законов, систематизация
законодательства как бы уходит на второй план.
Актуальность данной курсовой работы обусловлена большим интересом к теме
«Систематизация нормативно-правовых актов» и недостаточной ее разработанностью.
Объектом
исследования данной работы являeтся инкорпорация как вид систематизации
нормативно-правовых актов.
Предмет
– инкорпорация как вид систематизации нормативно-правовых актов.
Цель
данной работы – изучение темы «Систематизация нормативно-правовых актов». Цель работы предполагает постановку и решение
следующего круга задач:
-
дать определение и характеристику понятию «нормативно-правовые акты»;
-
изучить определение и значение понятия «систематизация»;
-
проанализировать виды систематизации нормативно-правовых актов.
Работа
состоит из введения, двух глав, заключения, списка
используемой литературы.
1.1. Понятие систематизации законодательства
Систематизация
законодательства – это постоянная форма развития и упорядочения действующей
правовой системы[1].
В современных цивилизованных государствах имеется значительное число
нормативных актов, принимаемых различными правотворческими органами.
Правотворчество
не может остановится на определенном этапе, а все время находится в движении, в
развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей
общественной жизни, требующих правового регулирования. Постоянно меняющаяся
правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных
актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений
объективно обусловливают упорядочение всего комплекса действующих нормативных
актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему,
издание разного рода сборников и собраний законодательства. Такая деятельность
по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему называется систематизацией
законодательства.
Систематизация
законодательства необходима, во-первых, для дальнейшего развития
законодательства. Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка
правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы
актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой
деятельности, способствуют ликвидации пробелов, устарелостей и противоречий в
действующем законодательстве. Во-вторых, систематизация законодательства нужна
как эффективное средство расчистки накопившихся массивов нормативных актов,
ревизии действующей правовой системы. В-третьих, она обеспечивает возможность
хорошо ориентироваться в действующем законодательстве, оперативно находить и
правильно толковать все нужные нормы. Наконец, в-четвертых, систематизация
является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового
просвещения и воспитания, научных исследований, обучения студентов.
В
различные периоды развития государства потребность в систематизации
законодательства бывает различна. Когда накапливается в течение многих лет
большой объем нормативно-правового материала, когда существует значительное
число нормативных актов, принятых в разное время и к тому же перекрывающих друг
друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически
утратившими силу, систематизация особенно необходима. В условиях модификации,
революционного преобразования правовой системы, когда отменяются целые
нормативные блоки, регулирующие, подлежащие реформированию отношения, когда по
сути дела создается качественно новая общественно-экономическая система,
объективно требующая обновленных законов, систематизация законодательства как
бы уходит на второй план.
Ныне
темпы правотворческой деятельности и в первую очередь законотворческой
деятельности в России как никогда высоки. Создаются сотни и тысячи новых
нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового
регулирования. Поэтому если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной
базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут
большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права, хаос и
неразбериха в российском нормативном хозяйстве. Дело осложняется еще и тем, что
сейчас, когда создается практическая новая правовая система в Российской
Федерации, нужно также срочно решить судьбу формально действующих нормативных
актов России и их частей, которые полностью либо частично противоречат новым
нормативным решениям или попросту безнадежно устарели.
Обычно
в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельные
формы правовой деятельности:[2]
Сбор
государственными органами, предприятиям, фирмами и другими организациями
действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной
системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов,
организаций, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов);
Подготовка
и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация
законодательства);
Подготовка
и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов,
изданных по одному вопросу (консолидация законодательства);
Подготовка
и принятие новых актов (типа кодексов), в которых помещаются как оправдавшие
себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация
законодательства).
1.2. История
систематизации законодательства
Системное
упорядочение действовавшего в России законодательства, сведение в едином акте
разрозненных правовых норм предпринималось издавна. Элементы кодификации
заметны уже в Судебниках XV-XVI
столетий. Тогда комплексного объединения потребовали правила судопроизводства –
как уголовного, так и по гражданским делам. Именно такую цель и преследовало
составление судебников. Свойство акта-основы, вокруг которого группировались бы
все в последующем издаваемые акты, обязательная сила – таковы главные
юридические характеристики первых Судебников. Правда, по количественному
соотношению материальные нормы первых Судебников едва ли уступали
судопроизводственным.
Не
только систематизированным законодательным актом, охватывавшим правовым
регулированием все наиболее значимые сферы государственной и общественной
жизни, но и символом окрепшего единства Российского государства стало Соборное
Уложение 1649 г. царя Алексея Михайловича. Соборное Уложение заменило собой
ранее действовавшие акты, признало их утратившими силу; из изданных до него
актов сохранили юридическую силу только те, на которые делились ссылки в самом
Уложении.
Подготовка
Соборного Уложения – весомый вклад в дело законотворчества и систематической
обработки законодательства. Данным законом были урегулированы практически все
стороны общественно-политической жизни того времени; в нем нашли отражение нормы
всех отраслей российского права.
