Государственная
собственность как объект воспроизводства
Вопрос
о необходимости государственной в современной рыночной экономике перестал быть
дискуссионным. Вместе с тем, при обсуждении экономической роли государства
основное внимание зачастую уделяется соотношению государственного и
негосударственного секторов, степени участия государства в общественном
воспроизводстве в качестве одного из его субъектов. Крайние точки зрения
сводятся к предложениям либо чрезмерно минимизировать роль государства, либо
расширить его функции до экономически неоправданных масштабов.
Между
тем количественные аспекты данной проблемы вторичны, за исключением основной
пропорции, определяющей преобладание частного сектора в структуре рыночной
экономики. В рамках этого принципиального соотношения «конкретные пропорции
между государственным и негосударственным секторами подвижны и обусловливаются
тенденциями в изменении функций общественного воспроизводства (уменьшение
значения некоторых из них, появление новых), в результате чего модифицируется
разделение между его субъектами»[1].
Конкретные
пропорции между государственным и негосударственным секторами экономики в
разных странах весьма разнообразны. Это объясняется неодинаковой возможностью
экономического роста, различиями в уровнях их развития, национальными
традициями и особенностями, внутренней и внешней экономической ситуацией.
Бочаров
В.П. выделяет среди функций государства как субъекта хозяйственной деятельности
следующие:
- «производство
общественных благ и услуг (оборона, образование, здравоохранение, социальное
обеспечение, регулирование деятельности естественных монополий и др.);
-
корректировка экономических интересов субъектов частного сектора с целью их
гармонизации с общегосударственными приоритетами, поддержка научно-технической
сферы, инвестиционной активности на перспективных, но рискованных для частного
капитала направлениях, малого предпринимательства и т.д.;
-
формирование правового пространства функционирования хозяйствующих субъектов
всех форм собственности, с одной стороны, гарантирующего защиту их прав, а с
другой - регламентирующего их деятельность с целью защиты прав потребителей,
охраны окружающей среды, обеспечения безопасности труда и т.д.»[2].
Государство
выступает в качестве субъекта воспроизводства там, где интересы представителей
частного сектора оказываются слишком узкими и индифферентными к социально и
экономически значимым проблемам. Разрешение конфликта частных и
общегосударственных интересов достигается с помощью различных комбинаций
основных функций государства. Выполнение этих функций обеспечивается наличием в
собственности государства определенного объема материальных и финансовых
ресурсов. При этом, масштабы такой собственности, ее структура и формы
использования в процессе государственного регулирования не остаются раз и
навсегда заданными.
По
своей структуре государственный сектор неоднороден. В его составе представлены
в той или иной степени практически все элементы национального богатства России:
природные ресурсы, земля, имущественные комплексы предприятий, различного рода
учреждения и организации, пакеты акций акционерных обществ, доли в уставных
капиталах других предприятии. Право государственной собственности
распространяется и на средства федерального бюджета, а также средства бюджетов
субъектов Федерации, составляющие в соответствии с Гражданским кодексом
Российской Федерации (ст. 214) ее казну.
«Государственная
собственность в 1990 г. составляла в промышленности РФ 100%, естественно, при
100-процентном детализованном по отраслям государственном управлении.
Впоследствии государственная собственность резко сократилась и подавляющая
часть собственности стали "непрозрачной"»[3].
Считалось,
что главной трудностью и препятствием на пути реформ станет проблема
разгосударствления собственности, поскольку здесь затрагиваются самые острые
интересы предприятий, регионов, отраслевых министерств и федеральной власти и,
конечно, вновь появившихся банковских и других финансовых структур.
Однако
эта задача была решена в рекордно короткие сроки и появилась смешанная
российская собственность, в которой каким-то "странным образом"
переплелись интересы государства, нормального бизнеса, теневой экономики и
рэкета. «Формально в институциональной структуре в результате преобразований в
промышленности возобладали акционерные общества закрытого типа, как правило, с
ограниченной ответственностью, отнюдь не самые эффективные промышленные
структуры. При этом произошла значительная потеря регулирующих функций и
управления со стороны государства, которые не смогли восполнить пока слабые
рыночные регуляторы»[4].
Хотя
в Госкомимуществе или в Федеральном фонде имущества есть реестр всех
предприятий с распределением их по формам собственности. Но это совершенно
неясно из информации, которую имеют научные структуры и, что более важно, ее в
необходимом объеме и деталях не имеют потенциальные инвесторы, способные
осуществлять капиталовложения в промышленность различных форм собственности.
Складывается
такое впечатление, что когда надо получить какие-нибудь кредиты, привилегии,
дотации, смешанные промышленные структуры объявляют, что они - государственная
собственность и им надо дать государственные ресурсы в первую очередь. Когда же
нужно из прибыли платить налоги, они говорят так: пусть государство нам поможет
через различные виды налоговых освобождений.
Необходимо
четко разобраться со смешанной собственностью в России. В настоящее время она
эффективно не управляется ни государством, ни бизнесом. То есть государство во
многих случаях просто условно присутствует в промышленном производстве, хотя
имеет там собственность. Предпринимательские структуры в смешанных компаниях, в
силу своих довольно сложных условий работы на российском рынке, также стараются
не выходить с какими-то, рисковыми решениями.
«Для
успешной работы на рынке, необходимо первым делом доказывать свою
"инвестиционную привлекательность". Для этого нужно иметь детально разработанные
стратегические планы и адекватные им формы управления предприятием, необходимо
достаточно ясно представлять хотя бы перспективные варианты его развития,
ориентированные на то, в каких конкретных рыночных нишах рынка оно будет
работать. Все это необходимо сделать на уровне мировых стандартов, скажем, в
области планирования, бухгалтерии, статистики, финансов, как это принято на
западных предприятиях. Администрация предприятия должна быть способна показать
свою компетентность в этих вопросах»[5].
