Взаимосвязь экономического и политического монополизма
Анализ особенностей
функционирования политического рынка, дает возможность провести четкие
параллели между политическим и экономическим монополизмом.
С одной стороны, правовое
регулирование политической сферы и антимонопольной деятельности относится к
двум разным, мало пересекающимся юридическим специальностям. Однако реалии
современной экономической действительности свидетельствуют о другом.
Так, профессор
юридического факультета МГУ Е. Лукьянова констатирует, что состояние
современной российской политической конкуренции отстоит далеко от понятия
конкуренции в целом.
Проведенный анализ
институтов демократии позволил ей сделать следующие выводы:
- в стране фактически
уничтожен институт референдума. Особенности его правового регулирования не
позволяют инициировать всенародное голосование без политической воли сверху;
- значительно изменились
правила подготовки, проведения и подведения итогов выборов, что привело к
невозможности достоверного выявления воли граждан. Таким образом, выборы из
института непосредственной демократии превратились в институт обеспечения
заранее определенного состава представительных органов, исключив всякую альтернативность;
- участие в политическом
процессе представляется возможным только политическим партиям, тогда как
общественные объединения исключены из него. Для самих же партий установлены
неравные условия в ходе их регистрации и выдвижения на выборах. Бюрократические
барьеры буквально «защищают» политическое поле от оппозиционных партий.
Как следствие,
федеральный парламент превратился в машину для утверждения законопроектов,
поступающих в него извне.
В заключении Е.
Лукьяновой приходит к следующему выводу: «…основные механизмы политической
конкуренции, обеспечивающие народовластие, в современной России либо не
работают вообще, либо их действие в силу специфики применения не достигает
политически конкурентного результата (экономисты оценили бы их как механизмы
недобросовестной конкуренции)».[1]
Степень монополизации
политического и экономического рынка можно определить по активности
использования властью административного ресурса в решении тех или иных
политических и экономических вопросов.
На наш взгляд, возникновение
такой возможности иллюстрируется следующим.
В современной экономической
науке сложились целые направления, исследующие проблемы, связанные с выборами и
их влиянием на экономическую ситуацию.
Предвыборная кампания
рассматривается как объявление программ действий политиками, из которых
избиратели выбирают наиболее подходящие для них.[2]
Существует также интерпретация определений, когда выборы рассматриваются,
скорее, средство контроля избирателей за деятельностью политиков.[3]
При представительной
демократии одной из форм борьбы за власть выступает борьба за поддержку избирателей.
Впоследствии, победив на выборах и придя к власти, политик может
воспользоваться ею для сохранения занимаемого положения.
С одной стороны, это
может быть манипуляция с денежной или фискальной политикой перед выборами.
Однако, на наш взгляд, возможности не ограничиваются выбором политики, это еще
и доступ к средствам для ее реализации.
Наличие свободного выбора
имеющихся в распоряжении ресурсов дает возможность их использования на
сохранение собственного положения.
В данном случае мы
говорим об использовании административного ресурса с целью влияния на
политические решения избирателей.
Наиболее часто, как нам
кажется, встречается следующее определение административного ресурса.
Административный ресурс - это возможность использования политическими силами
занимаемого положения или связей с правительственными учреждениями с целью
влияния на результаты голосования (выборов).
Исследование вопросов
роли административного ресурса особенно актуально для российской
действительности, так как, по нашему мнению, именно в нашей стране (а также в
бывших республиках СССР) он используется особенно активно.
О.В. Важенина, проводя
исследования подходов к определению понятия «административный ресурс», приходит
к выводу, что в наиболее общем виде административный ресурс: «…подразумевает
довольно широкий набор легальных, полулегальных и явно незаконных методов,
применяемых на всех стадиях избирательной кампании и государственного управления».[4]
По мнению О. Северской:
«…в «мирное» время административный ресурс - это административные возможности,
позволяющие сделать что-то реальное, используя рычаги управления, в «военное» -
то самое, хорошо известное, «служебное положение», которым можно и
злоупотребить, и использовать его в определенных целях».[5]
А. Чуклинов определяет
административный ресурс как: «…систему управленческих методов и средств,
реализуемых должностными лицами и государственными органами в целях,
противоречащих базовым принципам государственной службы».[6]
Им также определяется
особенность административного ресурса, в частности, подчеркивается тот факт,
что административный ресурс является средством достижения политической выгоды.
Несмотря на то, что обогащение не является изначальной целью реализации
административного ресурса, его использование является чрезвычайно опасным,
тормозящим развитие самоуправленческих начал в современной России, а значит, и
тормозящим развитие демократических институтов в государстве.
