С О Д Е Р Ж А Н
И Е
Введение. 3
1. Конституционно-правовые основы института
прокуратуры в РФ.. 5
2. Компетенция и функции органов прокуратуры РФ.. 12
Заключение. 23
Список использованных источников. 27
Конституция
Российской Федерации[1] – Основной Закон нашего государства, в
главе 2 не только законодательно закрепляет права и свободы человека и
гражданина, но и определяет, что их защита является обязанностью государства.
Это общее правило обязывает государство различными правовыми средствами
обеспечивать защиту конституционных прав и свобод, осуществлять их регулирование.
Гарантом прав и свобод выступает Президент России. Обязанность осуществлять
меры по обеспечению прав и свобод входит в число полномочий Правительства
Российской Федерации. Эта функция составляет главное назначение судебной
системы, то есть в гарантировании прав и свобод участвует весь механизм
государства, все органы государственной власти.
Проведение
этой многоаспектной деятельности требует наличия в государстве определенных
структур, органов, которые осуществляли бы постоянный контроль и надзор за
исполнением законов, иных нормативных актов, а также соблюдением Конституции
РФ. Одним из таких правозащитных для российской правовой системы механизмов
(органов) была и остается прокуратура, осуществляющая надзор за соблюдением
Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее
территории.
Понимая
всю важность деятельности государства и его органов, в том числе прокуратуры,
нельзя не отметить, в частности, попытки некоторых правоведов, политических
деятелей, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в сложный
период развития российского общества и государства добиться ликвидации
прокурорского надзора, ограничения функций прокуратуры, целями деятельности которых
в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»[2] является обеспечение верховенства
закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и
гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Эти
попытки в определенной мере увенчались успехом: в законодательстве прокурорский
надзор стал называться не «высшим» (как в течение многих лет до этого), а
просто «надзором», что терминологически уравняло его с надзорными органами
исполнительной власти; в Конституции Российской Федерации 1993 года, в отличие
от ранее действовавшей, нет главы о прокуратуре: ст.129 Конституции РФ,
посвященная прокуратуре, находится в главе седьмой «Судебная власть», хотя
прокуратура не входит в судебную систему; Генеральный прокурор Российской
Федерации не был включен в конституционный перечень субъектов законодательной
инициативы, лишен права обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации
по вопросам соответствия правовых актов Конституции.
В то
же время, благодаря взвешенной и мудрой позиции законодателя, потенциал
прокуратуры в настоящий период довольно объемен и многообразен, и прокуратура,
действуя в пределах своей компетенции только ей присущими методами и средствами
(не подменяя другие органы), занимает важное место в системе государственных
органов на территории всей Российской Федерации.
Организационная
и функционально-процессуальная деятельность прокуратуры активно способствует
сохранению в России единого правового пространства. Именно прокуратура во всех
отраслях надзорной деятельности вносит достойный вклад в решение важнейшей
задачи – защиты прав и законных интересов человека и гражданина, общества и
государства. Не подменяя ни один из органов государственной власти (в их
традиционном разделении на исполнительные, законодательные и судебные),
прокуратура инициативно выполняет поставленные задачи по всем направлениям
прокурорской деятельности.
Вышеизложенные положения свидетельствуют об
актуальности данной работы.
В Конституции
Российской Федерации правовому статусу органов прокуратуры РФ посвящена
ст.129. По сути, Конституция России является основополагающим нормативным
источником правового регулирования, закрепляющим основы организации и
деятельности органов прокуратуры РФ, в том числе систему построения органов
прокуратуры, иерархичность, порядок назначения прокуроров.
Согласно
п. «о» ст.71 Конституции РФ правовое регулирование организации и деятельности
прокуратуры РФ находится в ведении Российской Федерации. Анализ этого
конституционного положения позволяет сформулировать следующий вывод: несмотря
на то, что в ряде случаев региональное законодательство регламентирует
некоторые вопросы деятельности прокуратуры, считать его элементом обозначенных
нормативных источников не совсем обоснованно, поскольку региональные
нормативные акты принимаются лишь в развитие норм федерального законодательства
и направлены на его уточнение и конкретизацию.
Правовой
основой статуса и организации деятельности прокуратуры РФ, помимо Основного
Закона, являются:
-
Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской
Федерации»;
-
Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 года[3];
-
Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном
положении»[4];
-
Федеральный закон от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»[5].
Прокуратура
является одним из важнейших органов государственной власти (конституционно
закрепленных), но согласно ст.129 Конституции РФ, не входит ни в одну из
перечисленных в ст.10 Конституции РФ ветвей власти. То есть, можно говорить о
том, что правовой статус прокуратуры РФ в Конституции РФ до сих пор не
определен.
Уже
достаточно долго в научных монографиях, фундаментальных учебных курсах для
юридических вузов и в периодических изданиях широко обсуждаются проблемы
конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации[6]. Причем все авторы вполне
обоснованно выражают недоумение, почему, собственно говоря, ст.129 Конституции
РФ размещена в седьмой главе, названной «Судебная власть». Ведь прокуратура РФ
ни структурно, ни функционально не связана с органами судебной власти.
Для
решения этого вопроса создаются сложные теоретические концепции, выстраиваются
ряды логических умозаключений, делаются ссылки на волю какого-то мифического
законодателя. Однако объясняется все достаточно просто. Место ст.129
Конституции РФ определено в структуре Основного Закона без каких-либо научных
обоснований, вследствие вынужденного компромисса в напряженной борьбе за
сохранение системы прокуратуры России, по субъективному усмотрению бывшего
Президента РФ Б.Н.Ельцина. Результатом работы Конституционного совещания
(июнь-июль 1993 года) стал проект новой Конституции Российской Федерации.
