СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ................................................................................................... 3
1. БЮРОКРАТИЯ: ПОНЯТИЕ И ХАРАКТЕРИСТИКИ........................ 4
2.
ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ БЮРОКРАТИИ........................... 9
2. 1. Количественные и возрастные характеристики
бюрократического аппарата в РФ.................................................... 9
2. 2. Особенности государственной службы в России.................. 13
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.......................................................................................... 16
СПИСОК
ЛИТЕРАТУРЫ........................................................................ 17
ВВЕДЕНИЕ
Переход России к рыночной экономике вызвал необходимость более
эффективного управления организациями, так как их реструктуризация и переход к
новым формам ведения хозяйства потребовали пересмотра систем управления.
В течение многих десятилетий в России, да и во всем мире
господствовали исключительно бюрократические системы управления. Вначале их
применение было организационным новшеством, поскольку внедрялась рациональная
организация труда, управление и процесс принятия решений стали профессией. Они
создавали порядок, основывались на использовании набора правил, которые
позволяли различным специалистам всех звеньев организации координировать свою
работу. Бюрократическая система использовала весь интеллектуальный потенциал
организации.
Известный социолог Макс Вебер, положивший начало
систематическому изучению бюрократии, установил, что она является одновременно
и наиболее эффективной системой, и угрозой для основных элементов свободы.
Обратив внимание на упорядоченность и потенциальную эффективность
бюрократических систем, Вебер отмечал, что бюрократическая форма организации с
точки зрения точности, постоянства, строгости и надежности работы превосходит
все другие формы административной организации.
В настоящее время бюрократическая система управления
утрачивает ту силу, которую она имела в течение многих лет. Положение бюрократии в современном переходном российском
обществе становится двойственным и неустойчивым. Будучи одной из основ
государственности, бюрократия сейчас не имеет того общественного признания и
социального престижа, которые необходимы ей для самоуважения и эффективной
деятельности.
1. БЮРОКРАТИЯ: ПОНЯТИЕ И ХАРАКТЕРИСТИКИ
В течение XX века большие
бюрократические организации создали системы, способные эффективно управлять
потоками инвестиций, разделением труда и крупномасштабным индустриальным
производством. Использование их организационного потенциала обусловило развитие
промышленности, связи и коммуникаций, взаимодействий всех видов, ориентации на
потребителя. Были созданы организации, достаточные для того, чтобы
обеспечивать лидерство в самых разных областях.
Тем не менее, со временем роль и действенность бюрократической
организации снижаются. В условиях революционных изменений в технике и
технологии производства, расширения объема, разнообразия и неустойчивости
потребительского рынка, роста неопределенности при увеличении масштабов
инвестиций возможности использования бюрократических систем существенно сокращаются,
возникают все новые трудности в обеспечении эффективного управления. Не
случайно во многих случаях с бюрократией связывались негативные последствия
деятельности больших организаций (чрезмерная «канцелярщина», бесполезная
деятельность, процедурные задержки, волокита, неэффективные организационные
связи, разбухание штатов и т.п.). Особенно много нареканий вызывали
доводившаяся до абсурда централизация в принятии решений по мелким вопросам,
подавление инициативы и свободы творчества работников, многоступенчатая и
бездумная соподчиненность, неоправданное командование некомпетентных руководителей,
присвоение ими абсолютного «права на правоту».
С сарказмом писал о такой бюрократии известный английский
ученый в области управления Сирил Н. Паркинсон — автор знаменитых «законов
Паркинсона». «Поскольку всякая работа, и в особенности бумажная, — отмечал он,
— растяжима во времени, становится очевидно, что от ее объема никак (или почти
никак) не зависит количество людей, привлекаемых к ее выполнению». Он также
говорил о двух основных силах бюрократии: 1) чиновник заинтересован в
умножении подчиненных, но не соперников; 2) чиновники обеспечивают работой друг
друга. «Повсюду можно встретить учреждения (административные, коммерческие и
научные), — писал Паркинсон, — где высшее руководство изнемогает от безделья,
начальники помельче проявляют активность лишь во взаимных интригах, а рядовые
сотрудники тоскуют или сплетничают. Притязания — самые скромные. Достижений
вообще никаких». Эту болезнь он назвал административным параличом, или
«некозавизмом». И утверждал при этом, что такой своего рода синдром осложненной
неполноценности встречается гораздо чаще, чем может показаться, и распознать
его намного легче, чем вылечить.
