Ст.3
ГПК РФ предоставляет право всякому заинтересованному лицу в порядке,
установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в
суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав или законных интересов.
Заинтересованность
такого лица может иметь различную природу. В любом случае побудительным мотивом
возбуждения в суде гражданского дела является юридический интерес, который
может быть не только материально-правовым, но и процессуально-правовым.
Обращаясь
в суд с исковым заявлением, лицо просит у суда защиты нарушенного либо
оспариваемого права в форме признания за ним такого права либо возложения на
ответчика обязанности устранить препятствия в его осуществлении, возмещения
убытков и т.д.
Естественным
является положение, при котором само лицо, чье право нарушено, либо интересы
которого следует защитить, обращается в суд с иском (заявлением, жалобой).
Это
вытекает из принципа диспозитивности, суть которого заключается в возможности
лица по своему усмотрению самостоятельно располагать субъективными правами,
распоряжаться процессуальными средствами их защиты. Предполагается, что такое
лицо первым должно узнать о нарушении своего права (интереса). Именно это лицо
является субъектом спорного материального правоотношения, оно имеет
материально-правовую заинтересованность в исходе дела, так как получает
определенные выгоды при удовлетворении судом его требований, на него
распространяется сила судебного решения и т.д.
Вместе
с тем гражданско-процессуальное законодательство предоставляет право прокурору,
органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям и
отдельным гражданам обращаться в суд за защитой прав и интересов других лиц.
Указанные
должностные лица, органы, организации и граждане не являются стороной в споре,
их права и интересы не нарушены ответчиком, а просьба их к суду заключается в
защите не своего, а чужого права (интереса).
В
современной юридической практике наличие института защиты прав и интересов
других лиц представляет собой одно из публичных средств защиты частного права
индивида.
При
этом, существование рассматриваемого института в определенной мере
обусловливается двойственностью понятия иска (права на иск).
Понятие
права на иск в процессуальной теории справедливо относится к числу наиболее
сложных.
Термин
«иск» происходит от слова «искать» - удовлетворения своих требований, защиты
своего права. В соответствии со ст.3 ГПК РФ заинтересованное лицо вправе в
порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве,
обратиться в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных
интересов.
Таким образом, реализация права на обращение в суд за судебной защитой в
форме подачи искового заявления возможна в порядке, установленном законом.
Право на предъявление иска является в этом плане формой реализации права на
обращение в суд.
Понимание права на обращение в суд различалось в зависимости от эпохи
развития гражданского процессуального права. Традиционно право на обращение в суд
за судебной защитой связывалось с наличием целого ряда предпосылок.
Предложенная впервые в советской литературе профессором М.А.Гурвичем
система предпосылок дифференцировалась на общие и специальные в зависимости от
характера их действия, а также по иным критериям[1].
Впоследствии она дополнялась и уточнялась в целом ряде других работ[2].
Иной подход был обоснован профессором К.И.Комиссаровым, который писал, исходя
из содержания ст. 3 ГПК, что система предпосылок создает впечатление о
сложности обращения в суд, однако указанные предпосылки являются исключениями,
закрывающими возможность обращения к суду[3].
С современных позиций становления судебной власти и последовательной
реализации в Конституции России и процессуальном законодательстве доступа к
правосудию (в плане обращения к суду, снятия ограничений по подведомственности)
следует иначе смотреть на теорию предпосылок. Характеристика права на
предъявление иска и на обращение в суд с позиций сложной системы предпосылок
была исторически оправданна в период ее обоснования М.А.Гурвичем. Такая
концепция носила по-своему прогрессивный характер, так как ограничивала четкими
критериями – определенным, пусть и большим количеством предпосылок – свободное
усмотрение судей при принятии заявления и возбуждении дела. Концепция
М.А.Гурвича пустила прочные корни в процессуальной науке, поскольку право на
предъявление иска в учебной литературе в основном связывается только с
предпосылками[4].
Теперь же при расширении сферы судебной защиты и признании права на
обращение в суд за практически каждым лицом возникает необходимость иной
теоретической и практической трактовки права на обращение в суд и самой
динамики возбуждения дела в суде.
Определение правопорождающих условий права на обращение в суд возможно
только с учетом всего круга различных фактических обстоятельств. Можно выделить
право на обращение в суд, с одной стороны, как возможность обращения за
судебной защитой и, с другой стороны, реализуемое в конкретной ситуации, при
возбуждении конкретного дела.