Необходимость
кодификации российских законов была осознана еще во времена Петра Первого. С
тем, чтобы облегчить применение действующих актов, особенно если одни из них
противоречили другим, царь Петр, считавший соблюдение законов обязательным для
всех подданных, решил объединить их в сводном уложении. Работа по составлению
такого уложения длилась более века и результатов не дала. Тем не менее, она
послужила отправной точкой для систематической обработки всего накопившегося
законодательного материала.
Начало
работе по кодификации законов было положено указом 18 февраля 1700 г.[3] Петр
Первый повелел свести воедино все акты, которые были изданы после Уложения 1649
года. Для этой цели была образована «Палата о уложении» - первая в череде
комиссий, создаваемых в разные годы на протяжении XVIII
– начале XIX
веков для составления сводного уложения. Данная деятельность и в настоящее
время является достаточно трудоемкой, а для того времени при существовавшем
уровне законодательной техники, да и вообще юридической грамотности,
представлялась весьма и весьма сложной.
Составление
нового уложения, по замыслу Петра I,
должно начаться со сбора всех новоуказных статей и других узаконений. Бояре, по
указу 18 февраля 1700 г., разослали всем ведомствам циркуляры, предписывающие
доставить в Боярскую думу тексты всех узаконений и приговоров, которыми они
руководствовались в работе. Позднее, после учреждения в 1711г. Сената,
составлением сводного уложения стал заведовать Сенат. Сенат, в свою очередь,
сформулировал ряд организационных требований к проводившим такую деятельность
ведомствам. Так, ко всем представляемым актам должны были прилагаться сведения
о том, какие из новоуказных статей были приняты в дополнение или во изменение
Соборного Уложения, какие – не имели такой цели. Итоги проведенной работы не
удовлетворили Петра.
Работа
по составлению сводного уложения российских законов протекала с большими
трудностями. Создание сводного уложения продолжало оставаться задачей, решение
которой со временем не только не теряло актуальности, но становилось все более
необходимым: новые законы, в какой-то мере вносившие изменения в
общественно-политические и экономические устои общества, не согласовывались с
ранее изданными, устаревшими, но не отмененными правовыми документами. Ни один
из кодификационных проектов не удалось успешно реализовать при Петре, поскольку
деятельность различных по наименованию и продолжительности работы, комиссий так
и не достигла своей цели – создания сводного уложения.
Неудачи
кодификации чрезвычайно обширного, постоянно изменявшегося вслед за
реформируемой государственной жизнью законодательства вполне объяснимы. «Сама
жизнь правовая еще не улеглась в спокойные формы, не ассимилировала еще новое
со старым», - писал в пояснение кодификационных неудач Петровской эпохи М.Ф.
Владимирский-Буданов.[4]
Однако нельзя сказать, что эта работа не принесла никаких результатов. Так
итогом работы «Палаты о Уложении» стало составление к 1703 г. полной
«Новоуложенной книги». Системное изложение законодательного материала в одном
источнике позволило в 1714 г. отменить новоуказные статьи и указы,
противоречившие Соборному Уложению, а оставшийся материал лег в основу
подготовленной в 1718 г. части «Сводного уложения». Комиссии о сочинении
Уложения, учрежденной императрицей Елизаветой Алексеевной в 1754 г., и при
Петре III
и при Елизавете II,
удалось рассмотреть несколько частей Уложения: одну – о подданных и две
уголовно-судебной тематики. Специально образуемым комиссиям поручалась работа
по кодификации региональных законов. К 1744 г., например, был подготовлен
полный свод криминальных и судебных правил под названием «Правда, по которой
судится малороссийский народ». Только малая часть этих документов была
обнародована, а утверждения высшей власти не получил ни один из них.
1.3. Учет
нормативных актов
Опыт
законодательной и правоприменительной деятельности в Российской Федерации и
зарубежных странах показывает, что качество учета нормативных актов в
государственных органах и учреждениях, степень его налаженности, эффективность
сбора хранения сведений о действующих нормативных актах, о внесении в них
изменений и дополнений во многом определяют юридическую культуру
правотворчества, эффективность правоприменительной деятельности и правового
воспитания.
Четко
налаженный учет законодательства необходим, прежде всего, для
квалифицированного применения правовых норм в повседневной правовой
деятельности исполнительных органов, администрации предприятий, учреждений и
других организаций. Особую роль играет современный и полный учет
законодательства в деятельности судебных и прокурорских органов. Кроме того,
такой учет необходим для квалифицированной подготовки проектов законодательных
и иных правовых актов, для составления разного рода сборников законодательства
и сводных кодифицированных актов, перечней актов, подлежащих изменению или
признанию утратившими силу, для осуществления справочно-информационной работы
(выдача справок по законодательству, составление разного рода тематических
обзоров), подготовки заключений по проектам нормативных актов. Наконец, без
надлежащего учета нормативных актов невозможно эффективное правовое
просвещение, деятельность учебных и научных юридических учреждений.
Различные
организации осуществляют учет как для удовлетворения своих потребностей, так и
для снабжения (в том числе и на коммерческой основе) правовой информацией иных
организаций и отдельных лиц.
