Общепризнанно
в теории, что правовой статус личности включает совокупность прав и свобод
человека и гражданина, отраженных в нормах всех отраслей действующего права.
При
этом к основам правового статуса личности, прежде всего, относятся
конституционно закрепленные права и свободы.
В
Конституции РФ закреплены те права и свободы, которые жизненно важны и в
наибольшей мере социально значимы как для конкретного человека, так и в целом
для общества, для государства.
Для человека, как справедливо отмечается в литературе, они
являются условием достойного и свободного его существования, естественным
правом на участие в решении вопросов устройства и управления тем обществом, членом
которого человек состоит; экономической и социальной предпосылкой для
удовлетворения его жизненно насущных материальных и духовных потребностей.
А для государства и общества значимость конституционно
закрепленных прав и свобод выражается в том, что именно реализация этих прав и
свобод означает претворение в жизнь сущностных свойств государства как демократического
и правового[1].
Поэтому основные права и свободы не только признаются
государством именно в Конституции, но и защищаются им как необходимое условие
его существования.
Глава 2 Конституции РФ конкретизирует положение ст.2 о
человеке, его правах и свободах как высшей ценности. Содержание гл.2
соответствует общепризнанному в международном праве перечню прав и свобод. Это
согласуется и с принципиальной установкой международного права, в соответствии
с которым государство в первую очередь несет ответственность за осуществление
всеми людьми и всеми группами людей прав человека и основных свобод на основе
полного равенства в достоинстве и правах[2].
Государство гарантирует, согласно ч.1 ст.45 Конституции РФ, защиту прав и
свобод человека и гражданина.
Несомненно, что для определения статуса прокурора в сфере
защиты прав, свобод и законных интересов граждан для начала необходимо охарактеризовать
значения понятий «право», «свобода» и «законный интерес» человека и гражданина.
В Конституции РФ говорится одновременно о правах и свободах
человека. Однако нельзя не согласиться с В.С.Шадриным о том, что указанные понятия
соотносятся между собой лишь как разные стороны одного и того же явления[3].
Если акцентировать внимание на свободе, имеется в виду
возможность человека распоряжаться собой по своему усмотрению, принадлежать
самому себе, то это всегда предполагает пределы поведения индивида,
обусловленные его пребыванием в человеческом обществе и необходимостью
считаться со свободой других людей. Иначе говоря, как составляющая категории
прав человека и гражданина понятие свободы представляет собой закрепленные в
Конституции или ином законодательном акте возможность определенного поведения
человека.
Когда же речь идет о праве человека, то на первый план
выходит объем допустимого поведения индивида, при котором он без умаления его
человеческого достоинства может реализовать себя как свободная личность.
Проблема свободы, как состояние личности, социальных групп и
общества в целом является одной из важнейших, сложнейших и актуальнейших
проблем на протяжении уже нескольких веков. Особенно актуальной тема свободы
становится в условиях провозглашения свободы личности главной ценностью
государства, приоритета прав и свобод человека среди других принципов
конституционной и государственной деятельности. Свобода из чисто философского
понятия перетекает в плоскость политико-правовых проблем и становится уже
понятием юридическим, как определенный комплекс правомочий личности.
Свобода представляет собой диалектическое единство двух
основных начал: во-первых, восприятия личностью объективно существующей необходимости
действовать определенным образом, осознания целесообразности подчинения этой
необходимости своего поведения и действия в соответствии с ней (объективного
аспекта свободы); во-вторых, осознания личностью соответствия этой объективной
необходимости внутреннему миру, собственным убеждениям, принципам
(субъективного аспекта свободы).
Реальное обеспечение свобод социальных, национальных и
демографических групп требует постоянного совершенствования социальной
политики, демократии и ее институтов, укрепления правопорядка, законности,
соблюдения конституционных прав граждан. Свобода социальная основывается также
на высокой политической культуре граждан, развитом демократическом мышлении –
терпимости к иному мнению и нетерпимости к нарушениям законности и
правопорядка.
Особую значимость в рамках исследования понятия «свобода»
приобретают проблемы прав человека, так как они определяют сферу свободы личности,
ее автономию и самоопределение, упорядочивают и координируют общественные связи
и отношения; очерчивают границы деятельности государства по поводу вторжения в
сферу личной свободы человека, ставя при этом преграды всевластию и произволу
государственных институтов.