Существует шесть характеристик бюрократии, описанных
первоначально Максом Вебером:
1) иерархическая командная цепочка;
2) специализация должностных обязанностей;
3) единая политика в области прав и обязанностей;
4) стандартизованные операции на каждом участке работы;
5) карьера, основанная на профессиональной компетенции;
6) безличностные взаимоотношения.
Эти характеристики бюрократии в полной мере проявились в
советской системе управления.
Иерархическая командная цепочка. Бюрократическая
организация имеет структуру пирамиды с высшим руководителем в верхней точке,
который распределяет весь объем работы организации и делегирует ответственность
за каждую часть общей задачи своим заместителям. Последние, в свою очередь,
делегируют ответственность на более низкие уровни управления по цепочке команд,
которая доходит до каждого работника. В ряде крупных компаний в прошлом
насчитывалось десять и более уровней управления между управляющим высшего ранга
и рабочим.
Внедрение цепочки команд явилось мощным фактором наведения
порядка в больших подразделениях на предприятиях. Цепочка команд разрешала
потенциальные конфликты, четко распределяя обязанности, полномочия и
ответственность за возможное решение. Каждому руководителю и его заместителям
в цепочке команд были предоставлены все полномочия для решения задач или
осуществления отдельной функции, а также ответственность за ее исполнение.
Специализация должностных обязанностей. Бюрократия стала эффективной благодаря специализации труда.
На самом деле организационная структура бюрократии создана на основе деления
всех задач на серии четко определенных должностных обязанностей или функций.
До внедрения специализации в бюрократические организации каждый ремесленник
учился всему, что касалось его деятельности, и выполнял весь объем работы от
начала и до конца. Ремесленное производство часто может быть плодотворным и
иметь художественные достоинства, но в период промышленной революции оно стало
тормозом механизации и развития масштабной экономики. По мере того как
организации переходили от ремесленничества к разделению труда, жесткая
иерархия бюрократии предусматривала все необходимое для преодоления ремесленных
традиций, каждое новшество становилось частью действующих нормативов и
процессов организации.
Единые нормы и правила. Бюрократия
управляется с помощью единых зафиксированных норм и правил, которые устанавливаются
руководством организации независимо от того, является ли она коммерческой или
некоммерческой. Эти нормы предусматривают права и обязанности работников и
руководителей. Самые основные нормативы относятся к вопросу об определении
прав, полномочий и ответственности. В бюрократической организации руководитель
отвечает за деятельность всех подчиненных и имеет право отдавать им
распоряжения, которым они должны беспрекословно подчиняться. Основная
обязанность работника заключается не в том, чтобы делать то, что правильно или
необходимо сделать, а в том, чтобы точно следовать указаниям непосредственного
руководителя.
Установленные нормативы бюрократии гарантируют оплату труда
работникам до тех пор, пока они заняты на работе, а нередко и получение пенсии
за выслугу лет. Фиксированные права и обязанности устанавливают определенные
рамки процессов управления и в известной мере ограничивают возможное своеволие
руководителя.
Стандартизированность процедур, определяющих каждый вид
работы. Единые нормы и процессы являются
основой стандартизации действий, их последовательности и этапов. Они предварительно
изучаются исполнителями, являются обязательными и предопределяют строгий
порядок и подотчетность в организации.
Профессиональная карьера. Бюрократическая
организация создает условия для профессионального роста работников, продвижения
на более высокие уровни командной цепочки. Повышение в должности дает
одновременно и власть, и полномочия, и более высокий статус в организации.
Повышение достигается путем совершенствования навыков в какой-то области
деятельности и способности выполнять предусмотренный объем работ. Профессиональная
карьера основывается на своеобразном контракте между работником и
организацией: работник посвящает свою деятельность организации в обмен на
гарантированную работу, нередко пожизненную, стабильную или повышенную оплату
труда, пенсию и возможность повышения по служебной лестнице.