Пока
же и государство, и бизнес, особенно в смешанных предприятиях слабо регулируют
все более усложняющиеся рыночные процессы производства.
Теневая
экономика, по оценкам, составляет примерно 20-40% не только в хозяйстве в
целом, но и в промышленности тоже. Все государственные крупные предприятия
сейчас обзавелись десятками, сотнями коммерческих организаций, которые так
построены, что последние из них нередко оказываются однодневками. «И когда надо
собирать налоги, то оказывается, что в конечном звене цепочки предприятия уже
нет, оно ликвидировалось, поскольку для этого и было создано»[6].
Налицо
абсолютно ясная тенденция роста теневой экономики, которая связана с возможностями
занижения налогооблагаемой базы. Тогда, возникает вопрос: может быть, все-таки
легализовать теневую экономику?
Мировая
практика имеет такие прецеденты. Например, во Франции в послевоенный период.
Там тоже была большая длительная борьба между теневой экономикой и
государством, но, в конечном итоге, теневая экономика была легализована. Для
решения этой задачи в РФ должен быть принят специальный закон, в соответствии с
которым:
а)
никто не инспектирует накопленные капиталы, не интересуется их происхождением;
б)
никто не берет налогов за прошлый период.
Единственное
требование, которое в связи с этим выдвигается — предприниматель должен вложить
свой капитал в инвестиционный процесс и платить налоги по текущей экономической
деятельности.
В
этой связи важно остановиться на проблеме эффективности использования различных
форм собственности. В принципе в мировой практике частная собственность
показывает свое превосходство перед государственной с точки зрения
эффективности ее использования. Здесь имеются две позиции.
Однако,
как показывает практика, как российская, так и зарубежная, простое изменение
форм собственности не ведет автоматически к повышению эффективности
производства, поскольку главное состоит в том, кто и как управляет этой
собственностью со всем институциональным аппаратом, какие менеджеры руководят
ею, как в фирме развито изучение рынка, спроса, издержек конкурентов, мировых
партнеров и т.д.
Если
коротко проанализировать только один показатель - фондоотдачу (сейчас это
особенно важный показатель), то можно увидеть следующую картину.
Объем
промышленной продукции в рыночных ценах означает реально реализованную
продукцию, т.е. место предприятия в реальной рыночной экономике, загрузку
производственных мощностей и, в конечном итоге, степень адаптации промышленных
структур к новым условиям их функционирования. Основные
промышленно-производственные фонды также исчисляются в рыночных ценах и прошли
уже трехкратную переоценку.
Если
принять фондоотдачу всей промышленности за 100%, то где самая низкая фондоотдача?
На предприятиях, находящихся в федеральной собственности, - 69,7%. Где самая
высокая фондоотдача? На предприятиях смешанной формы собственности с российским
и иностранным участием - 222,5%. В то же время в преобладающей форме
собственности, т.е. в смешанной российской собственности, без иностранного
участия), где нет пока четкого разделения интересов государства и интересов
бизнеса, фондоотдача составила по сравнению со средним промышленным показателем
94,7%, а по сравнению с высшим показателем лишь 42,6%, или в 2,4 раза меньше! «Поэтому
надо построить доступную для общественности, и в первую очередь инвесторов,
прозрачную информационную базу на уровне конкретных предприятий, т.е.
публиковать рейтинги промышленных компаний. Во всем мире они публикуются»[7].
«Компания
"Файнэшнл Тайме" с компанией "Прайс Уотерхаус" систематически
публикуют рейтинги 1400 европейских компаний. Там 15 показателей, по которым
можно иметь суждение о компании: организация хозяйственной деятельности и
показатели работы, эффективность корпоративной стратегии (стратегия
корпоративизма вообще должна быть на первом плане), впечатляющий рост
показателей работы, продвижение торговой марки (это тоже очень важно), максимальные
долгосрочные доходы для акционеров, использование возможностей персонала,
удовлетворение запросов потребителей, оптимальное соотношение интересов
участников в капитале компании, реализация программ приватизации, наилучшие
сделки по слияниям и приобретениям, инновационные подходы к организации
бизнеса, эффективность использования технологии, самые высокие этические
стандарты, наилучшее решение экологических проблем. Этот опыт открытой работы с
компаниями надо ввести у нас в России»[8].
За
1994-1996 гг. первое место в рейтинге 1400 лучших европейских компаний заняла
шведско-швейцарская компания "ABB" с доходностью 33,8%. Поэтому надо
изучить работу "ABB", и этот бесценный опыт предложить российской
промышленности для ее кардинальной реорганизации. Пока не будет изменена
структура промышленности, а у нас в основе крупные предприятия, то кто может
потянуть преобразование наших промышленных гигантов? На них работают по 50-100
тысяч человек на каждом, и они есть почти в каждой отрасли. Но если их
реорганизовать, если придать им новые импульсы экономического развития, тогда к
ним подстроятся мелкие и средние предприятия, хотя ускоренное развитие малого
бизнеса (мини-заводы и мини-технологии в промышленности) является самостоятельной
задачей.
Для
крупных предприятий необходима разработка новой стратегии развития. На сегодня
часто нет других возможностей их вывода на рынки России, СНГ, бывшего СЭВ'а, а
потом и на мировой рынок, как только с помощью иностранного капитала.
В
социально-политическом плане современная ситуация в России определяется резкой
дифференциацией доходов между незначительной по численности группой населения и
основной его массой. За годы реформ в России не сложился средний класс, в
отсутствии которого невозможно создание рыночной экономики массового
потребления и адекватного ей устойчивого политического режима социал-демократической
или либеральной ориентации.
Между
тем до настоящего времени трансформация российской экономики происходит в
отсутствии сколько-нибудь осмысленной стратегии промышленного развития страны.
