Тема: основы миграции

• Вид работы:
  Реферат по теме: основы миграции
• Предмет:
  Другое
• Когда добавили:
  06.03.2012 20:52:54
• Тип файлов:
  MS WORD
• Проверка на вирусы:
  Проверено - Антивирус Касперского

Другие экслюзивные материалы по теме

• Полный текст:

  Содержание

  1. Историко-правовой аспект отечественной миграционной системы: дореволюционный этап (1756 – 1917 гг.); советский этап (1917 – 1991 гг.); современный этап (с 1992 г.).

  2. Анализ факторов, влияющих на миграционную систему России

  
  

  
  
  

  Список используемой литературы.. 39

  Задание 1

  
  

  Историко-правовой аспект отечественной миграционной системы: дореволюционный этап (1756 – 1917 гг.); советский этап (1917 – 1991 гг.); современный этап (с 1992 г.).

  
  

  Генезис отечественной МС осуществлен в соответствии с принципа­ми историзма, научности и преемственности. Основными условиями их реализации избраны: поиск закономерного характера исторического развития МС; анализ функционирования МС во взаимодействии с про­исходящими в государстве и обществе политическими, экономически­ми, социальными, демографическими, географическими, правовыми и другими процессами; предварительное определение основных направ­лений совершенствования системы и ее подсистем.

  В развитии социальных систем, как правило, исследователями опре­деляются этапы их возникновения, становления, зрелости и преобразо­вания (регресса или прогресса). Основываясь на том, что в развитии МС в России исследователями выделяются, в основном, дореволюцион­ный (60-е годы XVIII в. - 1917 г.), советский (1917 - 1991 гг.) и совре­менный (с 1992 г.) этапы развития, проведем их историко-правовой ана­лиз.[1]

   Дореволюционный этап (60-е годы XVIII в. - 1917 г.)

  Распад русской первоначальной народности на две ветви и колонизация других земель начались приблизительно с XIII в., когда население центральной среднеднепровской полосы разошлось в противоположные стороны, а Киев перестал быть их связующим цен­тром. Колонизация русских переселенцев в область средней Оки и верхней Волги определялась двумя условиями: с одной стороны, этно­графическими (встреча русских переселенцев с инородцами в междуре­чье Оки - Волги), с другой стороны, географическими (воздействие природы края).[2] Упомянутая встреча имела мирный характер. Колони­сты не воевали с туземцами, так как принадлежали в большинстве к мирному сельскому населению, уходившему из юго-западной Руси от тамошних невзгод и искавшему среди лесов Севера не добычи, а безо­пасных мест для хлебопашества и промыслов. Поэтому происходило не завоевание, а заселение края, что подтверждается чередующимися финскими и русскими названиями сел и рек на пути «из варяг в греки», ко­торые сохранились до сих пор.

  Вместе с тем «из жития преподобного Авраамия видно, что в XI в. в Ростове только один конец был населен чудью. Русские имена боль­шинства ... городов Ростовской земли показывают, что основаны они были русскими и что Русь образовала господствующий элемент в соста­ве их населения».[3] Расширение территории превратило Русь в многона­циональное государство с особой этнографической структурой. Мил­лионы русских, украинцев, белорусов переселились в Сибирь, на Даль­ний Восток, в Центральную Азию, Закавказье. Прибалтику. Сотни ты­сяч коренных жителей этих регионов влились в население европейской части единого Российского государства.

  Основываясь на обобщении перечисленных и ряда других трудов, можно констатировать, что «отчетливая и эффективная миграционная политика начала проводиться в конце XVII в., когда Россия, не имея миграционного потенциала на своей территории, начала активно при­влекать иностранцев для заселения и освоения огромных территорий».[4]  Для этого ша законодательном уровне 4 декабря 1762 г. Екатериной II был издан Манифест «О свободном поселении иностранцев в России», а в 1763 г. - Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжаю­щим, селиться, где пожелают». Коренное русское население могло только завидовать правам и льготам переселенцев-иностранцев: они получали российское подданство, а прожившие в стране десять лет и более беспрепятственно вывозили все нажитое. Видимо, это обстоя­тельство в последующем повлияло на установление срока проживания старожилов в 10 лет.

  Изучение правового регулирования торгово-промышленного пред­принимательства в России во второй половине Х1Х-начале XX в. и тен­денций его развития свидетельствует, что:[5] с изданием Новоторгового устава 1667 г. было впервые законодательно регламентировано общее правовое положение иностранных купцов в России, а объем предостав­ляемых им торговых прав значительно ограничивался; Петр I вернул режим благоприятствования для иностранных предпринимателей, но уже к 20-м годам XVII в. с введением протекционизма в торговле и промышленности пребывание иностранцев в России жестко законода­тельно регламентировалось рядом указов Петра I «об иноземцах».

  Осуществляя непосредственное руководство создаваемой миграци­онной системой, царствующая особа позаботилась об обеспечении пе­реселенцев, существенно дополнив приведенные и другие законода­тельные акты законами о льготах и привилегиях для них, реестрами свободных и удобных для поселения земель.[6] Причем обеспечение пе­реселенцев было всесторонним, они освобождались от обязательной гражданской службы, уплаты налога в виде регионально дифференци­рованных льгот вне зависимости от численности населения в поселении (колонии) и рода деятельности; не несли воинскую повинность; имели свободу вероисповедания и все условия для отправления религиозных культов; им выплачивались из казны для обзаведения хозяйством и при­обретения инвентаря ссуды с рассрочкой возврата через десять лет и др.

  Таким был внешний контур функционирования МС, по интенсивно­сти управляющих, законодательных и всесторонности обеспечивающих воздействий явно доминирующий над внутренним, собственно россий­ским, контуром функционирования системы. Упорядочение внутренней миграционной деятельности связано с отменой крепостного права, а также кардинальными государственными реформами 1861 г. В это вре­мя потребовалось переместить огромные массы населения в малонасе­ленные зауральские территории как по политическим, так и по эконо­мическим причинам.

  Было создано специальное переселенческое управление в составе  ведомств, занимающееся земельными вопросами, ведь к началу XX в. в стране насчитывалось 2 млн. хозяйств без земельных наделов, а еще около 10 млн. за счет имеющейся земли не могли прокормиться. Причем для привлечения крестьян к переселению правительство отпускало зна­чительные средства: переезжающим в Сибирь и на Дальний Восток вы­давалась ссуда соответственно 250 и 400 руб. золотом, огромные для того времени деньги. Кроме того, переселенцу выделялась не только земля для освоения, но и участок леса для постройки дома и хозяйст­венных строений. На государственном уровне обеспечивалось строи­тельство дорог, школ, больниц, колодцев. Благодаря целенаправленной государственной поддержке МС с 1896 г. до начала Первой мировой войны продемонстрировала высокую эффективность функционирова­ния - в районы Сибири и Дальнего Востока переместилось свыше 4 млн. хозяйств.[7]

  Следовательно, активное расселение разных народов для освоения присоединяемых территорий, в первую очередь русского, в России осу­ществлялось с начала XVIII в. И если восток и север страны до второй половины XIX в. едва заселялся, то Кавказский регион и Центральная Азия имели собственное население - расселяемых выходцев из европейских районов.[8] Таким образом, представляется правомерным возникно­вение МС в России связывать не с колонизацией русскими финских зе­мель, происходившей спонтанно, неуправляемо, а с 60-ми годами XVIII в. - временем начала целенаправленного государственного регулирова­ния миграционной деятельности в стране.

  Основными государственными институтами управления миграцион­ной деятельностью в то время были:

  Особенная канцелярия Министерства полиции и Министерства внут­ренних дел (25 июня 1811 г.- 3 июля 1826 г.), заведовавшая, в том чис­ле, сбором сведений о положении крестьян, наблюдением за населением пограничных губерний; размещением военнопленных, интернирован­ных в период Отечественной войны 1812 г., борьбой со шпионажем, наблюдением за иностранцами, принятыми в русское подданство. Она же выдавала виды на жительство, вела сбор сведений о происшествиях, боролась с «антирусскими» настроениями на Кавказе и в Польше, соби­рала сведения о политическом положении в зарубежных странах и др. Функции Особенной канцелярии с 3 июля 1826 года были переданы III отделению Собственной е.и.в. канцелярии;[9]

  Дореволюционная Россия располагала нормативно-правовыми акта­ми: о документе, удостоверяющем личность; свободе передвижения и выборе места жительства, регистрационном учете населения, выезде из Российской империи и въезде на ее территорию, правовом положении иностранных граждан в России, российском подданстве. Особенностя­ми формирования и функционирования паспортной системы России в XVIII-начале XX в. являются:[10]

  первое упоминание о документе «вид или письмо», по существу, выполнявшем роль паспорта, появляется в Соборном уложении 1649 г., но окончательно этот институт сложился только в первой трети XVIII в.;

  паспорт как документ, удостоверяющий личность и право на «отлуч­ку», стал использоваться государством с середины XVII в. и первоначально выполнял функции справки об освобождении из мест заклю­чения;

  Указ от 30 октября 1719 г. запрещал жителям России покидать места жительства и службы без узаконенного вида или паспорта;

  установление паспортной системы в России связано с подписанием Петром 1 в 1724 г. нормативного акта, названного «Плакат»;

  паспортное законодательство конца XVIII в. складывалось по на­правлениям: регламентация учета и паспортизация населения; выработ­ка механизмов преследования беглых и дезертиров;

  с принятием Закона от 10 февраля 1864 г. «О принятии иностранцев в русское подданство» окончательно оформляется институт подданства Российской империи, хотя вопрос о выходе из российского подданства на законодательном уровне так и не был решен вплоть до 1917 г.;

  характерной чертой дореволюционной паспортной системы был ее сословно-классовый характер - так, 8 октября 1906 г. вышел Высочай­ший указ «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обыва­телей и лиц других бывших податных состояний», благодаря чему кре­стьяне получили право свободно избирать место постоянного жительст­ва на одинаковых основаниях с лицами других сословий и др.

  К началу XIX в. законодательство, регламентирующее учет населе­ния и паспортный режим, стало юридической основой системы имми­грационного контроля (СИК) Российской империи, состоящей из трех основных элементов, сложившихся в институты:

  «места жительства», в рамках которого с помощью различных сис­тем учета населения устанавливалось место проживания российских и иностранных подданных;

  паспортов, которым устанавливался порядок отлучки с места жи­тельства различных категорий населения страны;

  беглых и дезертиров, который определял механизмы деятельности полицейских органов по преследованию данной категории населения и санкции к нарушителям паспортного режима.