Права человека – понятие, определяющее возможности свободного
самоопределения и жизнедеятельности человека в различных сферах (экономической,
политической, социальной, культурной). Конкретизируя это понятие,
А.В.Коровников под правами человека понимает охраняемые государством,
узаконенные возможности гражданина, его свободы что-либо делать, осуществлять[4].
Ряд авторов под правами человека понимают выраженные в норме права и
закрепленные в ней свободу поведения индивида; его возможность пользования
определенными благами; полномочие совершать определенные действия и требовать
соответствующих действий от других лиц, а также возможность обратиться в суд
для защиты нарушенного права[5].
Иными словами, права человека выступают основным критерием
оценки качества государственности, степени его демократичности, приверженности
правовым началам, нравственности, общечеловеческим ценностям, что особенно
выражено в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным
Советом РСФСР 22 ноября 1991 года[6].
В ее преамбуле говорится: «Утверждая права и свободы человека, его честь и
достоинство как высшую ценность общества и государства, отмечая необходимость
приведения законодательства РСФСР в соответствие с общепринятыми международным
сообществом стандартами прав и свобод человека, Верховный Совет РСФСР принимает
настоящую Декларацию». Сорок статей этой Декларации позже войдут в текст
Конституции Российской Федерации 1993 года, составив основное содержание ее главы
второй, посвященной правам и свободам человека и гражданина.
Беспрепятственное и эффективное осуществление прав человека
является одним из основных признаков гражданского общества и правового государства.
В отечественной и зарубежной литературе права и свободы человека и гражданина
классифицируются по различным основаниям.
Так, права и свободы можно классифицировать по четырем
группам:
- элементарные – на жизнь, свободу и неприкосновенность;
равенство перед законом, защиту от произвольного вмешательства в личную и
семейную жизнь и от посягательств на честь и репутацию, неприкосновенность
жилища, тайна переписки;
- гражданские – право личности на признание ее
правосубъектности, на свободу передвижения и выбора места жительства, на
убежище, на гражданство, владение имуществом;
- политические – свобода мысли, совести, религии, убеждений и
их выражения, мирных собраний и ассоциаций; право принимать участие в управлении
своей страной;
- экономические, социальные и культурные – право на труд и
свободный выбор работы, равную оплату за равный труд; на объединение в профессиональные
союзы; на отдых и досуг; на определенный жизненный уровень; на образование[7].
В теории российского конституционного права принято различать
три основные группы прав и свобод человека и гражданина.
К первой группе относятся личные права и свободы: право на
жизнь, право на охрану достоинства личности государством, право на свободу и личную
неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, личную и
семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на неприкосновенность
жилища и др. Соблюдение личных прав граждан имеет важное значение для
утверждения цивилизованных условий существования гражданского общества,
обеспечения гарантий государственно-правовой защищенности личности.
Вторую группу представлена политическими правами и свободами
граждан. С их помощью обеспечивается участие в политической жизни общества,
влияние граждан на формирование важнейших государственно-правовых институтов
страны. В группу политических прав и свобод входят: право на свободу мысли и
слова, свобода совести, право на объединение, включая право создавать
профессиональные союзы для защиты своих интересов, право собираться мирно, без
оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование,
право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и
через своих представителей, избирательные права и др.
Третья группа – это экономические, социальные и культурные
права и свободы человека и гражданина. С помощью данных прав и свобод обеспечивается
социальная защищенность человека, достигается цель экономического самовыражения
граждан, их активного включения в процесс общественного производства. К числу
социально-экономических прав относятся: право на свободное использование своих
способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом
экономической деятельности, право частной собственности, включая право частной
собственности на землю, право свободно распоряжаться своими способностями к
труду, выбирать род деятельности и профессию, право на социальное обеспечение,
право на охрану здоровья и медицинскую помощь и др.[8]
Имеются и иные классификации. Так, Л.Д.Воеводин, с учетом
концепции приоритета прав и свобод человека и гражданина во всех сферах жизни,
выделяет следующие виды прав и свобод:
- в сфере личной безопасности и частной жизни (право на
жизнь, на защиту чести и доброго имени, свободу и личную неприкосновенность и
др.);
- в области государственной и общественно-политической жизни
(избирательные права, свобода союзов и ассоциаций, свобода слова, печати и
др.);
в области экономической и социально-культурной деятельности
(право на труд, отдых, образование и др.)[9].
