Полномочия
прокурора по обжалованию судебных решений
Полномочия прокурора по обжалованию
судебных постановлений предусмотрены ст. 36 Федерального закона «О прокуратуре
РФ», в соответствии с которой прокурор в пределах своей компетенции наделен
правом принесения в вышестоящий суд кассационного либо частного протеста, либо
протеста в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение суда.
Между тем в связи с изменением
гражданского процессуального законодательства нормы указанного нормативно-правового
акта частично устарели. Федеральным законом от 7 августа 2000 года в ГПК РСФСР
была включена дополнительная глава, посвященная апелляционному производству по
пересмотру постановлений мировых судей, в последующем воспроизведенная и в
новом ГПК РФ.
В соответствии с гл. 39-42 ГПК РФ формой
реализации полномочий прокурора в суде апелляционной, кассационной и надзорной
инстанций является подача прокурором представлений в отличие от ранее
предусмотренных протестов.
Таким образом, выполняя вторую сторону
исследуемого принципа, прокурор должен обжаловать незаконные судебные решения с
помощью вносимых в различные судебные инстанции представлений или жалоб.
Как следует из норм ГПК РФ, пересмотр
судебных постановлений в гражданском судопроизводстве осуществляется в трех
самостоятельных стадиях: апелляционной, кассационной и надзорной.
Федеральным законом РФ «О внесении изменений и
дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» от 7 августа 2000 года №
120-ФЗ ГПК РСФСР был дополнен главой 35-1 «Апелляционное производство по пересмотру
решений и определений мировых судей» (ст.ст.318-1 – 318-16). Таким образом,
было реализовано положение п.2 ст.1 Федерального закона «О мировых судьях в
Российской Федерации» от 11 ноября 1998 года[1], предусматривающего осуществление мировыми
судьями правосудия именем России.
В российском гражданском процессе появился новый
правовой институт (точнее, он был восстановлен[2]).
При апелляции осуществляется проверка законности
судебных решений нижестоящего суда не только с точки зрения права, но и с
оценкой вопросов факта. В соответствии со ст. 320 ГПК РФ решения мирового
судьи могут быть обжалованы в апелляционном порядке сторонами и другими лицами,
участвующими в гражданском деле, в соответствующий районный суд через мирового
судью.
Прокурор, являясь лицом, участвующим в деле,
имеет право обжаловать (но не опротестовать, как это например имеет место в ст.
30.10 КРФоАП[3]) решения мирового судьи.
Апелляционное представление может быть принесено
прокурором в течение десяти дней со дня принятия мировым судьей решения в окончательной
форме. Пропущенный срок подачи апелляционной жалобы может восстановлен, но не
продлен.
Апелляционное представление прокурора должно
соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 322 ГПК РФ. Данное
представление может быть возвращено прокурору. В этом случае мировой судья
выносит определение о возврате апелляционного представления, которое прокурор
вправе обжаловать в районный суд.
Прокурор также может отозвать апелляционное
представление до принятия решения или определения районным судом.
По истечении десятидневного срока обжалования
мировой судья направляет гражданское дело с апелляционным представлением
прокурора и поступившими на него возражениями в районный суд.
Прокурор обладает правом подачи
представления в суд второй инстанции как лицо, участвующее в деле; с точки
зрения положений закона таким лицом является прокурор, независимо от личного
участия в деле.
Таким образом, прокурор района (города)
или его заместитель вправе принести кассационное представление на решение суда
независимо от того, участвовал ли в рассмотрении дела он сам или его помощник.
Помощник прокурора вправе принести
кассационное представление на решение суда только по делу, в котором он лично
участвовал, и только в том случае, если ст. 45 ГПК РФ предусмотрено участие
прокурора в таком деле.
Итак, очевидно, что законодатель
достаточно часто использует термин «участие прокурора в деле», практически не
разъясняя его значения. Это обстоятельство послужило причиной многочисленных
диспутов по поводу содержания понятия «участие в деле прокурора».
В ч. 3 ст. 45 ГПК РФ говорится о
вступлении прокурора в процесс и даче им заключения по делам о выселении, о
восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью,
а также в иных случаях, предусмотренных Кодексом: по делам, возникающим из
публичных правоотношений (подраздел III), в порядке особого производства (об
усыновлении (удочерении) ребенка (ст. 273); о признании гражданина безвестно
отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278); об ограничении
дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным; об
ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до
восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком,
стипендией или иными доходами (ст. 284); заявление об объявлении несовершеннолетнего
полностью дееспособным (ст. 288); о принудительной госпитализации гражданина в
психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации
гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304), - и другими
федеральными законами (по делам о лишении родительских прав (ст. 70 Семейного
кодекса Российской Федерации), о восстановлении в родительских правах (ст. 72
СК РФ), об ограничении в родительских правах (ст. 73 СК РФ), в целях
осуществления возложенных на него полномочий.
Таким образом, в указанных случаях закон
связывает приобретение прокурором статуса лица, участвующего в деле, с его
вступлением в процесс для дачи заключения по делу. Соответственно прокурор, не
вступивший в процесс, не является лицом, участвующим в деле, не наделен его
правами и не несет его обязанностей. Однако содержание «вступления в процесс» в
тексте Кодекса не раскрывается.