В
седьмой главе проекта Конституции РФ, одобренного совещанием 12 июля 1993 года,
была ст.129, в которой был закреплен правовой статус прокуратуры России. В ней
говорилось: «Надзор за законностью расследования дел о преступлениях,
поддержание государственного обвинения в суде, предъявление в суд исков в
защиту интересов государства, прав и свобод граждан, опротестование в суде
незаконных актов государственных органов, органов местного самоуправления и
должностных лиц осуществляет прокуратура Российской Федерации, возглавляемая
Генеральным прокурором Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской
Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом
Федерации по представлению Президента Российской Федерации»[7].
Таким
образом, прокуратура Российской Федерации полностью лишалась функций надзора за
соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, координации работы
правоохранительных органов и уголовного преследования. Она, по существу,
становилась придатком судов и наделялась лишь судебно-процессуальными
полномочиями. Поэтому включение ст.129 Конституции РФ в главу о судебной власти
было вполне логично и обоснованно.
На
Конституционном совещании решительными противниками такого подхода к
определению правового статуса прокуратуры в проекте Конституции РФ 1993 году
были академик В.Н.Кудрявцев и Генеральный прокурор РФ В.Г. Степанков. Однако,
несмотря на их яркие и глубоко аргументированные выступления в защиту
прокуратуры России от покушений ретивых реформаторов, поддержку получила
официальная концепция Администрации Президента РФ об интеграции органов
прокуратуры в судебную систему[8].
Как
видится, при определении конституционно-правового статуса прокуратуры России
отечественные ученые никак не могут отойти от привычных стереотипов,
стандартных наборов упрощенных представлений о системе разделения властей. В
советские годы вопрос о правовом статусе прокуратуры обычно решался с помощью
многочисленных цитат из произведений В.И.Ленина, сегодня же в союзники
призываются Дж.Локк и Ш.Л.Монтескье. Для убедительности ученые нередко
ссылаются и на труды античных мыслителей: Платона, Аристотеля, Эпикура и
Полибия. По отношению к идеологам буржуазной революции они выступают в качестве
классиков, основоположниками теории разделения властей.
В
результате научных изысканий прокуратуру России часто приписывают к
законодательной или к исполнительной власти, нередко и к судебной (исходя из
местоположения ст.129 Конституции РФ). Иногда прокуратуру приравнивают к
федеральным службам, осуществляющим контрольные функции. Тогда как прокуратура
в России осуществляет самостоятельную, ветвь государственной власти, которую с
полным основанием называют прокурорско-надзорной[9].
Ведь
согласно ст.129 Конституции РФ прокуратура России составляет единую
централизованную систему с жесткой соподчиненностью всех ее звеньев. Вместе с
тем прокуратура не относится к числу государственных органов, осуществляющих
законодательную, исполнительную или судебную власть (ст.10-11 Конституции РФ).
В
соответствии с п.«г» ст.71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся
установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и
судебной власти, порядок их организации и деятельности; формирование
федеральных органов государственной власти. Конституционный Суд Российской
Федерации, осуществляя толкование названной конституционной нормы,
сформулировал правовую позицию, согласно которой особенности правового регулирования
организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной
ветви государственной власти, закрепляются положениями гл. 4, 5, 6 и 7
Конституции РФ и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и
федеральных законов[10].
Отсюда
с логической последовательностью вытекает вывод, что единая система
государственной власти включает в себя федеральные органы законодательной,
исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается ими. В России в нее
входят органы государственной власти, которые не вписываются в классическую
триаду разделения властей. Это обусловлено историческими, национальными и
культурными особенностями развития нашей страны.
К
числу таких органов относится прокуратура Российской Федерации, которая имеет
признаки самостоятельной ветви государственной власти. Прокуратура
организационно обособлена от других органов государственной власти, отличается
специфическими принципами организации и деятельности, наличием функциональных
связей между всеми звеньями системы, использует особые формы и методы
реализации своих полномочий, обладает реальной возможностью уравновешивать с
помощью сдержек и противовесов другие ветви власти[11].
Организационная
обособленность прокуратуры России состоит в том, что она не включается на
конституционном уровне ни в одну из трех классических ветвей власти: ни в
законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это как раз и дает ей
возможность самостоятельно осуществлять прокурорско-надзорную власть.
Конституционными
гарантиями организационной обособленности прокуратуры России служат особый
порядок ее формирования, а также наделение правовым статусом самостоятельного
звена единой системы государственной власти (ст.71, 83, 102, 129 Конституции
РФ).
В
соответствии со ст.4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в
основу организации и деятельности органов прокуратуры положены принципы
единства системы, ее централизации, независимости, законности и гласности. В
своей совокупности они выступают в качестве отраслевых принципов, раскрывающих
сущность прокурорско-надзорной власти.
Все
органы прокуратуры Российской Федерации связаны между собой функциональными
связями, то есть общими функциями, и поэтому не могут существовать вне системы.
Они осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на
всей территории России, участвуют через прокуроров в рассмотрении дел судами,
расследуют преступления, координируют деятельность правоохранительных органов
по борьбе с преступностью и другими правонарушениями. Каждый прокурор в
пределах своей компетенции наделен соответствующими полномочиями и правовыми
средствами по реализации единых для всей системы функций.