  По Указу Елизаветы Петровны от 11 октября 1755 г. пограничным таможням вменялось в обязанность «делать отметки в паспортах о пере­сечении границы. Чиновник таможни брал с купцов расписку, что они вернутся обратно в Отечество вместе со своими работниками. Само­вольно отлучавшихся за границу поселян отдавали в солдаты, а негод­ных к службе - в крепостную работу, дворян предавали к суду, а их имения конфисковались».[11]

  Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел (4 но­ября 1819 г. - 8 апреля 1904 г.), образованный для руководства городским хозяйством, организации снабжения населения продовольствием, усовершенствования земледелия и других отраслей сельского хозяйства, занимался организацией переселения и устройством колоний.[12] Его 4-е отделение вело дела по устройству земского управления, а 5-е отделе­ние - осуществляло земское управление в европейских губерниях Рос­сии, Сибири. В связи с учреждением Главного управления по делам ме­стного хозяйства 22 марта 1904 г. этот департамент был упразднен;

  Манифестом от 8 сентября 1802 г. впервые сбор статистических све­дений как отдельная отрасль государственного управления был возло­жен на МВД. В миграционной системе эти функции с 30 апреля 1863 г. выполняли: Статистическое отделение Министерства полиции (МВД, с 12 мая 1823 г. - Департамента полиции исполнительной МВД), Стати­стический совет и Центральный статистический комитет.[13]

  Статистический совет (30 апреля 1863 г. - 26 октября 1917 г.), соз­данный с целью «содействовать министерствам и другим главным управлениям в работе по административной статистике», определял «правильнейшие» и «вернейшие» способы собирания и обработки ста­тистических сведений и добивался единообразия в подготовке стати­стических материалов.[14] Председатель Статистического совета назна­чался Министром внутренних дел;

  Центральный статистический комитет (30 апреля 1863 г. - 25 ию­ля 1918 г.) осуществлял сбор, проверку, обработку статистических дан­ных «по разным отраслям государственного управления» с правом тре­бования статистических материалов от всех учреждений, исключая сек­ретные сведения;

  Переселенческое управление (2 декабря 1896 г. - 19 сентября 1905 г.), учрежденное для заведования переселенческим делом, приравнивалось к департаментам и руководило делами разрешений на переселение, за­ведовало всеми кредитами по МВД на переселенческое дело, рассмат­ривало дела, возложенные на управление Министром внутренних дел.[15]

  Возникновение МС в России связано не с колониза­цией русскими финских земель, происходившей спонтанно, неуправ­ляемо, а с началом целенаправленного государственного регулирования миграционной деятельности в стране во второй половине XVIII в.  Доре­волюционная МС, по существу, представляла собой совокупность орга­нов и учреждений: управляющих ею (Переселенческое управление); осуществляющих правовую деятельность (Особенная канцелярия – III-е отделение Собственной е.и.в. канцелярии); поставляющих данные обра­ботанных статистических сведений (Статистическое отделение, Стати­стический совет и Центральный статистический комитет), а также все­сторонне ее обеспечивающих (Хозяйственный департамент Министер­ства внутренних дел).

  Основными тенденциями ее развития были: переход от стихийной, спонтанной колонизации финских земель к государственному регули­рованию миграционных потоков; достойное государственное обеспече­ние мигрантов, особенно переселенных в Сибирь и на Дальний Восток; становление иерархической структуры МС и ее развитие в процессе ре­шения важнейших государственных задач; управляющее воздействие царствующих особ государства.

   

  Советский этап (1917 - 1991 гг.)

  В советском этапе развития миграционной деятельности исследова­тели, как правило, выделяют периоды - 20-е начало 30-х годов, 30-50-е годы, 50-60-е - начало 90-х годов.[16]

  Становление советского этапа функционирования отечественной МС осуществлялось на принципах преемственности, государственного регулирования при доминировании централизованного руководства. Так, с 25 июля 1918 г. перестал существовать Центральный статистический комитет и его функции были переданы Центральному статистическому управлению и Статистическому отделу НКВД.

  Деятельность советской МС характеризуется следующими положениями.

  На внешнем международном уровне (внешний контур функциониро­вания) функционирование МС было едва выраженным и в целом пред­ставляло собой:

  в управленческом аспекте: командно-административную систему управления политическими, социально-экономическими, демографическими. общественно-государственными и иными процессами; государственное обеспечение «железного занавеса»; жесткую борьбу с любыми проявлениями нерегулируемой миграции за пределы страны; принудительную высылку из страны политических мигрантов (десидентов, объявленных «врагами народа»).

  в правовом аспекте:

  выборочное принятие международных нормативных и правовых ак­тов в области миграционной деятельности; тесное сотрудничество со странами социалистического содружества в области социалистической интеграции и кооперации.

  На внутреннем уровне (внутренний контур функционирования) функционирование МС представляло собой:

  в управленческом аспекте:

  практически с первых лет советского этапа применялась админист­ративная высылка, руководство которой было возложено на Объеди­ненное государственное политическое управление (ОГПУ).[17] Устано­вившаяся командно-административная система управления внутренней миграционной деятельностью (МД) способствовала ускоренному разви­тию страны при реализации планов первых пятилеток. С 1936 г. руково­дство переселенческим делом было возложено на НКВД.[18] При этом органы НКВД награждали отличившихся на строительстве вольнонаем­ных работников, досрочно освобождали за ударную работу (за строи­тельство канала Москва - Волга было освобождено 55 тыс. заключен­ных), осуществляли гласный надзор за ссыльными и высланными, веда­ли спецпереселениями, делами о военнопленных и интернированных[19] и др.

  Вместе с тем политическое регулирование МД породило явление ре­прессивной высылки целых народов - калмыков, чеченцев, ингушей, балкарцев и карачаевцев, крымских татар, турок, курдов и хемшилов;[20] принудительное заселение собственных и присоединенных территорий;[21]

  в правовом аспекте:

  осуществление правовых функций для регулирования МД в связи с доминированием командно-административной системы долгое время являлось прерогативой органов внутренних дел. Активизация попыток упорядочения законодательной основы МС относится ко второй поло­вине 40-х гг.[22] Так, в 1949 г. при Министерстве внутренних дел Союза ССР было создано Главное управление исправительно-трудовых лаге­рей и колоний.[23] Это способствовало снятию некоторых ограничений в местах специальных поселений,[24] хотя порой приводило к волнениям и восстаниям переселенцев и заключенных (восстание заключенных в особом лагере Кенгир, в Казахстане, летом 1954 г. и др.).[25]

  По вопросам регистрации и учета граждан, контроля соблюдения правил пребывания иностранцев в СССР и гражданства был издан ряд законов. В них нашли отражение положения и нормы, регулирующие: учет,[26] приобретение прав российского гражданства,[27] порядок восста­новления в правах гражданства,[28] принятие иностранцами и их лишение Российского гражданства[29] и др.

  Правовые основы для регулирования выезда - въезда в страну отра­жали жесткую государственную позицию, направленную на реализацию комплекса ограничительно-распорядительных мер.

  Среди них основ­ными были:

  правила въезда и выезда из России, предусматривающие взимание сбора за выдачу общегражданских заграничных паспортов, за визу на­циональных паспортов иностранных граждан органами народных комиссариатов внутренних дел союзных республик, за выдачу разрешений и виз на въезд в СССР и выезд из СССР и видов на жительство для                                                                                                 ино­странцев;[30] порядок высылки иностранцев из пределов страны;[31] инструкции о порядке выезда за границу определенных категорий лиц;[32] нормы, регламентирующие обеспечение миграционной деятельности -с предоставлением окружным административным отделам прав по оп­ределению гражданства, выдаче видов на жительство и разрешений на выезд за границу, приема заявлений о выдаче видов на жительство для иностранцев и продление их сроков, о въезде и проживании в пограничных полосах [33] и др.

  Вместе с тем государство реализовывало целенаправленную полити­ку в отношении беженцев и пленных. Для этого была учреждена Цен­тральная Коллегия по делам пленных и беженцев, которая с 24 мая 1919 г. вошла в качестве самостоятельного отдела в состав НКВД РСФСР.[34]

  Правовой аспект деятельности Коллегии составили следующие нор­мативные правовые акты: запрещение выдачи пропусков беженцам вне плана Центрального Управления по эвакуации населения, определение размеров сухого пайка для беженцев, ликвидация Центрального Управ­ления по эвакуации населения и его местных органов («Центральное Управление по эвакуации населения (до 26 февраля 1920 г. именуемое Центральной Коллегией по делам пленных и беженцев - Центропленбеж) с 1 января 1923 г. ликвидируется. На НКВД возложить организа­цию приема и водворения на места жительства»), установление формы анкеты для репатриантов, регистрацию и отправку беженцев, порядок признания беженцев репатриантов, оказание помощи беженцам и вы­нужденным переселенцам и др.[35]

  Становлению советской МС способствовала деятельность Государ­ственного научно-исследовательского колонизационного института (1922-1930 гг.). В этот период прослеживается преемственность истори­ческого развития отечественной МС, организуется текущий учет мигра­ций, пространственная мобильность населения была включена в про­грамму переписи населения (1926 г.), анализируется интенсивно нарас­тающий поток сельской и городской миграции. Так, показана органиче­ская связь миграции с перераспределением трудовых ресурсов, оплатой труда, ценообразованием.[36] Решалась проблема организации переселе­ния из малоземельных регионов в многоземельные,[37] особенно на Даль­ний Восток в связи с усилением его военно-стратегического и полити­ческого значения вплоть до Великой Отечественной войны.

  Таким образом, советская МС, представляла собой совокупность административно-управляющих, правовых, информационных и обеспечивающих организаций, учреждений, органов и средств, функционирующих  с целью жесткого государственного партийно-политического регулирования миграционной деятельности. Основными тенденциями развития ее развития были: определенная преемственность развития дореволюционной системы;  партийно-политический и командно-административный характер управленческой деятельности; репрессивное воздействие на проектирование миграционных потоков, перемещение мигрантов и их содержание в специальных поселениях; крайне низкий уровень обеспечения миграционной деятельности (научного, финансового, экономического, продовольственного, жилищного и др.); превалирование политики «железного занавеса» во внешнем контуре функционирования сис­темы.

  Современный этап (с 1992 г.)

  Современный этап развития МС явился отражением парадигмы ми­грационных условий, прежде всего связанных с попытками разреше­ния военно-политических проблем в Абхазии, Грузии, Закавказье. Мол­давии, Прибалтике, Чечне и других регионах страны:

  на фоне общего снижения интенсивности и масштабов миграции произошел коренной перелом в межрайонном перемещении населения;

  началось разрушение демографического и трудового потенциала Се­вера, Дальнего Востока, в Сибири;

  возникло положительное сальдо миграции сельского населения;

  на пространство распавшегося государства хлынули потоки бежен­цев, перемещенных лиц и вынужденных переселенцев;

  произошла либерализация эмиграционно-иммиграционного законо­дательства;

  страну оставила часть наиболее образованных, профессионально подготовленных людей (добровольное и безвозмездное «донорство умов»);

  образовались потоки нелегальных иммигрантов, концентрирующих­ся в избранных регионах российской территории (китайцы - на Дальнем Востоке; азербайджанцы, таджики - в Москве и др.);

  завершилась всеобщая паспортизация населения и др.

  Поэтому разработка теоретико-методических аспектов миграцион­ных проблем современной МС существенно дифференцирована по вре­мени разрешения перечисленных и иных конфликтов. Это связано и с тем, что управление системой с самого начала приобрело децентрализо­ванный характер. К этому вынуждали как финансово-экономические, так и социально-демографические трудности: из-за хронического недо­финансирования стали рушиться научные коллективы, в них резко со­кратилась прослойка молодежи, возросла коммерциализация МД, прак­тически была парализована репрезентативная социологическая база ис­следований и др.

  Ситуацию удалось выправить только к концу XX в. в результате ана­лиза правовой и организационной деятельности в сфере регулирования вынужденной миграции, определения ее соответствия нормам Конституции РФ и международному праву, а также благодаря финансовой поддержке иностранных фондов. В результате функционирование МС РФ приобрело направленность на разрешение проблем вынужденной миграции, изобилующих нарушениями прав человека, включая мигран­тов. Впервые в российской истории 1 января 2000 г., на базе Государст­венного университета управления был создан Институт управления ми­грационными процессами, обеспечивающий получение выпускниками вуза квалификации «менеджер» по специальности «управление мигра­ционными процессами».

  Тем самым еще больше укрепилась роль и значимость подсистемы управления МС, испытывающей сильнейшее международное влияние в связи с принятием Российской Федерацией ряда важнейших междуна­родных правовых норм.[38] Напротив, проблемы внутренней миграции в России потеряли актуальность. Тем не менее все большее количество исследователей и авторских коллективов (М.Б. Денисенко, В.А. Ионцев, Б.С. Хореев и др.) стали выступать за интегрированное развитие мигра­ции населения как вполне самостоятельной науки в виде четко выра­женного научного направления - миграциологии[39].