Право на обращение в суд вначале существует как потенциальная возможность
обращения за судебной защитой. Его последующая реализация зависит от усмотрения
соответствующего лица в силу действия принципа диспозитивности, так как лицо
вправе и не обращаться в суд, а при наличии правил множественной
подведомственности избрать иной орган гражданской юрисдикции для разрешения
возникшего юридического дела.
Обращение в суд переводит потенциальное право на обращение в суд из сферы
возможного в область действительного. Реализация права на обращение в суд в
конкретном процессе связана с установлением судьей фактического состава, что
необходимо для возбуждения дела в суде.
Поэтому следует различать взаимодействие юридических условий и фактов при
возбуждении дела в суде. Общие юридические условия при обращении в суд
приобретают значение конкретных юридических фактов в данном фактическом
составе.
К числу общих юридических условий, определяющих возникновение права на
обращение в суд, относятся процессуальная правоспособность и подведомственность.
Иные предпосылки, фактические условия, относимые к числу правообразующих при
обращении в суд, таких функций не выполняют. Они либо носят специальный
характер, либо играют роль правопрекращающих юридических фактов. Процессуальная
правоспособность и подведомственность отличаются тем, что носят характер
наиболее общих юридических условий для возникновения права на обращение в суд
по любому гражданскому делу. Право на обращение в суд может быть только у лица,
наделенного процессуальной правоспособностью. Лицо неправоспособное такой
возможности лишено, и поэтому говорить о праве на обращение в суд
неправоспособных субъектов вряд ли стоит.
Подведомственность является также необходимым юридическим условием
возникновения права на обращение в суд. Подведомственность очерчивает общие
рамки, границы существования права на обращение в суд. Правоспособность без
подведомственности не может привести к возникновению данного права. В связи с
этим интересно обоснованное В.М.Жуйковым понимание подведомственности как
главной предпосылки права на судебную защиту[5].
Однако только с подведомственностью связывать право на обращение в суд за
судебной защитой вряд ли возможно.
Только два указанных юридических условия в комплексе характеризуют право
на обращение в суд за судебной защитой. Если правоспособность определяет
субъекта – носителя права на обращение в суд, то подведомственность очерчивает
границы, пределы осуществления данного права между различными органами судебной
власти.
В пользу изложенного понимания условий возникновения права на обращение в
суд говорит и анализ оснований к отказу в принятии заявления. Прежде всего,
судья вправе отказать в принятии заявления ввиду отсутствия у заявителя
правоспособности (ст.36, п.1 ч.1 ст.134 ГПК РФ). Вторая группа оснований отказа
в принятии заявления сводится к полной неподведомственности дела суду, когда
заявление подлежит рассмотрению в ином судебном порядке (п.1 ч.1 ст.134 ГПК
РФ). Временная неподведомственность, связанная с несоблюдением предварительного
внесудебного порядка, является основанием для возвращения искового заявления
(п.1 ч.1 ст.135 ГПК РФ).
Третья группа оснований к отказу в принятии заявления связана со свойством
исключительности вступивших в законную силу судебных актов. Механизм судебной
защиты соответствующим лицом по конкретному делу может быть использован только
один раз. Реализованное право на обращение в суд по общему правилу не может
быть осуществлено вновь, за исключением случаев окончания дела на основании
фактических обстоятельств, указанных в ст.222 ГПК РФ. Поэтому юридические
факты, указанные в п.п.2 и 3 ч.1 ст.134 ГПК РФ, прекращают право на обращение в
суд по тождественному делу.
Говоря о праве на иск, ряд авторов исходит из единого понятия иска,
включающего в себя два правомочия: право на обращение к суду, то есть право на
предъявление иска, и право на получение судебной защиты, то есть право на
удовлетворение иска[6].
К
примеру, С.Н.Братусь указывает, что «как в праве на иск, так и в праве на
жалобу надо различать два явления – материально-правовое и процессуальное»[7].
По
мнению других авторов, в процессе можно говорить не о праве на иск, а только о
праве на предъявление иска в смысле обеспеченной законом возможности обращения
в суд за защитой права или охраняемого законом интереса, а понятие права на иск
относится только к области гражданского права[8].
Как
считает М.А.Гурвич, право на иск – это само материальное гражданское право в
состоянии притязания или в состоянии, годном к немедленному принудительному
осуществлению, это мощь вызвать исполнение обязанности. Это право не связано с
процессом и может быть реализовано во внепроцессуальном порядке (например,
через нотариуса); право на иск, возникая до судебного решения, допускает
добровольное исполнение[9].