Подчеркивая опасность
применения административного ресурса, А. Чуклинов высказывается следующим
образом: «Административный ресурс выступает как специфическая форма
политической коррупции, особенно опасная и коварная в силу своей завуалированности.
Именно теневой характер административного ресурса должен настораживать
противников коррупционной модели развития государства».[7]
По мнению И.Ю. Артемьева,
административный ресурс это: «…злоупотребление администраторами своим служебным
положением. …Обычно под административным ресурсом понимается вовлечение
различных бюджетных структур аппарата управления в дело переизбрания (избрания)
человека, угодного данной структуре власти, в том числе и предоставлением населению
необъективной информации о его деятельности. Делается это, как правило,
скрытно. Где - посулами, где - жестким подавлением, где - угрозами увольнения».[8]
Р.М. Нуреев и С.Г.
Шульгин выделяют политические и экономические факторы, формирующие
административный ресурс.
С одной стороны,
административный ресурс - экономическая категория. То есть, административный
ресурс это специфичный товар, имеющий альтернативную стоимость, выраженную,
например, в расходах, которые вынуждены нести конкуренты (другие претенденты на
избираемую должность) для осуществления аналогичных действий в рамках
предвыборной кампании.
С другой стороны,
административный ресурс есть лишь следствие неполноты контракта между обществом
и нанимаемым политиком.
Следует согласиться и со
следующим утверждением Р.М. Нуреева и С.Г. Шульгина: «Административный ресурс
связан не только с несовершенством политических рынков, но и, в свою очередь,
способствует снижению экономической конкуренции».
Ими же приводится
следующая схема, иллюстрирующая взаимосвязь экономического и политического
монополизма (см. рисунок 3.2.1).
Рис. 3.2.1.
Связь административного ресурса с экономическим
и политическим
монополизмом[9]
Изучение нами содержания
понятия «административный ресурс» предопределяет необходимость рассмотрения
классификации видов административного ресурса, которые могут быть задействованы
в процессе предвыборной кампании.
По нашему мнению,
наиболее полно классификация видов административного ресурса приведена в
исследовании Е.А. Панфилова и С.Н. Шевердяева.
Ими, в частности,
выделяются следующие виды административного ресурса:
- регуляторный ресурс -
предполагает
использование властных полномочий по принятию управленческих решений, которые
прямо или косвенно направлены на продвижение конкретных политических интересов;
- институциональный
(организационный) ресурс - предполагает использование труда подчиненных, т.е. лиц,
находящихся в служебной зависимости, для поддержки политических целей, которые
разделяет руководство.
Институциональный
(организационный) ресурс, в свою очередь, распадается по существу на два вида -
это кадровый ресурс и использование государственного имущества.
Самостоятельное
выделение кадрового ресурса важно для понимания действия механизма
злоупотреблений на техническом уровне. Материальный ресурс имеет значение в
связи с богатым и многообразным фондом государственного имущества и
распространенностью случаев его использования на выборах.
- медийный
(информационный) ресурс - представляет собой использование средств массовой информации
в целях односторонней агитации в пользу проправительственных политических сил.
- финансовый ресурс - как разновидность административного
ресурса предполагает использование для предвыборных целей доминирующих политических
сил, бюджетных средств или средств публичных внебюджетных фондов.
- силовой ресурс - понимается как возможность
использования правоохранительных и иных органов, наделенных полномочиями по
принуждению. Силовой ресурс включает проведение налоговых и прочих проверок
партий и избирательных штабов, а также препятствование деятельности
оппозиционных кандидатов с применением насилия.
- законодательный ресурс -
связан с использованием доминирующими политическими силами своих
возможностей по участию в законодательном процессе с целью принятия законов,
способствующих продвижению их политических интересов.[10]
На
наш взгляд, тот факт, что административный ресурс активно используется во время
предвыборных кампаний в Российской Федерации, подтверждается мониторингом по
выявлению злоупотреблений административным ресурсом в ходе федеральной кампании
по выборам в Государственную Думу Российской Федерации 4-го созыва, который был
проведен Центром антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р»
в 2004 г.
Целью мониторинга было
отслеживание и документирование конкретных проявлений использования
административного ресурса на выборах. Для этого был организован ежедневный
мониторинг национальных средств массовой информации, а также сбор информации из
различных регионов Российской Федерации.
Мониторинг сфокусирован
на отслеживании трех наиболее распространенных типов административного ресурса:
институционального, бюджетного и медийного ресурса.
Приведем наиболее
интересные, на наш взгляд, результаты мониторинга.