Для
осуществления своих функций прокуратура России использует особые полномочия,
специфические формы и методы деятельности, которые по своему характеру не могут
применяться другими органами государственной власти. Актами прокурорского
реагирования на нарушения закона являются протесты, представления,
постановления и предостережения. В таком сочетании они не встречаются в
практике деятельности государственных органов иных ветвей власти.
Прокуратура
России как самостоятельная ветвь государственной власти является важнейшим и
неотъемлемым элементом системы «сдержек и противовесов», уравновешивания других
ветвей власти, их согласованного функционирования[12]. Средством достижения столь
важной цели служит прокурорский надзор, который осуществляется за соблюдением Конституции
РФ, исполнением законов всеми федеральными министерствами и ведомствами,
представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами
местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием
издаваемых ими правовых актов нормам действующих законов (ст.21 Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
В
соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 года
Генеральный прокурор Российской федерации имеет право обращаться в
Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституций и уставов субъектов РФ
на предмет соответствия их Конституции РФ[13].
Прокурорский
надзор в данном случае является элементом сдерживания исполнительной власти на
федеральном, региональном и муниципальном уровнях, эффективным средством
укрепления законности на территории России. Посредством надзора прокуратура
сдерживает усиление исполнительной власти Российской Федерации за счет власти
законодательной, выполняет большую работу по приведению конституций, уставов и
законов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.
В
свою очередь, законодательная власть и Президент РФ сдерживают чрезмерное
усиление прокурорско-надзорной власти. Генеральный прокурор РФ назначается на
должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению
Президента РФ (ст.102 Конституции РФ). Ежегодно он представляет палатам
Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и
правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. При этом Совету
Федерации Федерального Собрания РФ указанный доклад Генеральный прокурор РФ
представляет лично на заседании палаты. Следовательно, доклад является формой
контроля за деятельностью прокуратуры Российской Федерации.
Таким
образом, прокуратура в России занимает собственное место в системе разделения
властей. На протяжении веков она сформировалась как уникальная система по
эффективному осуществлению прокурорско-надзорной власти. Поэтому не стоит
напрямую использовать западные стандарты для изменения статуса отечественной
прокуратуры.
«Наше
общественное развитие совершается в такую пору, когда высокое состояние науки и
опыта наших предшественников в цивилизации могут быть для нас важным пособием и
спасительным предостережением. Мы знаем, что есть учреждения, которые не
пересаживаются вдруг на чужую почву, требуя долгого исторического воспитания
или коренясь в особенностях народного характера»[14]. Это сказал в своей
вступительной лекции экстраординарный профессор кафедры государственного права
Московского университета Ф.М.Дмитриев, которая состоялась 5 октября 1859 года.
Однако нельзя не отметить, что данная фраза особенно актуальна и сегодня.
Прокуратура России коренится именно в особенностях народного характера,
является отечественным самобытным учреждением.
Именно
поэтому, несомненно, современная прокуратура России нуждается не в
реформировании, а в расширении полномочий, в укреплении высококвалифицированными
кадрами.
Согласно
ч.1 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура
РФ – это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от
имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением
законов, действующих на территории России.
В 1995
году была принята новая редакция Федерального закона от 17 января 1992 года №
2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», где прокурорский надзор сохранился
как одно из важнейших направлений деятельности прокуратуры. В частности, в
Законе содержится специальная гл.2 «Надзор за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина». В качестве специальной функции на прокуратуру возложена
координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью
(п.2 ст.1, ст.8, п.2 ст.35)[15].
В
Конституции РФ о задачах и полномочиях прокуратуры не упоминается. Это
объясняется тем, что ко времени принятия Основного Закона еще не был решен
вопрос о том, нужно ли оставлять за прокуратурой функции надзора за исполнением
законов или по примеру англо-американских государств ограничить ее полномочия
лишь поддержанием в суде государственного обвинения. Таким было и требование
Совета Европы как условие вступления в него России.
В ч.2 ст.4
Конституции РФ закрепляется один из важнейших принципов, который говорит о том,
что Основной Закон страны и федеральные законы имеют верховенство на всей
территории государства. Такое верховенство обеспечивает единство,
согласованность и стабильность всей ее правовой системы. Оно предполагает
точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Обеспечение
единства законности и незыблемости правопорядка, устранения нарушений
подчеркивается подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному
прокурору.
В
Федеральном законе «О прокуратуре РФ» отмечено, что приоритеты деятельности
прокуратуры направлены, прежде всего, на защиту прав и свобод человека и
гражданина. Прокурорский надзор играет важную роль в защите прав граждан в
различных сферах жизнедеятельности. Так, в сфере трудовых прав граждан прокуратура,
защищая и охраняя трудовые права граждан, опротестовывает незаконные приказы,
распоряжения и другие акты, ущемляющие трудовые права граждан, вносит
представления, возбуждает гражданские и уголовные дела. Вместе с тем органы
прокуратуры отстаивают интересы общества и государства, которое призвано
служить человеку и обществу, не противопоставляя их правам гражданина.
Прокуратура
следит за исполнением законов, входящих в правовую систему РФ. Ее составляют
федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента
Российской Федерации, постановления Правительства, приказы и инструкции
министерств и ведомств и т.п.). Обеспечение единства законности на территории
всей страны – необходимое условие социального, экономического и политического
развития страны и ее регионов. Оно означает единообразное понимание и
применение законов, непротиворечивость законодательства, верховенство законов
над иными правовыми средствами регулирования.