В странах демократической ориентации определение стратегии промышленного
развития не является исключительно прерогативой центральных органов
государственной власти. В этом деле предусматривается активное участие
представителей промышленных деловых кругов, профсоюзов, независимых
научно-исследовательских организаций, региональных органов власти. При этом «центральные
государственные структуры, выступая в качестве участника и координатора
разработки стратегии промышленного развития страны, предлагают свои оценки
перспектив развития мировой экономики и ее отдельных регионов (в первую очередь
наиболее тесно связанных с промышленностью страны), мировых рынков важных
промышленных товаров, научно-технического прогресса, экологической ситуации и
т.д., формулируют свои представления о желательных направлениях промышленного
развития страны»[9].
Для
такой работы создаются определенные организационные структуры, в которых
происходит доскональное обсуждение проблем, имеющих отношение к разработке
стратегии промышленного развития страны, включая проблемы отраслевого и регионального
характера. Деятельность таких структур не только позволяет составить более
полное и четкое представление о проблемах и перспективах развития
промышленности страны, ее наиболее уязвимых местах, потенциальных источниках
роста и конкурентных преимуществ, но создает предпосылки для формирования
общественного согласия относительно видения будущего промышленности страны.
Такое согласие служит, в частности, важным условием быстрого законодательного
оформления мероприятий в области промышленной политики.
Функцию
лидера в создании и координации деятельности указанных структур должно
выполнять авторитетное ведомство исполнительной власти, поэтому японский опыт
заслуживает самого пристального изучения и использования.
Приходится
констатировать, что в настоящее время в исполнительной власти России нет
ведомства, способного по своему интеллектуальному потенциалу и авторитету взять
на себя функции инициатора и координатора разработки стратегии промышленного
развития страны. «Выработку общественного консенсуса в отношении видения
будущего России затрудняет и размытость ценностных установок основной части
населения страны вследствие краха тоталитарного атеистического государства и
негативных последствий осуществляемых в настоящее время реформ для большинства
населения страны»[10].
Отдавая
отчет в том, что разработка стратегии промышленного развития страны и
адекватной ей государственной промышленной политики требует колоссальных
коллективных усилий, отметим лишь некоторые контуры такой стратегии и политики.
Стратегия
промышленного развития страны предполагает определение основных целей в более
или менее долгосрочной перспективе, основных препятствий на пути реализации
этих целей и средств преодоления этих препятствий и достижения поставленных
целей.
К
важнейшим стратегическим целям развития промышленности России следует, как
представляется, отнести сохранение и усовершенствование основных элементов
инфраструктуры жизнеобеспечения, повышение качества жизни (физическое и
психическое здоровье нации, экология, образование и жилье); поддержание
достаточного уровня обороноспособности страны.
Основные
препятствия на пути реализации этих целей заключаются в продолжающемся развитии
глубокого и затяжного общеэкономического и промышленного кризиса, без
сколько-нибудь позитивных сдвигов в технологической структуре промышленного
производства, все более углубляющемся разрыве между финансовой сферой и
состоянием российской промышленности, усиливающемся дефиците инвестиционных
ресурсов.
Государственная
промышленная политика России должна быть ориентирована на преодоление этих
препятствий и носить инициативный характер, опираясь на видение желательного
образа структуры промышленности в более или менее долгосрочной перспективе.
Что
касается технологической структуры российской промышленности, то она должно
строиться на основе тщательной оценки имеющегося научного и технологического
потенциала с учетом основных направлений мирового научно-технического прогресса
и ряда факторов. Для этого надо определить: в каких технологиях, исходя из
соображений национальной безопасности в ее различных аспектах, необходим
собственный производственный потенциал и какого уровня должен он достигать; в
каких технологиях Россия имеет шансы добиться прорыва и усиления своей
конкурентоспособности; удовлетворение каких потребностей целесообразно за счет
импорта промышленной продукции и технологий.
Исходя
из этого можно определить следующие направления деятельности государства в
рамках промышленной политики.
Необходима
активная, координирующая деятельность государственных ведомств в области
технологического прогнозирования и разработки комплекса критериев, на основе
которых должны отбираться приоритетные для российской промышленности
технологии.
Государство
может способствовать повышению технологического потенциала российской
промышленности, как создавая замкнутые, слабо доступные иностранной конкуренции
системы “научные исследования и разработки — производство наукоемкой продукции
в российских компаниях — крупномасштабные закупки этой продукции государством”,
так и стимулируя приток иностранного капитала и технологий путем допуска
иностранных компаний к производству наукоемкой продукции в стране и
государственным закупкам этой продукции. Вероятнее всего, следует сочетать оба
варианта в зависимости от состояния научного и технологического потенциала в
конкретных областях науки и технологиях.
Масштабы
государственной собственности на уровне предприятий продолжают оставаться
довольно значительными.
Динамика
распределения предприятий по формам собственности представлена в таблице 1.2.
Как
можно увидеть из таблицы 1.2, количество предприятий, относящихся к
государственной форме собственности, сократилось за текущий период с 159,2 тыс.
до 135 тыс. Однако, удельный вес предприятий государственного сектора сократился
незначительно – с 3,6 % в 2004 году до 2,8% на конец 2008 года.
Таким
образом, соотношения государственного и негосударственного секторов в
структуре общественного производства России на сегодняшний день значительно
преобладает негосударственный сектор, что в принципе соответствует общемировым
тенденциям развития структуры рыночной экономики.
Таблица 1.2.
