1. Основные проблемы современного
законодательства о регулировании муниципальных земельных правоотношений
2. Перспективные
направления развития законодательства в сфере регулирования муниципальных
земельных правоотношений
1. Основные проблемы современного
законодательства о регулировании муниципальных земельных правоотношений
Одной из важных проблем
в ходе реализации земельной реформы в Российской Федерации является проблема
правового регулирования управления земельным фондом на различных уровнях –
федеральном, региональном и муниципальном. Известно, что регулирование
земельных отношений осуществлялось на всех этапах развития человеческого
общества. Его цель – реализация интересов отдельных граждан и групп людей,
связанных с землей, а также разрешение возникающих при этом противоречий[1].
В современном обществе с возникновением новых отраслей и производств усилилась
потребность в регулировании земельных отношений, появилась необходимость в
целевом перераспределении земельных ресурсов и их эффективного использования в
целях ускорения социально-экономического развития общества[2].
Исследователи отмечают,
что современное состояние законодательства Российской Федерации, регулирующего
земельные отношения, представляется недостаточно разработанным в части
правового оформления земельных отношений в городских и иных поселениях[3].
Говоря об основных
проблемах современного законодательства в сфере регулирования муниципальных
земельных правоотношений, прежде всего необходимо отметить, что проблемы
разграничения государственной собственности на землю имеют самое непосредственное
отношение к принципу построения федеративного государства[4].
Одна из основных проблем развития страны – это проблема федерализма, его польза
для российского государства. В настоящее время федерализм развивается на
конкретных участках, и одним из них является регулирование земельных отношений.
Здесь обнажаются проблемы в экономике, видны усилия законодателя в разработке
проблем соотношения Конституции РФ и других нормативно-правовых актов.
Исследователи в конце
1990-х годов отмечали, что «основная проблема, связанная с разграничением
государственной и муниципальной собственности на землю, заключается в том, что
субъекты Федерации не желают передавать земли в муниципальную собственность.
Такое положение вещей может привести к тому, что муниципальной собственности не
будет вообще»[5].
«Законодательная и исполнительная власть поздно спохватились и стали решать вопрос
разграничения собственности на землю. В результате произошла фактически
муниципализация земли в Российской Федерации. На сегодня реальными правами
распорядителя землей фактически наделены муниципальные органы»[6].
Полномочия
органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений в
соответствии со ст. 12, 130-133 Конституции РФ связаны с обеспечением самостоятельного
решения вопросов местного значения, пользования, владения и распоряжения
муниципальной собственностью. Самостоятельность органов местного
самоуправления в управлении муниципальной собственностью вытекает из факта
равноправного признания и защиты всех форм собственности и соответственно
равенства собственников в осуществлении и защите своих прав. Органы местного
самоуправления могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные
и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде (ч. 1, 2 ст. 125
ГК РФ).
Экономическую основу
местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности
имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных
образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством
наравне с иными формами собственности (ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
В
ч. 2, 3, 4 статьи 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ перечислено имущество, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных
районов и городских округов (в состав данного имущества могут входить и
земельные участки, отнесенные к собственности того или иного муниципального
образования на основании федерального закона[7]).
Состав имущества, которое может находиться у муниципалитетов, зависит от перечня
вопросов, находящегося в введении муниципального образования. Именно поэтому
перечень имущества городского округа шире, чем у поселений и муниципальных районов.
В части пятой
статьи 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ подчеркнуто, что имущество
муниципальных образований должно использоваться только для решения вопросов местного
значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения
деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных
предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права
собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано
либо отчуждено.
Если в Законе о местном
самоуправлении 1995 г. речь шла о праве создания предприятий, учреждений и
организаций для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы то ни
было ограничений, то теперь эти структуры образуются только для осуществления
полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, практика
создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления,
становится незаконной.
С одной стороны, данное
правило является правовой гарантией реализации социального предназначения
местного самоуправления, которое состоит прежде всего в непосредственном
обеспечении жизнедеятельности населения. С другой стороны, такой подход к
формированию муниципального имущества вызывает ряд вопросов. Так, в
соответствии с ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2
ст. 16 ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ муниципалитет вправе решать иные
вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенные
законами из компетенции самого муниципального образования. Таким образом,
муниципалитеты вправе расширять перечень решаемых ими вопросов, однако при этом
они смогут владеть муниципальной собственностью лишь в соответствии со строго
ограниченным перечнем.