Помимо
надзора законодатель возложил на органы прокуратуры ряд иных функций. В их
числе:
-
участие прокуроров в рассмотрении дел судами;
-
координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
-
участие в правотворческой деятельности;
-
выпуск специальных изданий.
Прокуратура
РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности,
защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом
интересов общества и государства осуществляет самостоятельный обособленный вид
государственной деятельности – прокурорский надзор. Он реализуется путем
осуществления от имени РФ надзора за соблюдением законности на всей территории
Российской Федерации централизованной единой системой органов прокуратуры[16].
Общие
цели деятельности органов прокуратуры определены в п.2 ст.1 Федерального закона
«О прокуратуре РФ», и одним из основных направлений деятельности прокуратуры по
обеспечению верховенства закона является осуществление надзорной функции.
Прокурорский
надзор состоит:
- в
наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления,
хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы
граждан, общества и государства;
- в
принятии мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств,
восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности. Вскрыв
нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение
соответствующего государственного органа или суда.
Необходимо
отметить, что контроль за законностью возложен на различные органы власти и
управления. Прокуратура должна не подменять другие государственные органы, а
осуществлять надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные
лица (прежде всего правоохранительных и контролирующих органов) выполняют
возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю за исполнением
законов всеми органами, организациями и гражданами, на которых распространяется
их компетенция. Органы прокуратуры субъектов Федерации не подчиняются и не
подотчетны местным органам власти. Об этом говорится в п.1 ст.129 Конституции
РФ. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов от имени РФ,
даже если предмет надзора – исполнение законов субъектом Федерации.
В
Федеральном законе «О прокуратуре РФ» на первое место поставлен прокурорский
надзор от имени федерального государства за исполнением законов федеральными
министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными
органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и
исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их
должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и
некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими
правовых актов.
Прокуратура
осуществляет надзор за исполнением официально опубликованных законов. В
соответствии со ст.4 Федерального закона от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке
опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»[17] официальным опубликованием
федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты
Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в
«Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации.
Органы
прокуратуры осуществляют надзор за исполнением конституций, уставов субъектов
Федерации, а также за исполнением законов субъектов Федерации, принятых ими в
соответствии со своей компетенцией и не противоречащих Конституции РФ.
Возможные пути осуществления данной деятельности намечены в указании
Генеральной прокуратуры РФ от 10 сентября 2003 года № 36/7 «Об организации
прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций
и уставов субъектов Российской Федерации в связи с принятием Постановления
Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2003 года № 13-П».
Следовательно, в предмет надзора не входят иные
общеобязательные нормативные правовые акты, каковыми, согласно Конституции,
являются указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ. Контроль
(надзор) за исполнением этих нормативных актов осуществляет система контрольных
органов Администрации Президента РФ и Правительства РФ, с которыми органы
прокуратуры при необходимости взаимодействуют. Однако это не означает, что
органы прокуратуры ни в какой мере не связаны с осуществлением контроля (надзора)
за исполнением указов Президента РФ и нормативных актов Правительства РФ.
Особое
место отведено надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными
федеральными органами исполнительной власти, представительными
(законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного
самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их
должностными лицами. В том же пункте (абз.3 п.2 ст.1 Федерального закона «О
прокуратуре РФ») содержится указание на то, что надзор прокуратуры
распространяется и на органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих
организаций, но только если их действиями нарушаются права и свободы человека и
гражданина. Данная работа конкретизируется Приказами Генеральной прокуратуры
«Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав
и свобод человека и гражданина» № 30 от 22 мая 1996 года[18], «Об усилении прокурорского
надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном
судопроизводстве» № 141 от 13 ноября 2000 года[19] и другими.
В качестве
самостоятельных выделяются некоторые виды надзорной функции прокуратуры в
соответствующих сферах правовых отношений, связанных с осуществлением
оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия, а
также за исполнением наказаний и назначаемых судом мер принудительного
характера. Оперативно-розыскная деятельность и надзор за законностью ее
осуществления должны в равной степени обеспечивать не только гарантии
соблюдения прав человека и гражданина, правомерность оперативно-розыскных
мероприятий, но и установленный законодательством РФ, а также ведомственными
нормативно-правовыми актами порядок организации и проведения
оперативно-розыскных мероприятий.
При
этом законодатель не называет конкретные органы, на которые распространяется
прокурорский надзор. Важно, чтобы они в установленном законом порядке имели
соответствующие функции и полномочия. Например, об этом говорится в Приказе
Генеральной прокуратуры РФ от 25 апреля 2000 года № 56 «Об организации надзора
за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»[20] и совместном указании
Генеральной прокуратуры РФ и ФСБ РФ от 18 апреля 2002 года № 20-27/10 «О
порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона
«Об оперативно-розыскной деятельности» органами федеральной службы безопасности»[21].
Органы
прокуратуры призваны обеспечивать эффективный надзор за исполнением законов при
осуществлении судебными приставами своих функций, связанных с реализацией
важнейших конституционных прав и законных интересов граждан и организаций, а
также применения ими мер принуждения. С учетом специфики работы судебных
приставов организация надзора за соблюдения законов судебными приставами
осуществляется:
- при
обеспечении ими установленного порядка деятельности судов;
- при
исполнении судебных актов и актов других органов;
- при
исполнении законов, регламентирующих возбуждение исполнительного производства.
Надзор
производится и в виде проверки законности и обоснованности судебных актов
арбитражных судов, вынесенных по заявлениям на действия судебных
приставов-исполнителей по исполнению исполнительных документов, выданных
арбитражными судами, или на отказ в совершении указанных действий (после
соблюдения заявителем установленного законодательством порядка апелляционного и
кассационного обжалования).