Нельзя не отметить, что понятия «права человека» и «права
гражданина» нетождественны. Права человека проистекают из естественного права,
а права гражданина – из позитивного, хотя и те и другие носят неотъемлемый характер.
Права человека являются исходными, они присущи всем людям от рождения,
независимо от того, граждане ли они государства, в котором живут или нет, а
права гражданина включают в себя те права, которые закрепляются за лицом только
в силу его принадлежности к государству (гражданство). Права гражданина не
имеют естественного происхождения. Гражданскими правами человек наделяется
государством, по мере наступления определенных условий, в соответствии с
интересами и возможностями общества и государства[10].
Права гражданина – своеобразное ограничение равенства между людьми, поскольку
их лишаются лица, живущие в стране, но не имеющие гражданства.
Таким образом, каждый гражданин того или иного государства
обладает всем комплексом прав, относящихся к общепризнанным правам человека и
всеми правами гражданина, признаваемыми в данном государстве. В связи с этим
можно заключить, что всякий гражданин – это человек, но не всякий человек, в
том числе проживающий в России, является ее гражданином.
А.Ф.Черданцев отмечает, что в российской правовой науке, да и
в юридической практике термины «права гражданина» и «свободы гражданина» используются
однозначно, никакого различия между ними не проводится. Между тем, по его
мнению, это не просто различные термины, с их помощью обозначаются и разные
правовые категории. Различие между основными правами и свободами автор видит в
следующем: во-первых, если речь идет о правах, то у человека, гражданина есть
два варианта поведения: использовать или не использовать свое право. При
наличии же юридически признанной свободы количество вариантов поведения
возрастает. Например, свобода мысли и слова может реализовываться в самых
различных действиях (гражданин может высказывать свои мысли и письменно, и
устно в самых различных формах и ситуациях); во-вторых, право гражданина
постольку является его правом, поскольку оно зафиксировано в нормативных актах
государства. Закон является непосредственной основой права. Между тем свобода
личности может существовать и без государства и права. Она не вытекает из
закона. Свобода нуждается в праве только как в способе ее ограничения.
В подтверждение своей позиции А.Ф.Черданцев также отмечает,
что праву, зафиксированному в конституции, должна соответствовать активная
обязанность государства, направленная на создание условий реализации права, на
саму реализацию. Если же отношения личности и государства урегулированы с
помощью категории «свобода», то государство принимает на себя обязанности
пассивные, не вмешивается в сферу свободы, зафиксированную законом. Активные
действия предпринимает сам носитель свободы. Государство может лишь по
инициативе личности препятствовать действию других субъектов, незаконно
ограничивающих свободу. И наконец, в случае споров с государственными органами
носитель права должен привести законное обоснование своего права. В случае
споров, связанных с реализацией свободы, напротив, государственный орган должен
привести обоснование ограничения свободы, вытекающее из закона[11].
В современной научной литературе термины «охрана», «защита»,
«обеспечение» прав и свобод человека и гражданина получили различное толкование,
в связи с чем возникает необходимость уточнения их содержания. Как видится,
следует исходить из того, что понятие «обеспечение» является родовым по
отношению к понятиям «охрана» и «защита»[12].
Оно включает в себя всю систему политических, экономических, социальных,
духовных, правовых и иных мер и условий, направленных на наиболее полное
пользование человеком социальными благами. Понятия «охрана» и «защита» чаще
всего рассматриваются либо как тождественные[13],
либо «защита» понимается как более узкое понятие по сравнению с «охраной», либо
каждое из них наделяется самостоятельным содержанием[14].
Действительно, оба понятия – «охрана» и «защита» используются
в российском законодательстве для обозначения деятельности, которая состоит в
обеспечении, соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых
законом интересов общества и государства. Так, в ст.2 и 45 Конституции РФ
говорится о государственной защите прав и свобод человека и гражданина, а в
ст.82 – об охране этих прав и свобод. В ст.8 Конституции РФ сказано, что в
Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная,
государственная, муниципальная и иные формы собственности, а в ст.9 и 114
применяется понятие «охрана» собственности. Это только подтверждает то, что
государство и его различные институты должны выполнять как правоохранительную,
так и правозащитную функции.
Нельзя не согласиться с позицией В.Н.Бутылина, который под
охраной понимает взаимосвязанные меры, осуществляемые государственными органами
и общественными организациями, направленные на предупреждение нарушения прав,
на устранение причин, их порождающих, и способствующие нормальному процессу
реализации личностью своих прав и свобод. Под защитой же подразумевается
принудительный (в отношении обязанного лица) способ осуществления права,
применяемый в установленном законом порядке конкретными органами в целях
восстановления нарушенного права[15].