Распределение предприятий и организаций по формам собственности[11]
|
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
|
Число
предприятий и организаций, тыс.
|
|
Всего
|
4417,1
|
4767,3
|
4506,6
|
4674,9
|
4771,9
|
|
в том числе по формам собственности:
|
|
|
|
|
|
|
государственная
|
159,2
|
160,4
|
149,3
|
141,7
|
135
|
|
муниципальная
|
248,2
|
252,1
|
264,3
|
262,7
|
257,6
|
|
частная
|
3499,2
|
3837,6
|
3638,8
|
3855,4
|
3975,5
|
|
собственность общественных и религиозных
организаций
|
252,8
|
252,5
|
239,2
|
212,3
|
197,4
|
|
прочие формы собственности
|
257,7
|
264,7
|
215
|
202,9
|
206,4
|
|
В
процентах к итогу
|
|
Всего
|
100
|
100
|
100
|
100
|
100
|
|
в том числе по формам собственности:
|
|
|
|
|
|
|
государственная
|
3,6
|
3,4
|
3,3
|
3
|
2,8
|
|
муниципальная
|
5,6
|
5,3
|
5,9
|
5,6
|
5,4
|
|
частная
|
79,2
|
80,5
|
80,7
|
82,5
|
83,3
|
|
собственность общественных и религиозных
организаций
|
5,7
|
5,3
|
5,3
|
4,6
|
4,1
|
|
прочие формы собственности
|
5,8
|
5,6
|
4,8
|
4,3
|
4,4
|
Рассмотрим
количество и удельный вес предприятий государственной формы собственности по
отраслям экономики (табл. 1.3.).
Таблица 1.3.
Распределение предприятий по видам экономической деятельности в 2008
году[12]
|
Показатели
|
Число
организаций, всего
|
в том
числе государственных
|
|
тыс.
|
тыс.
|
удельный
вес
|
|
Всего
|
4771,9
|
392,6
|
8,23
|
|
в том числе организации с основным видом
деятельности:
|
|
|
|
|
сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство
|
222,1
|
9,6
|
4,32
|
|
рыболовство, рыбоводство
|
8,7
|
0,4
|
4,60
|
|
добыча полезных ископаемых
|
17,2
|
0,3
|
1,74
|
|
обрабатывающие производства
|
411
|
9,4
|
2,29
|
|
производство и распределение электроэнергии,
газа и воды
|
26
|
6,7
|
25,77
|
|
строительство
|
426
|
4,7
|
1,10
|
|
оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспортных
средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования
|
1797,6
|
11,4
|
0,63
|
|
гостиницы и рестораны
|
85,9
|
3,1
|
3,61
|
|
транспорт и связь
|
238
|
10,5
|
4,41
|
|
финансовая деятельность
|
101,2
|
3,3
|
3,26
|
|
операции с недвижимым имуществом, аренда и
предоставление услуг
|
775,4
|
31,6
|
4,08
|
|
государственное управление и обеспечение
военной безопасности; обязательное социальное обеспечение
|
100,3
|
96,5
|
96,21
|
|
образование
|
165,2
|
131,1
|
79,36
|
|
здравоохранение и предоставление социальных
услуг
|
75
|
33,2
|
44,27
|
|
предоставление прочих коммунальных, социальных
и персональных услуг
|
315,7
|
40,4
|
12,80
|
В
таблице 1.4. представлено распределение предприятий по видам экономической
деятельности в г. Москве.
Таблица 1.4.
Распределение
предприятий и организаций
по видам экономической деятельности в г. Москве[13]
|
Всего
|
государственными
предприятиями
|
Удельный
вес, %
|
|
Обрабатывающие производства
|
708
925,6
|
146
262,4
|
20,63
|
|
из них:
|
|
|
|
|
производство пищевых продуктов, включая
напитки, и табака
|
125
023,9
|
43
795,9
|
35,03
|
|
текстильное и швейное производство
|
4
324,8
|
1
863,9
|
43,10
|
|
производство кожи, изделий из кожи и
производство обуви
|
1
195,6
|
384,6
|
32,17
|
|
обработка древесины и производство изделий
из дерева
|
3
044,6
|
1
887,8
|
62,00
|
|
целлюлозно-бумажное производство;
издательская и полиграфическая деятельность
|
55
165,6
|
19
658,5
|
35,64
|
|
производство кокса и нефтепродуктов
|
234
574,6
|
1
294,3
|
0,55
|
|
химическое производство
|
58
878,7
|
17
210,5
|
29,23
|
|
производство резиновых и пластмассовых
изделий
|
14
964,0
|
6
908,2
|
46,17
|
|
производство прочих неметаллических
минеральных продуктов
|
51
265,4
|
9
057,8
|
17,67
|
|
металлургическое производство и производство
металлических изделий
|
23
696,7
|
11
851,9
|
50,01
|
|
производство машин и оборудования
|
20
806,3
|
9
039,5
|
43,45
|
|
Производство электрооборудования,
электронного и оптического оборудования
|
52
429,0
|
18
793,3
|
35,85
|
|
производство транспортных средств и
оборудования
|
23
976,1
|
923,6
|
3,85
|
|
прочие производства
|
14
649,7
|
3
592,7
|
24,52
|
|
производство прочих материалов и веществ,
не включенных в другие группировки
|
25
334,6
|
404,0
|
1,59
|
|
Производство и распределение электроэнергии,
газа и воды
|
122
865,7
|
1
323,6
|
1,08
|
|
из них:
|
|
|
|
|
производство, передача и распределение
электроэнергии
|
57
140,0
|
1
300,1
|
2,28
|
|
производство, передача и распределение пара
и горячей воды (тепловой энергии)
|
55
737,5
|
2
210,0
|
3,97
|
Как
можно увидеть, минимальная доля государственных предприятий - в добыче
полезных ископаемых, оптовой и розничной торговле; ремонте автотранспортных
средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования а
максимальная – в государственном управлении и обеспечении военной безопасности,
а также в образовании.
Данные
табл. 1.5 характеризуют диапазон названного показателя по федеральным округам,
а также по субъектам РФ, имеющим максимальные и минимальные его значения в
рамках отдельного округа.
Таблица 1.5.