  Генеральной идеей миграциологии является разработка общей тео­рии миграционной подвижности населения, основанной на ее систем­ном изучении, законе подвижности населения и усилении социально-экономической необходимости миграционного движения в обществен­ном прогрессе. Под миграционным движением понимается совокуп­ность всех видов территориальных передвижений, обусловленных раз­личными факторами и мотивами, которые лежат в основе понятия «миграционная система».[40]

  В отличие от концепции «миграционных систем», данное понятие представляет собой четырехблочную систему: общая миграционная подвижность или миграционная активность населения, территориальное перераспределение населения, миграционное поведение населения и механизм воздействия.

  В основе «концепции миграционных систем» лежит системный под­ход, интегрирующий различные подходы по феноменологии миграции в доказательство того, что миграционные потоки между странами выезда и определенными странами въезда тесно взаимосвязаны. Причем, по­скольку миграция создает некое объединенное пространство (миграци­онную систему), заключающее в себя страны выезда и въезда, то для понимания ее динамики необходимо рассматривать всю систему в це­лом. При этом географическая близость может играть значительную роль, но обязательным условием не являться, так что определенные страны могут составлять часть глобальной миграционной системы.[41]

  Кроме перечисленных, существуют и другие системные подходы к исследованию миграционных процессов. Среди них выделяется антро­пологический подход, активно разрабатываемый Центром стратегиче­ских исследований Приволжского федерального округа (ПФО) и пред­полагающий, что для обеспечения управления миграционными процес­сами России необходимо решить две ключевые задачи: правовую - не­обходимо создать систему селективной иммиграции и тем самым мак­симально сократить нелегальный сектор миграции, и управленческую - решения в области иммиграции и натурализации должны приниматься при балансе интересов четырех сторон, заинтересованных в мобильном и качественном рынке труда бизнес - структур, отвечающих за правопо­рядок органов внутренних дел, местного населения и местных властей, зачастую настроенных против иммигрантов.

  Предварительные результаты анализа изменений современных антропоструктур под воздействием мировых человеческих течений пока­зали, что государство в итоге получает сбалансированную систему при­влечения и удержания миграционного потока, отвечающего заданным характеристикам - квалификационным, образовательным, половозраст­ным, языковым и культурным.

  Само понятие «антропоток» обозначает идентификационные формы социальной динамики и в узком смысле слова представляет собой «че­ловеческие течения»: сезонные и вековые, локальные и глобальные ми­грации - от переезда из деревни в райцентр до «походов Аттилы и Та­мерлана». В широком смысле слова это - совокупность социокультур­ных процессов переноса и трансляции, восстановления и смены, вос­производства и развития идентичностей, представленных на уровне яв­ления.

  При этом процесс переноса идентичностей проявляется в миграци­онных потоках, когда люди и сообщества транспортируют свои куль­турные и религиозные характеристики, обычаи и навыки из одного гео­графического и социального пространства в другое посредством инсти­тута традиции. Это присуще стремительно развивающимся образова­тельным процессам, осуществившим прорыв к системе дистанционного образования. К антропотоку отнесен ряд социокультурных процессов: изменение половозрастной, профессиональной, конфессиональной, эт­нической, расовой, языковой структуры населения, возникновение-уничтожение-трансформация культурных и сословных страт, классиче­ское «изменение численности и состава населения».

  С точки зрения структуры антропоток включает морфологические, функционально - деятельностные и контекстно-онтологические аспекты:

  к морфологическим аспектам относятся; демографический - описывающий изменение социума вследствие естественных процессов рождения – взросления – старения - омоложения, и миграционный - учитывающий физические трансграничные перемещения индивидуумов;

  к функционально - деятельностным аспектам относятся процессы из­менения квалификационной матрицы и образовательного потенциала нации, региона, отрасли и т.п.;

  к контекстно-онтологическим аспектам относятся:

  идентифитарный - маркирующий изменение идентичностей;

  средовой — описывающий смену социокультурного контекста;

  аксиологический - обостряющий процессы, происходящие при рево­люционных изменениях ценностной, парадигмальной, онтологической «карты» социума.

  Считается, что антропоток позволяет видеть в процессах «великих переселений народов» не только условную связь миграций варваров, кочевников, нравственного упадка, драматических идеологических и политических изменений, но и в определенном смысле — системный процесс, подчиняющий себе этногенез отдельных народов и вписанный в планетарную демографическую динамику.

  Среди системных характеристик антропотока выделяются:[42]

  основной системообразующий элемент - антропотип, определяемый ментальностью и объективными условиями жизни и хозяйственной деятельности (антропотип приграничника, первопроходца, оседлого хозяйственника — в пространственном антропотоке, предпринимателя, наемного работника, исследователя, проектировщика -в социальном антропотоке);

  основной компонент системного понятия антропотока — антропо-модуль (формальное объединение схожих по типу антропотипов: ан-тропомодуль освоителей-предпринимателей, антропомодуль оседлых хозяйственников - наемных работников и т.д.);

  главная связь этой системы - антроповектор (целенаправленное од­новременное развитие пространственного и социального антропотока: антроповектор приграничного развития, антроповектор количественно­го снижения неконкурентоспособного населения и др.).

  Такой подход к структурированию антропотока позволяет с иных позиций исследовать МД на уровне государственной политики. Так, для интенсивного освоения приграничных территорий наиболее востребо­ванным станет антропотип-приграничник, ставящий собственные жиз­ненные ценности вровень с жизненными ценностями других культур, являющийся носителем минимум двух приграничных языков, предпри­нимателем, способным освоить приграничный информационный рынок с созданием информационного потока.

  С учетом вышеизложенного следует сделать вывод о том, что к на­чалу XXI в. сложились вполне объективные причины для исследования сущности, структуры и модели функционирования существующей в России МС с целью ее совершенствования. Среди них:

  нормативно-правовые - Указ Президента РФ «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики (2002г.); утверждение на его основе «Положения о Федеральной миграционной службе Министерства внутренних РФ» (2002 г.); Указ Президента РФ «Вопросы Федеральной миграционной службы» (2004 г.), включение в систему федеральных органов исполнительной власти федеральных мини­стерств, федеральных служб и федеральных агентств, с подчинением Федеральной миграционной службы МВД России Президенту РФ и пе­редачей ей правоприменительных функций, функций по контролю и надзору и функций по оказанию государственных услуг в сфере мигра­ции от МВД (2004 г.);[43]

  научно-теоретические - разработка «концепции миграционных сис­тем», «миграционной системы», «миграциологии» и других, основан­ных на преимуществах системного подхода к объекту социального ис­следования; необходимость в обобщении и систематизации накопленно­го исследовательского материала для совершенствования МС;

  социально-политические - потребность высших органов государст­венной власти России, ФМС России в научно-обоснованной кон­цепции совершенствования МС в Российской Федерации;

  геостратегические - зависимость ближайшего будущего России от эффективности решения миграционных проблем, особенно тесно свя­занных с ее государственной безопасностью, государственными интере­сами и ролью на международной арене;

  демографические - по переписи населения (2002 г.) в современном мире Россия занимает 7-е место, уступая Китаю, Индии, США, Индоне­зии, Бразилии и Пакистану;[44]

  по переписи населения (2003 г.) в современном мире Россия занима­ет 7-е место, уступая Китаю, Индии, Пакистану, США, ФРГ и Бразилии;

  экономические - России удалось коренным образом выправить экономические показатели развития, добиться 6%-го роста валового внутреннего продукта, решить проблему выплат внешнего долга, создания рекордного золотовалютного запаса (84 млрд. $);

  исторические - наличие и востребованность собственного отечественного опыта в различных сферах миграционной деятельности и др.

  Таким образом, историко-правовой анализ возникновения, становле­ния и развития МС РФ показал, что с самого начала ее функционирова­ние было основано на системообразующем факторе - верховенстве за­кона. Это позволило выявить контуры подсистем управления, права, информатизации и обеспечения, сбалансированное функционирование которых привело в 60-е годы XVIII в. к созданию отечественной МС.

  Становление МС в России связано с государственным регулировани­ем процесса заселения присоединяемых территорий Сибири, Дальнего Востока, юга страны (потемкинские деревни). Периодически совершен­ствовалась структура МС, прежде всего ее высшие органы и учрежде­ния. Большими полномочиями обладало Переселенческое управление, интегрированный орган, осуществлявший государственно-правовое ре­гулирование МД.

  Много нового было внесено в МС в ходе советского этапа ее разви­тия, фундаментом которого служила преемственность традиций и прин­ципы функционирования преобразованной дореволюционной МС. В конце 80-х годов прошлого века были предприняты попытки научного обоснования сущности понятий «миграционная система», «концепция миграционных систем», «миграциологии», а в конце 90-х годов - «антропоток».

  Эффективности научно-исследовательской деятельности передовых отечественных ученых способствовало применение перспективного системного подхода как интегрированного метода. Однако большую часть советского этапа развития в МС доминировала подсистема управ­ления, нацеленная, главным образом, на беспрекословное следование «воли партии и народа», что снижало эмерджентность системы, эффек­тивность функционирования ее подсистем права, информатизации и обеспечения.

  Задание 2

  
  

  Анализ факторов, влияющих на миграционную систему России

  Под фактором в общем смысле слова понимается «момент, существенное обстоятельство в каком-нибудь процессе, явлении», а под условием - «обстоятельство, от которого что-нибудь зависит; требова­ние, предъявляемое одной из договаривающейся сторон; правила, уста­новленные в какой-нибудь области жизни, деятельности; обстановка, в которой происходит, осуществляется что-нибудь; данные, требования, из которых следует исходить».[45]

  Одни авторы под факторами миграции подразумевают: «всю сово­купность социальных условий, в которых протекает данный процесс и которые оказывают заметное влияние на его объем, интенсивность, на­правления, каналы и другие параметры»;[46] «некую совокупность условий и обстоятельств, которые благодаря особому сочетанию и взаимодейст­вию влияют на территориальную подвижность населения; условия все­гда богаче, шире и многообразнее, чем факторы»;[47] «быть или не быть тому или иному компоненту окружающих человека условий фактором миграции, всецело зависит от природы конкретных явлений и процес­сов; зависимость миграции населения от условий, ее порождающих, складывается в последовательности: условия - факторы - причины -явление».[48]

  Другие авторы классифицируют факторы миграции населения, вы­деляя среди них объективные (территориальные различия в значимых для человека условиях жизни) и субъективные (особенности структуры личности – потребности, интересы, стремления, ценностные ориентации, - обусловливающие дифференциацию решений, принимаемых в одних и тех же условиях разными индивидами или группами).[49]

  Однако для оценки влияния групп факторов на систему важно опре­делиться с совокупным влиянием на нее каждого фактора. Отсюда зна­чимость определения связей взаимодействия между факторами и их со­вокупностью, что является источником их противоречивого развития в своей подсистеме и в контуре функционирования МС. Для оценки взаимосвязи групп факторов по выделенным их показателям избран корреляционный анализ и установлено:

  подсистема управления - менее связаны между собой (5), но по ко­личеству корреляционных связей (8) с другими подсистемами эти фак­торы наиболее представительны. Самыми значимыми оказались такие факторы, как: наличие концепции развития МС РФ (1); государственное регулирование миграционной политики (2), а также состояние руково­дства миграционной деятельностью (3). Менее значимы: организация взаимодействия с федеральными органами власти (8), сбалансирован­ность функционирования подсистем МС (7), готовность и профессио­нальная пригодность персонала МС (6);

  подсистема права - менее взаимосвязаны между собой (6), но по ко­личеству корреляционных связей (7) с другими подсистемами эти фак­торы достаточно представительны. Наиболее значимы среди них: упре­ждающая готовность правовой основы миграционной деятельности в РФ (1); высокая профессиональная готовность и правовая компетент­ность персонала (2); учет концептуальных установок федеральных ор­ганов власти (3). Менее значимы: установление единых категорий, по­нятий и терминов (8); стремления, интересы, ценностные ориентации мигрантов, их групп (7); возможность расширения миграционной дея­тельности (6);

  подсистема информатизации - тесно связаны между собой (7), корреляционных связей с другими (4). Наиболее значимыми оказались та­кие факторы, как: понимание и принятие персоналом решений руководящих органов (1); эффективность работы по предупреждению правонаруше­ний (2); автоматизация основных функциональных процессов в МС (3). Ме­нее значимы: возможности внедрения перспективных моделей и техно­логий (8); информационное сопровождение миграционного процесса (7); психологическое состояние участников миграционного процесса (6);

  подсистема обеспечения - тесно связаны между собой (6), корреля­ционных связей с другими (3). Наиболее значимыми оказались такие факторы, как: состояние финансового обеспечения МС (1), состояние научного обеспечения МС (2), состояние трудового обеспечения МС (3). Менее значимы: состояние таможенного обеспечения МС (8); со­стояние гражданского обеспечения МС (7); состояние муниципального обеспечения МС (6).