Установленный законом
подход к муниципальному имуществу лишает муниципальные образования важных
инструментов для решения задач собственного комплексного социально-экономического
развития, а также сводит к минимуму неналоговые источники доходов местного
бюджета. Между тем муниципальная собственность должна служить интересам
комплексного социально-экономического развития муниципального образования,
увеличения его экономического потенциала. Местное самоуправление без
экономической независимости безжизненно.
Затрагивая вопрос о
компетенции органов местного самоуправления по ведению государственного
земельного кадастра, необходимо констатировать факт отсутствия в федеральном
законодательстве перечня их полномочий[8].
Отсюда следует закономерный вывод о необходимости установления четких задач и
функций органов местного самоуправления в области осуществления этой
деятельности в законе в целях исключения дублирования ими функций
государственного управления.
С 1 января 2006 года
наступила активная фаза реформы местного самоуправления. Одновременно
Российская Федерация переходит на новую систему налогообложения земли - на
основе кадастровой стоимости, и с этими моментами связана следующая проблема
современного законодательства о регулировании муниципальных земельных
правоотношений[9].
Поскольку с 1 января
2006 года вступили в силу лишь отдельные положения Федерального закона от
06.10.2003 №131-ФЗ, а полностью указанный закон вступит в силу в 2009 году, то
в переходный период (с 2006 по 2008 годы) особенно актуальным становится
проблема упорядочивания взаимодействия налоговых органов и органов местного самоуправления.
Порядок такого взаимодействия регламентирован постановлением Правительства РФ №
410 от 12.08.2004 г.[10]
Данным Постановлением были утверждены Правила взаимодействия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной
власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов. В
соответствии с пунктом 2 указанных Правил цель взаимодействия органов местного
самоуправления с налоговыми органами - обеспечить финансовые органы местных
администраций информацией, необходимой для формирования и исполнения местных
бюджетов в части налогов и сборов, контролируемых налоговыми органами. В свою
очередь финансовые органы местных администраций обязаны представлять
необходимую информацию в налоговые органы. Обмен (передача и прием) такой
информацией должен происходить в электронном виде (п. 5 Правил).
Как известно, в
соответствии с действующим налоговым законодательством Российской Федерации, на
сегодняшний день земельный налог является стабильным источником доходов местных
бюджетов (см. рисунок 3.1.). Величина поступлений данного налога в бюджет в
2005 году составила около 50 млрд. руб.[11]
Рисунок 3.1. Динамика
поступления земельного налога[12],
млрд. руб.
Чтобы сохранить такой
немаловажный для местных бюджетов источник доходов, муниципальные образования
должны были до 1 декабря 2005 года принять и опубликовать акты о введении
земельного налога в соответствии с главой 31 "Земельный налог" Налогового
кодекса РФ. В 2005 году Федеральная налоговая служба России совместно с Роснедвижимостью
проводила в федеральных округах совещания на тему подготовки к введению
земельного налога. Во втором полугодии эта работа была активизирована, в
результате чего практически во всех муниципальных образованиях были приняты
акты о введении земельного налога.
Чтобы исчислить величину
земельного налога, территориальные органы Роснедвижимости должны передать ФНС
России сведения о кадастровой стоимости земельных участков, а территориальные
органы Росрегистрации - сведения о лицах, зарегистрировавших право
собственности, право постоянного (бессрочного) пользования или право
пожизненного наследуемого владения.
В настоящее время
налоговые органы России практически готовы к администрированию земельного
налога на федеральном уровне по новой системе, все необходимые нормативные
документы приняты[13].
По подсчетам налоговых
органов, поступления земельного налога в 2006 году будут соответствовать уровню
2004 года[14],
при этом в основном на поступлении налога скажутся такие факторы, как
перераспределение налоговой нагрузки по категориям земель и переход крупных
организаций на арендные отношения. Вместе с тем некоторые проблемы, важность
которых не вызывает сомнений, остаются нерешенными.
Основной проблемой
методологического плана, на наш взгляд, является порядок исчисления и уплаты
налога по земельным участкам, находящимся под линейными объектами. Так, если
взять, к примеру, земельный участок, расположенный под железной дорогой, то
этот участок проходит по территориям многих муниципальных образований. При этом
данный земельный участок поставлен на учет в базе данных как единый объект и
зарегистрирован на одного правообладателя.
В главе 31 Налогового
кодекса РФ не определен порядок расчета земельного налога, относящегося к части
земельного участка и подлежащего уплате в бюджет конкретного муниципального
образования. В связи с этим, по нашему мнению, ФНС России должна направить
официальный запрос в Министерство финансов России как орган, полномочный давать
официальные разъяснения по применению налогового законодательства. Без получения
соответствующих разъяснений (и опубликования порядка их применения) в настоящее
время исчислить налог по земельным участкам под линейными объектами не представляется
возможным.