Удельный вес предприятий и организаций государственной собственности в
общем числе предприятий и организаций (на 1.01.2009 г.)[14]
|
Всего
|
В том числе государственная
|
|
сумма
|
Уд. вес, %
|
|
Российская Федерация, всего
|
4 674
896
|
141
659
|
3,03
|
|
Центральный федеральный округ
|
1 787
184
|
38
431
|
2,15
|
|
максимальная (Костромская область)
|
17 140
|
1 122
|
6,55
|
|
минимальная (г. Москва)
|
1 096 883
|
13 881
|
1,27
|
|
Северо-Западный федеральный округ
|
664
988
|
17
282
|
2,60
|
|
максимальная (Ненецкий автономный округ)
|
1 071
|
154
|
14,38
|
|
минимальная (г. Санкт-Петербург)
|
414 080
|
7 128
|
1,72
|
|
Южный федеральный округ
|
430
700
|
21
012
|
4,88
|
|
максимальная (Чеченская Республика)
|
8 282
|
1 599
|
19,31
|
|
минимальная (Краснодарский край)
|
119 595
|
3 825
|
3,20
|
|
Приволжский федеральный округ
|
711
633
|
27
058
|
3,80
|
|
максимальная (Республика Мордовия)
|
15 946
|
1 224
|
7,68
|
|
минимальная (Самарская область)
|
112 439
|
2 079
|
1,85
|
|
Уральский федеральный округ
|
372
806
|
9 446
|
2,53
|
|
максимальная (Курганская область)
|
15 543
|
1 161
|
7,47
|
|
минимальная (Свердловская область)
|
166 946
|
3 219
|
1,93
|
|
Сибирский федеральный округ
|
533
994
|
18
807
|
3,52
|
|
максимальная (Республика Тыва)
|
3 396
|
576
|
16,96
|
|
минимальная (Новосибирская область)
|
149 660
|
2 478
|
1,66
|
|
Дальневосточный федеральный округ
|
173
591
|
9 623
|
5,54
|
|
максимальная (Чукотский автономный округ)
|
1 610
|
364
|
22,61
|
|
минимальная (Приморский край)
|
60 859
|
1 859
|
3,05
|
Как
видно, по средним значениям названного показателя разрыв составляет 2,58 раза,
минимальные значения имеют амплитуду от 1,27 до 3,2 (2,5 раза), максимальные -
от 6,55 до 22,61 (3,45) раза.
Данные
о распределении государственных предприятий по базовым отраслям промышленности
представлены в табл. 1.6.
Таблица 1.6
Удельный вес государственных предприятий
в промышленности в 2008 г. (в %)[15]
|
Сфера
|
В числе предприятий
|
В объеме производства
|
В численности
работников
|
|
Вся промышленность
|
3,0
|
7,9
|
12,5
|
|
Электроэнергетика
|
9,5
|
12,9
|
14,0
|
|
Нефтедобыча
|
3,0
|
0,2
|
1,7
|
|
Нефтепереработка
|
0,8
|
0,1
|
0,9
|
|
Газовая
|
13,6
|
0,3
|
0,9
|
|
Угольная
|
31
|
9,0
|
5,3
|
|
Черная
|
1,2
|
0,1
|
0,3
|
|
Цветная
|
1,9
|
8,4
|
12,6
|
|
Химическая и нефтехимическая
|
1,5
|
3,9
|
5,8
|
|
Машиностроение и металлообработка
|
2,2
|
18,7
|
20,1
|
|
Промышленность строительных материалов
|
1,8
|
7,3
|
8,0
|
Современная
статистика не дает развернутой информации о существующей в данный момент
структуре акционерного капитала приватизированных предприятий, где одним из
акционеров является государство. Это, конечно, затрудняет мониторинг динамики
государственного предпринимательства.
Косвенной,
но весьма убедительной характеристикой эффективности деятельности хозяйств,
основанных на различных формах собственности, служит их доля в общем объеме
инвестиционных ресурсов, поскольку она определяет уровень инвестиционной
активности. В 2008 г. доля государственных инвестиций сократилась с 81 до 22%,
муниципальных — с 7 до 5%. Доля инвестиций предприятий негосударственного
сектора увеличились с 4 до 24%. В наибольшей степени возросла доля инвестиций
сектора со смешанной собственностью (государственно-частной) — с 7 до 49%.
Сравнение
форм собственности на основной капитал по их инвестиционной активности
показывает, что последняя ниже всего в государственном секторе, доля которого в
инвестициях значительно ниже его доли в основном капитале. В негосударственном
секторе, включающем наряду с частными предприятия со смешанной
государственно-частной собственностью, инвестиционная активность в целом
превышает долю этого сектора в основном капитале. Вместе с тем в данном секторе
более благоприятное соотношение между основным капиталом и инвестициями
характерно для предприятий смешанной собственности: «доля частной собственности
в основном капитале составляет 40%, в инвестиционных ресурсах — 24%, доля
смешанной собственности — соответственно 60 и 49%»[16].
Самым же динамичным (в плане инвестиционной активности) является частный сектор
со смешанной российско-иностранной собственностью: его доля в инвестициях в 3
раза превышает его долю в основном капитале.
Можно
констатировать, что, во-первых, удельный вес продукции, произведенной
государственным сектором, выше фиксируемого статистикой. Соответственно, действительные
масштабы частной собственности несколько меньше представляемых статистикой.
Во-вторых, правомерно квалифицировать смешанную государственно-частную
собственность как относительно самостоятельную форму, в рамках которой
существуют специфические отношения распоряжения, владения и пользования. И,
наконец, в-третьих, более высокая по сравнению с государственным и частным
секторами инвестиционная активность сектора со смешанной собственностью дает
основание считать его более дееспособным.
Неоднородность
структуры государственной собственности (государственные предприятия,
принадлежащие государству пакеты акций акционерных обществ, средства бюджетов
различных уровней, природные ресурсы) обусловливает различия в конкретных
механизмах и формах ее экономической реализации.