  Например, неэффективность функционирования системы иммигра­ционного контроля в МС РФ порождает потоки незаконной иммиграции из Китая, Вьетнама, Таджикистана, Украины и других стран, в основ­ном постсоветского пространства. Сохраняют угрозу углубления кри­зисные тенденции и противоречия в научном, таможенном, жилищном, муниципальном обеспечении МС, в конечном счете, причиняющие серь­езный ущерб состоянию национальной безопасности России. Согласно анализу, далеко не все положения законодательства РФ по МД нашли отражение в соответствующих нормативных и правовых актах субъек­тов управления.

  Это создает дополнительные трудности и препятствия при их прак­тической реализации. Вместе с тем, в работе учитываются результаты ранее проведенных исследований, связанные с анализом действия ос­новных групп факторов на процессы перемещения населения страны.

  Можно сделать вывод, что усложнение миграционных процессов в стране было связано со снижением роли общественно орга­низованной формы территориального движения населения и усилением влияния индивидуально-психологических факторов.

  В целом исследование факторов, в наибольшей степени влияющих на МС РФ, позволило определить приоритетность каждого фактора в своей группе и степень их ролевого взаимодействия между собой в кон­туре функционирования МС. Такой подход к оценке факторов позволил выявить значимость подсистем в МС. Проведенные расчеты показали, что наибольшее влияние на развитие системы оказывают подсистемы управления и права, затем подсистемы обеспечения и информатизации. Результаты корреляционного анализа свидетельствуют о тесном взаи­модействии между собой факторов, определяющих эффективность функционирования подсистем управления, права и информатизации.

  Таким образом, для создания перспективной МС РФ резервным по­тенциалом обладает подсистема обеспечения, функционирующая отно­сительно обособленно от других подсистем, что также является одним из основных источников противоречий и проблем МС.

  
  

   Выявление закономерных связей в миграционной системе России.

  Исходя из того, что научное исследование идет от познания единич­ного, анализа конкретных факторов к общим выводам с выделением среди многообразия миграционных явлений общего, повторяющегося в них, очень важно установить закономерное в развитии МС. С этой це­лью в ходе историко-правового анализа развития отечественной МС выявлено разнообразие сущности и структуры системы, ее целостность и относительную самостоятельность как системной реальности.

  Учитывая, что закономерности МС как комплексное выражение в ней наиболее существенных связей и отношений являются предметом истории права, представляется необходимым вначале рассмотреть об­щемировые закономерности миграции населения. Это обусловлено на­личием сложившихся мировых миграционных центров (ММЦ), притя­гивающих мигрантов: Австралии, Ближнего Востока, Западной Европы, Канады, США, государств Юго-Восточной Азии, формирующих совре­менную геомиграционную ситуацию, существенно влияющую на на­правленность международной миграционной политики.

  При этом под миграционной политикой понимается совокупность законодательных актов, международных соглашений и социальных мер по регулированию миграционных потоков для противодействия факто­рам, вызывающим нежелательную миграцию.[50] Вместе с тем, по мне­нию Ж.А. Зайончковской, «стратегическая миграционная политика РФ - это иммиграционная политика».[51]

  Основными общемировыми закономерностями миграции населения являются:[52] увеличение масштабов международной миграции, ее глоба­лизация; рост экспорта и импорта иностранной рабочей силы; увеличе­ние среди мигрирующих доли лиц с высоким уровнем образования и профессиональной квалификации; рост нелегальной миграции; увели­чение вынужденных мигрантов.

  Установлено, что увеличение масштабов миграции характеризует глобализацию международной миграции. Для разработки международ­ных стандартов и совершенствования миграционной политики создана Глобальная комиссия по международной миграции. По заключению Генерального секретаря ООН, «в отсутствии иммиграции население 25 стран ЕС сократится с 450 до 400 млн. в 2050 г.».[53] Рост экспорта и им­порта иностранной рабочей силы обусловливает становление мирового рынка труда, который в конце XX века насчитывал более 45 млн. трудя­щихся мигрантов.

  Наибольшую тревогу в России вызывает увеличение среди мигран­тов доли лиц с высоким уровнем образования и профессиональной ква­лификации. Так, в 1989-2001 гг. число работающих в сфере науки в Рос­сийской Федерации сократилось более чем втрое (с 2,3 до 0,7 млн. чело­век), а уехали работать за границу не менее 100 тыс. ученых ключевых областей науки - математики, физики, химии, биологии. Причем уехали в основном молодые ученые в возрасте 35-45 лет.[54]

  Основными факторами, влияющими на рост нелегальной миграции в Россию, являются: укрепление экономического положения страны и усиление разрыва в уровне жизни россиян по сравнению со многими странами СНГ, Ближнего и Среднего Востока, Азии и Африки; развитие альтернативных форм занятости, связанных с использованием ино­странного капитала, смешением форм собственности, частного сектора и индивидуальной трудовой деятельности; неэффективная система им­миграционного контроля при «прозрачности» ряда участков государственной границы (более 7 тыс. км российско-казахстанская граница); географическое положение РФ.

  Несмотря на наличие мощной системы иммиграционного контроля, нелегальная миграция является серьезной проблемой и для США, где периодически легализуется часть незаконных мигрантов. Так, в 1986 г. легальный статус получили более 3 млн. незарегистрированных мигран­тов и членов их семей. Тем не менее, по данным Службы иммиграции и натурализации США, ежегодно арестовывается и депортируется из страны около полумиллиона человек.[55]

  Противоречия современного этапа развития миграционной системы России и формулирование актуальных проблем

  Анализ состояния миграционной деятельности в РФ способствуют формулированию вывода о том, что функ­ционирование современной МС России противоречиво. При этом теоре­тический анализ ее основных противоречий выступает в качестве уг­лубленного познания специфики системы, объективных причин ее раз­вития и саморазвития, стимулирует поиск перспективных направлений ее совершенствования. В ходе исследования генезиса отечественной МС, детерминирующих факторов установлены особенности современ­ного этапа развития системы во внешней (геополитической, международной) и во внутренней (экономической, социально-политической, демографической) миграционной среде. Они отражают источник развития системы через тождественность, различие и противоположность ее оп­ределенных структурных элементов.

  Выявлено, что МС со времени своего возникновения приобрела внутреннюю противоречивость не потому, что состояла из противопо­ложностей, а вследствие борьбы ее качественно-тождественных подсис­тем и элементов (например, подсистем управления и права, права и ин­форматизации, таможенного и гражданского права, иммиграционного контроля и международного права и др.), что подтверждается результа­тами проведенного анализа факторов.

  Одним из следствий этого противоречия является тенденция к про­странственному расширению МС, что связано, прежде всего, с дезин­теграцией советского государства и стран социалистического содруже­ства. В то же время пространственное расширение МС отражает преоб­ладающую интеграционную тенденцию развития международной и об­щеевропейской моделей МС. В ходе исследования систематизирована совокупность основных противоречий, главным образом противопо­ложного свойства, являющихся неотъемлемой частью и источником сформулированных на этой основе проблем развития системы и ее под­систем.

  С позиций системного подхода к анализу МС и выявлению прису­щих ей закономерностей, всю совокупность противоречий, возникаю­щих в процессе функционирования системы, ее подсистем и элементов условно сведем в основные группы: во внешней (геополитической, ме­ждународной) и внутренней (социально-политической, экономической, демографической, географической) миграционной среде.

  Внешние противоречия:

  1. Противоречия между историко-правовыми традициями отече­ственной МС и складывающимися в ней личностно – социалъно - деятелъностными отношениями

  Разрешение этих противоречий является одной из наиболее важных проблем МС РФ и предполагает вычленение проблемы достижения современного уровня правового регулирования МС, ее гуманитаризацию, ориентированность на удовлетворение гражданских свобод, прав и га­рантий различных категорий граждан, формирование эффективно функционирующих подсистем права, информатизации и всестороннего обеспечения.

  Эта проблема предполагает создание действенных правоприменительных механизмов, механизмов контроля исполнения законодательных норм и надзора, оказания государствен­ных услуг в сфере миграции, защиты прав субъектов миграционного процесса, соблюдения различных государственных гарантий в области гражданских прав, свобод, волеизъявления мигрантов и др.

  Дело в том, что от качества решения этой проблемы непосредствен­но зависит решение целой совокупности других, неизменно порождае­мых ею. Речь идет о прогрессирующей тенденции интеграции в разви­тии отечественной МС, приобретающей международный характер.

  Проблема увеличения численности населения РФ. Согласно резуль­татам демографических прогнозов, выполненных отечественными и иностранными исследовательскими центрами, изменение соотношений между естественным и миграционным приростом в пользу последнего, является поворотным моментом в демографическом развитии страны.[56]

  Миграционная ситуация в РФ в 90-е годы сложилась таким образом, что социально-демографические проблемы одного демографически не­благополучного региона решаются за счет других неблагополучных в демографическом отношении северных и восточных территорий.[57]

  Только за 1991-1999 гг. с учетом притока населения извне миграция возместила естественные потери населения Северо-Западного района на 34%. Центрального и Волго-Вятского районов - на 50%. С 1999 г. насе­ление Нечерноземной зоны стало пополняться внутрироссийскими,  а не внешними мигрантами. Тем самым центр тяжести в демографическом развитии региона сместился на российские источники - естественное воспроизводство и внутреннюю миграцию.[58] Более точной характеристикой численности и состава населения страны располагают базы данных всеобщих переписей населения начиная с 1897 г.

  Выявлено, что суммарный коэффициент рождаемости, т.е. число де­тей, рожденных женщиной за всю ее жизнь, при нынешнем уровне рож­даемости равен 1,2, в то время как для простого воспроизводства насе­ления (равенства родительских и детских поколений) нужен коэффици­ент 2,1 -2,2.[59]

  Вместе с тем для функционирования современной МС РФ характер­но, что миграция в Россию из стран постсоветского пространства, за исключением всплеска в 1994 г., имеет регрессирующую тенденцию, как и тенденция выезда из страны, при положительном сальдо.

  В течение современного этапа развития МС РФ внешняя миграция населения страны оказалась намно­го ниже, чем в завершающий период развития советской МС, а чистый миграционный прирост населения увеличился из-за уменьшения выезда из нее. При этом миграцию для въезда в Россию стимулирует дискри­минация людей нетитульных национальностей, более высокий уровень жизни населения, и наоборот - снижает неэффективная государственная миграционная политика. В результате миграционный прирост в России с 1994 по 2001 г. снизился в 12 раз.[60]

  Следовательно, адаптируя положения Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года к потребностям МС России, сделаем вывод о том, что численность населения страны тогда будет стабильной, когда размеры чистого миграционного притока будут равны естественной убыли ее населения (по данным последних лет - ежегодно более 900 тыс. человек).

  2. Противоречия между федеральными программами и планами ре­гионального развития и их влиянием на эффективность функциониро­вания МС в РФ.

  Эти противоречия связаны с решением проблемы усиления правового регулирования МС, государственного и общественного контроля ее дея­тельности, эффективности управляющих воздействий на подсистемы права, информатизации и обеспечения, производительности МС при модульной децентрализации ее деятельности в отдельных регионах РФ (на определенных территориях).