«Защита – всякая вещь, предмет, скрывающий, охраняющий,
окружающий кого или что... заступничество, покровительство»[16].
Необходимость в защите права или свободы наступает тогда, когда налицо:
неисполнение юридической обязанности или свободы; злоупотребления правом,
препятствующие осуществлению права или свободы; спор о наличии самого права или
свободы. Деятельность, направленная на устранение препятствий в осуществлении
прав и свобод, на борьбу с неисполнением обязанностей и злоупотреблением правом,
в свою очередь, составляет содержание юридических средств защиты прав и свобод
человека и гражданина в правовом государстве.
Защита прав и свобод человека и гражданина осуществляется в
ходе деятельности органов и учреждений российской прокуратуры. При этом следует
учесть, что по «Словарю русского языка» С.И.Ожегова «деятельность» - это
«занятия, труд»[17].
В энциклопедическом словаре «Теория управления: социально-технологический
подход» указывается, что «деятельность – форма активного созидательного
взаимодействия личности с социальной средой, направленная на достижение
сознательно поставленной цели...»[18].
Именно от прокуратуры в значительной мере зависит наполнение
реальным содержанием положений ст.2 Конституции РФ о признании человека, его
прав и свобод высшей ценностью. Деятельность прокуроров строится на основе
принципа непосредственного действия прав и свобод, предопределяющего
необходимость обеспечения полного соответствия конституционным нормам всей
законотворческой и правоприменительной деятельности.
Определяющим условием защиты конституционных прав и свобод
человека и гражданина является поддержание конституционной законности.
Именно поэтому осуществление прокурорского надзора и
обеспечение эффективной работы органов и учреждений прокуратуры при реализации
других видов и направлений ее деятельности в процессе защиты конституционных
прав и свобод человека и гражданина требует определения сущности и содержания
понятия «законность».
Так, В.И.Басков полагает, что законность – это многостороннее
явление, состоящее из ряда элементов: массива законов и других нормативных
актов; исполнения законов; ответственности за совершенные кем-либо из субъектов
(юридических и физических лиц) нарушения закона[19].
В.В.Клочков определяет законность как совокупность
взаимосвязанных требований общества к государству и праву и права к государству
и иным участникам общественных отношений; отражение и выражение этих требований
в общественном, в том числе политическом и правовом сознании и в праве; реализацию
данных требований в социальной практике – деятельность участников общественных
отношений[20].
Конституция Российской Федерации закрепила положения, которые
являются требованиями законности, в частности:
- соответствие правам и свободам человека и гражданина
законов, иных правовых актов, деятельности государства и местного
самоуправления. Права и свободы человека являются непосредственно действующими,
определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной
власти, местного самоуправления (ст.18);
- соблюдение (исполнение) законов законодательной,
исполнительной и судебной властями, федеральными и региональными органами
государственной власти, всеми должностными лицами означает, что их деятельность
и принимаемые ими правовые акты не должны противоречить действующему
законодательству;
- обеспечение государством прав и свобод человека и
гражданина. Важнейшими составными гарантиями законности выступают обеспечение
высокого уровня прокурорского надзора за реализацией требований законности, эффективность
принимаемых прокуратурой мер юридической ответственности и защиты,
способствующих восстановлению нарушенных конституционных и отраслевых прав и
свобод граждан, а также качественная и профессиональная работа сотрудников
прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка;
- равенство граждан перед законом и судом;
- иерархичность законодательства в соответствии с юридической
силой составляющих его законов. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу,
прямое действие и применяется на всей территории страны. Ей не должны
противоречить любые законы и иные правовые акты, принимаемые в России.
Конституционным федеральным законам не могут противоречить федеральные законы.
Те и другие законы имеют верховенство на всей территории России по отношению к
законам субъектов Российской Федерации (ст.4, 15, 76).
Необходимым условием соблюдения законности, а следовательно,
защиты прав и свобод граждан, является соответствие Основного и других законов,
любых нормативных правовых актов потребностям правового регулирования
общественных отношений[21].
Эти требования и образуют содержание законности. В своей
совокупности они призваны исключить из общественной жизни произвол, своеволие,
бесконтрольность и в конечном итоге привести к тому, чтобы все изложенное в
юридических нормах могло стать реальностью, претвориться в фактическое
поведение участников общественных отношений, в действительную правомерность
этих отношений, в строгий правопорядок[22].