Кроме того, на практике
возникает вопрос: как определить площадь части земельного участка,
расположенного в конкретном муниципальном образовании? По мнению сотрудников
налоговых органов России, сумма налога, уплачиваемая по такому участку, исчисляется
и распределяется пропорционально площади земельного участка.
Также представляется
необходимым официальное обращение ФНС России к Федеральному агентству кадастра
объектов недвижимости с целью определения по запросам налоговых органов площади
земельных участков под линейными объектами, приходящейся на конкретное
муниципальное образование. Такую работу представляется возможным проводить на
основе планово-картографического материала.
По мнению представителей
налоговых органов, идентификация налогоплательщиков – физических лиц,
получивших земельные участки до 1998 года, вызовет у налоговых органов
наибольшие затруднения[15].
Сведения об указанных лицах могут находиться в архивах земельных комитетов и
муниципальных образований, которые в указанный период времени занимались
выделением земельных участков. В эту категорию попадают и дольщики
сельскохозяйственных предприятий, получившие в собственность в начале 1990-х
годов доли сельхозугодий. В настоящее время состав этих дольщиков в большинстве
случаев неизвестен. Прежде налоговые органы работали с самим сельхозпредприятием,
которое и уплачивало полную сумму налога. В настоящее время глава 31 НК РФ
такой возможности не предоставляет, и поэтому налоговым органам придется
самостоятельно актуализировать сведения об упомянутых лицах. Представляется,
что органы Роснедвижимости обязаны предоставить налоговым органам все имеющиеся
у них сведения о таких правообладателях. Данный вопрос может быть урегулирован
на ведомственном уровне путем издания приказа либо совместной инструкции о
взаимодействии налоговых органов и подразделений Росрегистрации в указанной
сфере.
Существует также
проблема, заключающаяся в нестыковке данных Росрегистрации и Роснедвижимости:
кадастровые номера земельных участков, содержащиеся в базах двух указанных
ведомств, не всегда совпадают. По результатам теста, проведенного ФНС России,
различия были обнаружены примерно в 10% кадастровых номеров; в основном это
касается записей, относящихся к 1998-2000 годам.
Таким образом, можно
констатировать, что в настоящее время налоговые органы России готовы к
администрированию земельного налога в новых условиях. Однако для того, чтобы
сохранить этот источник дохода местных бюджетов, необходимы согласованные
действия и других органов власти – участников земельных правоотношений.
Осветив основные
проблемы современного законодательства о регулировании муниципальных земельных
правоотношений, в следующем параграфе настоящего исследования мы уделим
внимание перспективным направлениям развития законодательства в данной сфере.
2. Перспективные
направления развития законодательства в сфере регулирования муниципальных
земельных правоотношений
Активизация в
современных условиях государственного вмешательства в экономическую сферу
неизбежно порождает решение органами местного самоуправления все большего круга
задач общегосударственной важности. Законодательство субъектов Российской
Федерации допускает в отдельных случаях передачу органами местного самоуправления
решения некоторых вопросов местного значения органам государственной власти, а
также устанавливает предметы совместного ведения органов государственной власти
и органов местного самоуправления, определяет перечень вопросов
государственного значения, в решении которых принимают участие органы местного
самоуправления. В деятельности органов местного самоуправления, и в том числе в
сфере земельных правоотношений, должны органически сочетаться как местные, так
и государственные интересы. Автономия органов местного самоуправления не должна
пониматься как функциональная отдаленность муниципальной власти от власти
государственной, как «отделение» от государства и независимость от него.
Местное самоуправление завершает построение целостной государственно-правовой
системы[16].
В литературе порой
встречается следующее мнение: «повышенный интерес к местному самоуправлению со
стороны федеральных властей обусловлен необходимостью противовеса
государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации»[17].
На наш взгляд, природа местного самоуправления заключается вовсе не в этом.
Местное самоуправление не может быть «противовесом» государственной власти в
демократическом обществе. Оно не может выступать и в качестве «конкурента» этой
власти. Местное самоуправление – это своего рода «власть в государстве»[18],
гарантируемая государством и государством же обеспеченная. Единственным и
единым источником и государственной власти, и власти местного самоуправления
является народ. В местном самоуправлении народ осуществляет свою власть
непосредственно или опосредовано, через выборные и другие органы местного
самоуправления.
Направления развития
законодательства в сфере регулирования муниципальных земельных правоотношений
находятся в тесной связи с публично-частным характером муниципального права.