  В условиях оптимизации МД в РФ нерешенность этой проблемы по­рой напоминает «выплескивание с водой ребенка» или ситуацию, когда «за деревьями не виден лес». Установлено, что для повышения эффек­тивности функционирования современной МС РФ вызрела необходи­мость в создании новой отрасли права - миграционного права. Так, Н.А. Воронина считает, что кодекс законов о миграции позволяет концен­трированно выявлять основные принципы для государственного регулирования миграционных проблем; упорядочивает основные категории и институты нарождающегося миграционного права на федерально-региональном и местном уровне. В этой связи к основным миграцион­ным законам ею отнесены: законы об основах государственной мигра­ционной политики, о политическом убежище, о вынужденных пересе­ленцах, о нелегальных мигрантах, о внутренней миграции, о гражданст­ве, о миграционной службе.

  Решение проблемы видится в научно обоснованном, выверенном векторе развития МС РФ с четким определением иерархии подсистем управления, права и обеспечения на едином информационном поле МД. Это особенно важно для повышения эффективности профессиональной деятельности персонала миграционных структур, а также для обеспече­ния верховенства закона как основного системообразующего фактора МС России, что предполагает соответствующую открытость системы, ее доступность для общественного и международного контроля;

  3.Противоречия между действующими нормами правового регули­рования МС и перспективными потребностями России в эффективно функционирующей МС

  Эти противоречия характеризуют проблему взаимодействия ФМС России с Федеральными органами исполнительной и законода­тельной власти. Ее реализация связана с решением многих из ранее вы­деленных проблем. Речь идет о разработке эффективных меха­низмов государственного регулирования МС РФ: регистрацией и лицен­зированием стандартизированных видов деятельности; повышением квалификации и профессионального уровня руководящего состава и персонала, установлением для них государственных гарантий; совер­шенствованием государственных механизмов правового регулирования проблемных аспектов функционирования МС, ее всестороннего обеспе­чения и др.

  Это не проблема государственной опеки недавно созданной феде­ральной структуры МС (2002 г.), ее подсистем и элементов, а проблема устойчивости и надежности взаимодействия МС с различными феде­ральными, региональными и местными органами власти.

  На наш взгляд, подчинение МВД России Президенту РФ, что неод­нократно имело место в отечественной истории, снимает сложность решения этой проблемы и способствует упорядочению взаимодействия МС с системой федеральных органов исполнительной власти, а также с российскими и международными миграционными институтами.

  Внутренние противоречия.

  1. Противоречия между федеральными, региональными, отрасле­выми и личностными потребностями персонала МС, возникающими в процессе их деятельности

  Перед МС с 9 марта 2004 г. Президентом РФ отчетли­во обозначено решение проблемы усиления на высшем федеральном уровне координации миграционной деятельности путем передачи ФМС правоприменительных функций, функций по контролю и надзору и функций по оказанию государственных услуг в сфере миграции от МВД России.

  Мы считаем, что только высококвалифицированный персонал спо­собен компенсировать периодически повторяющиеся издержки управ­ляющего воздействия на отечественную МС. Вместе с тем в решении этой проблемы следует избегать крайностей, в чем убеждают результа­ты историко-правового анализа репрессивно-принудительного периода функционирования советской МС. В результате отечественной МС бы­ло растеряно много положительного, получившего развитие в ходе до­революционного этапа, что до сих пор является источником целого ряда трудностей и препятствий.

  2. Противоречия между государственным регулированием МС, от­раженным в созданной нормативно-правовой основе и требованиями к ее перспективному правовому, информационному, научному, таможен­ному, финансовому, гражданскому, муниципальному обеспечению

  Распад СССР сопровождался возникновением целого комплекса проблем, в той или иной степени повлиявших на миграцию, ибо межго­сударственными соглашениями не предусматривалось их превентивное разрешение. Поэтому и череда вскоре развязанных внутренних воору­женных конфликтов, и различные сценарии ущемления прав русскоя­зычного населения в странах ближнего зарубежья, и хлынувшие потоки внешних мигрантов практически оказались не обеспеченными никаки­ми юридическими гарантиями. Началось разрушение демографического и трудового потенциала в сравнительно недавно освоенных районах Дальнего Востока, Севера, Сибири, причем с потерей наиболее адекватного по профессионально-квалификационным качествам и адаптированного для местных условий населения.[61]

  Наиболее актуальной является проблема беженцев, перемешенных лиц и вынужденных переселенцев, требующая своего правового и эко­номического решения, несмотря на комплекс уже реализованных меро­приятий. Особую остроту этой проблеме придает потенциал численно­сти русскоязычного населения в странах ближнего зарубежья, который оценивается в пределах 23-25 млн. человек.[62]

  Проблема въезда-выезда в страны старого зарубежья заключается в том, что в этом миграционном потоке проявляется селективность ми­грации по составу эмигрирующего контингента; по национальному со­ставу доминируют русские, немцы и евреи; к преимущественным мес­там вселения относятся США, ФРГ, Израиль; в социальном аспекте страну оставляют наиболее образованные, высококвалифицированные специалисты, выдающиеся спортсмены и деятели искусств. Вместе с тем парадоксальность зарубежного обмена состоит не только в потере, но и в приобретении населения при их очевидной неэквивалентности. В самом деле, структура нелегальных иммигрантов неизвестна, а причины их въезда в Россию далеки от присущих естественной миграции. То же самое следует отнести к оценке их реальной численности на территории РФ, образованности, национальности и др.

  При этом наибольшее беспокойство вызывает проблема нелегальной иммиграции из стран Юго-Восточной Азии, связанная с урегулировани­ем погранично-территориальных притязаний к России, нарастающим оттоком из Дальне-Восточного региона постоянного населения, неадек­ватно замещаемого на пришлое население по этническому признаку, что чревато угрозами национальной безопасности страны.[63] С 1992 г. население Дальнего Востока сократилось на 12% (с 2307 тыс. до 2056 тыс. человек), миграционный компонент в 3 раза превышает естествен­ную убыль населения. По прогнозу Госкомстата России, к 2010 г. чис­ленность въехавших может превысить число прибывших на 16.5 тыс. человек, а край потерять еще около четверти миллиона человек.[64] По мнению М.В. Кравченко, высказанному на выездном заседании прави­тельственной комиссии по миграционной политике 22.12.2003 г. в Ха­баровске, «ключевым вопросом остается отсутствие подразделений, ко­торые бы занимались полноценным контролем внутри страны - мигра­ционных инспекций».

  Проблема вынужденной миграции представляет собой сферу, изоби­лующую нарушениями прав мигрантов. Смешивая понятия адаптации, обустройства и приживаемости на теоретическом уровне, отождествляя формируемую мобильность и переселение мигрантов, не различая есте­ственное и прожективное поведение мигрантов, определенная часть ру­ководителей миграционных процессов на практике применяет добровольный, принудительный и вынужденный способы переселения насе­ления.[65]

  Вместе с тем согласно результатам историко-правового анализа раз­вития МС РФ, США, Франции и ФРГ важнейшими условиями успеш­ной интеграции вынужденных мигрантов определены следующие: сво­бодная регистрация; либеральные требования к гражданству и предос­тавлению вида на жительство.

  Проблема преемственности в развитии отечественной МС предпо­лагает связь достоинств ее дореволюционного и советского прошлого с положительным опытом зарубежных систем. Исследовательскими уси­лиями ведущих ученых в области миграции населения изучены особен­ности миграционных процессов в России, что послужило основой для всестороннего анализа современного состояния и тенденций развития отечественной МС, формирования научных направлений и школ.

  Актуальность решения этой проблемы связана с поддержанием соб­ственного научного потенциала в столь перспективной и рентабельной сфере современного социума; созданием надежного заслона для «утечки умов» из России; упреждающим реагированием отечественной МС на миграционные вызовы ближайшего и отдаленного, неопределенного будущего.

  К одной из основных внутрисистемных проблем относится осущест­вляемый в недостаточной мере режим экономии, мобилизации внут­ренних резервов, максимального использования имеющегося потенциа­ла. Результаты проведенного генезиса МС убеждают в том, что в реше­нии этой проблемы ведущая роль исторически принадлежит подсисте­ме управления. От руководящего состава миграционных структур требу­ется всесторонний учет и оперативное реагирование на периодические изменения нормативно-правовой базы. Кроме того, необходимы колле­гиальность, открытость, организация непрерывного взаимодействия с федеральными органами, спонсорскими и попечительскими структура­ми, обновление рынка миграционных услуг и др.

  Проблема трудоустройства и обустройства населения на новом месте жительства. Ж.А. Зайончковская считает, что «до 2006 г. благода­ря благоприятной комбинации поколений прирост трудовых ресурсов страны будет довольно значителен: 2,5 млн. в 2001-2005 гг. Это будет последняя «вспышка». В последующем уже никакая конъюнктурная комбинация поколений не сможет предотвратить естественную убыль трудоспособного населения России, которая примет буквально обваль­ный характер - 3,2 млн. чел. за 2005-2010 гг. и 5,2 млн. чел. за 2010-2015 гг. В 2015 г. на смену поколению, вышедшему на пенсию, придет почти на четверть численно меньшее поколение».[66]

  Решение проблемы научного обеспечения миграционной деятельно­сти в ходе современного этапа развития МС вплоть до конца 90-х годов характеризуется: финансовыми трудностями, вынуждавшими научные коллективы к проведению неглубоких, коммерческих исследований; разрушением десятилетиями существовавших научных школ; отсутст­вием полноценного притока молодых ученых; нарушением преемствен­ности проводимых исследований; практической невозможности осуще­ствления репрезентативных социологических и иных выборок из-за их дороговизны и др. Это привело к преимущественно одноликому, «по­лочному» характеру публикаций по МС, хотя в ряде трудов не только сформулированы актуальные миграционные проблемы, но и обоснованы пути их решения, на основе причинно-факторного анализа.[67]

  Анализ тенденций в развитии иностранных МС свидетельствует о наличии у них собственной «штурманской» структуры в сложном фар­ватере современных миграционных потоков: СИН (США), Федеральное министерство внутренних дел (ФРГ), Высший совет по интеграции (Франция) и др.

  Такие структуры на штатной основе эффективно функционируют в ряде министерств, агентств и служб, а также в других федеральных ор­ганах власти в РФ. Значимость для МС штатной научной структуры пре­допределена направленностью научной работы на решение проблем совершенствования существующей МС и упорядочение миграционного процесса. Кроме того, без научно-исследовательского обоснования не может осуществляться качественная подготовка высококвалифициро­ванного персонала системы, научно-педагогических работников для потребностей МС, систематическое повышение персоналом своей ква­лификации.

  Проблема обеспеченности миграционного процесса с середины 90-х годов стала критической. Мобильность рабочей силы сдерживается не­развитостью рынка жилья. Для раскрепощения рабочих мигрантов тре­буется развитие перспективных ипотечных и арендных форм жилищной обеспеченности. В этой связи решение проблемы свободы передвиже­ния предполагает обеспечение защиты частной собственности, прежде всего жилищной (владельцы жилья часто отказывают квартиросъемщикам в регистрации из-за боязни потерять жилье); разработку и внедре­ние альтернативной системы учета населения (путем регистра, дактилоскопии и др.).[68]

  Проектно-экспериментальная основа некоторых концептуальных ус­тановок федеральных органов исполнительной и законодательной вла­сти не способствует устойчивому функционированию МС России; на­дежному правовому регулированию административных, информацион­ных, финансовых и других аспектов разрешения возникающих мигра­ционных ситуаций даже локального характера.