Несомненно, что основной правовой категорией, раскрывающей и
объясняющей структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры, в том
числе по защите прав и свобод человека и гражданина, являются ее функции.
Функции прокуратуры – такой вид ее деятельности, который
предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах,
характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач
и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств.
Основной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением
Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской
Федерации.
При этом, соблюдение прав и свобод человека и гражданина
находится в центре внимания прокуроров также в ходе реализации таких функций
прокуратуры, как уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными
уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации; координация
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участия в
рассмотрении дел судами, арбитражными судами; осуществлении международного
сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации; участия в
правотворческой деятельности.
Функции прокуратуры находят свою реализацию через виды
деятельности прокуратуры, которые определяются как законодательно определенные
пути реализации функций прокуратуры ее органами и учреждениями в процессе
использования прокурорскими работниками своих полномочий по достижению целей и
задач, стоящих перед прокуратурой Российской Федерации[23],
а это в свою очередь позволяет сделать вывод, что направленность работы
российской прокуратуры на защиту конституционных прав и свобод человека и
гражданина определяет содержание не только такого вида деятельности
прокуратуры, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, но
входит в сферу надзора прокуроров при осуществлении иных видов их надзорной и
иной деятельности, составляя собой самостоятельное направление деятельности
прокуратуры Российской Федерации.
В отличие от функций и видов деятельности, которые закреплены
в Законе и обладают относительным постоянством, направления деятельности
прокуратуры характеризуются значительной подвижностью. При этом основные
направления деятельности прокуратуры определяются значимостью стоящих перед
государством и обществом задач на том или ином этапе их развития. Здесь должны
быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения которых в решающей степени
зависит состояние законности и правопорядка в городе, субъекте Федерации, в
стране в целом[24].
В каждом из основных направлений находят свое воплощение
определенного рода действия, направленные на решение конкретных, наиболее актуальных
для данного места и времени задач. В качестве основных направлений могут
выступать борьба с коррупцией, борьба с терроризмом и экстремизмом, защита
собственности и др. Но в работе прокуратуры имеются приоритеты, отличающиеся
постоянством. Среди них в первую очередь следует выделить такое направление
деятельности, как защита прав и свобод человека и гражданина[25].
Таким образом, отметим, что защита прав и свобод человека и
гражданина является самостоятельным направлением деятельности современной российской
прокуратуры, вбирающим в себя правозащитную практику в ходе осуществления
различных видов деятельности органов и учреждений прокуратуры.
При этом как самостоятельное направление деятельность
прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина имеет свой предмет,
который характеризует комплекс полномочий прокурора, не поглощаемый полномочиями
других отраслей прокурорского надзора.
Основная цепь прокурорского надзора за соблюдением прав и
свобод человека и гражданина – это достижение такого положения, когда эти права
и свободы реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, когда
граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены и что они в случае
нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих
государственных органов, в том числе и органов прокуратуры.
Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина определяются в приказах и указаниях Генерального
прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации. Эти задачи в значительной мере
совпадают с задачами, решаемыми прокурорами при осуществлении надзора за исполнением
законов.
Исходя из положений ст.1 и 26 Закона о прокуратуре следует
отметить, что предметом прокурорского надзора рассматриваемого вида
деятельности является соблюдение положений Конституции РФ о правах и свободах
человека и гражданина, а также исполнение законов, обеспечивающих их реализацию
и действие. Это соблюдение прав и свобод федеральными министерствами,
государственными комитетами, службами, агентствами и иными федеральными
органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и
исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их
должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих
и некоммерческих организаций.
Вместе с тем соблюдение прав и свобод человека и гражданина
определяет содержание предмета не только рассматриваемой отрасли прокурорского
надзора[26].
Оно входит также в сферу надзора за исполнением законов органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное
следствие, надзора за исполнением законов администрациями мест содержания
задержанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений,
исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина находится в центре внимания
прокуроров также в ходе осуществления уголовного преследования, координации
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в
правотворческой деятельности, осуществлении международного сотрудничества,
деятельности, связанной с рассмотрением и разрешением в органах прокуратуры
заявлений, жалоб и иных обращений.