Большинство исследователей признают самостоятельность муниципального права как
отрасли российского права, базирующейся на нормах основных отраслей права -
конституционного, административного, гражданского и др.[19]
Муниципальные отношения содержат признаки отношений, входящих в предметы
регулирования различных отраслей права (как публичного, так и частного). В
связи с этим возникает вопрос о принадлежности муниципального права к публичным
либо частным отраслям правовой системы или о поиске какого-то компромиссного
варианта[20].
Для публичных отраслей
права характерны следующие признаки:
1) ориентация на
удовлетворение публичных интересов;
2) одностороннее
волеизъявление субъектов права;
3) широкая сфера
усмотрения;
4) иерархические
отношения субъектов и соответствующая субординация правовых актов и норм;
5) преобладание
директивно-обязательных норм;
6)
нормативно-ориентирующее воздействие;
7) прямое применение
санкций, связанных с ограничением использования ресурсов, и др.[21]
Императивный характер
публично-правовых норм распространяется как на граждан и организации,
находящиеся в служебной и иной подчиненности, так и на всех участников
отношений в сфере компетенции органов и должностных лиц, наделенных властными
функциями. Вместе с тем, в настоящее время не вызывает сомнений необходимость осмысления
по-новому такого понятий, как публичность в обществе, не сводя его к обеспечению
государственных интересов. Это – общие интересы людей как разного рода сообществ,
объединений, это – объективированные условия нормального существования и деятельности
людей, их организаций, предприятий, общества в целом, это – коллективная самоорганизация
и саморегулирование, самоуправление.
Для частноправовых
отраслей присущи следующие особенности:
1) преобладание
диспозитивных норм;
2) равенство субъектов
правоотношений;
3) свободное
волеизъявление субъектов при реализации своих прав;
4) самоответственность
по своим обязательствам и действиям;
5) широкое использование
договорной формы регулирования;
6) гарантированная
судебная защита;
7) преимущественная
ориентация на удовлетворение частных, личных, корпоративных интересов и др.[22]
Диспозитивность
частноправовых норм предполагает легальную возможность участников
правоотношений использовать свои права и распоряжаться ими, пользоваться
средствами правовой защиты.
Специфика
муниципально-правового регулирования, оказывающая непосредственное влияние и на
муниципальные земельные правоотношения, обусловлена тем, что «муниципальное
право является комплексной отраслью, в которой сосуществуют частноправовые и
публично-правовые институты»[23].
Основным критерием
разграничения отраслей права на публичные и частные выступает их субъектный
состав. Субъектами частноправовых отношений главным образом являются физические
и юридические лица. Государство выступает в таких отношениях посредством своих
органов, а также предприятий и учреждений, которые наделяются равными с другими
участниками правоотношений правами и обязанностями. В публично-правовых
отраслях субъектный состав характеризуется тем, что одной стороной правоотношений
всегда обязательно выступает государство или действующие от его имени властные
органы.
Для муниципального права
характерно наличие как частноправовых, так и публично-правовых субъектов. К
числу первых относятся граждане, органы территориального общественного
самоуправления, муниципальные предприятия, общественные объединения и др. В то
же время в муниципальном праве значительное место занимают правоотношения,
обязательным субъектом которых являются органы местного самоуправления, муниципальные
образования, органы государственной власти РФ и субъектов РФ, население как
субъект народовластия, депутаты представительных органов местного
самоуправления и др. Исходя из этих соображений, муниципальное право и
определяется как публично-частное право, в предмете которого публичные
отношения преобладают[24].
Такое рассмотрение
муниципального права подкрепляется и тем, что в юридической науке уже сложилась
определенная позиция относительно публично-частного характера конституционного
права, которое традиционно относят к публичному праву[25].
Муниципальное право содержит значительно большее число норм частного,
диспозитивного характера, а в предмет муниципального права включаются
отношения, построенные на принципах координации, равенства их субъектов.
Система муниципального права представляет собой единство и согласованность
правовых норм частного и публичного характера, а само муниципальное право можно
рассматривать как публично-частное.
При исследовании
правового акта органа местного самоуправления в сфере муниципальных земельных
правоотношений с позиций источника права мы приходим к выводу о том, что он
позволяет уяснить то единение частного и публичного права, которое проявляется
лишь в условиях местного самоуправления. С одной стороны, правовой акт органа
местного самоуправления есть опосредованная форма реализации права граждан на
местное самоуправление, с другой стороны, он остается актом управления. При
помощи правовых актов органов местного самоуправления регулируются различные
виды социальных отношений, находящихся под воздействием норм различных отраслей
права (конституционного, административного, гражданского, земельного, жилищного,
финансового и т.п.). При этом сам правовой акт органа местного самоуправления
обладает институирующим качеством, являясь одним из основных источников муниципального
права[26].