  В свою очередь предыдущая проблема тесно связана с проблемой со­вершенствования содержания МД на иерархическом уровне и приве­дения его в соответствие с уровнем развития юридической науки, мате­риальной основы МС, отечественными традициями в упорядочении МД. В результате формирования Информационным управлением ФМС интегрированной базы данных по различным аспектам МД, разработки текущих и перспективных планов работы установлено, что практически каждый третий документ нуждается в переработке. Это подтверждают результаты плановых и внезапных проверок миграционных структур и персонала в 2002-2004 гг.

  Проблема кадрового обеспечения МС наибольшую значимость для развития отечественной МС приобрела в современных геостратегиче­ских, демографических, социально-политических, финансово-экономических условиях. Анализ ее состояния, проведенный эксперт­ной комиссией МРГ ФМС МВД РФ, показал, что сохраняются устойчи­вые тенденции омоложения персонала, увеличения доли гражданских служащих и молодых сотрудников, периодические (один раз в два года, с 2002 г.) организационно-штатные преобразования головной структуры службы.

  Проведенный анализ позволил установить, что укомплектованность миграционных структур и органов в период 2002-2004 гг. не опускалась ниже 78%, соотношение между служащими и гражданским персоналом имеет тенденцию к увеличению доли гражданского персонала, научный потенциал ФМС едва соответствует предъявляемым требованиям. К тому же экспертная оценка показала, что только восемь человек в Цен­тральном аппарате ФМС России имеют ученую степень кандидата и один - доктора наук.

  При решении этой проблемы без повышения социальной защищенно­сти и престижа персонала МС не обойтись. Заслуживает внимания опыт Саратовской области и Краснодарского края по стимулированию высокоэффективной деятельности сотрудников миграционных струк­тур. Вместе с тем лица начальствующего состава органов внутренних РФ, государственные служащие и работники паспортно-визовой служ­бы органов внутренних дел РФ и ФМС  при их переходе на службу в ФМС считаются проходящими службу (работающими) в ФМС. При этом указанным лицам выплата и денежные компенсации, установлен­ные законодательством РФ, регламентирующим вопросы прохождения службы в органах внутренних дел РФ, не производятся и не выплачи­ваются. Однако право на получение указанных выплат и денежных компенсаций сохраняется за данными лицами при увольнении их из ФМС.

  3. Противоречия между интегрированным, целостным характером МС РФ и дискретным характером управленческих воздействий на ее составляющие подсистемы и элементы.

  Важнейшей является проблема создания единого правового инфор­мационного поля МС. Это одна из особенностей функционирования со­временных социальных систем, к классу которых относится МС. От того, насколько успешно будет решена эта пробле­ма, во многом будет зависеть устойчивое функционирование подсистем управления, права и обеспечения. При этом для преодоления неопреде­ленности ближайшего, и особенно долгосрочного, развития МС РФ не­обходимо располагать разнообразной фактической информацией. Это позволит МС РФ выйти на уровень соответствия вероятностной катего­рии требований, ибо эффективность вероятностных прогнозов находит­ся в прямой зависимости от эффективности информационного обеспе­чения системы.

  Вместе с тем на уровне самих мигрантов распространенным явлени­ем стало использование неофициальных информационных каналов как своеобразной поведенческой модели миграции. Так, 62% опрошенных мигрантов отметили, что на их решение о миграции повлияли успешные примеры выезда в Россию их сограждан; 22% - принимали решения самостоятельно; 9% - при помощи российских друзей и знакомых и лишь 1% - обращались в официальные структуры. При этом 72% ми­грантов использовали информацию от друзей и знакомых; 34% - от родственников; 7% - из средств массовой информации, 1% - из Интер­нета и только 0,5% - от официальных структур.[69]

  Ряд иностранных миграционных структур уже  перешли на ав­томатизированный режим функционирования: на систему глобального доступа с 40 представительствами за рубежом - МС США (с 1997 г.).[70]

  С этого же времени в российской юридической науке ведутся иссле­дования, связанные с развитием сети Интернет. Они охватывают обще­ственные отношения, возникающие в связи с доступом к информацион­ным ресурсам (сайтам) в сети Интернет и использованием электронной почты в РФ и за рубежом.[71] Правовое регулирование этих отношений осуществляется в соответствии с ФЗ РФ «Об информации, информати­зации и защите информации».

  Особое внимание уделяется спаму - информационному явлению, ха­рактерному для сети Интернет, не имеющему аналогов в иных инфор­мационных сферах и представляющего собой массовое распростране­ние незапрашиваемой информации.[72] Признаки спама: рассылка по электронной почте по воле отправителя незапрашиваемых предвари­тельно получателями электронных сообщений; массовость рассылки, достигаемая использованием значительного количества адресов элек­тронной почты при посылке одного сообщения или многократной по­сылкой сообщений одному получателю. Необходимость борьбы со спамом обусловлена тем, что: пользователи электронной почты вынуждены оплачивать провайдерам время (трафик), потраченное на получение спама; массовый характер почтовых рассылок затрудняет работу ин­формационных систем и ресурсов, создавая, в конечном счете, беспо­лезную нагрузку; спам часто содержит информацию, которая вводит получателей в заблуждение и служит для осуществления недобросове­стных или незаконных целей.

  Для противодействия спаму на общеевропейском уровне принята Директива 2000/31/ЕС Европарламента и Совета от 8.06.2000 г. «О не­которых правовых аспектах услуг информационного общества, в том числе электронной коммерции, на внутреннем рынке».

  3. Противоречия между многовековым общественным отношением к миграции, как к чрезвычайному социальному потрясению определен­ной части населения страны и неэффективным государственным регу­лированием социально-политических, финансово-экономических и демо­графических процессов в РФ.

  По мнению В.И. Переведенцева, обвальной многомиллионной ми­грации из Союза на Запад удалось избежать по двум причинам: «массо­вая миграция из Союза не нужна была Западу, а громадные различия в образе жизни сильно затрудняли адаптацию выходцев из Союза в за­падных странах... Среднегодовые размеры выезда составили порядка 100 тыс. чел; обратный поток был незначителен... относительно не­большой отток в дальнее зарубежье ...неизбежно приводит к «утечке умов».[73] Эти противоречия оформились в отдельную проблему «утечки умов».

  Следует подчеркнуть, что основной стратегической целью, опреде­ленной Концепцией национальной безопасности РФ, является создание основы для устойчивого социально-экономического развития России, обеспечение качества жизни народа и национальной безопасности. Со­вершенствование МС - это политическая и общенациональная задача, она не должна и не может осуществляться как ведомственный проект. К тому же с 9 марта 2004 г. резко повышен статус головной структуры МС - ФМС России.

  4. Противоречия между сложившейся в РФ МС и очевидной необхо­димостью изменения структуры и целей ее функционирования.

  Проблема порождена снижением эффективности функционирова­ния подсистем управления и обеспечения.

  Большие трудности миграционные структуры испытывают вследст­вие неразрешенности противоречий в сфере разграничения функций управления на федеральном, региональном и местном уровне. Однако благоприятная перспектива для урегулирования этих противоречий свя­зана с изменившейся системой и структурой федеральных органов ис­полнительной власти, в которой расширены функции ФМС и появились новые элементы - паспортно-визовые структуры, иммиграционная ин­спекция и др.

  Если в начале современного этапа развития МС РФ иностранцы, по­лучающие вид на жительство в отделах виз и регистрации ОВД, затем регистрировались в паспортных столах с составлением на них первич­ных статистических документов, то с 2003 г., с созданием паспортно-визовой системы, листки статистического учета на иностранцев пере­стали заполняться.[74]

  В процессе становления МС РФ наблюдается количественный рост качественно новых элементов, вступающих в противоречия с элемента­ми старой системы. Этим противоречиям суждено разрешиться в про­цессе совершенствования существующей МС. При этом некоторые эле­менты получают возможность существовать в качестве систем: управ­ление правового обеспечения - как правовая система или подсистема права; информационное управление - как информационная система или подсистема информатизации.

  Существующая МС, достигшая зрелости в ходе советского этапа развития, на современном этапе стала развитой подсистемой высшей системы - МВД России. Это означает, что ее развитие неизбежно под­чиняется потребностям высшей системы. Следовательно, МС ограничена законами, устанавливаемыми высшей системой. Противоречие меж­ду возможностью и действительностью в развитии существующей МС оказывает воздействие на развитие ее подсистем и элементов, такое, что наиболее перспективными являются те из них, функционирование кото­рых соответствует потребностям высшей системы.

  В целом систематизация основных противоречий развития МС РФ представляет собой их обобщение в интересах целенаправленной опыт­но-экспериментальной работы по исследованию эффективности функ­ционирования существующей в РФ МС. Эти и другие противоречия су­ществуют и разрешаются, снимаются и вновь создаются внутри МС, обеспечивая тем самым изменение ее качественного состояния, т.е. раз­вития. Вместе с тем одна из задач настоящего исследования заключает­ся в том, чтобы выявленные противоречия стали источником управляе­мого, обоснованного движения МС от одного состояния к другому.

  Анализ современного состояния МС, различных документов и мате­риалов показывает, что наряду с противоречиями в МС имеют место разнообразные трудности и препятствия. Их исследование представ­ляет несомненный интерес для развития теории и совершенствования функционирования системы.

  Обобщение статистических материалов позволило систематизиро­вать и выделить следующие группы трудностей и препятствий:[75]

  социально-экономические - невысокий престиж миграционной дея­тельности в стране; слабая привлекательность социальных, моральных и материальных стимулов для заинтересованной МД в РФ; временный характер периодических перемен в модели МС, без научного обоснова­ния и надежного финансово-экономического обеспечения; процедурные сложности в получении статуса законного пребывания на территории РФ беженцами, вынужденными переселенцами и иммигрантами и др.;

  личностные - слабая мотивация у персонала миграционных структур к эффективной профессиональной деятельности в связи с неполной укомплектованностью штатных структур, временной основой создавае­мых миграционных органов в регионах (местах) обострения миграцион­ной ситуации; напряженность во взаимоотношениях мигрантов с персо­налом миграционных структур, с постоянными жителями, особенно в связи с активизацией террористических и других противоправных дей­ствий; идентификация личности различных категорий мигрантов и др.;

  материальные - слабая техническая оснащенность низовых струк­турных подразделений МС; необеспеченность персонала достаточным количеством учебно-методической литературы; отсутствие потребного служебного и жилого фонда для размещения персонала и перемещае­мых мигрантов и др.

  Исследование закономерностей, противоречий, трудностей и препятствий современного состояния и развития МС позволило выявить наи­более существенные связи и отношения миграционного процесса, одна­ко не менее важным является определение того, как использовать по­знанные связи в МД. Поэтому в качестве исходных руководящих поло­жений в МС необходимо сформулировать принципы, которые «относят­ся к несамостоятельному гносеологическому явлению и обычно пред­ставляют собой закон в функции принципа, тогда как любой закон мо­жет выступать в функции принципа».[76]

  С учетом анализа изложенной репрезентативной базы представляет­ся, что функционирование МС основывается на собственных принци­пах, отражающих ее закономерности и заключенных в следующие по­ложения:

  принцип адаптивности - определяет возможность и способность некоторой части органов, организаций и учреждений, составляющих МС, преобразовываться под воздействием внешних и внутренних фак­торов в функциональные модули адаптивного типа;

  принцип адекватности - определяет необходимый и достаточный набор элементов структуры МС, соответствующей социально-экономической, географической и демографической обстановке в РФ, потребностям федеральных органов власти;

  принцип интеграции - позволяет методами вертикальной и горизон­тальной интеграции применять перспективные модели МС, ее подсис­тем и элементов для повышения эффективности функционирования системы на основе компетентности и квалифицированности персонала, достаточности финансово-экономических ресурсов, применения пере­довых технологий и др.;

  принцип целостности - определяет наличие в МС в условиях ры­ночной экономики достаточно полного набора функций для их правово­го регулирования при соблюдении принципиальной несводимости свойств составных частей системы к свойству системы и невыводимо­сти их из него;

  принцип экономичности - предусматривает оптимизацию подсистем и элементов МС для сбалансированного функционирования ее органов, организаций и учреждений в системе федеральных органов власти, це­левое расходование выделяемых ФМС бюджетных средств, что обеспе­чивало бы контроль их экономного использования и др.