Государственные
предприятия обеспечивают выполнение функций государства как производителя
определенных общественных благ. В зависимости от выполняемых ими функций, а
также от степени вмешательства государства в их деятельность государственные
предприятия подразделяются на унитарные и казенные. Эти предприятия не являются
собственниками государственного имущества. Их взаимоотношения с государством
организуются на основе расщепления прав собственности, разделения функций и
полномочий собственника на частичные, неполные функции и делегирования части
полномочий управляющим государственных предприятий. При этом механизм
реализации общегосударственного интереса обеспечивается ограничением их
полномочий в распоряжении государственным имуществом и возможностью получения
государством части дохода от использования имущества.
«В
настоящее время в России функционирует 13,7 тыс. унитарных предприятий» [17].
Юридически режим функционирования унитарных предприятий регулируется правом
хозяйственного ведения, не допускающего без согласования с собственником
изменение профиля предприятия, его реорганизацию и отчуждение недвижимого
имущества. Кроме того, за государством закрепляется право на получение части
прибыли унитарного предприятия. За исключением названных ограничений таким
предприятиям предоставляется свобода, позволяющая им функционировать как
частным предприятиям. По сути дела, им предоставляется право пользования
государственной собственностью и частичного распоряжения ею.
Для
казенных предприятий установлен более жесткий механизм реализации
государственного интереса. Им предоставляются полномочия, ограниченные правом
оперативного управления, т.е. они осуществляют права пользования и распоряжения
государственным имуществом только в соответствии с заданиями собственника
(государственными заказами). Без согласия собственника казенные предприятия не
могут распоряжаться любым (как недвижимым, так и движимым) закрепленным за ними
имуществом. За собственником - государством - остается право распределять
доходы такого предприятия. Однако действительный статус государственных
предприятий в сфере отношений собственности далеко не соответствует их
юридическому статусу. Фактически государство устранилось от осуществления
функций собственника этих предприятий. Часто единственной формой его
взаимодействия с ними остаются налоги, а также назначение и освобождение
директоров. В результате центральное место в структуре отношений собственности занимает
администрация, которая при отсутствии государственного контроля за ее деятельностью
игнорирует ограничения по распоряжению недвижимым имуществом и по сути дела
обладает монопольным правом распоряжаться доходами предприятий. Контроль здесь
значительно слабее, чем в акционерных обществах, где менеджмент находится под
контролем акционеров, совета директоров, ревизионной комиссии. На казенных же
предприятиях администрация зачастую выступает как их фактический собственник, используя
государственную собственность исключительно в своих групповых интересах в ущерб
интересам государства и работников предприятий.
При
этом управляющие таких предприятий не несут никакой ответственности за
сохранность и эффективность использования государственного имущества, поскольку
правовых норм, фиксирующих формы и степень их ответственности, не существует.
Государство лишь номинально, юридически является собственником государственных
предприятий и не способно использовать их в качестве инструмента государственного
регулирования.
Для
устранения этих негативных явлений в ближайшей перспективе необходимо сформировать
систему правовых норм по регулированию деятельности государственных предприятий,
исключить возможность манипулирования государственной собственностью со стороны
администрации, четко зафиксировать ответственность менеджеров за эффективность
ее использования и их подконтрольность органам государственной власти.
Требуется усовершенствовать и правовые нормы по разделению объектов собственности
(государственных предприятий) и прав на нес между федеральным центром и
регионами. «В настоящее время в основном используются двусторонние договоры о
разграничении полномочий, которые нередко противоречат Конституции РФ, создают
правовой беспорядок, нарушают равноправие субъектов Федерации»[18].
В
перспективе значение данной формы государственной собственности будет уменьшаться
в результате стабилизации экономической ситуации на макро- и микроуровне,
дальнейшей приватизации и адаптации предприятий к новым условиям
хозяйствования. Не исключена возможность национализации некоторых
приватизированных предприятий.
Государственный
акционерный капитал является одной из распространенных форм регулирующего
воздействия государства на хозяйственную деятельность экономических агентов. Организационно-экономический
механизм функционирования акционерной собственности позволяет в необходимых
случаях регулировать и контролировать деятельность предприятий без их закрепления
в полной собственности государства.
Институт
смешанной, государственно-частной собственности, основной формой которой
выступает акционерная собственность, широко используется в России. Пакеты
акций, находящиеся в собственности государства, предоставляют ему право
участвовать в управлении хозяйственной деятельностыо и получать дивиденды.
Границы этого вида государственной собственности наиболее подвижны, что
объясняется разнообразием механизмов ее формирования. Первоначально она
формировалась в процессе приватизации в виде пакетов акций, закрепляемых в
собственности государства. Наряду с ними в собственности государства оказалось
значительное количество неликвидных акций, которые не удалось реализовать в
процессе приватизации.
Впоследствии
появились и другие методы увеличения данного сегмента государственной
собственности. Он рос в результате активизации предпринимательской деятельности
региональных властей. Например, правительство Москвы выкупило крупные пакеты
акций таких предприятий, как ЗИЛ, «Красный Октябрь», АЗЛК. Активизируют предпринимательскую
деятельность и администрации других регионов.
Из-за
хронической задолженности предприятий перед бюджетами всех уровней стал
использоваться и такой механизм, как конверсия долгов предприятий бюджету в
имущество, чаще всего акции, закрепляемые за государством. Этот процесс будет,
по-видимому, продолжаться. Наметилась также тенденция к «расторжению приватизационных
сделок и возвращению акции государству при невыполнении инвестиционных условий
коммерческих и инвестиционных приватизационных конкурсов их победителями, а
также к расторжению трастовых договоров из-за неэффективной деятельности доверительных
управляющих»[19].
Сокращение
доли государства в акционерной собственности происходит в результате
продолжающейся приватизации государственного имущества, основной формой которой
стала продажа государственных пакетов акций.
Под
воздействием рассмотренных разнонаправленных процессов сформировался
значительный по объему, но весьма неоднородный по структуре данный вил
государственной собственности, представленной наряду с пакетами акций
предприятий стратегического значения акциями предприятий практически всех
отраслей. Существенно различаются и размеры этих пакетов, которые колеблются от
5-6% уставного капитала до 51% и более.