Рис.3.2.2. Распределение числа
упоминаний политических партий
в рассматриваемых информационных
источниках за период мониторинга[11]
Все случаи упоминаний
политических партий и кандидатов были проанализированы на их соответствие
критериям определения и типологии административного ресурса. По результатам
этого анализа 283 случая были классифицированы как случаи использования
административного ресурса в избирательной кампании.
Распределение случаев использования
административного ресурса основными политическими партиями (по данным,
рассматриваемым СМИ за период мониторинга) нами представлено на рисунке 3.2.3.
* Случаи использования административного ресурса в отношении КПРФ имели
негативную направленность.
Рис. 3.2.3.
Распределение случаев использования административного ресурса основными
политическими партиями (по данным рассматриваемых СМИ за период мониторинга)[12]
Широкий мониторинг СМИ
дал следующие результаты:
1. На протяжении всей
избирательной кампании наблюдались систематические злоупотребления медийным
ресурсом в интересах партии «Единая Россия».
2. Мониторинг показал
значительный дисбаланс в освещении предвыборной деятельности политических
партий в прессе и на телевидении, в основном в пользу партии «Единая Россия».
3. Мониторинг также
выявил преобладание информации о партии «Единая Россия» и по количеству
отдельных транслируемых репортажей.
4. Использование
административного ресурса предоставило партии «Единая Россия» преимущество,
которое в финансовом выражении выше максимальной суммы, отведенной законом на
финансирование избирательной кампании.
Стоимостной анализ
использования административного ресурса в избирательной кампании строился на
том, что все способы борьбы за голоса избирателей имеют конкретную стоимость,
выраженную в денежных единицах. В рамках мониторинга была предпринята попытка
подсчитать, сколько могли бы стоить случаи использования административного
ресурса для любого иного кандидата или партии, таким ресурсом не обладающего. Расчеты
показывают, что партия «Единая Россия» - очевидный лидер по использованию
административного ресурса - в избирательной кампании, в целом, сэкономила как
минимум 7,6 млн. долларов из своего избирательного фонда на использовании возможностей
доступа к государственным и подконтрольным государству телевизионным медийным
ресурсам.
Большой интерес для
понимания количественного выражения влияния административного ресурса на итоги
выборов, на наш взгляд, может дать сравнение официальных результатов выборов с
социологическими прогнозами, которые были сделаны накануне дня голосования, а
также с общими результатами распределения мандатов.
Таблица 3.2.1
Сравнительная
характеристика результатов выборов и социологических опросов
|
Основные
политические партии
|
«Единая
Россия»
|
КПРФ
|
ЛДПР
|
СПС
|
«Яблоко»
|
«Родина»
|
|
Усредненный
прогноз московских экспертов, партийные списки (конец ноября 2003 г.)
|
25,2
%
|
24,0
%
|
6,2
%
|
5,3
%
|
5,2
%
|
4,2
%
|
|
Усредненный
прогноз региональных экспертов, партийные списки (конец ноября 2003 г.)
|
24,0
%
|
19,0
%
|
7,4
%
|
6,3
%
|
5,7
%
|
5,2
%
|
|
Официальные
данные ЦИК РФ по итогам голосования за партийные списки
|
37,6
%
|
12,6
%
|
11,5
%
|
4,0
%
|
4,3
%
|
11,5
%
|
|
Количество
мандатов при распределении по партийным спискам
|
120
(53% от 225)
|
40
(18% от 225)
|
36
(16% от 225)
|
-
|
-
|
29
(13% от 225)
|
|
Общее
количество мандатов после образования фракций в Госдуме*
|
300
(67% от 450)
|
52
(12% от 450)
|
36
(8% от 450)
|
-
|
-
|
36
(8% от 450)
|
* 23
депутата (5% от 450) не присоединились ни к одной из этих групп
Источник:
Панфилова Е.А., Шевердяев С.Н. Противодействие злоупотреблению административным
ресурсом на выборах: проблемы и перспективы. – М.: Де Ново, 2005 г. – С. 23.
В первых двух строках
приведенной таблицы даются данные по усредненному прогнозу московских и
региональных экспертов в соответствии с отчетом Центра исследований
общественного мнения «Глас народа» от 17-24 ноября 2003 г. В целом, эти данные соответствовали прогнозам других авторитетных социологических центров.
Соотнесение прогнозов
результатов голосования по партийным спискам с официальными результатами,
зафиксированными Центризбиркомом РФ, позволяет сформулировать выводы, которые в
то время стали сенсацией парламентских выборов.