Важной
составной частью общей функции защиты конституционных прав и законных интересов
граждан органами прокуратуры является надзор за исполнением требований
уголовно-исполнительного законодательства и Федерального закона «О содержании
под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»[22]. Надзор за соблюдением прав
лиц, находящихся в местах лишения свободы и содержания под стражей, отбывающих
наказания, не связанные с изоляцией от общества, а также содержащихся в
дисциплинарных воинских частях, направлен на своевременное выявление,
пресечение и предупреждение нарушений законности в учреждениях и органах
уголовно-исполнительной системы. О постоянном внимании к данному вопросу свидетельствует
Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 4 февраля 2004 года № 3 «О внесении
изменений в Приказ Генерального прокурора РФ от 05.08.2003 года № 27 «Об
организации прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении
уголовных наказаний и содержании подозреваемых и обвиняемых в следственных
изоляторах»[23].
В
соответствии с настоящим ФЗ и полномочиями, установленными уголовно-процессуальным
законодательством РФ, органы прокуратуры наделены функцией уголовного
преследования включая предварительное следствие и поддержание обвинения в суде.
Согласно
ст.ст.21, 37 УПК РФ прокурор осуществляет уголовное преследование от имени
государства по уголовным делам. Подобная деятельность состоит в возбуждении
уголовного дела по основаниям и в порядке, которые установлены уголовно-процессуальным
законодательством, в осуществлении расследования преступлений, в решении
вопроса о направлении уголовных дел для рассмотрения в суд независимо от того,
каким органом осуществлено расследование, и в поддержании государственного
обвинения в суде по любому уголовному делу. Практическая реализация роли
прокурора – ведущей роли в осуществлении уголовного преследования, обеспечения
надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного
следствия, соблюдения законности, конституционных прав и свобод граждан,
углубления состязательных начал уголовного судопроизводства предусмотрена
приказами генеральной прокуратуры РФ.
Федеральным
законом «О прокуратуре РФ» и Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 года № 567
«О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью»[24] на органы прокуратуры возложена функция координации
деятельности правоохранительных органов. В целях повышения эффективности борьбы
с преступностью прокуратура совместно с этими органами принимают согласованные
действия путем разработки и осуществления мер по своевременному выявлению,
раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и
условий, способствующих их совершению. Реализацией данной функции органов
прокуратуры являются Постановление координационного совещания руководителей
правоохранительных органов РФ от 18 февраля 1998 года, утвержденное Генеральной
прокуратурой РФ, МВД РФ, ФСБ РФ, ГТК РФ, Федеральной службой налоговой полиции
РФ 7, 17, 11, 19, 14 марта 1998 года (сформировавшее рабочий аппарат при
координационном совещании руководителей правоохранительных органов Российской
Федерации в составе секретариата координационного совещания и постоянно
действующих межведомственных рабочих групп федеральных правоохранительных органов),
и совместный Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, ФСБ РФ и ГТК РФ от 25
ноября 1997 года № 69/777/425/700 «Об утверждении Инструкции по взаимодействию
правоохранительных органов Российской Федерации при расследовании и раскрытии
преступлений, связанных с посягательствами на культурные ценности России»[25].
Для
решения задач укрепления законности, защиты нарушенных или оспариваемых прав,
свобод и законных интересов граждан или интересов Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований с учетом требований
нового процессуального законодательства настоящим ФЗ закреплена роль прокурора
в судебном процессе. Прокуроры в полной мере, установленной законодательством,
участвуют в уголовном, гражданском и арбитражном процессе и могут
опротестовывать противоречащие закону решения, приговоры, определения и
постановления судов. В целях обеспечения надлежащей реализации прокурорами
полномочий в судебных стадиях судопроизводства, законности и обоснованности
поддержания государственного обвинения Генеральной прокуратурой изданы Приказы
«Об организации работы прокуроров в судебных стадиях уголовного
судопроизводства» № 28 от 3 июня 2002 года, «О поддержании государственного
обвинения» № 51 от 20 августа 2002 года, «Об обеспечении участия прокуроров в
гражданском судопроизводстве» № 51 от 2 декабря 2003 года, «О реализации
прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве» № 20 от 5 июня 2003 года[26]. В них детально указаны
действия прокуроров в различных ситуациях судебного процесса.
Органы
прокуратуры согласно Конституции РФ, Федеральному закону «О прокуратуре РФ»
принимают активное участие в правотворческой деятельности. Это вызвано
следующими причинами:
-
интенсивным законотворческим процессом в Российской Федерации и ее субъектах;
-
необходимостью правового обеспечения действенной борьбы с преступностью;
-
необходимостью соответствия принимаемых законов Конституции РФ и федеральным
законам;
-
необходимостью устранения имеющихся в законодательстве пробелов и выявляемых
противоречий;
- а
также необходимостью исчерпывающего знания законов и правильного их применения.
Генеральный
прокурор РФ может реализовать свою функцию участия в правотворческой
деятельности внесением в законодательные органы и органы, обладающие правом
законодательной инициативы соответствующего и нижестоящего уровней, предложения
об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных правовых
актов.
Еще
одним направлением участия в правотворческой деятельности можно считать участие
работников Генеральной прокуратуры РФ (по решению руководства Генеральной
прокуратуры) в рабочих группах, создаваемых в Государственной Думе и других
органах для разработки проектов законодательных и иных нормативных актов.