Соответственно
неодинаковы и возможности регулирующего воздействия государства на их
деятельность. Все это усложняет задачи государства по управлению
собственностью, требует принятия мер по оптимизации ее структуры, различных
подходов к управлению пакетами акций.
Механизм
реализации государством полномочий собственника на пакеты акций ограничивается
возможностями, которые предоставляет ему акционерное право. Получение части
прибыли акционерного общества в виде дивидендов и участие в управлении
теоретически определяются размерами государственных пакетов акций, но
практически, как правило, государство является лишь номинальным собственником
акций. Основная причина этого та же, что и в случае с государственными
предприятиями,- формальный подход государства к выполнению функций
собственника, его самоустранение от управления принадлежащим ему акционерным
капиталом. Между тем, как уже отмечалось, государство располагает большим
количеством контрольных и блокирующих пакетов акций, в том числе в экспортоориентированных
отраслях и поэтому могло по праву контролировать использование их финансовых
средств в общегосударственных интересах, в частности для предотвращения
«бегства» капиталов за рубеж и их перевода в «теневую» экономику.
«При
эффективном управлении пакеты акций, принадлежащие государству, могут стать
мощным средством предотвращения нелегитимного перераспределения валового
внутреннего продукта, что способствовало бы существенному увеличению налоговой
базы и доходов государственного бюджета» [20]. Но, несмотря на усиление
«теневых» процессов, возможности их нейтрализации за счет этого фактора
практически не используются. Одна из причин заключается в отсутствии законодательно
оформленной системы управления государственными пакетами акций и контроля за их
использованием, что затрудняет реализацию полномочий государства как
собственника. В настоящее время организационной формой такой реализации
является институт представителей государства в акционерных обществах со
смешанной собственностью. На него возлагаются функции управления
государственными акциями, но в существующем виде он несостоятелен и не может в
полном объеме и на должном уровне выполнять функции организационного механизма реализации
государственного интереса. Происходит это из-за отсутствия нормативной базы,
определяющей полномочия, обязанности и ответственность государственных
представителей в акционерных обществах. В основном такие представители -
работники региональных органов по управлению государственным имуществом, не
являющиеся профессионалами в тех сферах деятельности, которыми они должны
управлять, они не несут никакой ответственности за результаты управления
государственной собственностью.
«Государство
не реализует даже то существенное преимущество, котором имеет, располагая
крупными пакетами акций. А ведь это в принципе позволяет ему контролировать
капитал, больше его собственного, и направлять интересы владельцев этого
капитала в русло общегосударственных интересов. Частный капитал, обладая в этих
случаях значительно меньшим количеством акций, беспрепятственно распоряжается
государственной собственностью стратегического характера исключительно в своих
целях и нередко в ущерб государственным интересам»[21].
Вариантов
решения проблемы управления государственными пакетами акций значительно больше
применяемых на практике. Кроме института государственных представителей,
целесообразно шире использовать пока не получившие должного признания трастовые
отношения, передачу функций управления коммерческим структурам на условиях, не
ущемляющих интересы государства, передачу части пакетов акций в управление
регионам, на территории которых функционируют акционерное общество, создание
специальных холдингов и т.д.
С
одной стороны, перспективы развития данной формы государственной собственности
определяются характером ее деформаций, устранение которых требует качественного
изменения сложившихся отношений собственности. Основное внимание должно быть
уделено формированию и законодательному оформлению эффективной системы
управления акционерным капиталом, принадлежащим государству, и не менее
эффективной системы контроля за деятельностью акционерных обществ с
существенным участием государства в уставном капитале. Работа в этом
направлении будет способствовать созданию надежного механизма экономической
реализации данной формы государственной собственности. Кроме того, нужно
оптимизировать структуру пакетов акций, закрепленных за государством, поскольку
в его собственности по разным причинам оказалось значительное количество акций,
не представляющих интереса для государственного регулирования на уровне
конкретных предприятий. Имеется также немало незначительных по своим размерам
пакетов акций, что не позволяет государству оказывать необходимое воздействие
на деятельность акционерных обществ. «Необходимо решить и проблему разделения
полномочий собственника по федеральным пакетам акций между центром и регионами,
на территории которых находятся акционерные общества»[22].
С
другой стороны, эти перспективы обусловливаются объективными общемировыми
тенденциями развития данного вида государственной собственности. Главная среди
них - активная транснационализация государственно-частной акционерной
собственности, проявляющаяся в создании соответствующих корпораций с участием
государства. Наличие в собственности государства крупных пакетов акций дает ему
возможность регулировать процесс формирования таких корпораций в России,
используя его в интересах повышения конкурентоспособности российских
производителей.
Основные
объекты государственной собственности в сфере финансов (наряду с финансами
государственных предприятий) — доходы консолидированного государственного
бюджета, средства внебюджетных государственных фондов, а также средства
Центрального банка РФ. Субъектами прав собственности на доходы бюджета и
средства внебюджетных фондов являются органы законодательной и исполнительной
власти. Активами и доходами Центрального банка распоряжается Совет директоров,
глава которого назначается органами государственной власти.
Проблема
отношений собственности в сфере государственных финансов макроэкономического
уровня наименее исследована, хотя в силу ее значения для государственного
регулирования и специфики отношений собственности, возникающих в процессе аккумулирования,
распределения и использования государственных финансовых ресурсов, она очень
важна. Эффективность использования государственных финансов макроэкономического
уровня и управления ими определяется состоянием процесса формирования доходов
государственного бюджета, собираемостью налогов, характером распределения
средств по расходным статьям бюджета и их дальнейшим использованием.
Государство
как собственник несет громадные убытки на всех стадиях движения финансовых
ресурсов. Причин этого несколько. Собираемость налогов в последние годы не
поднимается выше 50% от запланированного уровня, растут расходы на обслуживание
государственного долга, а средства внебюджетных государственных фондов часто
используются не по назначению или же расхищаются.