Кроме этого, необходимо
иметь в виду, что общественные отношения, составляющие предмет регулирования
муниципального права, помимо признаков, свойственных основным отраслям права,
обладают и специфическими, индивидуальными особенностями (особая сфера
осуществления – местное самоуправление, локально-территориальный характер,
особый субъектный состав).
Так как муниципальное
право представляет собой микромодель национального права России (объединяя все
отрасли, институты, нормы, работающие в муниципальных образованиях и
обеспечивающие жизнедеятельность последних)[27],
то процесс правообразования показывает, что наступила эра комплексных
образований как в сфере права, так и в сфере законодательства. Комплексный
характер многих отраслей права, в том числе муниципального, - это объективный
процесс, и именно так его и следует воспринимать.
Учитывая общие тенденции
социально-экономического развития России, муниципальное право требует
систематизации прежде всего в форме консолидации и кодификации нормативного
материала как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской
Федерации, а также на уровне муниципальных образований. Такая законопроектная
работа, хотя и недостаточно последовательно, осуществляется в настоящее время.
Вместе с тем, в регулировании земельных отношений на муниципальном уровне
проявляется определенная специфика, присущая только данной группе отношений.
1.
Естественным представляется то, что государство должно регулировать оборот
земли, потому что земля является не только предметом экономической
деятельности, но и жизненным ресурсом для проживающих на ней людей. Вопрос
заключается в том, каким образом это регулирование должно быть построено.
Предметом особого внимания должен являться вопрос о наделении органов местного
самоуправления государственными полномочиями, которое придает государственный
характер местному управлению[28].
Активизация в современных условиях государственного вмешательства в
экономическую сферу, и в частности в сферу оборота земельных участков,
неизбежно порождает решение органами местного самоуправления все большего круга
задач общегосударственной важности.
2. Представляется, что
целью формирования законодательства, регулирующего муниципальные земельные
правоотношения, должно быть обеспечение надлежащего правового регулирования
управлением земельными отношениями в современных экономических, политических и
правовых условиях.
3. Оборот земли должен
быть направлен на обеспечение эффективного использования земельного фонда. В
связи с этим требуется разработка и последующая корректировка с учетом
практической деятельности юридических механизмов эффективного нормативного
государственного управления, обеспечивающего сохранение и целевое использование
земель, соблюдение предельных размеров землепользования, обоснованных принципов
оценки земли, отвечающих интересам граждан, общества, государства.
4. Одна из главных задач
заключается в решении вопросов надлежащего правового регулирования земельных
правоотношений на муниципальном уровне. Это прежде всего разработка и принятие
таких законодательных актов, которые устанавливали бы единые принципы
федеральной политики в сфере использования и охраны земель, обеспечивали
развитие земельного законодательства на базе конституционных положений и норм
Гражданского кодекса РФ, государственный контроль за использованием и охраной
земель[29].
Исходя из изложенных выше соображений, представляется, что правовые акты органов
местного самоуправления в сфере муниципальных земельных правоотношений должны отвечать
требованиям, представляющим собой единую систему. Такие требования должны быть
установлены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов
Российской Федерации, при этом по степени их конкретизации необходимо различать
требования общего и специального характера.
Общие требования,
предъявляемые к правовым актам органов местного самоуправления в сфере
муниципальных земельных правоотношений, сводятся к тому, что указанные правовые
акты должны:
а) совершаться,
приниматься (издаваться) в рамках Конституции РФ;
б) основываться на
законах Российской Федерации, законах субъектов РФ и быть направлены на их
исполнение;
в) совершаться,
приниматься (издаваться) в пределах компетенции или предоставленных полномочий;
г) иметь
общеобязательный характер, т.е. основываться прежде всего на требованиях
конституционности, законности, компетентности (полномочности), общеобязательности.
Специальные требования к
правовым актам органов местного самоуправление в сфере муниципальных земельных
правоотношений представляют собой совокупность признаков, определяющих вид,
форму и назначение правового акта. К таким требованиям относятся, в частности,
требования:
а) к структуре;
б) соответствия правилам
юридической техники;
в) единые требования,
предъявляемые к нормативным и индивидуальным актам;
г) общедоступности.
5. Европейская хартия
местного самоуправления в качестве одного из основных закрепляет принцип
соразмерности ресурсов органов местного самоуправления полномочиям,
предоставленным им конституцией или законом[30].