Поскольку Генеральная прокуратура признает
лицом, участвующим в деле, прокурора, который по закону должен участвовать в
рассмотрении дела, был извещен о времени и месте его рассмотрения, но не
принимал реального участия в суде первой инстанции, постольку необходимо
определиться со вступлением прокурора в процесс и с тем, является ли вступившим
в дело прокурор, не принимавший участия в рассмотрении дела.
Этимологическим значением глагола
«вступить» предполагается совершение субъектом каких-либо активных действий[4]. Применительно к гражданскому
судопроизводству это означает, что вступить в процесс можно только посредством
совершения каких-то процессуальных действий. Отсюда вытекает и другое:
бездействием в процесс вступить нельзя.
Наличием активных действий и
волеизъявлением лица вступление в гражданском процессе отличается от
привлечения к участию в нем. Последнее как раз и характеризуется пассивностью
привлекаемого лица в том смысле, что оно не изъявляет своей воли на участие в
процессе, более того, оно нередко привлекается к участию в деле против своей
воли, как, например, ответчик, третьи лица, не заявляющие самостоятельных
требований относительно предмета спора (ч. 1 ст. 43 ГПК РФ), государственные
органы или органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 47 ГПК РФ).
Нельзя не отметить и диспозитивного
характера права вступить в процесс. Обладатель этого права самостоятельно
решает вопрос о своем участии в процессе и не может быть принуждаем к его
осуществлению (хотя в отношении прокурора право вступить в процесс обладает
большой особенностью, так как права прокурора одновременно являются его
обязанностями).
Таким образом, прокурор может вступить в
процесс только посредством совершения какого-либо процессуального действия,
будь то подача заявления о вступлении в процесс или явка непосредственно в
судебное заседание.
Представляется также, что вступление в
дело прокурора должно (по аналогии с вступлением в дело третьих лиц, как
заявляющих, так и не заявляющих самостоятельных требований относительно
предмета спора) оформляться определением суда или судьи (если вступление имеет
место на стадии подготовки дела к судебному разбирательству), хотя ГПК РФ это и
не предусмотрено.
Как указывает С.А. Моисеев, прокурор, не
совершивший никаких действий по вступлению в процесс, то есть проявивший
процессуальную пассивность, процессуальное бездействие, не может считаться
вступившим в процесс, а поскольку лицом, участвующим в деле, прокурор
становится с момента вступления в процесс, постольку не проявивший
процессуальной активности по вступлению в процесс прокурор не является лицом,
участвующим в деле, и не обладает его правами и обязанностями[5].
В литературе также отмечается: «При
возникновении в суде указанных дел (имеются в виду дела, указанные в ч. 3 ст. 45
ГПК РФ) судья обязан поставить об этом соответствующего прокурора в
известность, а при назначении дела к судебному разбирательству – направить ему
извещение о месте и времени рассмотрения дела»[6].
Но перечисленные действия совершаются
судом и характеризуют активность последнего. Сам факт извещения прокурора о
наличии в производстве суда дела, о времени и месте его рассмотрения еще не
позволяет считать прокурора вступившим в процесс и лицом, участвующим в деле.
Извещение необходимо рассматривать лишь как «приглашение» прокурору вступить в
процесс.
При этом второе предложение ч. 3 ст. 45
ГПК РФ: «Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не
является препятствием к разбирательству дела» - не должно вводить в
заблуждение. Его следует воспринимать как норму, специальную по отношению к
положениям ст. 167 ГПК РФ, регламентирующим последствия неявки в судебное
заседание лиц, участвующих в деле, и касающуюся последствий неявки именно
прокурора, вступившего (то есть совершившего для этого процессуальные действия)
в процесс для дачи заключения по делу. В отношении же неявки в судебное заседание
участвующего в качестве процессуального истца (заявителя) прокурора применяются
общие, предусмотренные ст. 167 ГПК РФ, последствия.
Вступлением в процесс, безусловно, можно
считать принесение апелляционного или кассационного представлений, каковые
являются самыми что ни на есть активными действиями. Но наличие этого права,
как уже отмечалось, связывается законодателем именно с участием прокурора в
деле, а не с его потенциальной возможностью, которая следует из извещения о наличии
в производстве суда дела, о времени и месте судебного разбирательства.
Необходимо учитывать и лишение суда в
настоящее время права привлекать прокурора к участию в деле по собственной
инициативе. В соответствии с ч. 2 ст. 41 ГПК РСФСР суд мог признать
обязательным участие в деле прокурора. В действующем Кодексе аналогичной нормы
не содержится, право на привлечение к участию в процессе сохранилось у суда
лишь применительно к государственным органам и органам местного самоуправления
(ч. 2 ст. 47).
Таким образом, с выводом,
сформулированным в абз. 4 п. 3 информационного письма Генеральной прокуратуры,
трудно согласиться. Получается, что прокурор, который в силу ст. 45 ГПК РФ
должен участвовать в рассмотрении дела, был извещен о времени и месте судебного
разбирательства, но не принимал реального участия в нем, не является лицом,
участвующим в деле, и, следовательно, не обладает правом на принесение
апелляционного и кассационного представлений.