Не
видит существенных различий во взглядах авторов двух указанных направлений в
учении права на иск Г.Л.Осокина: «Логическая линия рассуждений М.А.Гурвича и
А.А.Добровольского по своей сути совпадает, потому что основывается на
принципиально одинаковой посылке, а именно на понимании иска как материально-правового
требования истца к ответчику и обращения к суду одновременно. То, что двум
самостоятельным понятиям иска противопоставляется одно, состоящее из двух
частей – мАтериально-правовой и процессуальной, - свидетельствует о различиях
несущественного, формального характера»[10].
Еще
одна группа авторов, напротив, отождествляет право на иск с правом на
предъявление иска. По выражению С.С.Алексеева, право на иск имеет «чисто
процессуальную природу»[11].
Мы
придерживаемся такой точки зрения, в соответствии с которой право на иск –
сложное понятие, состоящее из двух правомочий: право непосредственно на
предъявление иска и право на его удовлетворение. Таким же сложным понятием
является, к примеру, право собственности, состоящее из трех правомочий:
владения, пользования, распоряжения. Каждое из этих правомочий обладает
относительной самостоятельностью и выражается в конкретном содержании. Точно
так же относительно самостоятельными являются правомочия, составляющие право на
иск.
Еще
в процессе становления процессуальной теории римскими юристами в понятии иска
различались как материальное, так и процессуальное содержание. Иск в римском
праве – это, с одной стороны, процессуальное средство, дозволяющее правовую
защиту (legis actions), с другой – материальное право, осуществляемое истцом в
споре (jus)[12].
Таким
образом, право на иск является неоднородным, двойственным понятием.
Двойственность понятия права на иск предопределяется, с одной стороны,
единством его материального содержания и процессуальной формы, с другой – определенной
самостоятельностью процессуальной формы. Именно это органическое внутреннее
качество иска предопределяет, по нашему мнению, возможность обращения в суд
лица, чье субъективное право не нарушено, за защитой права другого лица.
Государственная
защита прав и интересов граждан, конечно же, может осуществляться при помощи
различных средств правовой защиты: законодательной, административной, судебной.
Однако преимущественную роль в защите гражданских прав играет судебная защита,
о чем свидетельствует соответствующая практика.
Впервые в российском законодательстве на конституционном уровне гарантируется
судебная защита (ст.46 Конституции РФ). Гражданским законодательством также
определен преимущественно судебный порядок защиты нарушенных или оспоренных прав
(ст.11 ГК РФ). Аналогичная норма закреплена и в других областях права, в
частности в ст.ст.1, 8 СК РФ и др.
Несомненно, что наличие института гражданско-процессуальной защиты чужого
интереса в российском гражданском процессуальном законодательстве предопределяется
существованием государственных и общественных интересов.
В
ГПК РФ, в отличие от ст.41 ГПК РСФСР, уже нет упоминания о том, что прокурор
обращается в суд в защиту государственных и общественных интересов, хотя
необходимость участия прокурора в рассмотрении гражданских дел имеет свое
обоснование именно в связи с защитой таких интересов.
Поскольку
в настоящее время тоталитарно-публичные начала, выражавшиеся в гражданском
процессе в форме следственной модели рассмотрения дела, неограниченного прокурорского
надзора и др., существенно потеснены принципами диспозитивности и
состязательности, то, очевидно, что нуждаются в переосмыслении понятия
государственного и общественного интереса.
В
связи с этим можно обратиться к опыту зарубежных государств, касающемуся
существования в правовой системе государства так называемого права
общественного интереса.
По указанным выше причинам в последние годы наблюдается интерес
процессуалистов к проблемам «права общественного интереса»[13].
Перед зарубежными юристами гораздо раньше, чем перед российскими, встала
проблема защиты интересов неблагополучных слоев населения в суде, в том числе
предоставление малоимущим равных возможностей по участию в состязательном
процессе. Так, сначала в Америке были созданы фирмы права общественного
интереса, затем получило развитие право общественного интереса. Право
общественного интереса – это совокупность мер по обеспечению защиты
определенных групп населения, которые по тем или иным причинам не могут
самостоятельно осуществлять свою защиту, представлять свои интересы в суде.
Выделяют четыре составляющие права общественного интереса, называемые
зарубежными учеными:
- деятельность фирм, адвокатов, других организаций по оказанию бесплатных
или по сниженным ставкам правовых услуг;
- защита плохо представляемых интересов (например, охрана окружающей
природной среды, прав потребителей и пр.);
- защита недостаточно представляемых групп людей (бедных, расовых и
национальных меньшинств и пр.);
- процессуальные меры защиты общественного интереса[14].