Согласно
конституциям (уставам) ряда субъектов РФ прокурорам предоставляется право
законодательной инициативы в соответствующем законодательном (представительном)
органе власти. Для того, чтобы использовать это важное для интересов
обеспечения законности право, прокуроры всех уровней должны систематически
накапливать и оценивать информацию о соответствии действующих законов
потребностям правового регулирования общественных отношений, а также о пробелах
и иных дефектах правового регулирования, о необходимости дать толкование
законам или отдельным их нормам.
Данный
процесс детализирован Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 9 августа 1996
года № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой
деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской
Федерации»[27] и указанием Генеральной прокуратуры РФ от
20 декабря 1996 года № 75/22 «О недостатках в работе по выполнению Приказа
Генерального прокурора Российской Федерации от 09.08.1996 года № 47 «Об участии
органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации
законодательства в прокуратуре Российской Федерации»[28].
На
Генеральную прокуратуру РФ возлагается выпуск специальных изданий. Характер и
перечень таких изданий предопределяются задачами и функциями, возложенными на
прокуратуру. Эти издания имеют преимущественно информационный и методический
характер. Примером организации такой деятельности служит Приказ Генеральной
прокуратуры РФ от 26 июня 1996 года № 35 «Об организации работы в связи с
изданием журнала «Прокурорская и следственная практика» - органа Генеральных
прокуроров стран СНГ»[29] и распоряжение Генеральной прокуратуры РФ
от 11 сентября 1998 года № 64/5р «О взаимодействии с редакцией журнала
«Законность»[30].
Генеральная
прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими
органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними,
заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью,
участвует в разработке международных договоров РФ.
Оптимальная
организация работы в органах прокуратуры является важнейшим условием ее
эффективного функционирования. Как и любой другой государственный орган,
прокуратура РФ прежде всего представляет собой определенную организацию, то
есть устойчивую систему совместно работающих индивидов на основе иерархии
рангов и разделения труда. Впервые на уровне Закона получили решение вопросы
материального и социального обеспечения прокурорских работников, порядок их
привлечения к уголовной и административной ответственности (ст.42). По-иному
сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры (ст.4).
Специальный раздел посвящен особенностям организации и обеспечения деятельности
органов военной прокуратуры.
Современная
система и структура органов прокуратуры РФ в своей основе сложилась в конце
1970-х годов и остается до настоящего времени достаточно стабильной. Вся
система органов прокуратуры строится на принципах единства и централизации,
подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим прокурорам и Генеральному
прокурору РФ.
Систему
органов прокуратуры РФ составляют:
-
Генеральная прокуратура РФ;
-
прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним военные и другие
специализированные прокуратуры;
-
прокуратуры городов и районов и приравненные к ним военные и специализированные
прокуратуры;
-
научные и образовательные учреждения.
Система
органов прокуратуры РФ, которую возглавляет Генеральный прокурор РФ, состоит из
трех звеньев (уровней).
Высшим
звеном является Генеральная прокуратура РФ во главе с Генеральным прокурором
РФ.
К
прокуратурам второго звена относятся прокуратуры республик в составе Российской
Федерации, прокуратуры краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга,
автономных округов и Еврейской автономной области, а также специализированные
прокуратуры.
К
прокуратурам третьего (низового) звена органов прокуратуры относятся
прокуратуры районов и городов (в городах без районного деления), а также военные
прокуратуры гарнизонов и приравненные к ним прокуратуры.
В
систему органов прокуратуры входят также научные и образовательные учреждения,
являющиеся юридическими лицами.
В
настоящее время в системе органов прокуратуры РФ имеются один научный, три
института повышения квалификации работников органов прокуратуры, учебный
институт.
Структура
Генеральной прокуратуры РФ, так же как и иных прокуратур, не является
застывшей, она изменяется в соответствии с изменениями задач, стоящих перед
прокуратурой, функций и приоритетов в ее деятельности.
Система
органов прокуратуры закреплена в Законе «О прокуратуре РФ» и представляет собой
разветвленную сеть территориальных, военных и иных специализированных
прокуратур, научных и образовательных учреждений, других организаций,
являющихся юридическими лицами, организационно между собой взаимосвязанных и
взаимообусловленных единством решаемых задач по обеспечению режима законности и
правопорядка. Законом запрещено создание на территории РФ органов прокуратуры,
не входящих в единую систему прокуратуры РФ. Это является одним из условий
реализации основополагающего принципа построения и функционирования прокуратуры
– единства и строгой централизации системы прокурорских органов. Образование,
реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их
статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ.
Что
касается компетенции и функций органов прокуратуры, то следует отметить, что
приоритеты деятельности прокуратуры направлены, прежде всего, на защиту прав и
свобод человека и гражданина. Прокурорский надзор играет важную роль в защите
прав граждан в различных сферах жизнедеятельности.
Прокуратура
следит за исполнением законов, входящих в правовую систему РФ.
Помимо
надзора законодатель возложил на органы прокуратуры ряд иных функций. В их
числе:
-
участие прокуроров в рассмотрении дел судами;
-
координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
-
участие в правотворческой деятельности;
-
выпуск специальных изданий.
Органы
прокуратуры согласно Конституции РФ и Федеральному закону «О прокуратуре РФ»
принимают активное участие в правотворческой деятельности. Важным направлением
участия в правотворческой деятельности можно считать участие работников
Генеральной прокуратуры РФ (по решению руководства Генеральной прокуратуры) в
рабочих группах, создаваемых в Государственной Думе и других органах для
разработки проектов законодательных и иных нормативных актов.