Предметом же надзора, определяемого ст.26 ФЗ «О прокуратуре
Российской Федерации», охватывается только соблюдение и только тех прав и
свобод человека и гражданина, которые не относятся к предмету других видов деятельности
прокуратуры по надзору за исполнением законов.
В предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина входят конституционные права и свободы, то есть права, принадлежащие
каждому человеку и гражданину, единые для всех, зафиксированные в Конституции
РФ, а также установленные федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации.
Как уже было указано выше, имеются различные классификации
прав и свобод граждан. При этом наиболее часто конституционные права и свободы
делятся на три группы: личные, политические, социально-экономические и
культурные[27].
Охраняя и защищая права и свободы человека, нельзя не указать на важное
концептуальное положение п.2 ст.26 Закона о прокуратуре, согласно которому
«органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц,
которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность
организаций». Надзорные мероприятия в первую очередь должны проводиться в тех
государственных органах, на которые возложено осуществление контроля за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина, так как от того, как применяют
эти органы и их должностные лица предоставленные им полномочия и исполняют
возложенные на них обязанности, во многом зависит состояние обеспечения этих
прав и свобод. Однако, осуществляя надзор за исполнением законов этими
органами, прокурор должен действовать строго в рамках предоставленной ему
компетенции, не допуская вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность
названных органов и не подменяя их. При этом прокуратура методами прокурорского
реагирования не только добивается устранения нарушений прав и свобод человека и
гражданина, но и в рамках закона свойственными прокуратуре методами
воздействует на органы контроля, имеющие специальные полномочия для защиты этих
прав и свобод, с целью активизации их деятельности в этом направлении.
Это объясняется тем, что контролирующие органы в силу своего
специфического статуса обязаны нести на себе основную нагрузку в обеспечении
неуклонного соблюдения прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим
следует отметить, что контролирующие органы обладают достаточно мощным
правозащитным потенциалом, который реально способен обеспечить полный порядок в
области соблюдения прав и свобод человека и гражданина. И это должно в первую
очередь учитываться органами прокуратуры. Другое дело, что контролирующие
органы нередко уклоняются от выполнения своих функций, занимают позицию стороннего
наблюдателя, что подчас заставляет органы прокуратуры брать на себя выполнение
их обязанностей. Это неверно. Подменой системы государственного контроля органы
прокуратуры возлагали ранее и возлагают теперь на себя выполнение действий,
несовместимых с их правовым статусом.
Таким образом, надзор прокурора за соблюдением прав и свобод
носит сегодня строго мотивированный характер, как в случае необходимости пресечения
совершенного преступления, так и в случае его предупреждения. Время проведения
прокурорских проверок в порядке общей профилактики без конкретных сигналов о
допущенных нарушениях законов (что широко практиковалось в период существования
административно-командной системы) безвозвратно ушло. Прокуроры подключаются к
этой работе тогда, когда требуется безо всяких на то отлагательств (исходя из
общественной значимости защищаемых интересов) применить специальные, только им
присущие полномочия, чаще всего в ситуациях, когда возможности других
государственных органов по устранению допущенного правонарушения уже исчерпаны,
причем используемые прокурором полномочия строго регламентированы законодателем,
их применение открыто для обсуждения и может быть оспорено в суде[28].
Из содержания ст.26 Закона о прокуратуре следует, что в число
субъектов надзора не включены граждане, и этот факт, как справедливо отмечает
А.В.Чурилов, указывает на основной ориентир правозащитной деятельности
прокуроров – юридическую оценку действий и решений официальных властей,
руководителей предприятий, организаций и уход прокуратуры от разбирательства
споров, конфликтов между гражданами[29].
Такая постановка вопроса представляется правильной, основанной на сложившемся
распределении компетенции между судом, с одной стороны, и прокуратурой – с
другой.
Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина установлены ст.27-28 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».
Для выявления нарушения прав человека и гражданина прокуроры
используют предоставленные законом возможности беспрепятственно входить в
помещения органов, указанных в ч.1 ст.22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»;
иметь доступ к документам и материалам; проверять исполнение законов в связи с
поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения законов;
требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых
документов, материалов, статистических сведений, выделения специалистов,
проведения проверок и ревизий; получать объяснения от должностных лиц и граждан
по поводу нарушений законов[30].