Хотя российское законодательство не знает термина «право общественного
интереса», последнее всегда было ему присуще: действия прокурора и органов
государственного управления, профсоюзов, предприятий, учреждений, организаций и
отдельных граждан, защищающих права других лиц; общественное и договорное
представительство и др.
Все же надо отметить, что вопросы о том, охрана прав каких категорий
граждан и каких категорий правоотношений для российского гражданского процесса
представляет общественный интерес, остаются недостаточно разработанными.
В частности, нет в гражданском процессуальном законодательстве понятия
малоимущей стороны.
В материальном праве определенные критерии такого понятия имеются. Так, в
ст.16 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ «Об основах
социального обслуживания населения в Российской Федерации»[15]
предусмотрены основания для бесплатной социальной помощи гражданам в государственной
системе социального обслуживания.
В соответствии с этой нормой бесплатное социальное обслуживание в
государственной системе социальных служб в объемах, определенных государственными
стандартами социального обслуживания, предоставляется гражданам:
- не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом,
болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им
помощь и уход, - если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного
минимума, установленного для региона, в котором они проживают;
- находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей,
стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и
межэтнических конфликтов;
- находящимся в трудной жизненной ситуации несовершеннолетним детям.
Постановлением Правительства РФ от 22 августа 2005 года № 534 «О
проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной
юридической помощи малоимущим гражданам»[16]
утверждено Положение об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам.
Этим Положением предусматривается оказание бесплатной юридической помощи
гражданину, если среднедушевой доход его семьи (доход одиноко проживающего
гражданина) ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ.
Оказание бесплатной юридической помощи предусмотрено ст.26 Федерального
закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в
Российской Федерации»[17].
Юридическая помощь гражданам России, среднедушевой доход семей которых
ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ в
соответствии с федеральным законодательством, а также одиноко проживающим
гражданам России, доходы которых ниже указанной величины, оказывается бесплатно
в следующих случаях:
- истцам – по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании
алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным
повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью;
- ветеранам Великой Отечественной войны – по вопросам, не связанным с
предпринимательской деятельностью;
- гражданам РФ – при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий;
- гражданам РФ, пострадавшим от политических репрессий, - по вопросам,
связанным с реабилитацией.
Юридическая помощь оказывается во всех случаях бесплатно несовершеннолетним
лицам, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних.
По категориям правоотношений в качестве общественно значимых следует
выделить правоотношения, складывающиеся при реализации конституционных прав
граждан, в том числе права на труд, образование, охрану здоровья и т.д. В этих
случаях, безусловно, присутствует личный интерес участника конкретного
правоотношения, однако такой личный интерес тесно связан с общественным.
Несомненно, вопросы права общественного интереса требуют самостоятельной
детальной проработки. В настоящем исследовании мы рассматриваем эти вопросы,
прежде всего, во взаимосвязи с защитой прав граждан в гражданском процессе
органами прокуратуры.
Установив факт нарушения законности, прав и свобод человека и гражданина,
прокурор вправе в зависимости от характера правонарушения принять
соответствующие меры прокурорского реагирования:
- возбудить уголовное дело или производство об административном правонарушении;
- опротестовать противоречащий закону правовой акт;
- внести представление об устранении нарушений закона;
- вынести предостережение о недопустимости нарушений закона;
- обратиться в суд с иском (заявлением) в защиту прав, свобод и законных
интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов России, субъектов
РФ, муниципальных образований.
То есть, в распоряжении прокурора имеется несколько мер реагирования,
поэтому, прежде чем обратиться в суд с исковым заявлением, прокурор должен в
каждом конкретном случае убедиться, что для устранения выявленного нарушения
требуется его вмешательство именно в такой форме.
Предъявление иска в суд – это не только итог общенадзорной деятельности
прокурора, но и одновременно начало осуществления собственно функции по участию
прокурора в рассмотрении судами гражданских дел.
В связи с этим возникает вопрос: что представляет собой иск (заявление)
прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов граждан и чем он отличается
от аналогичных исков (заявлений), подаваемых в суд?
Несомненно, что прокурор, осуществляя надзорную функцию, использует форму
иска или заявления для возбуждения гражданского дела в суде, оставаясь при этом
представителем государства. Вступая в процесс, прокурор не утрачивает своего
особого правового статуса. Именно будучи представителем государства, прокурор
наделяется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности
истца, лишь за некоторыми исключениями (не может заключать мирового соглашения,
не несет обязанности по уплате судебных расходов, отказ прокурора от иска не
влечет прекращение производства по делу).