При этом, как справедливо считает Е.С. Шугрина, данный принцип выступает как
цель, к достижению которой необходимо стремиться, «поскольку ресурсы никогда не
бывают соразмерны потребностям. Применение данного принципа необходимо,
поскольку он требует выработки общих правил и определения неких средних
показателей обеспеченности ресурсами тех или иных видов задач, решаемых
органами власти»[31].
Большинство толковых словарей русского языка определяют «соразмерность» как
согласование, пропорциональность, соответствие чему-либо по величине, размеру и
т.п.[32]
Соразмерность, как и формально-юридическое равенство, является универсальным
правовым принципом.
Представляется, что
реализация принципа соразмерности финансовых ресурсов объему возложенных на
органы местного самоуправления полномочий в сфере земельных правоотношений
возможна только при комплексном законодательном регулировании трех составляющих
нормативно-правовой системы:
·
перечня вопросов местного значения и перечня полномочий органов
местного самоуправления, составляющих компетенцию органов местного самоуправления
в сфере земельных правоотношений;
·
единиц измерения и количественных характеристик, при помощи
которых можно соотнести общественных объем услуг необходимых финансовых ресурсов
в сфере земельных правоотношений;
·
механизмов формирования финансовой базы местного самоуправления в
сфере земельных правоотношений.
Рассмотрим такую
немаловажную составляющую, как компетенцию органов местного самоуправления.
Состояние нормативно-правовой базы, регулирующей компетенцию органов местного
самоуправления и ее разграничение с другими уровнями публичной власти в
Российской Федерации до настоящего времени характеризовалось содержанием
большого количества устаревших норм и норм, противоречащих Конституции
Российской Федерации; смешением трех разных юридических категорий -
"компетенция", "предметы ведения", "полномочия";
расширением компетенции органов местного самоуправления специальными законами
по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
закреплением в федеральном и региональном законодательстве вопросов, не подлежащих
правовому регулированию на местном уровне[33].
Как отмечают
исследователи, "как бы ни сложна была задача определения вопросов местного
значения, ее нужно решать так, чтобы создать органам местного самоуправления
такие координаты, в которых они действовали бы вполне самостоятельно"[34].
Принятие в новой редакции статутного закона, регулирующего вопросы организации
местного самоуправления в РФ, по сути, является значительным шагом на пути
устранения имевшихся нормативных противоречий, а также четкого определения
перечня вопросов местного значения. Вместе с тем анализ новелл, регулирующих
перечень полномочий органов местного самоуправления, позволяет сделать вывод,
что задача до конца не решена. В этой связи Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
в целях достижения внутренней непротиворечивости требует устранения ряда
недостатков теоретического и практического характера.
Необходимым
представляется обратить пристальное внимание на недопустимую размытость и
некорректность правовых норм в отношении определения полномочий органов
местного самоуправления. Вызывают недоумение несогласованность их с рядом базовых
законов, смешение понятий "вопросы местного значения" и
"полномочия органов местного самоуправления".
В разных нормативных
правовых актах применяются различные понятия в отношении категории
"полномочия органов местного самоуправления": "расходные
полномочия", "компетенция органов местного самоуправления",
"вопросы ведения местного самоуправления", "расходные
обязательства", "предметы ведения местного самоуправления". Это
не может не порождать различного толкования данной категории при рассмотрении
вопросов определения объема компетенции органов местного самоуправления.
Подобные обстоятельства указываются в качестве одной из причин внутренних
противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения
"чужих" предметов ведения органами государственной власти и органами
местного самоуправления.
Рассматривая вопрос о
компетенции органов местного самоуправления, необходимо остановиться на
сущности категории "вопросы местного значения", выступающей первичной
по отношению к категории "полномочия органов местного самоуправления"[35].
Под вопросами местного значения Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" понимает вопросы непосредственного обеспечения
жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых
осуществляется населением или органами местного самоуправления самостоятельно.
Статьями 14-16 указанного Закона впервые определяются вопросы местного значения
муниципальных образований различного вида: поселения, муниципального района,
городского округа. Анализ указанных норм позволяет сделать вывод, что вопросы
местного значения представляют собой пределы юрисдикции местного самоуправления
на территории соответствующего муниципального образования. Цель введения в упомянутый
Федеральный закон категории "вопросы местного значения" - закрепление
объективных и четких критериев разграничения компетенции муниципальной власти
от компетенции государственной власти.
Вместе с тем даже
предварительный анализ перечня вопросов местного значения показывает, что и в
новом Законе сохраняются некорректность и противоречия в определении вопросов
местного значения и наблюдается смешение данной категории с категорией
"полномочия органов местного самоуправления".
