Органы внешних
сношений — это органы государства, посредством которых осуществляются его связи
с другими государствами и иными субъектами международного права.
Все органы внешних
сношений подразделяются на внутригосударственные и зарубежные.
Внутригосударственные в
свою очередь являются
либо органами общей компетенции, либо специальными.
Группу органов общей
компетенции (конституционных) образуют глава государства, высший
представительный орган (парламент) и правительство. В Российской Федерации это:
Президент РФ,
Федеральное Собрание, состоящее из двух палат — Государственной Думы и Совета
Федерации, Правительство РФ.
Президент Российской
Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет
основные направления внутренней и внешней политики государства, как глава
государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных
отношениях. Согласно ст. 86 Конституции РФ Президент: а) осуществляет
руководство внешней политикой Российской Федерации; б) ведет переговоры и
подписывает международные договоры РФ; в) подписывает ратификационные грамоты;
г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем
дипломатических представителей. Он назначает и отзывает после консультаций с
соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания
дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах
и международных организациях.
Федеральное Собрание как
представительный и законодательный орган Российской Федерации принимает законы,
в том числе по вопросам международных отношений, ратификации и денонсации
международных договоров РФ, статуса и защиты Государственной границы РФ, войны
и мира. К ведению Совета Федерации относится решение вопроса о возможности
использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории.
Правительство Российской
Федерации согласно Конституции РФ и Федеральному конституционному закону
"О Правительстве Российской Федераци" осуществляет меры по
обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации.
От имени Правительства
подготавливаются и заключаются международные договоры РФ, именуемые
межправительственными договорами. Председатель Правительства Российской
Федерации ведет переговоры и подписывает такие договоры. К компетенции
Правительства относятся утверждение, принятие договоров по вопросам,
относящимся к его ведению. Оно принимает меры, направленные на обеспечение
выполнения международных договоров. Правительство обеспечивает
представительство Российской Федерации в иностранных государствах и
международных организациях, осуществляет регулирование и государственный
контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного
научно-технического и культурного сотрудничества, защищает граждан РФ за
пределами ее территории.
К специальным органам
внешних сношений Российской Федерации относится ряд федеральных министерств и
ведомств (Министерство иностранных дел РФ, Государственный таможенный комитет
РФ, Федеральная пограничная служба РФ, некоторые другие органы в пределах их
компетенции).
Зарубежные органы
внешних сношений — это органы государства, расположенные за его пределами и
выполняющие функции защиты прав и интересов своего государства, граждан и
юридических лиц.
Зарубежные органы
подразделяются на постоянные (дипломатические представительства, консульские
учреждения торговые представительства, представительства при международных
организациях) и временные (делегации государств на сессиях международных
организаций, на международных конференциях, специальные миссии).
Привилегии, т. е. преимущества, и иммунитеты как
совокупность особых прав, характеризующих невосприимчивость к юрисдикции,
предоставляются как зарубежным органам внешних сношений, так и их главам и
сотрудникам. Соответственно различаются привилегии и иммунитеты
дипломатического представительства и привилегии и иммунитеты дипломатических
агентов.
Дипломатическому
представительству как органу аккредитующего государства на территории
государства пребывания в соответствии с международным правом и национальным
законодательством предоставляются особые льготы, преимущества.
В соответствии со ст. 22
Венской конвенции о дипломатических сношениях помещения представительства
неприкосновенны. Власти государства пребывания не могут вступать в эти
помещения без согласия главы представительства. Как сами помещения, так и
находящееся в них имущество, а также средства передвижения не могут
подвергаться обыску, реквизиции, аресту и исполнительным действиям.
Эти конвенционные нормы
воспроизведены в Положении о дипломатических и консульских представительствах
иностранных государств на территории СССР 1966 г., которое в определенной мере продолжает регламентировать поведение российских
правоохранительных органов. Это учтено (к сожалению, не во всем) в ряде
специальных законов. Так, в Законе РСФСР "О милиции" 1991 г. при закреплении в ст. 11 права сотрудников милиции беспрепятственно входить в помещения,
занимаемые предприятиями, учреждениями и организациями, и проводить осмотр в
одном случае (п. 25) сделана важная оговорка: "кроме иностранных
дипломатических представительств", в другом (п. 18) такая оговорка
отсутствует, хотя регулируются сходные ситуации.