Таким образом, обращаясь с иском в суд, прокурор имеет особый правовой
статус в силу того, что защищает интересы других лиц как представитель
государства, а поэтому наделен особым комплексом прав и обязанностей.
Законодательно право прокурора на обращение в суд в защиту прав, свобод и
законных интересов граждан закреплено в ст.45 ГПК РФ, в соответствии с которой
прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных
интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Однако заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина
может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию
здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может
сам обратиться в суд. Как верно отмечает В.В.Варфоломеев, такие полномочия
прокурора в гражданском процессе объясняются тем, что государство не может себе
позволить самоустраниться от разрешения вопросов в отношении отдельных
категорий граждан, нуждающихся в государственной поддержке (малоимущих,
инвалидов, несовершеннолетних, ограниченно дееспособных и недееспособных
граждан)[18].
Конкретизируя эти положения, ч.3 ст.131 ГПК РФ определяет, что в исковом
заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или в защиту прав,
свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в
чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна
содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт,
предусматривающий способы защиты этих интересов. В ГПК 1964 года такой нормы не
было, поэтому прокурор мог не обосновывать необходимость предъявления им
заявления в интересах другого лица.
Закон о прокуратуре (п.3 ст.35) закрепляет право прокурора обратиться в
суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии в соответствии с процессуальным
законодательством РФ, если этого требует защита прав граждан и охраняемых
законом интересов общества или государства.
В п.4 Приказа Генпрокуратуры РФ от 2 декабря 2003 года № 51 «Об
обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве»[19]
отмечена обязанность прокуроров субъектов Российской Федерации, а также приравненных
к ним военных и иных специализированных прокуроров, а также их заместителей
принимать личное участие в рассмотрении судами гражданских дел, имеющих особое
значение для защиты интересов Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований. Но в случае обращения прокурора в защиту
законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование
невозможности предъявления иска самим гражданином. И это следующее отличие иска
прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов граждан от аналогичных
исков, подаваемых самими гражданами.
В ГПК РФ, в ч.1 ст.45 ГПК РФ, говорится об уважительных причинах и
критериях состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может
обратиться в суд. Однако перечень таких причин и критериев законодательством не
предусмотрен. С одной стороны, это не освобождает прокурора от обязанности
подачи искового заявления (заявления) в суд в защиту прав, свобод и законных
интересов граждан. При этом прокурор должен в самом иске (заявлении) привести
мотивы, по которым граждане не могут самостоятельно обратиться в суд. Кроме
того, предоставляются доказательства, подтверждающие невозможность
самостоятельного обращения, и прилагаются копии соответствующих документов. С
другой стороны, подавая такой иск (заявление), и, соответственно, осуществляя
работу по подготовке иска, сбору необходимых материалов, прокурор не может быть
уверен в том, что суд примет к рассмотрению данный иск, поскольку право оценки
уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, принадлежит
суду. То есть, именно за судом остается приоритет в даче согласия на рассмотрение
исследуемой категории дел.
Итак, заявление в
защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано
прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту,
недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд
(ч.1 ст.45 ГПК РФ).
По смыслу ч.1 ст.45 болезненное состояние и возраст – сами по себе
уважительные причины, и представления дополнительных доказательств невозможности
самостоятельного обращения граждан в суд не требуется. Однако судебная практика
показывает, что все не так бесспорно.
Отказывая в принятии исков в интересах граждан, суды, как правило,
исходят из того, что не было представлено достаточных доказательств, свидетельствующих
о невозможности их самостоятельного обращения в суд по уважительным причинам,
отвергая доводы прокуроров, что таковыми являются возраст, инвалидность, плохое
знание русского языка, недостаток средств на оплату квалифицированной
юридической помощи.
Возникают определенные сложности и в связи с различным толкованием
прокурором и судом понятий «состояние здоровья», «возраст», неясно, что
подразумевается под «другими уважительными причинами» и каковы критерии
уважительности. При этом право оценки уважительности причин принадлежит суду,
поэтому в отдельных случаях мнение прокурора игнорируется и в принятии
заявлений суд отказывает. Следует сделать оговорку, что в этом случае не идет
речь об определениях суда, связанных с недоказанностью и необоснованностью
обращения прокурора.