В
Российской Федерации обычно подлежат учету федеральные законы, нормативные акты
Президента РФ и Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной
власти, постановления Конституционного Суда РФ, акты Верховного Суда РФ,
Высшего Арбитражного Суда РФ, Центрального банка РФ. В зависимости от функций
органов и организаций, производящих учет, в информационный массив могут быть
включены и иные акты (например, международных договоры, законодательство
субъектов РФ, акты органов местного самоуправления и так далее).
Основные
принципы организации учета законодательства:
полнота информационного массива,
обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации,
отсутствие в нем пробелов и упущений;
достоверность
информации, основная на использовании официальных источников опубликования
нормативных актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений в
акты, включенные в информационный фонд;
удобство
пользования, необходимые для оперативного и качественного поиска нужных
сведений о праве.
Наиболее
простой вид учета законодательства – это фиксация реквизитов нормативных актов
в специальных журналах (журнальный учет). Такой учет может вестись по
хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам.
Хронологический принцип означает, что все подлежащие учету в соответствующем
органе или организации нормативные акты регистрируются в журнале по датам их
принятия. Очевидно, что акты различной юридической силы, как правило, подлежат
отдельной регистрации. При алфавитно-предметной регистрации, как более
совершенном виде учета поступающих в орган, учреждение нормативных актов, они
фиксируются по предметным рубрикам, располагаемым в алфавитном порядке.
Оптимальная форма журнального учета – тематико-предметная, когда рубрики
разделов журнала определяются в зависимости от деления всего массива
законодательства на определенные отрасли, подотрасли и юридические институты.
Очевидно,
что возможности журнального учета довольно скромны, и он используется лишь там,
где информационный массив невелик и ограничен достаточно узкой проблематикой.
Другая,
более совершенная форма учета законодательства – карточный учет. Это
создание разного рода картотек, то есть системы карточек, расположенных по
определенной системе. Такой учет применяется в центральных органах
законодательной, исполнительной и судебной власти, в крупных организациях,
которые по роду своей работы имеют дело с широким, многоотраслевым кругом
нормативных актов и нуждаются в разноуровневой и большой по объему правовой
информации.
Преимущества
картотечного учета состоят в том, что он обеспечивает возможность оперативно
вносить коррективы в карточки в соответствии с последующими изменениями,
внесенными в помещенный на карточке акт.
В
настоящее время информационно-поисковой системой «Консультант-Плюс» разработан
единый многоуровневый классификатор нормативных актов, принимаемых правотворческими
органами Российской Федерации и ее субъектов, который может быть использован во
всех органах и организациях, осуществляющих учет нормативных актов. К числу его
несомненных достоинств следует отнести высокий уровень детализации по большинству
разделов, широкий охват регулируемых законодательством проблем, активное
применение многоступенчатого дробления рубрик.
Третья
форма учета законодательства – это ведение контрольных текстов действующих
нормативных актов, то есть внесение в тексты официальных изданий законов,
указов, постановлений и других нормативных актов отметок об отмене, изменении,
дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на
основании которых производятся эти отметки.
В
деятельности того или иного органа, организации могут сочетаться различные
формы учета законодательства, взаимно дополняющие друг друга. Возможно,
например, ведение журнального учета по хронологическому принципу вместе с
созданием предметно-отраслевой картотеки либо картотечный учет способствует
повышению эффективности справочно-информационной службы в области
законодательства.
В
последние десятилетия все более активно используется так называемый автоматизированный
учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники и
новейших достижений информатики. Создание автоматизированных
информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных
преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов.
Во-первых,
в компьютерные системы возможно заложить практически безграничный объем
правовой информации. Сюда может быть внесено все законодательство страны,
включая и нормативные акты субъектов Федерации, акты органов местного
самоуправления, ныне отмененные нормативные акты, проекты будущих законов,
законодательство ряда зарубежных государств, важнейшие решения судебных
органов, аннотации юридической литературы и т.д. и т.п.
Во-вторых,
справки о законодательстве и практике его применения можно получить при
автоматизированном учете по любому интересующему абонента вопросу, в то время
как, например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в
зависимости от рубрик классификатора картотеки. Наконец, в-третьих, компьютер
создает возможность получить юридическую справку максимально быстро и сразу же
ее напечатать и оттиражировать в том количестве, какое необходимо абоненту.
В
Российской Федерации такого рода автоматизированные системы созданы в аппарате
Государственной Думы, Совета Федерации, администрации Президента РФ,
Правительства РФ, в Министерстве юстиции РФ и в ряде других федеральных органов
исполнительной власти. Так, при Министерстве юстиции РФ действует Научный центр
правовой информации, который имеет обширный банк данных о федеральных
нормативных актах, включая и ведомственные, а также актах Федерации. Создан и
активно разворачивает свою деятельность также и ряд коммерческих
автоматизированных информационно-поисковых систем законодательства
(«Консультант-Плюс», «Гарант», «Кодекс» и др.).
Существующие
информационно-поисковые системы по законодательству содержат десятки и сотни
тысяч правовых информационных документов и позволяют осуществлять их поиск по
различным данным: вид и заголовок правового акта, его номер и дата принятия,
орган, его принявший, источник и дата официального опубликования такого акта,
используемые в его тексте ключевые слова и др.