При реализации полномочий прокуроры встречаются с рядом сложностей,
связанных с недостаточной разработанностью методики проведения прокурорского
надзора, и в этом смысле достаточно интересны предложения по повышению
эффективности деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и
гражданина, высказанные В.Ф.Крюковым:
«1. При реализации полномочий прокурора, в форме требования
проведения проверок или ревизий в отношении коммерческих и некоммерческих
организаций, нельзя поручать их проведение органам исполнительной власти или
другим государственным органам управления, не обладающим по закону правом
осуществления такого контроля. Эти поручения должны даваться специальным
контролирующим органам, которые в силу закона или положения об этих органах
уполномочены осуществлять эти функции...
2. При реализации процессуальных полномочий прокурора в форме
возбуждения уголовного преследования в отношении виновных лиц, нарушивших
закон, гарантирующих соблюдение прав и свобод человека и гражданина, прокурор
вправе поручить его расследование по правилам подследственности соответствующим
органам предварительного следствия или дознания, либо в силу общественной
значимости поручить расследование следователю прокуратуры, или принять
уголовное дело к своему производству и лично расследовать его.
3. При принесении прокурором или его заместителем протеста на
незаконный правовой акт, нарушающий права человека и гражданина в орган или
должностному лицу, которые издали этот акт, может быть установлен сокращенный
срок рассмотрения протеста только лишь по тем основаниям, что это нарушение
касается ущемления законных прав и интересов граждан и должно быть пресечено в
максимально короткие сроки.
4. При принятии мер по возмещению ущерба, причиненного
пострадавшему нарушением его прав, как человека и гражданина, прокурор не
только вправе, но и обязан предъявить иск в суд или арбитражный суд о
возмещении вреда, если пострадавший является субъектом безгласного интереса
(лицом, не имеющим возможности реализовать свое право на судебную защиту в силу
возраста, недееспособности и т.п.)»[31].
Анализ ст.27 Закона о прокуратуре свидетельствует о том, что
полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
распространяются на все органы и всех должностных лиц, независимо от их
подчиненности (подведомственности) и формы собственности, начиная с федеральных
министерств, и закон в этом отношении не содержит каких-либо ограничений. Иными
словами, при поступлении сведений о нарушении прав и свобод человека и
гражданина прокурор вправе провести проверку или совершить иные надзорные
действия в любом органе, на любом предприятии, в учреждении и организации, а
также в общественной организации или объединении. Обеспечение прав и свобод
человека и гражданина возложено Конституцией РФ на все без исключения органы.
Из этого видно, какое значение законодатель придает соблюдению прав и свобод
человека и гражданина.
В то же время, осуществляя надзор за соблюдением прав и
свобод человека и гражданина, прокуроры должны исходить из их органической
связи с деятельностью прокуратуры по защите интересов общества и государства.
Следует отметить, что к полномочиям прокурора при
осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
относится право принесения протеста или внесения представления.
Протест приносится на акт, нарушающий права человека и
гражданина, в орган или должностному лицу, издавшему этот акт.
Представление об устранении нарушений прав и свобод человека
и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному
лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.
Срок рассмотрения указанных протестов и представлений
исчисляется в соответствии со ст.23, 24 Закона о прокуратуре.
Протест прокурора представляет одно из основных средств его
реагирования на выявленные нарушения закона. В ст.23 Закона о прокуратуре, названной
«Протест прокурора», указывается, что прокурор или его заместитель приносят
протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу,
которые издали акт, или в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.
В прежней редакции названного Закона (1992 год) принесение протеста было
прерогативой только руководителя (прокурора). С изменением Закона о прокуратуре
в 1995 году правом принесения протеста стал пользоваться не только прокурор, но
и его заместитель, а с изменением Закона в 1999 году прокурор приобрел право
принесения протеста в вышестоящий орган. Обращая на это внимание, следует
заметить: в редакции Закона 1992 году было установлено, что протест мог
приноситься как в орган или должностному лицу, издавшим акт, так и в
вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Но по Закону 1995 года
последний вариант реагирования был исключен. Как видится, причиной этому
являлась необходимость повышения ответственности адресатов за соблюдение
законности. Другая причина заключалась в изменении структуры подчинения органов
друг другу. Законодатель признал, что, поскольку подавляющее большинство органов
и организаций выполняют свои функции самостоятельно и не подчинены в
административном порядке вышестоящим органам, им не может быть предоставлено
право отмены актов нижестоящих органов и должностных лиц. Это должно было
относиться как к органам власти и управления, так и к организациям разных форм
собственности. Но практика показала преждевременность указанного решения
законодателя, так как существенно ослабела вертикаль власти. Особенно выявилась
негативная роль подобного положения в деятельности органов власти, когда
вышестоящий орган исполнительной власти не мог повлиять на решения должностных
лиц и органов, допустивших нарушение законов. С целью укрепления иерархии
управления законодатель вернулся к прежним правилам, дающим возможность
отменять решения нижестоящих органов вышестоящими. Прокурору по Закону о
прокуратуре (в ред. 1999 года) вновь было предоставлено право выбора адресата,
что представляется вполне логичным и целесообразным, так как позволяет, не
обращаясь в суд, добиваться устранения нарушений законности через
управленческие инстанции.