В современной России многие нуждаются в социальной защите: безработные,
вынужденные переселенцы, беженцы, инвалиды, демобилизованные военнослужащие,
безнадзорные и др. В действующем социальном законодательстве РФ понятие
«социальная защита» используется в сравнительно узком смысле: оно означает
политику государства, направленную на обеспечение прав и гарантий человека на
определенный уровень жизни. В то же время концепция социальной защиты населения
включает в себя законодательное закрепление минимальных гарантий,
предоставляемых государством (либо под его контролем) любому гражданину,
оказавшемуся в сложной жизненной ситуации, независимо от его трудового стажа,
размера страховых взносов и т.д. Применительно к защите трудовых прав это лица,
по какой-либо причине претерпевшие или претерпевающие ограничения права на труд
– в силу возраста, по состоянию здоровья, при вынужденном прекращении работы
(не по вине работника) – и находящиеся под особой защитой государства (женщины
и лица с семейными обязанностями, лица, проживающие в районах Крайнего Севера и
приравненных к ним местностях, и т.д.).
Законодатель не раскрывает понятие «состояние здоровья». Ни один
нормативный и даже медицинский акт не содержит понятий «состояние нездоровья»,
«тяжелая болезнь», «стойкое расстройство здоровья». Кроме того, в ГПК РФ не
указана степень состояния здоровья гражданина, при которой прокурор мог бы в
интересах этого гражданина выступить в суде.
Как верно отмечает О.Фирсова, законодателю необходимо попытаться
рассмотреть этот вопрос с точки зрения медицинской оценки состояний, отклоняющихся
от нормальной жизнедеятельности человека[20].
Правоприменительная практика очень неоднозначна и показывает, что
некоторые судьи считают, что, например, инвалидность еще не является стопроцентным
основанием для того, чтобы прокурор мог заявить иск в суде в интересах
инвалида. Однако инвалид, независимо от группы инвалидности, - это лицо, у
которого нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма,
обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к
ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты.
Право прокурора выступать в защиту таких лиц безапелляционно уже только в силу
указания закона.
При этом необходимо обратить внимание на то, что обращение прокурора
целесообразно и в следующих случаях: когда состояние здоровья гражданина хотя и
стабильно в настоящий момент, однако его самостоятельное обращение в суд и
связанные с этим психоэмоциональные и физические страдания могут спровоцировать
резкое ухудшение состояния, вплоть до патологического, с угрозой не только
здоровью, но и жизни.
Такими предпосылками могут выступать показания по запрету воздействия
вредных для здоровья факторов при беременности, сердечно-сосудистых
заболеваниях и т.п. Следует помнить и о хронических заболеваниях, которые могут
прогрессировать и временно обостряться. Необходимо оценивать, есть ли
болезненное расстройство или заболевание, которое исключает возможность участия
в судебном заседании и представляет риск и опасность ухудшения дальнейшего
состояния.
При предъявлении исков в интересах названной категории граждан, исходя из
фактических сведений, которые можно объективно оценить, в качестве
доказательств того, что гражданин не может сам обратиться в суд, прокурор
должен представить в суд справку об инвалидности, медицинские документы,
справки, выписки из истории болезни лечебных и иных медицинских учреждений,
консультативные заключения, уточненные диагнозы и т.д.
Именно поэтому, на наш взгляд, требуется: 1) закрепить на законодательном
уровне перечень уважительных причин и критериев состояния здоровья граждан, в
соответствии с которыми гражданин не может самостоятельно обратиться в суд; 2)
с учетом данных указанного перечня обязать суды принимать все иски (заявления)
прокурора о защите прав, свобод и законных интересов граждан.
В частности, в 1 ст.45 ГПК РФ можно внести дополнения, изложив ее в
следующей редакции: «Прокурор
вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов
граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту
прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором
только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, недееспособности,
несовершеннолетнего или пожилого возраста, тяжелого материального положения, не
может самостоятельно обратиться в суд, при условии наличия письменного
заявления самого гражданина либо его законного представителя».
Очевидно, что такие дополнения в ГПК РФ позволят избежать сомнений и расширительного
толкования нормы ч.1. ст.45 ГПК РФ, а следовательно, устранят случаи
неправомерного отказа в принятии заявления, поданного прокурором либо
неправомерного принятия заявления, поданного данным участником процесса.