Генеральная
прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с
соответствующими органами других государств и международными организациями,
сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы
с преступностью, участвует в разработке международных договоров РФ.
Оптимальная
организация работы в органах прокуратуры является важнейшим условием ее
эффективного функционирования. Как и любой другой государственный орган,
прокуратура РФ, прежде всего, представляет собой определенную организацию, то
есть устойчивую систему совместно работающих индивидов на основе иерархии
рангов и разделения труда.
Говоря
о проблеме статуса прокуратуры РФ, следует отметить, что основополагающим
нормативным правовым актом, в котором закреплен конституционно-правовой статус
прокуратуры, является Конституция РФ. В соответствии со ст.129 Конституции РФ
прокуратура является одним из важнейших органов государственной власти. Однако
при этом не входит ни в одну из перечисленных в ст.10 Конституции РФ ветвей
власти. К тому же, по справедливому мнению многих ученых, ст.129 Конституции
РФ, закрепившая статус прокуратуры, необоснованно помещена в главу «Судебная
власть», тогда как прокуратура РФ ни структурно, ни функционально не связана с
органами судебной власти.
Как
было установлено в исследовании, прокуратура РФ не является органом ни
законодательной власти, ни исполнительной, ни судебной. Главная задача прокуратуры
– наблюдать и пресекать все нарушения закона, как было наказано основателем
российской прокуратуры Петром I. Современное положение прокуратуры в системе
государственных органов обусловлено историческими, национальными и культурными
особенностями развития нашей страны. Поэтому, очевидно, что прокуратура имеет
все признаки самостоятельной ветви государственной власти, так как она
организационно обособлена от других органов государственной власти, отличается
специфическими принципами организации и деятельности, наличием функциональных
связей между всеми звеньями системы, использует особые формы и методы
реализации своих полномочий, обладает реальной возможностью уравновешивать с
помощью сдержек и противовесов другие ветви власти.
Как
видится, прокурорский надзор организационно нуждается в концептуальной
корректировке. Его цели и направления, отмеченные широтой и неопределенностью,
нуждаются в уточнении. Вопрос о конституционном закреплении места и роли
прокуратуры в государственном механизме, выполняемых ею функций давно назрел и
требует своего разрешения.
Конституция
РФ должна содержать не переходные положения, а отражать тот статус прокуратуры
и ту систему ее функций, которые присущи ей в демократическом правовом
государстве и которые должны выступать конечной целью проводимой реформы.
Прокуратура
РФ должна функционально и структурно сохранить свою конституционную
независимость и правовую самостоятельность. Поэтому, очевидно, что сложившуюся
ситуацию необходимо разрешить законодательным путем, путем внесения изменений в
Конституцию РФ.
1.
Нормативно-правовые акты РФ
1.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993
года) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от
30.12.2008 года № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 года № 7-ФКЗ)//Собрание законодательства
РФ. 26.01.2009. № 4. Ст.445.
2.
Федеральный конституционный закон РФ от 30.05.2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном
положении»//Собрание законодательства РФ. 04.06.2001. № 23. Ст.2277.
3.
Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18.12.2001 года № 174-ФЗ//Собрание
законодательства РФ. 24.12.2001. № 52 (ч.I). Ст.4921.
4.
Федеральный закон РФ от 06.03.2006 года № 35-ФЗ «О противодействии
терроризму»//Собрание законодательства РФ. 13.03.2006. № 11. Ст.1146.
5.
Федеральный закон РФ от 11.07.2001 года № 95-ФЗ «О политических
партиях»//Собрание законодательства РФ. 16.07.2001. № 29. Ст.2950.
6.
Федеральный закон РФ от 19.05.1995 года № 82-ФЗ «Об общественных
объединениях»//Собрание законодательства РФ. 22.05.1995. № 21. Ст.1930.
7.
Федеральный закон РФ от 15.07.1995 года № 103-ФЗ «О содержании под стражей
подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»//Собрание
законодательства РФ. 17.07.1995. № 29. Ст.2759.
8.
Федеральный закон РФ от 17.11.1995 года № 168-ФЗ «О внесении изменений и
дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской
Федерации»//Собрание законодательства РФ. 20.11.1995. № 47. Ст.4472.
9.
Федеральный закон РФ от 08.05.1994 года № 3-ФЗ «О статусе Члена Совета
Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 12.07.1999. № 28. Ст.3466.
10.
Федеральный закон РФ от 14.06.1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и
вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов,
актов палат Федерального Собрания»//Собрание законодательства РФ. 20.06.1994. №
8. Ст.801.
11.
Федеральный закон РФ от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской
Федерации»//Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 20.02.1992. № 8. Ст.366.
12.
Закон РФ от 01.04.1993 года № 4730-1 «О Государственной границе Российской
Федерации»//Российская газета. 04.05.1993. № 84.
13. Указ
Президента РФ от 13.05.2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента
РФ в федеральном округе»//Собрание законодательства РФ. 2000. № 20. Ст.2112.
14.
Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 года № 567 «О координации деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью»// СПС «КонсультантПлюс».
2. Литературные
источники
1. Авакьян С.А.
Конституционное право России: Учебный курс. – 2-е изд., изм. и доп. В 2 т. Т.1.
– М.: Юристъ, 2006.
2. Алиева И.Д.
Защита гражданских прав прокурором и иными уполномоченными органами. – М.:
Волтерс Клувер, 2006.
3. Андреев Г.
Прокуратура – опора законности и государства//Законность. 2008. № 9.