Часть 2 ст.23 Закона о прокуратуре предусматривает, что
протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с
момента его поступления; а при принесении протеста на решение представительного
органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на
ближайшем заседании. При наличии исключительных обстоятельств, требующих
немедленного устранения нарушений закона, прокурор вправе установить
сокращенный срок рассмотрения. При направлении протеста коллегиальному органу о
дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест, что позволяет ему
принять участие в его рассмотрении и непосредственно отстаивать свою позицию.
В Законе получила дальнейшее развитие самостоятельность
прокурора в решении вопроса не только о принесении протеста, но и его отзыва.
Ныне вышестоящий прокурор не наделен правом отзыва протеста. Последнее вызывает
критику некоторых ученых, полагающих, что это противоречит принципу единства и
единоначалия прокуратуры. Думается, это утверждение несостоятельно, так как
суть принципа, указанного выше, состоит в том, чтобы осуществлять руководство
подчиненным прокурором, а не в том, чтобы вопреки убеждению этого прокурора
навязывать ему свою правовую позицию по конкретному факту. Тем более что
окончательное решение об обоснованности позиции того или иного прокурора может
вынести только суд.
В отличие от протеста представление имеет иное содержание,
иную правовую природу и влечет за собой иные последствия. Принято считать, что
представление вносится, если в действиях органа или должностного лица обнаружены
нарушения закона – многочисленные или единичные, которые не оформлены
письменным документом – правовым актом. Кроме того, представление вносится по
итогам проверки деятельности по исполнению законов в целом, которая
(деятельность) состоит не только в принятии формализованных актов, но и в
других видах действий. Особенностью представления является и то, что оно
позволяет обратить внимание не только на само нарушение, но также и на причины
и условия, им способствовавшие, и на необходимость принятия мер по их
устранению и привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях.
В соответствии со ст.24 ФЗ «О прокуратуре Российской
Федерации» прокурор или его заместитель вносит представление об устранении
нарушений законов в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить
допущенные нарушения. Такая формулировка является универсальной, поскольку дает
возможность решить вопрос по усмотрению прокурора. Представление может быть
внесено как органу или должностному лицу, допустившим правонарушение, так и
органу или должностному лицу, имеющему право вмешаться в деятельность
подчиненных должностных лиц или органов. Поводом для внесения представления
является проверка, проведенная прокурором или по его поручению, установившая
нарушения законности, а также причины и условия, им способствовавшие.
Представление основывается на результатах обобщения материалов проверки и
разработанных специалистами или контролирующими органами мерах, которые должны
быть направлены на устранение не только нарушений, но и причин и условий, им
способствовавших. В представлении, как правило, должны быть указаны и лица,
ответственные за допущенные нарушения. Оно должно быть рассмотрено
безотлагательно, и в течение месяца со дня его внесения адресату надлежит
принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений законов, причин и
условий, им способствующих.
Если представление рассматривается коллегиальным органом, то
прокурору сообщается о дне заседания. О результатах рассмотрения и принятых по
представлению мерах прокурору должно быть сообщено в письменной форме[32].
В случае установления несоответствия Конституции РФ и
законодательству постановлений и иных правовых актов Правительства РФ,
Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ, поскольку надзор за
законностью правовых актов Правительства РФ прокуратура не осуществляет.
Рассматривая вопрос практической деятельности органов
прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина,
отметим, что в последние годы эта работа активизировалась. В настоящее время
органами прокуратуры приоритетное значение придается защите закрепленных в
Конституции РФ трудовых, имущественных, жилищных, экономических, политических
прав человека и гражданина. Это связано с предпринятыми в последние годы
реформаторскими акциями в экономике и социальной сфере, заметной активизацией
политической жизни в стране.