Исковое заявление
подается прокурором с соблюдением общих требований, установленных
гражданско-процессуальным законом. Вместе с тем законодатель установил и
дополнительные требования: в исковом заявлении прокурора не только должно быть
указано, в чем конкретно заключаются интересы Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, муниципальных образований, какие права, свободы и
законные интересы граждан или неопределенного круга лиц были нарушены, но и
обязательно должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный акт,
предусматривающий способы защиты этих интересов. Поэтому, как справедливо
отмечает А.В.Трикс, «прокурору недостаточно установить факт нарушения – он
должен также определить, каким именно способом можно эти нарушения устранить»[21].
В противном случае суд может отказать в удовлетворении иска прокурора.
Очевидно, что этим еще
раз подчеркивается особый статус прокурора в гражданском процессе – прокурор
выступает не только как лицо, подающее иск (заявление), но и как представитель
государства.
Тот факт, что прокурор
занимает особое положение в гражданском процессе, выступая от имени
государства, обусловливает и комплекс его прав и обязанностей по сравнению с
другими истцами.
Анализ норм ГПК РФ и
Закона о прокуратуре позволяет сделать вывод о том, что прокурор, подавший заявление,
пользуется всеми процессуальными правами и несет все обязанности истца, однако
его процессуальное положение имеет определенные особенности, которые уже долгое
время являются причиной споров в среде ученых.
Так, некоторые
специалисты полагают, что прокурор занимает в гражданском процессе положение
стороны[22].
Другие ученые, например М.С.Шакарян, называют прокурора процессуальным истцом[23].
Е.Артамонова пишет, что «с точки зрения процессуального положения его можно
назвать истцом в процессуальном смысле слова»[24].
По мнению третьих, прокурор, являющийся представителем государства, выполняет
при рассмотрении судами гражданских дел свойственную исключительно ему функцию
надзора за законностью[25].
С учетом изложенных
позиций вызывают интерес размышления К.С.Юдельсона о статусе прокурора в
гражданском процессе. «Различные ошибочные представления о прокуроре как о
стороне в гражданском процессе, - пишет он, - основаны на том, что прокурор
имеет ряд таких же процессуальных прав, какие принадлежат сторонам, а также на
факте участия прокурора в доказательственной деятельности по установлению
фактов спорного правоотношения. Иные выводы о процессуальном положении
прокурора и природе его участия в гражданском процессе надо сделать, если
исходить из сущности прокуратуры, всегда и везде осуществляющей задачу надзора
за точным исполнением законов»[26].
Таким образом, «основания участия прокурора в гражданском процессе всегда едины
– осуществление законоохранительной функции»[27].
Однако нельзя не
учитывать факт, что размышления К.С.Юдельсона строились и базировались на
законодательстве советского периода, когда на прокурора возлагалась задача
осуществления надзора за точным и единообразным исполнением законов практически
всеми субъектами советского права и непременного реагирования на нарушения
закона, от кого бы они ни исходили. В связи с этим, следует обратить внимание
на законодательные изменения последнего времени, исключившими, в частности,
вышеуказанную норму и склоняющими к позиции, что прокурор – это процессуальный
истец в гражданском процессе, в том смысле, который вкладывают в это понятие
современная наука и литература. Хотя законодательного закрепления данный термин
до сих пор не нашел: его использование весьма условно.
Более того, фигура
прокурора в гражданском судопроизводстве олицетворяет собой именно прокурора,
все участники судебного процесса относятся и воспринимают его исключительно как
прокурора, ст.45 ГПК РФ предусматривает участие в судебном процессе прокурора,
а не процессуального истца.
Согласно ч.2 ст.38 ГПК
РФ истцом признается лицо, в интересах которого начато дело. Иного содержания в
понятие истца ГПК РФ не вкладывает. У прокурора отсутствует какой-либо
собственный интерес в деле, и это является одной из особенностей его статуса
здесь.
Таким образом, более
обстоятельной является такая точка зрения, в соответствии с которой положение
истца занимает все же не прокурор, а лицо, в интересах которого прокурором
предъявлен иск. Прокурор в гражданском процессе имеет собственный статус, не
закрепленный законодательно.
Несомненно, прокурор
наделен всеми правами лица, участвующего в деле. Однако при этом, поскольку
прокурор не является стороной в спорном материальном правоотношении, он не
может распоряжаться предметом спора.
В частности, прокурор
не вправе заключать мировое соглашение, к нему не может быть предъявлен
встречный иск, он не несет обязанностей по уплате судебных расходов, на
прокурора не распространяется материально-правовое действие законной силы
судебного решения, поскольку прокурор не является выгодоприобретателем по
поданному им заявлению в суд. Находим подтверждение этому в нормах ГПК РФ:
прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины и издержек, связанных с
рассмотрением дела (ч.1 ст.89 ГПК РФ), с него не могут быть взысканы расходы на
оплату услуг представителя (ст.100 ГПК РФ) и компенсация за потерю рабочего
времени (ст.99 ГПК РФ).