Неприкосновенны архивы,
документы, официальная корреспонденция представительства. Это преимущество
отличается от провозглашенного в ч. 2 ст. 23 Конституции права каждого на тайну
переписки и т. п., поскольку не может быть ограничено на основании судебного
решения.
Согласно Конвенции
государство пребывания должно разрешать и охранять свободные сношения для всех
официальных целей. С этим связано право представительства использовать все
подходящие средства, включая дипломатических курьеров. Дипломатическая почта не
подлежит ни вскрытию, ни задержанию. Для установки и эксплуатации
радиопередатчика необходимо согласие государства пребывания.
В соответствии с
международным правом Таможенный кодекс РФ предусматривает таможенные льготы для
дипломатических представительств при ввозе в нашу страну и вывозе из страны
предназначенных для официального пользования представительств товаров с
освобождением от таможенных платежей (ст. 202).
В отношении помещений
представительства — как собственных, так и наемных — предусмотрено освобождение
от налогов, сборов и пошлин, кроме тех, которые представляют собой плату за
конкретные виды обслуживания.
Представительству и его
главе принадлежит право пользоваться флагом и эмблемой своего государства на
принадлежащих им помещениях и средствах передвижения.
Конвенция возлагает на
государство пребывания специальную, как сказано в ч. 2 ст. 22[1],
обязанность принимать все надлежащие меры для защиты помещений
представительства от всякого вторжения или нанесения ущерба и для
предотвращения всякого нарушения спокойствия представительства или оскорбления
его достоинства. Это обязательство учтено в Федеральном законе "Об органах
федеральной службы безопасности в Российской Федерации" 1995 г. В перечне ее обязанностей: обеспечивать во взаимодействии с органами внутренних дел
безопасность представительств иностранных государств на территории Российской
Федерации (п. "н" ст. 12).
Вместе с тем согласно ч.
3 ст. 41 Конвенции помещения представительства не должны использоваться в
целях, не совместимых с его функциями.
Конвенция содержит
общие для всех дипломатических агентов, включая главу дипломатического
представительства, нормы относительно привилегий и иммунитетов. Прежде всего
зафиксирована неприкосновенность личности, исключающая арест или задержание в
какой бы то ни было форме. В данной ситуации даже судебное решение (ч. 2 ст. 22
Конституции РФ) не может быть основанием ареста, заключения под стражу или
содержания под стражей.
Государство пребывания
обязано относиться к нему с должным уважением и принимать все надлежащие меры
для предупреждения каких-либо посягательств на его личность, свободу и
достоинство. При этом его частная резиденция пользуется той же
неприкосновенностью и защитой, что и помещения представительства.
Воплощением и
конкретизацией этой общей нормы являются обязательства государств в
соответствии с Конвенцией о предотвращении и наказании преступлений против лиц,
пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 г.
Дипломатический агент пользуется иммунитетом от
уголовной и административной юрисдикции. Согласно ч. 4 ст. 11 Уголовного
кодекса РФ дипломатические представители иностранных государств пользуются
иммунитетом. Положение об иммунитете от административной юрисдикции содержится
в ст. 17 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Иммунитет от
гражданской юрисдикции не распространяется на случаи:
а) вещных исков,
относящихся к частному недвижимому имуществу, находящемуся на территории
государства пребывания, если только дипломат не владеет им от имени
аккредитующего государства для целей представительства;
б) исков, касающихся
наследования, в отношении которых дипломат выступает в качестве исполнителя
завещания, попечителя над наследственным имуществом, наследника или
отказополучателя как частное лицо, а не от имени аккредитующего государства;
в) исков, относящихся к
любой профессиональной или коммерческой деятельности, осуществляемой дипломатом
в государстве пребывания за пределами официальных функций.
В связи с последним
пунктом следует иметь в виду, что согласно ст. 42 Венской конвенции[2]
дипломатический агент не должен заниматься в государстве пребывания
профессиональной или коммерческой деятельностью в целях личной выгоды.