- впервые за время
существования Государственной Думы РФ избирательный барьер не преодолела ни
одна правая партия;
- на российской
политической арене появилась новая политическая сила, партия «Родина»;
- КПРФ
получила в два раза меньше голосов, чем планировалось.
- партии «Единая Россия»
удалось консолидировать более значительную часть электората (на 12-13%), чем
прогнозировалось, т.е. около 40%.
Проведенное исследование
злоупотреблениями административным ресурсом во время выборов в Государственную
Думу в 2003 году позволило Е.А. Панфиловой и С.Н. Шевердяеву сделать следующий
вывод: столь значительное отклонение прогнозных данных от результатов
социологических опросов обусловлено значительными злоупотреблениями
административным ресурсом.
Такой вывод основывается на
следующем: «…если провал правых партий, а также успех «Родины» в большей или
меньшей степени был предсказуем в связи с их балансированием по прогнозам в
рамках статистической погрешности вокруг 5%-ного избирательного барьера, то
ошеломляющий успех «Единой России» и столь же ошеломляющий провал КПРФ выходят
за рамки статистической погрешности довольно далеко. Прогностическая ошибка
здесь составляет долю в 12 %. В связи с тем, что из факторов, проявивших себя в
период избирательной кампании 2003 г., пожалуй, лишь в отношении административного
ресурса эксперты и социологические службы не располагают надежными критериями количественных
оценок, мы можем предположить, что обозначенная социологическая ошибка обязана
именно административному ресурсу».[13]
Несомненным, на наш
взгляд, являются негативные последствия злоупотребления административным
ресурсом в электоральных целях; это, как известно, - прямая угроза демократии.
Злоупотребления отрицательно сказываются на гражданских свободах и неприкосновенности
личности, качестве демократии, исполнении государственных функций и
распределении публичных ресурсов.
Вот мнение участников
проекта: «Институциональный, финансовый и медийный ресурсы могут предоставлять
партии власти дополнительные возможности, что подрывает самые базовые принципы
демократического процесса - процесса равного доступа и равных возможностей.
Злоупотребление этими ресурсами, кроме того, ведет к очевидным нарушениям в
распределении публичных ресурсов: вместо того, чтобы, как и установлено по
закону, служить публичным интересам, они перераспределяются с целью
удовлетворения электоральных интересов сил, находящихся у власти и их кандидатов».[14]
В рамках данной работы
интерес, на наш взгляд, представляет подход к решению проблемы использования
административного ресурса в предвыборных кампаниях в зарубежных странах.
Как мы знаем, демократические
государства строятся на том принципе, что административные ресурсы, находящиеся
под контролем и управлением лиц, занимающих государственные должности,
используются в целях, отражающих общественные, публичные интересы. В любом
государстве, придерживающемся принципа главенства общественного интереса, это
понятие включает приверженность нормам политического равенства и справедливости
использующихся процедур, это касается как использования административного
ресурса в целом, так и, в особенности, организации выборов.[15]
В демократических
государствах, принцип политического равенства и процедурной справедливости
закреплены в широком наборе норм, правил и законов, регулирующих отправление
государственных должностей. Они включают, среди прочего, и такие как:
- запрет на использование
ресурсов, предоставляемых государственной должностью в личных или партийных
интересах;
- законодательно
закрепленная независимость публичных должностных лиц и государственных служащих;
- запрет на использование
бюджетных средств в интересах какой-либо одной партии или политика;
- нормы, ограничивающие
влияние государства на средства массовой информации;
- положения,
обеспечивающие равный доступ политических партий и кандидатов к агитационным
возможностям во время выборов.
Проведенное исследование
позволило нам выделить следующие направления предупреждения злоупотреблениями
административным ресурсом (см. рисунок 3.2.4).
Рис. 3.2.4. Направления
предупреждения злоупотреблениями
административным
ресурсом [авторская разработка]
Уместно также привести
точку зрения Е.А. Панфиловой и С.Н. Шевердяевым, которые выделяют следующие два
основных направления, объединяющих различные способы эффективного
противостояния использованию административного ресурса на выборах: общественное
давление и привлечение к юридической ответственности.
Общественное давление
связывается с информированностью населения об имевших место фактах
злоупотребления административным ресурсом и акцентированной негативной оценкой
такого рода нарушений.