Бюрократия придерживается политики повышения сотрудников по
службе на основе их квалификационного роста. Это позволяет организации
нанимать, обучать и удерживать на работе высококвалифицированных специалистов.
Стремление работников к повышению в должности и гарантированность
профессиональной карьеры были важным элементом успеха бюрократической системы
при условии сильной мотивации к долгосрочной лояльности организации. Однако
возможности большей части работников не могут быть реализованы в бюрократической
системе, поскольку основной показатель успеха — это продвижение по
иерархической лестнице; по мере движения вверх пирамида власти сужается, и
только некоторые сотрудники могут занять вышестоящие должности.
Безличностные отношения. В
бюрократической системе существуют взаимоотношения не человека с человеком, а
роли с ролью. Работник, исполняющий какие-то специфические обязанности,
должен осуществлять их только рационально. Это породило определенный автоматизм
и безличностные отношения, противостоящие личным симпатиям, фаворитизму, проявлению
чувств и эмоций. В бюрократической системе работники не приучаются к
координированию работ на своем уровне. Руководитель делит весь объем работы
между определенными исполнителями таким образом, чтобы в результате получить
выход продукции, за которую он отвечает. Затем руководитель более высокого
ранга осуществляет координацию работ между подразделениями, которым нет
необходимости контактировать друг с другом в оперативном порядке. Связь
осуществляется только с вышестоящим руководителем. Работники должны оставаться
в рамках, определенных их должностной инструкцией и стандартными методами.
Каждый сотрудник должен подчиняться только одному руководителю. Если это
правило нарушается, руководитель теряет авторитет. Координирование работы
сверху успешно работало в ранний период промышленной революции, когда возникла
необходимость включить в производство огромное количество работников, не
имеющих технической квалификации. В настоящее время строго бюрократические
системы оказались малоэффективными или вовсе недееспособными.
2. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ БЮРОКРАТИИ
2. 1. Количественные и возрастные характеристики
бюрократического аппарата в РФ
Статистические
наблюдения за контингентом государственных и муниципальных служащих ведутся в
Российской Федерации с 1994 года. Имеющиеся официальные ежегодные данные по 2007
году включительно позволяют проследить изменения численности
административно-бюрократического аппарата.
За
период с 1994 по 2007 год общее количество работников государственного аппарата
всех уровней увеличилось на 136,3 тысячи человек, или на 13,6 процента. Причем
рост этого общего показателя не был постоянным и неуклонным.
Численность
служащих в органах исполнительной власти отличалась наибольшей стабильностью.
Она увеличилась на 10 процентов (89,3 тысячи человек), тогда как в органах
законодательной власти прирост составил 169 процентов (12 тысяч человек). В
среднем на 1 000 человек населения, по одним данным, приходилось семь человек,
по другим — восемь человек, занятых в исполнительной власти всех уровней. При
этом разброс значений этого показателя на региональном уровне весьма
значительный. В 20 субъектах Федерации он равен среднему уровню по стране, в 19
— немного выше, достигая 10 человек (в основном в районах Сибири, Дальнего
Востока и Крайнего Севера).
До 1994
года зафиксировано сравнительно стабильное соотношение между количеством
чиновников, работающих в федеральных органах исполнительной власти, и общим
численным составом органов субъектов Федерации и местного самоуправления. На
долю первых до указанного года приходилось 42,4–44,9 процента, а начиная с него
удельный вес чиновников федерального уровня стал постепенно сокращаться (с 41,6
процента в 1998 году до 38,3 процента в 2007 году). Численность центрального
аппарата в 2007 году уменьшилась почти на 15 процентов по сравнению с 1994
годом: с 33,8 тысячи человек до 28,8 тысячи человек. Приведенные данные
отражают тенденцию не только относительного, но и абсолютного сокращения
работников центрального аппарата федеральных ведомств — при количественном росте
чиновников в регионах.