  Систематические наблюдения за миграцией в России показали, что каждый из этих принципов в них трансформируется и реализуется через совокупность требований. Подчеркнем, что перечень и формулировки закономерностей, противоречий и принципов функционирования МС не является исчерпывающим и законченным, поскольку эмпирический ба­зис системы изменчив и подвижен. Он постоянно пополняется новыми научными фактами и закономерными связями, а приведенное их теоре­тическое описание представляет собой субъективный взгляд на объек­тивные явления и процессы внутри и вне системы. К тому же. как уста­новлено, на внешнем контуре функционирования МС созданы в целом благоприятные перспективы не только для совершенствования отечест­венной МС, но и для интеграции систем, регулирующих миграцию, что позволяет вести речь об образовании единого правового общеевропей­ского и международного пространства в сфере миграции.

  Таким образом, современная миграционная политика России должна исходить из объективной оценки состояния и векторной ориентирован­ности прогрессивных и регрессивных тенденций развития МС как цело­стного политического, социально-экономического, демографического, географического образования.

  
  

  Задание 3

  
  

  Тест 1

  Задачи ФМС России:

  А. Служба реализует 7 основных задач

  Б. Служба реализует 12 основных задач

  В. Служба реализует 8 основных задач

  Г. Служба реализует 6 основных задач

  Д. Служба реализует свои полномочия в сфере миграции

  Ответ: В

  Основными задачами ФМС России являются:

  1) реализация общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности;

  1.1) совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;

  1.2) производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;

  2) осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации;

  3) оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

  4) осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

  4.1) осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;

  5) разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;

  6) исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;

  7) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;

  8) управление территориальными органами ФМС России, ее загранаппаратом, а также иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС России задач[77].

  
  

  Тест 2

  Вертикаль управления миграционной системой России:

  А. Президент-Правительство-МВД-ФМС-терорганы ФМС

  Б. Президент-Правительство-ФМС-ф/округа -терорганы ФМС-паспортные столы

  В. Президент-Совет Безопасности – Правительство – МВД – ФМС - терорганы ФМС - подразделения по делам миграции

  Г. Президент-Правительство-МВД-ФМС-терорганы ФМС-ПИК

  Д. Правительство-МЗСР-МВД-ФМС-терорганы-паспортно-визовые подразделения

  Ответ:А

  Вподсистеме управления административно-правовое регулирование миграционных процессов является прерогативой деятельно­сти президентской и исполнительной ветвей власти, образующих иерархи­ческий, вертикальный уровень управления: Президент РФ, Правительст­во РФ, МВД, ФМС, территориальные органы ФМС РФ, местные тер­риториальные образования.

  При этом вертикальный уровень управления образуют подсистемы:

  международная - МОМ, УВКБ ООН, МОТ и др.

  федеральная - Президент РФ, МВД России, ФМС. Основное функциональное предназначение федеральной подсистемы состоит в администра­тивно-правовом регулировании миграционной политики, разработке и ут­верждении федеральных программ и других проектов для регулирования миграционной деятельности в интересах роста численности населения и трудовых ресурсов, реализации интеллектуального и трудового потенциала мигрантов при соблюдении принципов национальной безопасности России;

  региональная – территориальные органы ФМС РФ. Ос­новное функциональное предназначение региональной подсистемы состоит в формировании региональной миграционной политики в соответствии с федеральной миграционной политикой, с учетом особенностей региональ­ной миграционной обстановки в интересах прогрессивного экономического и демографического развития субъектов РФ;

  ведомственная - департаменты, управления и отделы ФМС. Основное функциональное предназначение ведомственной подсистемы состоит в формировании ведомственных стандартов в административно-правовой, информационно-правовой и обеспечивающей областях миграционной деятельности для реализации международной, федеральной и региональной политики в интересах эффективного функционирования МС РФ;

  местного самоуправления - (ГОВД, РОВД). Основное функциональное предназначение местной подсистемы состоит в контроле за соблюдением различными категориями мигрантов установленных правовых норм пове­дения; предупреждение правонарушений среди участников миграционного процесса, регулирование миграционной деятельности в своей территори­альной зоне.

  Список используемой литературы

  
  

  1.   Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 30 мая, 24 июля, 6 сентября, 7, 14 октября, 3, 25, 31 декабря 2008 г. Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» // Собрании законодательства Российской Федерации от 19 мая 2008 г. N 20 ст. 2290

  2.   Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р // СЗ РФ. 2003. № 10.

  3.   Ионцев В.А. Международная миграция населения: Теория и история изучения. М., 1999.

  4.   Ключевский В.О. Исторические портреты: Деятели исторической мысли / Сост. В.А. Александров М.: Правда, 1990.

  5.   Кутузов М. Антропоток как системное понятие (Рус. геогр. общ.).Copyright © Рус. Архипелаг. 2003.

  6.   Миграция и национальная безопасность / Гл. ред. В.А. Ионцев. М.: МАКС Пресс, 2003.

  7.   Миграция населения. Вып.1-6: Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001.  

  8.   Прудников А.С., Самойлов В.Д. Деятельность Федеральной миграционной службы. Учебное пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. – 288 с.

  9.   Прудникова С.А. Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации: Автореф. дис... кюн. М., 2003.

  10. Прудникова Т.А Международно-правовые основы регулирования трудовой миграции: Автореф. дис. …кюн. М., 2007.

  11. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения (вопросы теории). М.: РАН, 2003.

  
  
  

  
  

  ---

  [1] См.: Блаумберг И.В. и Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. - М.: Наука, 1973; Франчук В.И. Основы построения организованных систем. - М.: Экономика, 1991; Дружинин В.В., Конторов Д.С. Проблемы системологии (проблемы теории сложных систем). - М.: Сов. радио, 1976 и др.

  [2] См.: Ключевский В.О. Исторические портреты. Деятели исторической мысли / Сост. В.А. Александров. - М.: Правда, 1990. - С. 40, 42-43.

  [3] Ключевский В.О. Указ. раб. С. 54.

  [4] См.: Воробьева О.Д. Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика.  М., 2001.  С. 12.                      

  [5] См.: Смирнов С.А. Правовое регулирование иностранного предпринимательства в России во второй половине Х1Х-начале XX века: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2002. С. 12-13.

  См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Россия: В чем суть твоего бытия? - М., 1994. С. 158.

  
  

  [7] См.: Кадровый ресурс ФМС // Миграция и гражданство. 2003. март-апрель.  № 2.С. 14.

  [8] См.: Рыбаковский Л.Л. Миграция населения. Вып. 1: Теория и практика исследова­ния. Приложение к журналу «Миграция в России». — М., 2001.  С. 140.

  
  

  [9] См.: О присоединении Особенной канцелярии Министерства внутренних дел к Собственной его величества канцелярии: Именной указ от 3 июля 1826, данный Управ­ляющему Министерства внутренних дел // 2 ПСЗ. Т. 1. № 449.

  [10] См.: Николаева Т.Б. Паспортная система России: формирование и механизм функ­ционирования во второй половине ХVII -начале XX в. (историко-правовой анализ): Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2003.

  
  

  [11] См.: Николаева Т.Б. Указ. раб. С. 17

  [12] См.: О производстве дел о ярмарках в Хозяйственном департаменте Министерства внутренних дел: Сенатский указ от 19 марта 1820 г. // 1 ПСЗ.  Т. 37. № 28205.

  [13] См.: Высочайше утвержденное положение об устройстве Статистической части при МВД от 30.04.1863 г. // 2 ПСЗ. Т. 38. № 39566; Об устройстве Центрального ста­тистического комитета при Министерстве внутренних дел: Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета от 04.03.1858 г. // 2 ПСЗ. Т. 33. № 32826.

  [14] См.: Высочайше утвержденное положение об устройстве статистической части при МВД от 30.04.1863 г. // 2 ПСЗ. - Т. 38. - № 39566; Высочайше объявленное положение о Статистическом совете при МВД от 24.05.1875 г. // 2 ПСЗ.  Т. 50. № 54742.

  
  

  [15] Об учреждении в составе МВД Переселенческого управления: Высочайше утвер­жденное мнение Государственного Совета от 02.12.1896 г. // 3 ПСЗ. Т. 16. № 13464; Новое положение о видах на жительство. С дополнительными правилами, утвержденны­ми Министром внутренних дел 12 декабря 1894. -СПб., 1895.

  [16] Среди них: Воробьева О.Д., Карачурина Л.Б., Рыбаковский Л.Л., Сапелкина В.В. и др.

  [17] См.: Об административной высылке: Декрет ВЦИК от 10.08.1922 г. // Сборник законода­тельных и нормативных актов о репрессиях и реабилитации жертв политических репрессий. -Курск, 1999. Т. 1.  С. 329; Инструкция по применению постановления ВЦИК об администра­тивной высылке: Постановление НКВД от 03.01.1923 г. // СУ и Р РКП РСФСР. 1923. Отд. 1. №8. Ст. 108; Положение о правах Объединенного государственного политического управле­ния в части административных высылок, ссылок и заключения в концентрационный лагерь от 24.03.1924 г. // Лубянка: ВЧК-ОГПУ-НКВД-НКДБ-МГБ-МВД-КГБ.1917-1960: Справочник - М., 1997. С. 177-178.

  [18] См.: О реорганизации руководства переселенческим делом: Постановление ЦИК и СНК СССР № 66/1221 от 10.07.1936 г. / СПП СССР. 1936. № 37. Ст. 322.

  [19] См.: О награждении и льготах для строителей канала Москва - Волга: Постановление ЦИК и СНК от 14.07.1937 г. № 103/1113 // СЗ и Р РКП СССР. 1937. № 46. Ст. 187: Инст­рукция о порядке исполнения решений особого совещания при НКВД СССР и осуществления гласного надзора за ссыльными и высланными: Утв. приказом НКВД от 01.06.1939 г. № 0143; Положение об отделе спецпереселений НКВД СССР от 1 сентября 1941 г. / Лубянка: ВЧК-ОГПУ-НКВД-НКДБ-МГБ-МВД-КГБ.1917-1960: Справочник. - М.. 1997. С. 270: Положение об Управлении НКВД СССР по делам о военнопленных и интернированных: Приказ народного комиссара внутренних дел Союза ССР от 3 августа 1942 г. № 001603 // Лубянка: ВЧК-ОГПУ-НКВД-НКДБ-МГБ-МВД-КГБ. 1917-1960: Справочник. - М., 1997. С. 304-306.

  [20] См.: Циркуляр НКВД СССР от 06.05.1944 № 155; О выселении корейского населения пограничных районов Дальневосточного края: Постановление СНК СССР и ЦК ВКП (б) от 21.08.1937г. № 1428-326сс; О крымских татарах: Постановление Государственного комитета обороны ГОКО № 5859сс от 11.05.1944г.; Постановление Государственного комитета обороны ГОКО от 13.07.1944г. № 6279сс // Сб. закон. и норм. актов о реперес. и реабил. жертв полит. репрессий. – Курск, 1999. Т.1. С. 178-180, 237-238, 262-265, 281-285.

  [21] См.: Костяшов Ю.В. Секретные документы Отдела спецподразделений МВД СССР о заселении Калининградской области в 1946г. // Проблемы источниковедения и историографии. – Калининград, 1999. С. 64-67.

  [22]См.: О правовом положении переселенцев: Постановление СНК от 08.01.1945г. № 35; О направлении особо опасных государственных преступников по отбытии наказания в ссылку, на поселение в отдаленные местности СССР: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21.02.1948г. // Сб. закон. и норм. актов о реперес. и реабил. жертв полит. репрессий. – Курск, 1999. Т.1. С. 380-381, 388.