В качестве примера можно
привести формулировки таких вопросов местного значения, как "участие в
предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах
поселения", "организация и осуществление мероприятий по гражданской
обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера" (подпункты 8 и 23 п. 1 ст. 14
Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации").
С позиции точного
определения юрисдикции местного самоуправления указанные формулировки не могут
быть признаны приемлемыми и обоснованными. Данные вопросы входят одновременно в
компетенцию органов государственной власти, что, несомненно, при реализации их
на практике послужит основанием для возникновения неясностей в отношении
компетенции определенного уровня власти и, как закономерное последствие, проблем
финансирования в рамках данных сфер деятельности. Вопросы местного самоуправления
сформулированы в названном Федеральном законе таким образом, что они
оказываются по сути не исключительными для местного уровня публичной власти, а
совместными и для государственных органов (как федеральных, так и
региональных), и для органов местного самоуправления. В такой ситуации не
только сохраняется возможность для расширения объема обязательств органов
местного самоуправления по подобного рода вопросам и возложения на органы
местного самоуправления функций, несвойственных им, но и потенциально возникает
право органов местного самоуправления отказаться от выполнения конкретных
мероприятий в рамках "размытых" вопросов местного значения. При этом
норма п. 1 ст. 18 данного Федерального закона, устанавливающая гарантию изменения
перечня вопросов местного значения не иначе, как путем внесения изменений в
данный Закон, фактически останется декларативной и недействующей.
Теперь обратимся к
категории "полномочия органов местного самоуправления". Для решения
вопросов местного значения в силу ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ органы местного самоуправления обладают перечисленными в ней полномочиями. В
частности, к ним относятся: принятие устава муниципального образования и внесение
в него изменений и дополнений; издание муниципальных правовых актов; установление
официальных символов муниципального образования; создание муниципальных предприятий
и учреждений; формирование и размещение муниципального заказа; установление
тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями,
и т.д. Как видно, общего определения понятия "полномочия органов местного
самоуправления" данный Закон не дает, ограничиваясь лишь простым
перечислением их примерного перечня. Между тем известные правоведы О.Е. Кутафин
и В.И. Фадеев дают следующее определение: "...полномочия - это
закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными
органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для
осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципального
образования"[36].
В отношении формулировок
отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных указанным
Законом, следует отметить аналогичную перечню вопросов местного значения
нечеткость формулировок и даже некоторое смешение категорий. Так, отнесенные к
вопросам местного значения формирование, утверждение, исполнение местного
бюджета; контроль за исполнением данного бюджета; владение, пользование и распоряжение
имуществом, находящимся в муниципальной собственности; утверждение схем территориального
планирования муниципального образования и т.д., по своей сути являются не
вопросами местного значения, а конкретными полномочиями органов местного
самоуправления в определенных сферах деятельности муниципальной власти.
Следует также учитывать,
что в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" приведен открытый перечень наиболее
общих и важных полномочий органов местного самоуправления, и в соответствии с
п. 1 ст. 17 данного Закона не перечисленные им полномочия устанавливаются уставом
муниципального образования. В настоящее время нормы, регулирующие компетенционные
отношения, содержатся во многих федеральных законах, законах субъектов Российской
Федерации и подзаконных нормативных правовых актах и зачастую требуют их согласования
с положениями специального законодательства, регулирующего организацию местного
самоуправления.
В качестве одной из
гарантий невозможности расширения перечня вопросов местного значения и
определения четкой компетенции органов местного самоуправления Федеральный
закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" устанавливает правило, согласно которому перечень вопросов
местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и
дополнений в данный Закон. Таким образом, законодательно устанавливается, что
перечень вопросов местного значения не может быть расширен путем принятия отраслевых
законодательных и подзаконных актов, возлагающих на органы местного
самоуправления дополнительные обязанности в какой-либо сфере. Как отмечает С.Е.
Чанов, "любые полномочия, закрепляемые за муниципальными образованиями, не
могут выходить за круг, очерченный вопросами местного значения. В противном
случае они будут признаны отдельными государственными полномочиями, передаваемыми
органам местного самоуправления"[37].
Вместе с тем очевидно,
что возможность расширения границ "круга", т.е. соответствующего объема
полномочий органов местного самоуправления, действующим законодательством
никоим образом не ограничена, особенно по тем "размытым" вопросам
местного значения, которые являются совместными для всех трех уровней публичной
власти РФ.
Представляется, что
никаких "ограничительных" норм или положений, препятствующих
федеральному законодателю в любое время увеличить объем полномочий органов
местного самоуправления и тем самым формально расширить перечень вопросов
местного значения, специальные законы не содержат. Таким образом, нельзя
утверждать, что статьей 18 Закона N 131-ФЗ поставлен правовой заслон от
необоснованного увеличения объема полномочий органов местного самоуправления.