Увеличение
кадрового состава федеральных ведомств в регионах происходило неравномерно,
чередуясь с периодами подъема (1995 год) и заметного спада (в 1998 и 2007 годах
сокращение составило соответственно 31,1 и 26,1 тысячи человек), так что в
целом оно не очень значительно. Пополнение рядов бюрократии на уровне субъектов
Федерации и органов местного самоуправления имело более устойчивый и неуклонный
характер. За указанный период ее численность увеличилась на 17,9 процента.
В
публицистике периодически встречается тезис о многочисленности и «раздутости»
постсоветской бюрократии. Однако он не подтверждается корректными
сопоставлениями с численностью советского государственного аппарата. По данным
ЦСУ СССР, в середине 1980-х годов аппарат управления насчитывал от двух до 2,4
миллиона человек. Однако официальная статистика не учитывала многочисленный
партийный аппарат, бравший на себя часть функций государственного управления. С
другой стороны, пореформенная российская статистика несколько расширительно
относится к исчислению состава управленцев, включая в него и обслуживающий
персонал (обслуживание зданий, водители, секретари и т. п.), и технический
персонал (инженеры, программисты и пр.). Известно, например, что персонал по
охране и обслуживанию зданий составил в начале 2007 года свыше 120 тысячи
человек (10 процентов всего списочного состава работников государственных и
муниципальных органов).
В
целом уровень «бюрократизации» России по сравнению со многими европейскими
государствами, США и Японией выглядит весьма низким. Об этом свидетельствуют
данные специального международного обследования, проведенного Всемирным банком
в середине 1990-х годов. Таким образом, Россия имеет один из самых низких
показателей данного типа даже по сравнению со странами бывшего
социалистического содружества.
Федеральный
закон 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации»
установил деление государственных служащих на пять должностных групп («высшие»,
«главные», «ведущие», «старшие» и «младшие») и пятнадцать разрядов. В
соответствии с введенной градацией высшие и главные должности занимают 13–15
процентов государственных (в федеральном центре и в органах власти субъектов
Федерации) и муниципальных служащих. Соотношение служащих, занимающих ведущие,
старшие и младшие должности, выглядит в целом как 1:2:1. В федеральном центре
оно ближе к 2:4:1, а в субъектах Федерации — к 2:3:2. В совокупности на долю
старших и ведущих должностей приходится 75 процентов.
Иное
соотношение наблюдается на муниципальном уровне — 1:2:2 — между ведущими,
старшими и младшими должностями. Доля младших должностей здесь составляет более
35 процентов.
На
практике это означает, что каждый третий муниципальный служащий занимает
младшую должность, в то время как только каждый пятый государственный служащий
оказывается на аналогичной должности.
Более
70 процентов служащих государственного управления составляют женщины. Причем
они занимают преимущественно младшие должности. На федеральном уровне женщинам
отдано 86 процентов младших должностей (89 процентов высших должностей здесь
занято мужчинами), на уровне субъектов Федерации — 88 процентов (соответственно
72 процента высших должностей — у мужчин).
Возраст
служащих исполнительных органов власти в целом имеет тенденцию к повышению. Она
особенно проявляет себя в отношении лиц, занимающих высшие, главные и ведущие
должности. Среди них более 15 процентов перешагнули 60-летний рубеж. Всего же
доля пенсионеров в органах федерального уровня составляет девять процентов,
регионального — 2,3 процента, в субъектах Федерации — пять процентов.
Максимальное
присутствие молодежи (до 30 лет включительно) отмечено в федеральных органах
власти на региональном уровне, где оно выражено цифрой 28 процентов. На
федеральном уровне доля молодых лиц не превышает 10 процентов. В том и другом
случае молодежь располагается на самом низу служебной лестницы.