Способы инициирования
общественного давления разнообразны, например, такие, как:
- передача
задокументированных свидетельств использования административного ресурса в
средства массовой информации и их опубликование в сети Интернет;
- проведение в ходе
избирательной кампании публичных массовых мероприятий (собрания, демонстрации,
пикетирования и т.д.) с осуждением конкретных фактов злоупотреблений и
безотносительно к политической окраске - нарушителей законодательства и
инициаторов мероприятия;
- информирование
российских и международных наблюдателей и правозащитных организаций;
- создание единого
информационного общественного центра по вопросам противодействия
административному ресурсу;
- направление нарушителям
коллективных писем от избирателей с осуждением фактов злоупотреблений
административным ресурсом;
- бойкот избирательных
мероприятий, организованных нарушителями избирательного законодательства.
Инициатива привлечения к
юридической ответственности за злоупотребления служебным положением, исходящая
от различных институтов гражданского общества, а также непосредственно от
граждан, на наш взгляд, может реализовываться посредством целого ряда процедур,
установленных действующим российским законодательством.[16]
Данный вывод лишний раз
показывает, какова роль административного ресурса в ограничении социально-экономических
свобод, в том числе, и рыночной конкуренции.
Выводы
Степень монополизации
политического и экономического рынка можно определить по активности
использования властью административного ресурса в решении тех или иных
политических и экономических вопросов.
8. В наиболее общем виде
определение административного ресурса выглядит следующим образом. Административный
ресурс - это возможность использования политическими силами занимаемого
положения или связей с правительственными учреждениями с целью влияния на
результаты голосования (выборов).
9. Выделяют следующие
виды административного ресурса: регуляторный ресурс; институциональный
(организационный) ресурс; медийный (информационный) ресурс; финансовый ресурс; силовой
ресурс; законодательный ресурс.
10. В ходе работы был
проведен анализ использования
административного ресурса в ходе выборов в государственную думу в 2003 году, на
основании мониторинга который был проведен Центром антикоррупционных исследований
и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р».
11. Анализ позволил
выявить значительные отклонения прогнозируемых результатов от результатов
социологических опросов, что в первую очередь обусловлено значительными
злоупотреблениями административным ресурсом.
12. Проведенное
исследование позволило выделить следующие направления предупреждения
злоупотреблениями административным ресурсом: повышение культуры власти (в том
числе перераспределение полномочий высших органов власти); удаление пробелов в
законодательстве, связанных с использованием административного ресурса; независимые
от правительственных органов средства массовой информации; формирование системы
общественного контроля за ходом проведения избирательных кампаний; Повышение
политической грамотности и культуры населения.
13. Стратегической
проблемой современной экономической теории является вопрос об оптимальном
соотношении государства и рынка. Государство всегда выступало особым
экономическим субъектом, так или иначе, участвуя в экономической жизни
общества.
14. На современном этапе
развития экономических отношений, актуальным является определение оптимальных
границ государственного регулирования в рамках модели «социально регулируемой
рыночной экономики».
15. Особое значение в процессе
исследования соотношения государства и рынка определение оптимальных границ
присутствия государственного сектора. Государственный сектор - многоуровневый
комплекс смешанной экономики, включающий в себя систему предприятий, учреждений
и организаций, функционирующих на экономической и правовой базе государственной
собственности в целях реализации функций государства в экономической, социальной
и политической сферах и управляемый государственными органами.
16. В ходе исследования,
для оценки оптимальных границ государственного сектора в Российской Федерации,
был проведен опрос специалистов в области управления финансами, который
позволил выявить следующее.
К сферам, которые, по
мнению респондентов должны находиться только в ведении государства, относятся:
оборона, дипломатия и правопорядок. Также в эту группу можно отнести начальное
образование и профилактическое здравоохранение, по мнению специалистов,
соотношение государственного и частного сектора здесь составило 98:2 и 94:6 соответственно
по видам общественных благ.
Соотношение
государственного и частного сектора по группам общественных благ «среднее
образование» и «лечебное здравоохранение» составило примерно 50:50.
Приоритет частному
сектору отдан следующим видам общественных благ: высшему образованию – 67%;
производству – 77%; телекоммуникации – 62%; электроэнергия – 63%;
жилищно-коммунальное хозяйство – 76%.
1.
Абалкин Л. Роль
государства в становлении и регулировании рыночной экономики // Вопросы
экономики,1997. - №6. – С. 4-12.
2.
Анисимов С.
Административный ресурс страшнее пистолета. Выборы губернатора Нижегородской
области могут стать самыми скандальными в России. #"#">www.yabloko.ru.
4.
Балацкий Е.
Измерение масштабов государственного сектора // Экономист, 1999. - №9.
5.
Бектурганова Б.
Победил административный ресурс. #"#">#"#">#"#">#"#_ftnref1"
name="_ftn1" title="">[1]
Лукьянова Е. Политический монополизм неизбежно приводит к стагнации экономики
// Новая газета, 2007. - № 50.