2.1. Инкорпорация
как форма систематизации законодательства
Структура
и содержание многих нормативно-правовых актов создают объективные основания для
их систематизации именно в форме инкорпорации, под которой понимается
осуществляемое вне правотворческого процесса, связанное только с внешней
обработкой упорядочение законодательства, в рамках которого контрольные тексты
нормативно-правовых актов определенного уровня объединяются полностью или
частично в разного рода сборники в хронологическом, системно-предметном порядке
без изменения их содержания.
Нормативно-правовой
массив, упорядоченный в форме инкорпорации должен соответствовать следующим
принципам:
а)
целесообразности -инкорпорация должна иметь практическую пользу;
б)
логической стройности -обеспечение концептуальности. целостности, ясности;
в)
полноты и детализации - полностью охватывать значимые вопросы данной сферы,
логически развивать и дополнять закрепленные принципы и положения.
Существенное
преобладание инкорпорации при осуществлении упорядочения правовой эмпирики
всегда было характерной особенностью российской правовой системы. Проблема
систематизации законодательства в начале второй четверти XIX в. стала одним из
приоритетных направлений юридической политики Российского государства. Подходы
к месту и роли систематизации российского законодательства изначально обозначил
М.М. Сперанский. Проведенная в тот период в России систематизация
законодательства и издание Первого Полного Собрания Законов Российской Империи
и Свода законов Российской Империи явились существенным прорывом в её правовом
развитии. Это создало условия для дальнейшего совершенствования правового
регулирования, обеспечения законности в деятельности государственных
учреждений. В результате систематизационных работ получило развитие направление
юридической техники, связанное с упорядочением законодательства.
Следующие
Своды законов в истории России появились уже спустя полтора века: Свод законов
СССР издавался в 1980-1985 гг. Свод законов РСФСР в 1986-1988 гг.
В
ходе анализа вышеназванных инкорпоративных сборников законодательства можно
сделать вывод о том. что результаты официальной инкорпорации закреплялись с
помощью двух видов актов: Свода законов и Собраний законодательства. Главное их
отличие состоит в глубине инкорпорации, в характере проводимой при этом
обработке актов.
При
проведении всеобщей инкорпорации, где задействованы многие государственные
органы и учреждения, инкорпорация носит комплексный характер. является
катализатором консолидации и кодификации законодательства. В этом случае можно
говорить о сложном виде инкорпорации, включающем элементы правотворческой
деятельности.
Сегодня
при осуществлении инкорпорации законодательства государственные органы не
выходят на уровень всей правовой системы, а делают это ограниченно - в рамках
одной отрасли или института.
В
качестве современных инкорпоративных сборников можно назвать «Собрание
законодательства Российской Федерации», «Бюллетень международных договоров».
«Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»,
«Бюллетень Министерства образования РФ». «Бюллетень трудового и социального
законодательства». «Бюллетень Министерства юстиции», «Вестник Банка России».
«Вестник образования России», а также различные сборники нормативных актов,
выпускаемые научными учреждениями и отдельными издательствами по отраслевым
вопросам.
На
основе сказанного можно выделить следующие признаки инкорпорации:
I)
её предметом являются нормативные правовые акты и нормативно-правовые
предписания, образующие их. При составлении неофициальных сборников могут
инкорпорироваться отдельные нормы статей, имеющие непосредственное отношение к
тематике сборника, с сохранением своих реквизитов;
2)
сущность инкорпорации заключается в упорядочении действующих нормативных
правовых актов путём внешней обработки инкорпорируемых актов, расчистки от
недействующих, ненормативных предписаний, без переработки содержания норм
права, то есть изменение текста нормативного акта в ходе «чистой» инкорпорации
невозможно;
3)
нормативные правовые акты помещаются в единый сборник (или ряд периодических
сборников) в хронологическом, тематическом или иерархическом порядке; при
простой хронологической периодической инкорпорации нормативно-правовые акты
инкорпорируются в том виде, в каком они были приняты правотворческим органом;
4)
инкорпоративный сборник может являться официальной юридической основой действия
для правоприменительных органов только в том случае, если правотворческий орган
признал его в качестве официального сборника опубликования своих нормативных
правовых актов.
Таким
образом, инкорпорация служит одним из первичных этапов систематизации законодательства,
является более оперативной, позволяет четко запланировать сроки её проведения,
способствует уточнению правовых понятий, выявлению пробелов, коллизий,
нормативных наслоений в праве, позволяет выработать на базе полученных
результатов правовые и научные основы дальнейшей систематизации
законодательства.
2.2. Виды инкорпорации
нормативно-правовых актов
Нормативно-правовой
массив, являющийся объектом инкорпорации, может быть организован и упорядочен
различными способами, зависящими от того, какой признак положен в основу
инкорпорации, и какая цель при этом преследуется. В ходе анализа и обобщения
различных критериев классификации, можно выделить следующие .виды инкорпорации:
1.
По характеру расположений правового материала выделяют хронологическую,
предметную (систематическую), субординационную инкорпорацию. Результатом
таких видов инкорпорации являются хронологические, систематические сборники,
собрания, бюллетени.