Согласно
закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», высшее
специальное образование по профилю деятельности выступает необходимым условием
занятия государственных должностей всех уровней, кроме младших. Однако в
реальной практике этому требованию закона соответствуют, как правило, только
чиновники федеральных органов федерального уровня, занимающие ведущие, главные
и высшие должности. У служащих этого уровня, находящихся на старших должностях,
20 процентов имеют среднее специальное образование. В федеральных органах,
действующих в регионах, каждый третий чиновник не имеет высшего образования, в
том числе три процента чиновников, находящихся на высших должностях, около 15
процентов — на ведущих, свыше 30 процентов — на старших. Примерно такая же
картина в органах исполнительной власти субъектов Федерации. Среди
муниципальных служащих только 50 процентов имеют высшее образование; у пяти
процентов отсутствует среднее специальное образование.
2. 2. Особенности государственной службы в России.
Россия
всегда, независимо от режима или даже строя, управлялась разными вариантами «государевой»
службы. Так, с отменой местничества при царевне Софье, а также введением Петром
I в 1722 году Табели о
рангах, принцип знатности хотя и был потеснен принципом выслуги, но не заменен
им. После 1917 года на смену им пришел принцип номенклатуры, который также
отвечал традиционным российским подходам к управлению.
Между
тем во многих других странах в последние десятилетия происходили и происходят
серьезные изменения в организации и статусе госслужбы. Например, основные
приоритеты недавних реформ в Англии и США - стремление сделать госслужбу более
гибкой и мобильной в кадровом отношении, ее децентрализация и менеджеризация,
уменьшение роли традиционной административной лестницы, повышение внимания к
этике и стандартам поведения служащих, а главное, стремление сделать ее
открытой, прозрачной и отзывчивой к нуждам людей, подконтрольной не только
начальству, но и гражданскому обществу.
За
90-е годы российскую административную машину пытались подстроить под решение
новых задач. Изменения административной системы часто зависели от результатов
"перетягивания каната", т. е. производились на основе различных,
порой несовместимых взглядов на развитие госслужбы. Например, в законе 1995
года "Об основах государственной службы Российской Федерации" явно
отразилась борьба двух подходов - демократического и корпоративного. За одним
стояли намерения привести госаппарат в соответствие с современными стандартами
и потребностями, в частности - ввести систему открытых конкурсов (что было закреплено
в законе), за другим - желание создать режим воспроизводства и максимального благоприятствования
для чиновничьей корпорации. К сожалению, традиции победили, а демократические
принципы остались лишь на словах и на бумаге.
Поэтому
качество работы госаппарата снизилось, а хаотичность, неэффективность, а
зачастую и контрпродуктивность его действий возросли. Непосредственных причин
тому несколько.
Во-первых,
произошло "вымывание квалификации". Лучшие кадры аппарат покинули, а
адекватной замены им не нашлось. Число вакансий, которые не удается заполнить,
исчисляется в некоторых ведомствах сотнями. В то же время доля работников
предпенсионного и пенсионного возраста составляет в ряде министерств около
половины персонала.
Во-вторых,
с исчезновением прежнего «хозяина» аппарата - КПСС, к сожалению, не произошло
его поворота к обычному для демократических стран статусу «слуги общества». В
условиях верхушечной борьбы за роль его нового «хозяина» аппарат приобрел
большую самостоятельность, стал менее подконтролен, что в свою очередь
стимулировало рост коррупции и позволило легализовать кастово-корпоративные
интересы бюрократии.
В-третьих,
утратили силу прежние нормы административной морали, составлявшие своего рода
неформальный этический кодекс чиновника. Конечно, советская версия этого
кодекса была крайне далека от совершенства. Но все же групповые нормы
административной морали даже этого ущербного кодекса ставили некоторые барьеры
на пути чиновничьих злоупотреблений и произвола. Ныне этический кодекс
советского чиновника остался в прошлом, а на его месте возник моральный вакуум
с присущими ему вседозволенностью, тотальным цинизмом и коррупцией, особенно
опасными в условиях беспрецедентного по масштабам передела бывшей
госсобственности. Так что неудивительно, что качество работы аппарата
снизилось. Очевидно, что в нынешнем своем состоянии аппарат не отвечает
современным и, тем более, перспективным потребностям общества и служит скорее
тормозом, нежели мотором преобразований.