Нельзя не обратить
внимание на отсутствие законодательно закрепленной гарантии увеличения
финансовых ресурсов муниципальных образований при увеличении перечня вопросов
местного значения.
Круг вопросов местного
значения, установленный Федеральным законом "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации", не является
исчерпывающим, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 14, п. 3 ст. 15 и п. 2 ст.
16 органы местного самоуправления поселения, муниципального района и городского
округа вправе решать любой вопрос, не относящийся к компетенции органов
местного самоуправления других муниципальных образований и органов
государственной власти[38].
По сравнению с ранее
действовавшим статутным законом о местном самоуправлении Федеральный закон
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" содержит существенное ограничение - муниципальное образование
может включать в свое ведение дополнительные вопросы местного значения только
при условия наличия у него собственных материальных ресурсов и финансовых
средств, а это служит подтверждением того, что в России проступают черты
континентальной модели организации местного самоуправления, в которой, в
отличие от англосаксонской модели, круг вопросов местного значения определяется
по негативному принципу правового регулирования (разрешено все, кроме прямо
запрещенного).
Вместе с тем,
государство, создавая правовые рамки деятельности местного самоуправления, в
пределах своих полномочий вправе увеличивать или уменьшать перечень вопросов
местного значения, которые обязательны для решения муниципальными образованиями.
Увеличение количества вопросов местного значения на практике означает увеличение
объема расходов местных бюджетов на их решение, а сужение - соответственно его
уменьшение. Однако нормативное закрепление в ст. 18 Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" порядка изменения перечня вопросов местного самоуправления не
отражает принципа соразмерности финансовых ресурсов полномочиям органов
местного самоуправления, так как Закон не содержит положений о допущении
расширения перечня вопросов местного значения федеральным законодателем с
одновременным увеличением материально-финансового обеспечения для их решения.
Важное значение имеет
определение оптимального количества государственных полномочий, делегируемых
органам местного самоуправления.
Полномочия органов
местного самоуправления классифицируются на:
·
полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов
местного значения, или "собственные полномочия";
·
отдельные государственные полномочия, передаваемые органам
местного самоуправления или "делегированные полномочия".
Данные группы полномочий
имеют различные механизмы реализации как с позиции организации деятельности
органов местного самоуправления, ответственности за их осуществление, так и с
позиции наделения их финансово-материальными ресурсами. По замыслу законодателя
основное бремя выполнения государственных полномочий должны будут нести органы
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Поселения,
как городские, так и сельские, в принципе от них освобождены. Таким образом,
под государственным воздействием могут оказаться "опорные звенья"
местного самоуправления. В связи с этим представляется актуальным вопрос
"загрузки" органов местного самоуправления делегированными
полномочиями. При этом имеется в виду не материальное и финансовое обеспечение
передаваемых государственных полномочий, а их объем, который, в случае если он
будет велик, может отодвинуть вопросы местного значения на второй план и
привести к фактическому огосударствлению местного самоуправления. Если перечень
государственных полномочий по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Федерации, которые могут быть делегированы на муниципальный
уровень, является закрытым и установлен пунктом 6 ст. 26.3 ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации", то круг
полномочий Российской Федерации, возможных к передаче органам местного
самоуправления, определить, очевидно, не представляется возможным.
Во избежание
функционального огосударствления местного самоуправления, вероятно,
целесообразно при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями учитывать соотношение вновь порученных полномочий и имеющихся
обязательств по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения. При
этом очевидно, что по своему характеру передаваемые государственные полномочия
должны быть близки вопросам местного значения.
Таким образом, несмотря
на новеллы ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", устанавливающие принципиально новые перечни
вопросов местного значения и полномочия органов местного самоуправления, гарантии
невозможности их произвольного изменения, действующее законодательство требует
дальнейшего совершенствования в целях решения следующих проблем:
·
устранения размытости и некорректности правовых норм в отношении
полномочий органов местного самоуправления, несогласованности их с рядом
базовых законов, смешения понятий "вопросы местного значения" и
"полномочия органов местного самоуправления";
·
исключения возможности законодательного расширения объема
полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения путем внесения
изменений в специальные законы;
·
установления гарантии на увеличение финансовых ресурсов муниципальных
образований при увеличении перечня вопросов местного значения;
·
определения оптимального количества государственных полномочий,
делегируемых органам местного самоуправления, в том числе в сфере земельных
правоотношений.