Хронологическая инкорпорация осуществляется,
когда правотворческие органы по мере принятия новых правовых актов публикуют их
в специальных периодических изданиях. К таковым, например, относятся «Собрание
законодательства Российской Федерации», «Бюллетень нормативных актов
федеральных органов исполнительной власти», «Бюллетень международных
договоров», «Вестник Банка России».
Систематическими собраниями
называют собрания законов, систематизированные по предметам правового
регулирования. Подборка нормативных актов для проведения систематической
инкорпорации позволяет подробно проанализировать законодательство,
систематическими собраниями удобнее пользоваться, нежели хронологическими.
Субординационная (иерархическая) инкорпорация
законодательства связана с распределением правового материала, основанным на
юридической силе нормативных правовых актов. Обычно критерий юридической силы
актов применяется в совокупности с другими критериями. Например, к подобного
рода сборникам относятся «Собрание законодательства Российской Федерации»,
«Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» и др.
2.
В зависимости от продолжительности осуществления инкорпорация может быть периодической
(непрерывной) и единовременной.
Периодическая
(непрерывная) инкорпорация осуществляется постоянно, результатом такого
упорядочения является еженедельное (ежемесячное, ежеквартальное) издание
сборников, включающих нормативно-правовые акты, издаваемые по определенной
тематике («Бюллетень трудового и социального законодательства»), или исходящие
от определенных правотворческих субъектов («Собрание законодательства РФ»,
«Вестник Банка России»).
Единовременная
инкорпорация осуществляется в запланированные сроки, охватывает нормативный
материал, изданный за определённый период времени. Например, различные
тематические сборники, которые не имеют официального характера, структура и
объём которых определяются каждым инкорпоратором самостоятельно, исходя из
круга вопросов, интересующих граждан, правоприменителей. Примером могут служить
различные неофициальные тематические сборники, издаваемые по вопросам
образования, военной службы, жилищным вопросам, охраны окружающей среды и
рационального использования природных ресурсов и т.д.
3.
Наиболее распространенный критерий классификации инкорпорации по субъектам,
которые осуществляют систематизацию законодательства и степени официальной
признанности издаваемых сборников. В этом случае можно выделить официальную,
полуофициальную и неофициальную инкорпорацию.
Официальная инкорпорация
осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа
(органов), который утверждает или иным способом официально одобряет
подготовленный сборник. Такой сборник приравнивается к официальным источникам
опубликования нормативных актов и является свидетельством достоверности и
точности помещенных в него юридических норм. На его материалы можно ссылаться в
процессе правотворческой и правоприменительной деятельности. В качестве
примеров таких сборников можно назвать: «Собрание законодательства Российской
Федерации», «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной
власти». «Бюллетень международных договоров», «Вестник Банка России».
Полуофициальной (официозной) называется
инкорпорация, в ходе которой подготавливаются и издаются сборники по поручению
правотворческих органов, но ими не санкционируются. Итогом официозной
инкорпорации является собрание, рассматриваемое как достоверное изложение
действующего законодательства, которое может быть отвергнуто путем обращения к
официальным источникам текущей публикации актов. Примером официозной инкорпорации
являются сборники, издаваемые министерствами, ведомствами по отдельным отраслям
законодательства. К таковым относятся «Бюллетень Министерства юстиции
Российской Федерации». «Бюллетень трудового и социального законодательства.
Российской Федерации». «Вестник образования» и др.
Деятельность,
связанную с неофициальной инкорпорацией, осуществляют по собственной
инициативе организации, граждане, которые не имеют специальных полномочий
издавать официальный инкорпоративный сборник. Такая инкорпорация имеет авторский
характер. Критерии отбора, обработки, классификации нормативного материала
всецело зависят от усмотрения тех лиц, которые являются инициаторами
составления или фактическими составителями сборника.
4.
В зависимости от того, какая часть акта подлежит систематизации, можно выделить
инкорпорацию полных текстов нормативных правовых актов; инкорпорацию
извлечений (статей, пунктов) из нормативных правовых актов; комплексную, включающую
объединение как целых актов, так и их отдельных частей; а также дефинитивную
инкорпорацию.
5.
Инкорпорацию можно классифицировать в зависимости от объёма охватываемого
нормативного материала. По этому признаку следует различать генеральную и
отраслевую инкорпорацию. Генеральная инкорпорация имеет место, когда
в собрание включается все или большая часть законодательства. Отраслевая инкорпорация
имеет место, когда составляются сборники нормативных актов по определенным
вопросам, сфере государственной деятельности, отрасли законодательства или
правовому институту.
6.
По методу обработки нормативных актов инкорпорация может быть простой и
сложной.
Простая инкорпорация
осуществляется, когда из актов в процессе их помещения в сборники исключаются:
ненормативные, а также формально отмененные положения, временные нормы, срок
действия которых истёк, подписи уполномоченных должностных лиц и т.д.
Сложная инкорпорация
осуществляется, когда наряду с указанными действиями из сборников исключаются
также формально не отменённые, но фактически утратившие силу нормативные
предписания, происходит унификация терминологического аппарата различных актов
с внесением соответствующих изменений, то есть речь идёт об инкорпорации с
элементами правотворчества.
7.
По сфере действия нормативного материала, объединяемого в сборники, можно
выделить инкорпорацию общефедеральную, субъектов Российской Федерации,
муниципального образования.