Говоря
о чиновничестве, невозможно не затронуть проблему коррупции и злоупотребления
должностными полномочиями. К сожалению нужно отметить, что даже в рамках
государственной политики к чиновничьему мздоимству всегда относились с
философской терпимостью, как к неизбежности. В общественном сознании слова «чиновничество»
и «коррупция» неразрывно связаны, и такое отношение справедливо часто, но
далеко не всегда.
В
современной России на федеральном уровне госслужбы размах коррупции хотя и
неприемлемо высок, но по ряду причин, включая «технические» (т. е. практическую
возможность получения взяток), все же существенно меньше, нежели полагает
большинство высказывающихся на эту тему людей. Одна из глубинных причин нашей
коррупции - не какая-то особая испорченность чиновников, а неотделенность
бизнеса от государства.
Еще
одна проблема состоит в том, что большая часть нашей нынешней номенклатуры
сохранилась с советских времен. Так, в середине 90-х годов преемственность в
правительственных структурах составляла 75 процентов, причем ушедшая четверть
кадров в основном состояла из людей, адаптировавшихся к новым условиям.
В
настоящее время значительная часть общества несет в себе настолько сильные
антибюрократические настроения, что это делает почти невозможным нормальное
социальное сотрудничество. Сегодняшнему бюрократическому аппарату в России не
хватает как подчиненности закону, так и безличности, минимизации ситуаций,
оставленных на личное усмотрение конкретных чиновников, что в рамках наших
«русских» традиций почти равносильного произволу.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В
заключение нужно отметить, что развитие демократических начал, происходящих в
нашей стране, постепенно ведет к тому, что бюрократия будет контролироваться
народом, демократическим правительством и гражданским обществом.
Демократизация
- это противодействие не бюрократии вообще, а централизованной бюрократической
системе. Бюрократический принцип управления, естественно, сохраняется: иного
принципа широкомасштабного управления обществом просто не придумано.
Развитие
государственных и общественных институтов в демократизированном обществе,
особенно в рамках крупного многонационального государства, неизбежно приводит к
росту бюрократии и, соответственно, тех явлений, которые называются бюрократизмом.
Но сейчас бюрократия становится явно, а не скрыто плюралистичной, обнаружив
тенденцию, существовавшую в тоталитарном обществе. Это влечет за собой более
открытую конкуренцию институтов и соответствующих бюрократий.
Но
само сосуществование и конкуренция различных бюрократий при размывании
относительно единой номенклатурной пирамиды становится объективной гарантией
того, чтобы индивид не превращался в придаток государства, в «государственного
крепостного». В обществе с неустановившимися демократическими традициями такая демократическая
бюрократия становится, возможно, одним из немногих механизмов, обеспечивающих
реальные права личности, пространство ее свободы.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1.
Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной
службы Российской Федерации».
2.
Федеральный закон 1995 года «Об основах государственной службы
Российской Федерации».
3.
Байков Н. М. Кадровый потенциал органов власти: опыт
социологического анализа. Хабаровск, 2002.
4.
Вебер М. Избранные произведения: Пер.
с нем. / Сост., общ. ред. и послесл. Ю. Н. Давыдова; Предисл. П. П. Гайденко. -
М.: Прогресс, 1990.
5.
Гимпельсон В. Е. Численность и состав российской бюрократии: Между советской номенклатурой и госслужбой
гражданского общества. М., 2005.
6.
История социологии в Западной Европе и США: Учеб. для вузов / Отв.
ред. Г.В. Осипов. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2005.
7.
Кнорринг В.И. Искусство управления: Учебник. М., Изд-во «БЕК»,
2005.
8.
Лоскутов В.А. Между «цветной» революцией и бархатной «контрреволюцией»,
или Как уцелеть чиновнику в ожидании Годо // Чиновникъ. 2005. №2.
9.
Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. —
М.: Гранд, 1998.
10.
Социология: Учеб. для вузов / Под ред. В.Н. Лавриненко. 2-е изд.,
перераб., доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.
11.
Управление организацией./ Под ред. проф. А.Г. Поршнева, Изд-во
«Инфра – М», М., 2008.
12.
Фролов С. А. Социология: Учебник для студентов. М., ЮНИТИ-ДАНА,
2006.