4. Антонов И.А.,
Горленко В.А. Функции прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства: понятие,
содержание, «тенденции к сокращению»//Российский следователь. 2008. № 20.
5. Байкин И.М.
Взаимоотношение прокуратуры и судебной власти в системе разделения властей
России//Российский судья. 2008. № 7.
6. Бессарабов В.Г.,
Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина.
– М.: Издательский Дом «Городец», 2007.
7. Бессарабов В.Г.,
Хуторецкий Р.Б. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности.
– М.: 2006.
8. Богданова Н.А.
Истоки и становление государственного права как науки и учебной дисциплины:
вклад ученых и профессоров Московского университета//Конституционное
(государственное) право в Московском университете. – М.: МГУ, 2005.
9. Бриль Г.Г.,
Корняков А.А. Правовое регулирование прокурорского надзора в пореформенной
России (вторая половина XIX века)//История государства и права. 2008. № 2.
10. Буянский С.Г.
Прокуратура в условиях административно-правовой реформы: Монография. – М.:
Издательский Дом «Буквовед», 2006.
11. Ванькаев А.Н.
Место и роль прокуратуры в системе разделения властей Российской
Федерации//Российский следователь. 2008. № 10.
12. Ванькаев А.Н.
Прокуратура России: исторический опыт и перспективы//История государства и
права. 2007. № 15.
13. Велиев И.В.
Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской
Федерации//Право и политика. 2005. № 10.
14. Гершевский Ю.Р.
Причины возникновения института прокуратуры в России//Законность. 2008. № 12.
15. Грузнова Г.
Организация деятельности прокуратуры по рассмотрению обращений
граждан//Законность. 2008. № 5.
16. Джатиев В. Зачем
России прокуратура?//Законность. 2008. № 8.
17. Елизаров А.Б.
Роль и место прокурорского надзора в триаде властей//Государственная власть и
местное самоуправление. 2004. № 1.
18. Жаров А. Эти
полномочия у прокурора есть//Законность. 2008. № 8.
19. Зайков С.Ю.
Конституционно-правовой статус прокуратуры в РФ: современное состояние и
перспективы. – М.: 2002.
20. Звягинцев А.Г.,
Орлов Ю.Г. Неизвестная Фемида. Документы, события, люди. – М.: ОЛМА-ПРЕСС,
2003.
21. Казанник А.И.
Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации: мифы и
реальность//Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 5.
22. Кайнов В.И.,
Садыгова М.М. Роль прокуратуры Российской Федерации в системе разделения
властей: теоретико-правовой аспект//История государства и права. 2007. № 9.
23. Кигас В.
Прокуратура Австрии: место и роль в уголовном судопроизводстве//Законность.
2007. № 4.
24. Клочков В.Г. Проблемы
измерения и оценки эффективности прокурорского надзора по защите прав и свобод
человека//Безопасность бизнеса. 2008. № 1.
25. Кобзарев Ф.М.
Правовой статус российской прокуратуры и проблемы его развития. – М.: 2002.
26. Кожевников О.Л.,
Кравчук В.В. Краткие разъяснения к Федеральному закону «О прокуратуре
Российской Федерации»: Учебное пособие/Под ред. О.Л.Кожевникова. –
Екатеринбург: 2006.
27. Кругликов А.
Роль прокурора в уголовном судопроизводстве//Законность. 2008. № 8.
28. Кузьмин В.А.,
Китрова Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 года № 2202-1
«О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный). – М.: 2007.
29. Левко О. Роль
прокурора в обеспечении экологической безопасности//Законность. 2008. № 6.
30. Лукоянов Д.
Место прокуратуры в государственном механизме//Законность. 2006. № 11.
31. Мельников Ю.,
Володина И. Право законодательной инициативы прокурора//Законность. 2008. № 5.
32. Миряшева Е.В.
Конституционно-правовой статус французской прокуратуры: традиция и перспективы//Российский
судья. 2006. № 2.
33. Мыцыков А. Как
оценивать деятельность прокуратуры?//Законность. 2007. № 9.
34. Опарин Д.А.
Прокуратура в системе органов государственной власти в период правления Петра
I//История государства и права. 2006. № 11.
35. Осин В.В. Что
мешает прокуратуре России обеспечить верховенство закона?//Адвокат. 2007. № 10.
36. Осипян С.А.
Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры:
концептуальные проблемы: конституционно-правовое исследование. – М.: 2005.
37. Павлов О.В.
Судебная власть и прокурорский надзор в Российской Федерации (вопросы
теории)//Российский судья. 2007. № 10.
38. Сеченова Р.
Взаимодействие Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного Российской
Федерации при Европейском суде по правам человека//Законность. 2008. № 9.
39. Скрынник А.
Прокурорский надзор за исполнением законодательства на транспорте//Законность.
2008. № 12.
40. Статычнюк И. О
некоторых противоречиях российской Конституции//Конституционное и муниципальное
право. 2008. № 1.
41. Тихомиров Ю.,
Андриченко Л. Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности на
региональном и муниципальном уровнях//Законность. 2008. № 7.
42. Трикс А.В.
Справочник прокурора. – СПб.: ООО «Питер Пресс», 2007.
43. Халыгов Н.Г.
оглы Историко-правовой анализ становления советской
44. Шобухин В.Ю.
Возникновение и историческое развитие прокурорского надзора в России//История
государства и права. 2007. № 14.
45. Шобухин В.Ю.
Принципы организации и деятельности российской прокуратуры в условиях
современных законодательных изменений//Налоги (газета). 2008. № 12.