Таким образом,
прокурор, подавший заявление, не становится стороной по делу. Истцом в процессе
является лицо, в интересах которого прокурор обратился в суд.
Тем не менее, прокурор
пользуется всеми процессуальными правами и обязанностями истца, за исключением
тех, которые принадлежат истцу как субъекту спорного правоотношения.
Именно поэтому прокурор
должен поддерживать предъявленный иск – это не только его право, но и
обязанность, поскольку, обращаясь в суд с заявлением и участвуя в рассмотрении
дела, он действует в согласии с интересами истца. При этом он является
самостоятельным участником процесса и не связан с позицией лиц, в защиту
интересов которых он участвует в деле.
Несмотря на то, что
предъявленный иск должен быть поддержан прокурором, прокурор в судебном
заседании отнюдь не связан доводами своего заявления. Целью участия прокурора в
рассмотрении гражданского дела является обеспечение прав и законных интересов
всех участников судопроизводства. Поэтому, если в ходе исследования
доказательств прокурор придет к заключению о необоснованности исковых
требований или сделает вывод о том, что удовлетворение его требований приведет
к нарушению прав и законных интересов третьих лиц, он обязан отказаться,
полностью или частично, от предъявленного иска. В случае отказа прокурора от
заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение
дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не
заявит об отказе от иска.
Таким образом, по
действующему законодательству (в отличие от ГПК 1964 года) для продолжения
процесса истцу нет необходимости заявлять требование о рассмотрении дела по
существу. При отказе прокурора от поданного заявления основанием для
прекращения производства по делу будет служить не отсутствие требования истца о
продолжении процесса, а принятый судом отказ истца от иска (абз.4 ст.220 ГПК
РФ).
Следовательно, во
избежание принятия судом незаконного или необоснованного решения в пользу
истца, прокурор должен как можно более аргументированно изложить мотивы отказа
от иска.
Таким образом, прокурор
является особым истцом, не являющимся участником спорного материального
правоотношения. Истцом в материально-правовом смысле является гражданин или
публичное образование, чьи интересы защищаются прокурором. У прокурора интерес
к возбуждению дела особый, определяемый его должностным положением и
полномочиями по обеспечению законности.
Выводы
ГПК РФ, вступивший в законную силу в 2003 году, существенно ограничил
возможность прокурора подать иск в защиту прав, свобод и законных интересов
гражданина в суд.
Если раньше прокурор был вправе обратиться в суд с заявлением в защиту
прав, свобод и законных интересов любого гражданина или организации, либо
вступить в любое дело на любой стадии процесса, то сейчас прокурор ограничен
правом обращения с заявлением. В частности, в пользу граждан прокурор может
обратиться в суд только в том случае, если сам гражданин в силу состояния
здоровья, возраста, недееспособности и других уважительных причин не может
обратиться в суд.
Вместе с тем, изменения гражданского процессуального законодательства не
облегчили, а, напротив, усложнили вопросы характеристики исков, подаваемых
прокурором в защиту прав, свобод и законных интересов граждан.
Это касается, прежде всего, права на иск. Это право является неоднородным,
двойственным понятием. Двойственность понятия права на иск предопределяется, с
одной стороны, единством его материального содержания и процессуальной формы, с
другой – определенной самостоятельностью процессуальной формы.
Именно это органическое внутреннее качество иска предопределяет возможность
обращения в суд лица, чье субъективное право не нарушено, за защитой права
другого лица.
Обращаясь с иском в суд, прокурор имеет особый правовой статус в силу
того, что защищает интересы других лиц как представитель государства, а поэтому
наделен особым комплексом прав и обязанностей.
Прокурор не занимает положение истца, истцом является лицо, в интересах
которого прокурором предъявлен иск. Прокурор в гражданском процессе имеет собственный
статус, не закрепленный законодательно.
То есть, прокурор является особым истцом, не являющимся участником
спорного материального правоотношения. Истцом в материально-правовом смысле
является гражданин или публичное образование, чьи интересы защищаются
прокурором. У прокурора интерес к возбуждению дела особый, определяемый его
должностным положением и полномочиями по обеспечению законности.
Немаловажно, что несовершенство законодательного регулирования вопросов
подачи иска прокурором в интересах граждан на практике приводит к тому, что
нередко суды необоснованно отказывают в принятии таких исковых заявлений.