Наше законодательство —
упомянутое выше Положение о дипломатических и консульских представительствах 1966 г. — несколько иначе формулирует эти нормы и предусматривает, что иммунитет от гражданской
юрисдикции не распространяется на случаи, когда глава представительства и члены
дипломатического персонала вступают в гражданско-правовые отношения как частные
лица в связи с исками о принадлежащих им строениях на территории нашей страны,
наследовании или деятельностью, осуществляемой ими за пределами официальных
функций.
Дипломатический агент не
обязан давать показания в качестве свидетеля. К этой норме Конвенции Положение 1966 г. добавляет, что в случае согласия давать такие показания он не обязан для этого являться в
судебные или следственные органы.
Предусмотрено
освобождение дипломатов от всех налогов, сборов и пошлин, за исключением
косвенных налогов, включаемых в цену товара или обслуживания, сборов за
конкретные виды обслуживания, налогов на наследство и частное недвижимое
имущество, регистрационных, судебных пошлин и т. п.
Ввозимые в страну
предметы, предназначенные для личного пользования дипломата или членов его
семьи, освобождаются от таможенных пошлин. Личный багаж дипломата освобождается
от таможенного досмотра, если нет оснований предполагать, что в нем содержатся
предметы, ввоз или вывоз которых запрещен. Соответствующие положения закреплены
в Таможенном кодексе РФ (ст. 203).
Указанными в Венской
конвенции привилегиями и иммунитетами пользуются члены семьи дипломатического
агента, живущие вместе с ним, если они не являются гражданами государства
пребывания.
Дипломатические курьеры
при исполнении своих обязанностей пользуются личной неприкосновенностью и не
подлежат аресту или задержанию в какой бы то ни было форме.
В определенной степени
привилегии и иммунитеты распространяются на членов административно-технического
и обслуживающего персонала и живущих вместе с ними членов семей (при этом ко
всем относится оговорка: "если они не являются гражданами государства
пребывания или не проживают в нем постоянно").
Как сказано в преамбуле
Венской конвенции о дипломатических сношениях, привилегии иммунитеты
"предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения
эффективного осуществления функций дипломатических представительств как
органов, представляющих государства". Из этого следует норма, что в
иммунитете от юрисдикции дипломатических агентов может отказать только само
аккредитующее государство.
Совершение
дипломатическим агентом серьезного правонарушения может стать основанием для
объявления его нежелательным лицом (persona non grata). В таком случае
аккредитующее государство должно отозвать такое лицо. Иммунитет дипломата от
юрисдикции государства пребывания не освобождает его от юрисдикции
аккредитующего государства.
Консульские учреждения как зарубежные
представительства имеют существенное отличие от дипломатических
представительств: они функционируют не в масштабах всего государства
пребывания, а в пределах консульского округа, определяемого по взаимному
соглашению. Обычно такой округ охватывает несколько
административно-территориальных единиц государства пребывания.
Консульские отношения
возникают с установлением дипломатических отношений, а при их отсутствии на
основе специального соглашения заинтересованных государств. Согласие
государства пребывания необходимо для открытия консульского учреждения.
Консульские функции
выполняются как рассматриваемыми специальными консульскими учреждениями, так и
дипломатическими представительствами, в составе которых создаются консульские
отделы.
Нормы, касающиеся
консульских привилегий и иммунитетов, содержатся в Венской конвенции о
консульских сношениях 1963 г., в двусторонних консульских конвенциях. В
Российской Федерации эти вопросы регламентируются также Положением о
дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на
территории СССР 1966 г.
Помещения, занимаемые
консульскими учреждениями, включая резиденцию их главы, пользуются
неприкосновенностью. Вместе с тем в соответствии с п. 2 ст. 31 Венской
конвенции о консульских сношениях[3] власти государства
пребывания могут вступать в помещения представительства "в случае пожара
или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер зашиты".
Архивы, документы и
официальная переписка консульского учреждения неприкосновенны.
Связь консульского
учреждения со своим правительством и дипломатическим представительством своей
страны на территории государства пребывания осуществляется на тех же условиях и
теми же средствами, что и дипломатического представительства.
Консульское учреждение
освобождается на основе взаимности от всех общегосударственных и местных
налогов и сборов.
Консульскому учреждению
разрешается ввоз с освобождением от таможенных пошлин предметов,
предназначенных для служебного пользования, включая транспортные средства.