8.
В связи с тем, что в настоящее время круг правовых актов, для которых требуется
качественная систематизация, существенно расширился, представляется
обоснованным выделить инкорпорацию в зависимости от вида инкорпорируемых
актов: I) нормативно-правовых актов; 2) правоприменительных; 3)
интерпретационных.
2.3. Соотношение
и взаимосвязь инкорпорации с другими формами систематизации законодательства
В
науке выделяют следующие формы систематизации: учет, инкорпорацию,
консолидацию, кодификацию. Место инкорпорации среди иных форм систематизации
обусловлено как её особенностями, так и юридической природой других форм
упорядочения законодательства.
Инкорпорация
непосредственно связана с такой формой систематизации, как учёт, поскольку
основывается на максимально полном информационном фонде принятых на учет
нормативно-правовых актов и поисковой системе, способной обеспечить оперативное
нахождение и отбор необходимого нормативного материала. Учёт законодательства
применяется для квалифицированной подготовки проектов законов, составления
перечней актов, подлежащих изменению или признанию утратившими силу, подготовки
заключений по законопроектам, осуществления справочно-информационной работы.
В
теории систематизации законодательства является спорным наличие такой формы его
упорядочения, как консолидация. По мнению большинства ученых, её
сущность состоит в создании единого нормативною правового акта на основе
нескольких действующих, которые после его принятия признаются утратившими силу.
Множество объединяемых нормативных правовых актов должны регулировать одну
группу общественных отношений, формировать один правовой институт и т.п.
Основная характерная черта консолидации -неизменность содержания правового
регулирования соответствующих общественных отношений. Особенно эффективна
данная форма систематизации при объединении действующих норм из разных
источников, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издание единых актов
по определенным вопросам.
Особенность
консолидации нормативных правовых актов заключается в том, что она одновременно
представляет собой разновидность правотворческой деятельности. Поэтому
консолидация, наряду с инкорпорацией и кодификацией, имеет свои особенности,
специфические приёмы и правила.
Отличие
инкорпорации от консолидации состоит в следующем. Во-первых, они относятся к
различным сторонам правовой деятельности государства. Инкорпорация - это одна
из форм организационно-методической деятельности государственных органов, консолидация
же входит в арсенал правотворческих методов. Отсюда следует и второе отличие -
консолидацией могут заниматься только правотворческие органы, имеющие
компетенцию издавать консолидированный акт, а инкорпорацией могут заниматься
организации, граждане, не обладающие нормотворческими полномочиями. В-третьих,
существенным отличительным признаком консолидации является получение в
результате единого нормативного правового акта, объединяющего правоположения,
из нескольких. Консолидированным может быть как новый акт на базе нескольких
упраздняемых, так и действующий на момент консолидации определенный базовый
акт, который укрупняется за счет положений утрачивающих силу других актов. Что
касается инкорпорации, то она представляет собой систематизацию действующего
законодательства путем объединения в сборнике или своде нормативно-правовых
актов.
В
качестве примеров ныне действующих консолидированных актов можно назвать
Воздушный кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон 2006 г. «Об
информации, информационных технологиях и о защите информации» и др.
Кроме
того, в юридической литературе указывается на необходимость проведения
консолидации нормативных актов в сфере иностранных инвестиций, финансового
контроля и т.д.
Во
многих сферах правового регулирования для упорядочения образовавшегося
нормативного массива используют кодификацию, которую рассматривают как
высшую форму систематизации законодательства, связанную с пересмотром какой-то
значительной области законодательства и созданием нового акта, который вносит
изменения в регулирование общественных отношений по существу.
Кодификация
непосредственно связана с созданием первичных правовых норм, с коренным
обновлением правового регулирования. Именно это качество кодификации дает
основание рассматривать её как один из видов правотворческой деятельности.
Инкорпорация
отличается от кодификации по следующим основаниям: 1) инкорпорация - вид
систематизации суммативного характера, направленный на поддержание «рабочего
состояния» действующего законодательства без изменения его содержательной
стороны. Кодификация - вид систематизации органического характера. При
подготовке кодифицированного акта пересматривается вся система правовых норм,
восполняются пробелы действующего нормативно-правового массива; 2) инкорпорация
может быть длящимся (непрерывным) процессом, не имеющим ограничений по времени
проведения. Кодификация напротив, осуществляется всегда периодически, в
зависимости от накопления нормативного материала и объективной необходимости
его всесторонней переработки и объединения по отдельным отраслям; 3) у них
различный объём предмета систематизации; инкорпорация в сравнении с
кодификацией способна охватить намного больший круг нормативно-правовых актов,
в том числе и акты кодификации. Кодификация же затрагивает, как правило,
правовые предписания и юридические институты в рамках конкретной отрасли права;
4) в итоге кодификационной работы система права пополняется новым источником
права. Инкорпорационная деятельность лишена такого признака; 5) кодификация
всегда носит официальный характер и осуществляется нормотворческими органами, а
инкорпорация не придерживается таких жестких рамок.