  [23] См.: Об утверждении Положения о Главном управлении исправительно-трудовых лагерей и колоний Министерства внутренних дел Союза ССР: Приказ Министра внутренних дел Союза ССР от 15 июля 1949г. № 00668 // Лубянка: ВЧК-ОГПУ-НКВД-НКДБ-МГБ-МВД-КГБ. 1917-1960: Справочник. – М., 1997.

  [24] См.: О снятии ограничений по спецпоселению с бывших кулаков и других лиц: Постанов­ление СМ СССР от 13.08.1954 г. № 1738-789сс // Сб. закон, и норм, актов о репрес. и реабил. жертв полит, репрессий. - Курск. 1999. Т. 1. С. 325-326.

  [25] См.: Кравери М. Кризис ГУЛАГа. Кенгирское восстание 1954 года в документах МВД// Cahiers du monde russe. 1995. - Vol. 36. № 3.  С. 319-343.

  [26]См.: О постановке учета естественного движения населения: Постановление СНК СССР и ЦКВКП(б)от21.09.1935г.//СЗ и  Р РКП СССР.№53.Ст.432.

  [27] См.: О приобретении прав российского гражданства: Декрет ВЦИК от 05.04.1918 г. // СУ и Р РКП РСФСР. 1918. № 31. Ст. 405; Положение о союзном гражданстве: Постановление ЦИК СССР от 29.10.1924 г. // СЗ и Р РКП СССР. 1924. № 23. Ст. 202; О порядке приема в гражданство РСФСР: Указ от 29.06.1981г. // ВВС РСФСР. 1981. № 26. Ст. 903; О гражданстве СССР: Закон СССР от 23.05.1990 г. // ВВС СССР. 1990. № 23.Ст. 435.

  [28] См.: Порядок восстановления в правах гражданства // Бюллетень НКВД. 1921. № 3. 346.

  [29] См.: Инструкция о приятии иностранцев в Российское гражданство // Бюллетень НКВД. 1921. № 13. С. 507; 1923. № 8. С. 91; Лишение гражданства СССР находящихся за границей и пропустивших сроки регистрации бывших военнопленных и интернированных военнослужащих царской и Красной Армий, а также амнистированных лиц, служивших в белых армиях, и участников контрреволюционных восстаний // Бюллетень НКВД. 1925. № 45.

  [30] См.: О правилах въезда и выезда из России: Инструкция НКВД РСФСР от 21.12.1917 г. // СУ и Р РКП. 1917. № 12. Ст. 174; Об утверждении положения о въезде в пределы СССР и выезде из пределов СССР: Постановление Президиума ЦИК от 05.06.1925 г. // СЗ и Р РКП СССР. 1925. № 37. Ст. 276; Выезд эмигрантов // Бюлле­тень НКВД. 1925. № 27-350; Положение о въезде в СССР и о выезде из СССР: Утв. Постановлением СМ СССР от 19.06.1959 г. № 660 // СПП СССР. 1959. № 13. Ст. 80.

  [31] См.: Порядок высылки иностранцев из пределов РСФСР // Бюллетень НКВД. 1921. № 10.

  [32] См.: Инструкция о порядке выезда за границу // Бюллетень НКВД. 1922.  № 187; Выезд за границу спортсменов // Бюллетень НКВД. 1924. № 7-59.

  [33] См.: О сборах, взимаемых органами НКВД за выдачу общегражданских загранич­ных паспортов, разрешений и виз на въезд в Союз ССР и выезд из Союза ССР, и видов на жительство для иностранцев: Постановление ЦИК и СНК от 6.04.1926 г. // СЗ и Р РКП СССР. 1926. № 27. Ст. 167; Предоставление окружным административным отделам прав по определению гражданства и выдаче видов на жительство // Бюллетень НКВД. 1926. № 11-143; Предоставление права окружным административным отделам выдачи разрешений на выезд за границу // Бюллетень НКВД. 1926. № 17-257; Предоставле­ние права уездным административным отделам приема заявлений о выдаче видов на жительство для иностранцев и продление их сроков // Бюллетень НКВД. 1927. № 19-250; О въезде и проживании в пограничных полосах: Постановление ЦИК и СНК от 17.07.1935 г. № 12/1487 / СЗ и Р РКП СССР. 1935. № 45. Ст. 377; Положение о въез­де в СССР и выезде из СССР: Постановление СМ СССР от 22.09.1970 г. № 801 // СПП СССР. 1990. Т. 10. С. 325.

  [34] См.: Об учреждении Центральной Коллегии по делам пленных и беженцев: Поста­новление СНК от 27.04.1918 г. // СУ и Р РКП РСФСР. 1917-1918. № 34. Ст. 451; Об изменении и дополнении Положения о Центральной Коллегии по делам пленных и бе­женцев: Постановление СНК от 24.05.1919 г. // СУ и Р РКП РСФСР. 1919. № 24. Ст. 279.

  [35] См.: Запрещение выдачи пропусков беженцам вне плана Центрэвака // Бюллетень НКВД. 1921. № 14-511; Размер сухого пайка для беженцев // Бюллетень НКВД. 1921. № 16-749; О ликвидации Центрального Управления по эвакуации населения и его местных органов; Декрет ВЦИК и СНК от 11.01.1921 г. // СУ и Р РКП РСФСР. 1923. Отд. 1. № 3. Ст. 57; Форма анкеты для репатриантов // Бюллетень НКВД. 1923.  № 8-92; Регистрация и отправка бежен­цев // Бюллетень НКВД. 1923. № 7-73: Изменение циркуляра о порядке признания беженцев репатриантов // Бюллетень НКВД. 1923. № 10. С. 1130; О мерах но оказанию помощи бе­женцам и вынужденным переселенцам: Постановление СМ РСФСР от 22.11.1990 г. № 539 // СПП РСФСР. 1991. № 4. Ст. 49.

  [36] См.: Струмилин С.Г. К перспективной пятилетке Госплана на 1925/27 - 1930/31 гг. // Плановое хозяйство. 1927. № 3.

  [37] См.: Моисеенко В.М. Миграция населения в переписях России и СССР // Вопросы статистики. 1997. № 3. С. 30-37

  [38] См. Ионцев В.А. Международная миграция населения: Теория и история изучения. М., 1999.

  [39] См. Денисенко М.Б. Ионцев В.А., Хореев Б.С. Мигрциология. Учебное пособие. – М., 1989.

  [40] См.: Миграция населения. Вып. 1: Теория и практика исследования. – М., 20001. С. 24.

  
  

  [41] Миграция населения. С. 26.

  [42] См.: Кутузов М. Антропоток как системное понятие (Русское географическое об­щество). Copyright © Русский Архипелаг. 2003.

  [43] См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в редакции Указа от 20 мая 2004 г. № 649.

  [44] См.: Збарская И.А. Предварительные итоги всероссийской переписи населения // Миграция и внутренняя безопасность. Аспекты взаимодействия // Сб. материалов IX Межд. семинара по актуальным проблемам миграции, 23-24 июня 2003 г. - М, 2003. С.54.

  [45] См.: Толковый словарь русского языка / Сост. С.И. Ожегов и Н.Ю. Шведова. - РАН. Ин-т русского языка им. В.В.Виноградова.  4-е изд.. доп. - М.: Азбуковник, 1999. -С. 839, 847.

  [46] См.: Миграция сельского населения/ Под ред. Т.И. Заславской. - М., 1970.

  [47] См.: Рыбаковский Л.Л. Региональный анализ миграций. - М., 1973; Он же. Мигра­ция населения: Прогнозы, факторы политика. - М., 1987.

  [48] См.: Мкртычян Н.В. Миграция населения. Вып. 1: Теория и практика исследования. Приложение к журналу «Миграция в России». - М., 2001. С.49.

  
  

  [49] См.: Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. М., 1975.

  [50] См.: Воробьева О.Д. Миграция населения. Вып.6: Миграционная политика. - М.,  2001. С. 8; Черевичко Т.В. Миграционные процессы в мире и России. Юридическая клиника по проблемам миграции: Уч.-мет. пособие / Под ред. М.В. Немытиной. — Сара­тов, 2002. С. 24.

  [51] См.: Зайончковская Ж.А. Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека. «Круглый стол»: проблемы, дискуссии, предложения / Меж­дународная правозащитная ассамблея. - М., 2002. С. 19.

  [52] См.: Зайончковская Ж.А. Указ. раб. С. 23-24.

  [53] См.: Аннан К. Открытая Европа – Сильная Европа // Московские новости. 2004. № 3.

  [54] См.: Страхов В.Н. Российская наука у критической черты // Наука  и технология в России. 2002. № 2-3. С.1-2.

  [55] См.: Регент Т.М.. Архипов Ю.А. Миграция населения. Вып. 4: Система иммиграционного контроля. – М., 2001. С.7, 29, 60-61.

  [56]См.: Миграция населения. Вып.1: Теория и практика исследования. М., 2001. С. 83.

  [57] См. Тарасова Н.В., Гришанова А.Г. Социально-демографические проблемы миграции населения в 90-е годы. – М., 1997.

  [58] См.: Миграция населения… С. 119.

  [59] См. Демографический ежегодник России. - М., 2002. С. 94.

  [60] См. Демографический ежегодник России. С. 44.

  [61] См.: Миграция населения. С. 155-156.

  [62] См.: Миграция населения. С. 156.

  [63] См.: Рыбаковский Л.Л., Захарова О.Д., Миндогулов В.В. Нелегальная миграция в приграничных районах Дальнего Востока: История, современность и последствия. - М., 1994; Дальний Восток «уходит» от России // Вестник Форума. 2004. № 1-2. С. 9-11.

  [64] См.: Рыбаковский Л.Л., Захарова О.Д., Миндогулов В.В. Нелегальная миграция в приграничных районах Дальнего Востока: История, современность и последствия. - М., 1994; Дальний Восток «уходит» от России // Вестник Форума. 2004. № 1-2. С. 9. 

  [65]См.: Миграция населения. С. 162.

  [66] См.: Зайончковская Ж.А. Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека // «Круглый стол»: проблемы, дискуссии, предложения / Между­народная правозащитная ассамблея. - М., 2002.  С. 27-28.

  [67] См.: Миграционные процессы после распада СССР / Под ред. Ж.А. Зайончковской. - М., 1994; Рыбаковский Л.Л., Гришанова А.Г., Кожевникова Н.И. Проблемы новой ми­грационной политики в России. - М., 1995; Современные миграционные процессы в Рос­сии. - М., 1994 и др.

  [68] См.: Зайончковская Ж.А. Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека // «Круглый стол»: проблемы, дискуссии, предложения / Между­народная правозащитная ассамблея. - М., 2002.  С. 26-27.

  [69] См.: Тюрюканова Е.В. Мигранты на неформальном рынке труда в Москве / Сб. матер. IX Межд. семинара по актуал. проблемам миграции, 23-24 июня 2003 г., - М.. С. 81.

  [70] См.: Анализ законодательства зарубежных стран по проблемам миграции и опыт правоохранительных органов по предупреждению и пресечению незаконной миграции: Научно-теорет. труд Академии упр. МВД России. - М., 2004. С. 15.

  [71] См.: Наумов В.Б. Правовое регулирование распространения информации в сети Интернет: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003.

  [72] См.: Наумов В.Б. Правовое регулирование распространения информации в сети Интернет: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003. С. 17-19.

  [73] См.: Переведенцев В.И. Указ. раб. С. 29-31.

  
  

  [74] См.: Чудиновских О.С. Указ. раб. - С. 65.

  
  

  [75] См.: Теплов Б.М. Избранные труды: В 2 т. - М.: Педагогика, 1985. Т. 1. С. 35.

  
  

  [76] См.: Голованов В.Н. Законы в системе научного знания. - М, 1970. С. 679.

  
  

  [77] Положение о Федеральной миграционной службе

Скачать реферат