На помещении
консульского учреждения вывешивается флаг и устанавливается эмблема
представляемого государства.
Вопрос о характере
иммунитетов главы консульства и других консульских должностных лиц решается не
единообразно. Широкое распространение получили нормы, предусматривающие
ограниченное (функциональное) освобождение указанных лиц от юрисдикции
государства пребывания: они не подлежат юрисдикции в отношении действий,
совершаемых ими при выполнении консульских функций, т. е. в том, что касается
служебной деятельности. В ст. 41 Венской конвенции о консульских сношениях
сформулирована норма, которая гласит: "1. Консульские должностные лица не
подлежат ни аресту, ни предварительному заключению, иначе как на основании
постановлений компетентных судебных властей в случае совершения тяжких
преступлений. 2. За исключением случаев, указанных в п. 1 настоящей статьи,
консульские должностные лица не могут быть заключены в тюрьму и не подлежат
никаким другим формам ограничения личной свободы, иначе как во исполнение
судебных постановлений, вступивших в законную силу".
Следует иметь в виду то
обстоятельство, что данное положение неоднозначно отражено в двусторонних
консульских конвенциях. Некоторые из них особо регламентируют статус главы
консульского учреждения, предоставляя ему иммунитеты, аналогичные иммунитетам
дипломатических агентов. В ряде конвенций все консульские должностные лица
приравниваются по характеру иммунитетов и привилегий к дипломатическим агентам.
Однако в большинстве двусторонних консульских конвенций воспроизводятся
основные положения ст. 41 Венской конвенции о консульских сношениях.
Консульские должностные лица,
включая главу консульского представительства, могут быть приглашены для дачи
свидетельских показаний, кроме показаний по вопросам, связанным с выполнением
ими служебных функций. Однако в случае отказа к ним не могут применяться меры
принуждения или наказания. В ряде двусторонних консульских конвенций этот
вопрос решен таким же образом, как в Венской конвенции о дипломатических
сношениях.
Право внешних
сношений — это совокупность международно-правовых норм, регламентирующих
структуру, порядок формирования и деятельности, функции и юридический статус
органов государства, обеспечивающих представительство в сфере
межгосударственного общения.
Основу данной отрасли
составляют нормы дипломатического права и нормы консульского права, в связи чем
традиционно принято именовать этот комплекс дипломатическим и консульским
правом.
Однако постепенно
сложились группы норм, относящихся к представительствам государств при
международных организациях и к деятельности специальных миссий. Специфичны
нормы о торговых представительствах. Кроме того, есть основания для дополнения
традиционного комплекса нормами, регулирующими статус и деятельность
международных конференций. Все это обусловливает мнение, что характеристика
отрасли как права внешних сношений более согласуется с истинным ее содержанием
и структурой, чем термин "дипломатическое и консульское право"[4].
Традиционными
источниками права внешних сношений являются договор и обычай.
Причем в дипломатическом и консульском праве длительное время доминирующими являлись
обычные нормы международного права. Первым соглашением общего характера явился
Венский протокол 1815 г. о рангах дипломатических представителей, который
впоследствии был дополнен Аахенским протоколом 1818 г.
1. Венская конвенция о дипломатических сношениях
(Вена, 18 апреля 1961 г.)
2. Венскую конвенцию о консульских
сношениях (Вена, 24 апреля 1963 г.)
3. Конвенция ООН о привилегиях и иммунитетах
Объединенных наций (Нью-Йорк, 13 февраля 1946 г.)
4.
Конвенция ООН от 21 ноября 1947 г. о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений
5.
Федеральный закон от 3 апреля
1995 года N 40-ФЗ "Об органах федеральной службы безопасности в Российской
Федерации"
6. Федеральный
закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
7. Бирюков
П.Н. Международное право. - М.: Юристъ, 1998.
8. Игнатенко
Г. В. Международно-правовой статус субъектов Российской Федерации // РЮЖ. 1995.
№ 1. С. 3—11.
9. Курс
международного права. В 7 т. Т. 1. М., 1989.
10. Международное право: Учебник для
вузов / Отв. ред. – проф. Г.В. Игнатенко и проф. О.И. Тиунов. М.: 2001.