Инкорпорация
способствует наиболее эффективному использованию способов и приёмов
законодательной техники при составлении текста кодекса; позволяет избежать
попаданию в будущий текст норм временного, оперативного характера, способствует
с наибольшей вероятностью учесть все возможные отсылки к другим статьям или
нормативным правовым актам, которые будут использоваться в качестве приёма законодательной
техники при составлении текста кодифицированного акта.
В
ходе проведенного исследования можно резюмировать следующее:
реформа законодательства является важнейшей составной частью правовой реформы,
столь необходимой России. Систематизация же нормативных актов, которая
актуальна для любой развитой правовой системы, в российских условиях просто
жизненно необходима.
Огромное
количество правовых актов, принимаемых на уровне федеральных органов
исполнительной власти, оказывает существенное влияние на ситуацию в таких
сферах, как налогообложение, банковская деятельность, операции на валютном
рынке, международные торговые операции. Причем многочисленные инструкции,
директивные письма, телеграммы, приказы и иные ведомственные документы до сих
пор остаются вне поля зрения органов, отвечающих за состояние юридической
подсистемы общества. Подавляющее большинство этих актов принимается без какой
бы то ни было координации, без соблюдения правил юридической техники, нередко
противоречит друг другу.
Все
эти факторы влияют и на экономику, причем сложившаяся ситуация не может быть
решена путем традиционных работ по систематизации и кодификации действующего
законодательства. Большинство правовых актов по своему содержанию являются
комплексными и включают нормы, относящиеся к различным отраслям права. Поэтому
в настоящее время даже простое составление перечня правовых актов,
обеспечивающих ту или иную область деятельности, представляется весьма сложным.
Необходима
система постоянного мониторинга состояния правовой системы, которая при
нынешнем развитии систематизации и кодификации законодательства практически
нереализуема.
Совершенствование
правоприменительной деятельности невозможно без знания условий, определяющих её
эффективность. Круг таких условий чрезвычайно широк, а варианты их сочетания
для разных видов правоприменения весьма различны. При разработке обшей модели
условий эффективного правоприменения необходимо, прежде всего, учитывать
качество правоприменительных действий на всех его основных стадиях (этапах).
Правоприменительное
решение только тогда может оказаться эффективным, когда до его принятия
выявлены все необходимые фактические обстоятельства (фактическая основа дела),
тщательно произведен выбор и анализ норм права (юридическая основа дела),
установлено соответствие между нормативными условиями принятия решения и
выясненными фактическими обстоятельствами, объективно избран оптимальный (из
числа возможных) вариант трансформации нормативного регулирования в
индивидуальное.
Все
исследователи основным условием эффективного правоприменения считают высокое
качество законодательства. Законодательство и правоприменительную деятельность
можно рассматривать как две взаимодействующие системы - логическую
(абстрактную) и динамическую (действующую), каждая из которых обеспечивает
действие другой. Такая зависимость проявляется, во-первых, в сфере
правотворчества и выражается в издании компетентными органами нормативного
акта, соответствующего духу времени; во-вторых, в сфере правоприменения, что
выражается в грамотном, полновесном использовании юридического акта и системном
применении права. Это означает, прежде всего, применение к конкретным
отношениям именно тех институтов и отраслей права, которые не просто
предназначены для регулирования данных отношений, но и позволяют достичь
требуемого результата. Кроме того, системное применение права предполагает
использование потенциала не отдельных норм и институтов, а всего арсенала
средств, которыми располагает данная отрасль права.
Но
целый ряд недостатков законодательства отрицательно сказывается на состоянии
правоприменительной практики. К ним относятся: низкое качество принимаемых
законопроектов, нестабильность законодательства, неразвитость кодификационного
законодательства, отсутствие полного регистра нормативных правовых актов,
наличие значительного числа устаревших нормативных актов, отсутствие
необходимых подзаконных актов, несоответствие целого ряда законопроектов
международным стандартам.
Вследствие
большого числа нормативно-правовых актов законодательство в значительной
степени является понятным только для специалистов. Человеку, который не
занимается систематическим изучением нормативного материала той или иной
отрасли законодательства, разобраться в нём будет очень сложно. Проблема
обостряется ещё больше там. где имеется масса разобщенных правовых предписаний,
где одни и те же отношения предусмотрены различными нормативными актами и
имеется несколько толкований их сущности. В этих случаях особую роль играют
инкорпоративные сборники, которые позволяют увидеть целостную картину текстов
нормативных правовых актов в квалифицированном подборе, при котором учитываются
многие нюансы и особенности.
Свойство
системности следует рассматривать лишь как общую тенденцию права. В любой
правовой системе имеются противоречия, архаичные, неэффективные, неприменяемые.
устаревшие или просто аномальные нормы. Поэтому правоприменительным органам
нередко приходится осуществлять специфические функции - заполнять пробелы
правового регулирования с учетом всех деталей и особенностей каждой конкретной
жизненной ситуации, которые законодатель не сумел предусмотреть. Значимость
такого дополнительного поднормативного регулирования возрастает с каждым днем,
оно занимает свое особое место в российской правовой системе и требует внимания
со стороны правовой науки. Так, Конституционный Суд РФ на основе своего решения
может заблокировать действия закона, противоречащего Конституции РФ.