ГПК РФ не предусматривает иных форм
участия прокурора в суде кассационной инстанции, кроме как дача им объяснений.
Заключение прокурора о законности и обоснованности не вступивших в законную
силу решений и определений первой инстанции, равно как и заключение прокурора
по отдельным вопросам, возникающим при рассмотрении дела, ГПК РФ не закреплено.
Не отражено в Кодексе и право прокурора вступить в процесс для дачи заключения
в любой инстанции.
Таким образом, приходится констатировать
отсутствие у прокурора процессуальной возможности вступить в дело при
разбирательстве в суде кассационной инстанции для дачи заключения о законности
не вступивших в законную силу решений и определений первой инстанции.
Итак,
если раньше прокурор был вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и
охраняемых законом интересов других лиц или вступить в дело в любой стадии
процесса, если этого требовала охрана государственных или общественных
интересов либо прав и охраняемых законом интересов граждан, то в ГПК РФ
прокурор ограничен правом обращения с заявлением только в защиту интересов
Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, либо прав,
свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, а также в защиту прав,
свобод и законных интересов гражданина, который в силу состояния здоровья,
возраста, недееспособности или других уважительных причин не может сам
обратиться в суд.
При
этом прокурор обязан представлять суду доказательства, подтверждающие
невозможность предъявления иска самим гражданином, что влечет судейское
усмотрение.
Вместе
с тем, ГПК РФ недостаточно четко прописал роль и процессуальное положение
прокурора в гражданском процессе при обращении с заявлением.
По
действующему ГПК РФ прокурор лишен права давать заключения по вопросам,
возникающим во время разбирательства дела, по существу дела в целом по тем
делам, по которым она сам предъявлял исковое заявление.
Фактически,
по отношению к ранее действовавшему ГПК, сохранилось право прокурора на
принесение апелляционных и кассационных представлений на решения суда по делам,
в которых участвовал прокурор. Но резко ограничено право прокурора на
принесение протеста в порядке надзора по решениям, вступившим в законную силу.
Это право также поставлено в зависимость от участия прокурора в этом деле. То
есть если сопоставить два первых полномочия прокурора, то прокурор сможет
направить протест в порядке надзора на решения только по определенным
категориям дел (где он был истцом либо давал заключение) и только при условии
его участия в таких категориях дел. Все остальные судебные акты выведены из-под
прокурорского надзора.
Между
тем ни для кого не секрет, что основные вопросы у граждан и юридических лиц
начинаются именно с того момента, когда суд выносит заведомо неправосудное
решение и оно в силу тех или иных обстоятельств вступает в законную силу. Можно
возразить, что в этом случае лица, участвующие в деле, могут сами использовать
свое право на обращение с надзорной жалобой. Да, это право у них есть. Однако,
несомненно, что ранее направление надзорной жалобы в прокуратуру предоставляло
бесплатную возможность на рассмотрение дела в суде надзорной инстанции любому
человеку, который с трудом нашел деньги на адвоката, но дело все равно разрешилось
не в его пользу. Теперь такая возможность сохранена, только если прокурор
участвовал в деле. Работников прокуратуры физически не может хватить на участие
во всех делах, которые рассматриваются судами.
В
связи с этим, представляется, что с точки зрения интересов законности
необходимо было сохранить право прокурора на возможность принесения протестов в
порядке надзора на любые судебные акты с ограничением по времени.
Таким
образом, несмотря на новую редакцию положений, регулирующих деятельность
прокурора в гражданском процессе, ГПК РФ не снимает ряда вопросов, не
разрешенных в прежнем процессуальном законодательстве, а в некоторых случаях
ставит и новые.
Так,
не раскрывается понятие «заключение прокурора», не определяется его
процессуально-правовое значение и содержание. Не является ясным, о чем прокурор
дает заключение и какое оно имеет значение для суда.
В то
же время, несомненно, что предусмотренные ГПК РФ возможности и полномочия
прокурора достаточно широки и позволяют прокурору использовать
гражданско-правовые средства в защите прав, свобод и законных интересов
граждан. Эти возможности дополняют потенциал прокурора в осуществлении им своей
основной функции – надзора за исполнением законов, укреплением законности.
Литература
1. Федеральный закон РФ от 17.12.1998
года № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»//Собрание
законодательства РФ. 21.12.1998. - № 51.
2. Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях от 30.12.2001 года № 195-ФЗ//Собрание
законодательства РФ. 07.01.2002. - № 1.
3. Борисова Е.В. Институт апелляции в
гражданском процессе. – М.: СПАРК, 1996.
4. Гражданский процесс/Под ред. М.К. Треушникова.
– М.: ООО «Городец-издат», 2003.
5. Моисеев С.В. Несколько слов об
участии прокурора в гражданском процессе//Арбитражный и гражданский процесс,
2003. - № 8.
6. Ожегов С.И. Словарь русского
языка/Под ред. Н.Ю.Шведовой. 18-е изд., стереотип. – М.: Русский язык, 1987.