Причина
деформаций в этой области отношений государственной собственности заключается в
том, что значительная часть собственности государства в этой сфере отчуждена от
него и используется в негосударственных интересах. Это отчуждение происходит на
всех стадиях движения бюджетных средств.
В
ближайшей перспективе приведение реальных отношений собственности в
государственном секторе (прежде всего в сфере государственных финансов как на
микро-, так и на макроуровне) в соответствие с ее подлинным характером должно
стать одним из основных приоритетов экономической политики государства. И не
только потому, что низкая дееспособность государства как собственника означает
его несостоятельность как субъекта общественного воспроизводства. Дело в том,
что характер и глубина деформаций государственной собственности, существующих в
России, приводит к деградации всей системы форм собственности и, в первую
очередь, ее основной формы в рыночной экономике - частной собственности.
Практически неограниченная долговременная возможность паразитировать на
государственной собственности и получать доходы, не соответствующие масштабам собственного
капитала, препятствует формированию мотивации к эффективной хозяйственной
деятельности частных владельцев, активизации собственных источников накопления.
Для
оздоровления отношений собственности необходимо защитить государственную
собственность, восстановить се дееспособность. Решение этой проблемы
представляет особую сложность. В отличие от частного сектора, где стимулы к
эффективной деятельности автоматически (разумеется, при отсутствии серьезных
деформаций рыночных отношений) формируются частной собственностью и системой
рыночного регулирования хозяйственной деятельности, обеспечивающих реальную
ответственность (собственным имуществом) частных владельцев, в государственном
секторе подобный механизм отсутствует. Наибольшие трудности в этом смысле
существуют на макроэкономическом уровне. Если на мотивацию управляющих государственных
предприятий определенное влияние оказывает рынок, то на макроуровне
деятельность по управлению собственностью не формирует такой мотивации,
поскольку действие рыночных регуляторов не распространяется на административную,
бюрократическую сферу. Здесь сложно определить результаты деятельности. Кроме
того, цели управления государственной собственностью не исчерпываются прибылью,
они более многомерные и имеют общенациональный характер.
Определенные
трудности в формировании стимулов для эффективного использования
государственной собственности связаны с се многосубъектностью и с
многоуровневым характером се функционирования. Система субъектов этой
собственности представлена администрацией и работниками государственных
предприятий и акционерных обществ со смешанной собственностью, органами
законодательной и исполнительной власти федерального уровня и субъектов Федерации.
Полномочия и функции собственника-государства разделены между ними в
соответствии с их местом в структуре общественного воспроизводства.
Особое
место занимают субъекты, представляющие законодательную и исполнительную
власть. В их обязанности входит формирование правовой базы регулирования всей
системы отношений собственности, в том числе и государственной, формирование
механизма реализации законов путем разработки подзаконных актов, а также
применение законов на макроуровне. Бюрократический аппарат может влиять на
процесс законотворчества и реализации законов, в том числе с целью получения
незаконных доходов.
Несмотря
на объективные трудности в формировании мотивации к эффективному использованию
государственной собственности у ее субъектов, решение этой проблемы не менее
актуально, чем в частном секторе. Но специфика данной формы собственности
исключает возможность автоматизма в преодолении нежелательных тенденций и
создании нужной ориентации экономических интересов государственных чиновников.
Это возможно только на основе разработки действенных правовых норм, с одной
стороны, четко определяющих полномочия всех субъектов государственной
собственности, с другой - жестко защищающих данную собственность и
предусматривающих ответственность (как уголовную, так и административную) за
принятие решений, наносящих ущерб государству.
При
формировании такой системы правовых норм возникнут существенные трудности. Ведь
рассматриваемые отношения регламентируются не только правовыми нормами самого
института собственности, но и нормами, регулирующими другие экономические
отношения и процессы, от которых зависит обеспечение защиты и реализация прав
собственности. Еще большее значение для регулирования отношений собственности,
в том числе и государственной, имеют нормы финансового и акционерного права,
законодательство о банкротстве, об использовании природных ресурсов и т. д.,
которые должны обеспечить полноценную правовую защиту не только частной собственности,
но и государственной. Между тем хозяйственное российское законодательство в
этом плане представляет собой, скорее, систему «белых пятен» и полной
безответственности за сохранность и эффективное использование государственной
собственности. Российские законы «Об акционерных обществах», «О банкротстве»,
«О рынке ценных бумаг», «О банковской деятельности» и др., призванные в том числе
фиксировать и нормы, юридически опосредующие движение материальных и финансовых
активов, регламентировать процессы и механизмы их отчуждения, не фиксируют форм
и степени ответственности за причиняемый государственной собственности ущерб.
Из-за отсутствия норм правовой защиты государственной собственности и появляются
многочисленные возможности ее нелигитнмного использования.
Выводы
по главе
Таким
образом, проведенный в первой главе анализ показал, что речь должна идти о
принципиально новой модели управления государственным имуществом, которая
занимает одно из ключевых мест в системе экономических отношений, о мерах
законодательного обеспечения новой модели управления и о совершенствовании
механизма управления:
1.
Использование новой модели управления федеральной собственностью должно
обеспечивать реализацию прав государства как собственника и хозяйствующего
субъекта (предпринимателя). Но на практике «приватизационная» модель управления
субъектно-объектной структурой собственности, заключающаяся в никем не
рассчитанном параметре увеличения доли частной собственности, с учетом двух
выше указанных аспектов не привела к формированию эффективной национальной
экономики.
2.
Неполная идентификация собственности как экономической системы, неразвитость
экономических и институциональных трактовок собственности приводит к сужению
номинального и реального поля государственной собственности и экономической
свободы субъектов хозяйствования.
3.
Если в условиях продолжающегося системного кризиса основные приоритеты
политики, заявленные в послании Президента, с одной стороны, и концепция
управления государственной собственностью, с другой, расходятся и в конечном
счете не могут обеспечить желаемый результат.