Юридическая сила правовых позиций Конституционного Суда настолько велика, что
сравнима с юридической силой самой Конституции РФ. Правовые позиции - ценнейшие
правоположения для российской правовой системы, но будучи расположенными в
текстах решений, они становятся трудно определяемыми, что приводит к размыванию
отдельных позиций, и, соответственно, к объявлению правовой позицией обычных
рассуждений и доводов суда. Возникает необходимость «собирания» правовых
позиций, их инкорпорации. По мнению Г.А. Гаджиева, очень важно корректно
выявлять и формулировать правовые позиции Конституционного Суда для того, чтобы
они учитывались в законотворческой и правоприменительной деятельности. На
сегодняшний день интерпретационные акты Конституционного Суда РФ
инкорпорируются по хронологическому принципу в «Вестнике Конституционного Суда
Российской Федерации».
Постановления
Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ также создают
не менее значимые регулятивные нормативные правовые средства в виде принципов
применения действующего законодательства и таких весьма важных общих норм, как
нормы-разъяснения, нормы-рекомендации и нормы-дефиниции. Поэтому с началом
деятельности Высшего Арбитражного Суда РФ стал издаваться «Вестник Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации», выросло число разного рода сборников и
справочников судебной практики, которые создаются для направления деятельности
судебных органов по единому «правоприменительному руслу». В этой связи
объяснима и роль в правовой жизни общества публикуемой в «Бюллетене Верховного
Суда Российской Федерации» судебной практики.
Инкорпорация
актов-документов необходима для их упорядочения и лучшей правовой
информированности субъектов, для более правильного и единообразного понимания и
применения юридических предписаний. Правоприменитель, взяв в руки
специализированный сборник, может сразу, системно проанализировать нормативные,
интерпретационные и иные виды правовых документов по определенной проблеме,
что, несомненно, способствует наиболее эффективному решению вопроса.
Правоприменение
и инкорпорация законодательства оказывают взаимное влияние друг на друга,
которое проявляется в следующем:
1)
инкорпорация позволяет объединить в едином сборнике нормативные правовые акты,
упорядочение которых иным способом было бы не эффективным (учет), либо на
данный момент нормативный материал «не дозрел» до других форм систематизации
(консолидации, кодификации);
2)
инкорпорацию можно рассматривать как форму систематизации не только нормативных
правовых актов, но и официальных интерпретационных актов: постановлений
Конституционного Суда РФ, постановлений Пленума Верховного Суда РФ и Пленума
Высшего Арбитражного Суда РФ, которые играют важную социально-правовую роль,
заключают в себе большой регулятивный потенциал;
3)
тематические инкорпоративные сборники объединяют нормативные акты, регулирующие
определенные сферы общественных отношений, тем самым способствуют четкому
определению системных логических связей между нормативными предписаниями и
упрощают поиск правоприменителем необходимых норм;
4)
выявленные в ходе правоприменения коллизии, дефекты, пробелы законодательства
влияют на выбор в дальнейшем наиболее удобной формы систематизации конкретного
нормативного массива. Этому также способствует правовой мониторинг, который
позволяет в системном виде аккумулировать информацию о качестве нормативных
актов, эффективности их реализации.
Таким
образом, качественная инкорпорация позволяет правоприменителю охватить
максимальный объём правовых актов и тем самым обеспечить своевременное,
квалифицированное разрешение конкретного юридического казуса.
1)
Конституция
Российской Федерации // РГ от 25.12.1993 г.
3)
ФКЗ от 17.12.1997
№ 2-ФКЗ (ред.от 30.12.2008) «О Правительстве Российской Федерации» (одобрен СФ
ФС РФ 14.05.1997) (с изм. и доп., вступившими в силу с 10.01.2009)//«Собрание
законодательства РФ», 22.12.1997, N 51, ст. 5712, «Российская газета», N 245,
23.12.1997.
8)
Кашанина
Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права: Учебник для вузов. 2-е изд.,
изм. и доп. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА • М),
2001. - 800 с.
9)
Правоведение:
учеб. пособие / Н.Н Аверьянова, О.Ю. Апарина, Ю.В. Барзилова [и др.], под ред.
д-ра юрид. наук Г.Н. Комковой. – М.: Проспект, 2009. – 256 с.
10) Общая
теория права и государства: Учебник / Под ред. 0-28 В.В. Лазарева. - 3-е изд.,
перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2001. - 520с.
11) Марченко
М.Н. Теория государства и права: учеб. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК
Велби, Изд-во Проспект, 2008. – 640 с.
12)
Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов
/ Под общ. ред. академика РАН, д. ю. и., проф. В. С. Нерсесянца. - М.:
Норма, 2004. - 832 с.
13) Общая
теория права: Учебник для юридических вузов /
Ю.А. Дмитриев, |И.Ф. Казьмин|, В.В. Лазарев и др.; Под общ. Ред. А.С.
Пиголкина. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1996. –
384 с.
14) Рассказов
Л.П. Теория государства и права: Учебник для вузов. – 2-е изд. – М.: РИОР,
2009. –464 с. – (Высшее образование).
15) Проблемы
теории государства и права: учебник/ Под ред. В.М. Сырых. – М.: Эксмо, 2008. –
528 с.: CD – (Российское
юридическое образование).