Правовые средства
прокурорского надзора, средства реагирования
Выявив нарушения
законов, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновных лиц,
прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также к
привлечению к
установленной законом
ответственности виновных лиц. Для этого законодательством, регулирующим
прокурорский надзор, предусматривается ряд специфических полномочий прокуроров,
т.е. прав и обязанностей, обеспечивающих устранение нарушений законов. Такие
полномочия в теории и практике прокурорского надзора принято именовать
правовыми средствами прокурорского реагирования на нарушения законов или
прокурорского надзора.[1]
Средства реагирования
по своему внешнему выражению, порядку применения могут быть общими для всех
отраслей прокурорского надзора и участков деятельности прокуратуры и
специфическими, характерными для отдельных отраслей надзора и участков
деятельности. К числу общих средств реагирования можно отнести опротестование
противоречащих закону актов, внесение представлений об устранении нарушений
законов. К специфическим средствам реагирования можно отнести такие, как дача
заключений и заявление ходатайств прокурором в суде.
Таким образом,
предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном порядке действия
по устранению выявленных нарушений законов, а также причин и условий, им
способствующих, и привлечению к ответственности виновных лиц – правовые
средства реагирования прокурора на нарушения законов.
Средства реагирования
реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского надзора,
основными из которых являются протесты, представления и постановления. Закон не
устанавливает единого письменного выражения для всех видов актов прокурорского
надзора. Для некоторых из них, например, протестов, вносимых в порядке
уголовного судопроизводства, установлена письменная форма, для других, таких
как заключения, даваемые прокурором в суде –устная и письменная форма.
Акты прокурорского
надзора – это специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке
реализации своих полномочий. Известно, что прокурор как государственное лицо,
осуществляющее надзор, не обладает административной властью, т.е. не вправе
отдавать распоряжения органам, за исполнением законов которыми он осуществляет
надзор.[2] В связи
с этим он не может сам непосредственно отменить незаконный правовой акт,
восстановить нарушенную законность, привлечь виновное лицо к административной
или иной ответственности. Именно посредством актов прокурорского надзора
прокурор обращается к компетентным органам с требованием об устранении
нарушений законов и привлечении к ответственности виновных лиц.
Некоторой особенностью
отличаются акты, выносимые прокурором при осуществлении надзора за исполнением
законов органами дознания и предварительного следствия. За исключением
представлений, эти акты носят распорядительный характер, обязывающий органы
дознания и следствия выполнить определенные действия.
Акты прокурорского
надзора – индивидуальные акты, обращенные к тем или иным органам и должностным
лицам в связи с определенными фактами (нарушениями законов). Акт прокурорского
надзора обязывает другой орган, должностное лицо реагировать на него
установленным законом образом: рассмотреть его, принять необходимые меры и
сообщить прокурору, внесшему его. Правильное составление актов прокурорского
надзора, точное и полное выражение в них закрепленных в законе полномочий
прокуроров и основанных на них требований – неотъемлемое условие действенности
надзора за исполнением законов.
Выбор средств
реагирования зависит от характера нарушений законов, их причин,
распространенности нарушений, вредных последствий, вызванных нарушением
законов, степени вины правонарушителей. Обычно применяются такие средства
реагирования и акты прокурорского надзора и избираются такие его формы
(письменная, устная), которые позволяют достигать наибольшего эффекта и при том
наиболее быстро в плане устранения и предупреждения нарушений законов.[3]
К прокурорскому
реагированию предъявляются определенные требования. Оно должно быть
своевременным и по возможности оперативным, обоснованным, упреждающим,
достаточно острым, комплексным, маневренным, адекватным и законченным. Оно
должно дополняться мерами предупредительно-профилактического характера. Только
при этом меры прокурорского воздействия будут наиболее результативны.
Опротестование правовых
актов, противоречащих закону. В случаях выявления правовых актов или их
отдельных предписаний, противоречащих закону, прокурор или его заместитель в
соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре приносит протест в орган или
должностному лицу, которые издали эти акты, либо в вышестоящий орган или
вышестоящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмотренном
процессуальным законодательством. Таким образом, прокурору предоставлено право
выбора. Однако при этом необходимо учитывать следующие обстоятельства.
Реагирование путем принесения протестов нередко способствует более оперативной
отмене незаконных актов, учитывая большую загруженность судов разного рода
делами. Кроме того, проведенные опросы показывают, что протест как акт
реагирования воспринимается многими руководителями, издавшими незаконные акты,
менее болезненно, чем направляемые в суды заявления о признании соответствующих
актов недействующими.
В вышестоящий орган
протест целесообразно приносить в случаях, если он отклонен должностным лицом,
издавшим незаконный акт; в протесте наряду с другими вопросами ставится вопрос
о привлечении к дисциплинарной ответственности должностного лица, издавшего
незаконный акт; имеется необходимость об издании незаконного акта довести до
сведения других аналогичных и иных органов, а также, когда необходимо, обратить
внимание вышестоящего органа на общественную опасность допущенного нарушения
закона.
Если же имеются
основания полагать, что протест прокурора может быть отклонен соответствующим
органом или должностным лицом, или по какой-то причине этот орган или
руководитель не смогут рассмотреть протест, или протест останется
неудовлетворенным и не имеется возможности перенести рассмотрение протеста в
вышестоящий орган, а также если при рассмотрении заявления в суде нарушение
закона будет установлено в более короткие сроки, прокурорам следует обращаться
с заявлениями в суды о признании незаконного акта недействительным.[4]
Сущность опротестования
незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор
за исполнением законов, от имени Российского государства указывает, в чем
именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить
незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права и
свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных
органов.
Практикой и юридической
наукой выработаны обязательные реквизиты протеста: наименование органа или
должностного лица, которым вносится протест; название «протест», номер и дата
издания незаконного акта, который опротестовывается; краткое изложение
содержания незаконного акта; изложение существа нарушений; ссылка на закон,
который нарушен; предложение прокурора об отмене незаконного акта или
приведение его в соответствие с законом и другое; указание на необходимость
рассмотрения протеста и о незамедлительном сообщении об этом прокурору;
должностное положение и классный чин прокурора, принесшего протест и его
подпись.
В тех случаях, когда протест
подлежит рассмотрению коллегиальным органом, необходимо напомнить о требовании
ст. 23 Закона о прокуратуре сообщить прокурору о дне заседания этого органа. [5]Сложилась
практика выступлений прокуроров на сессиях представительных органов и
заседаниях администрации с обоснованием внесенных протестов, дающих
положительные результаты. В этих случаях прокурор имеет возможность ответить на
вопросы депутатов и других лиц, разъяснить требование закона и сущность
допущенного нарушения, его вредные последствия и тем самым способствовать
принятию решения о признании акта недействующим.
Протест подлежит
обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его
поступления, а в случае принесения протеста на незаконное решение
представительного органа – на ближайшей сессии. При исключительных
обстоятельствах, требующих незамедлительного устранения нарушения закона,
прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Более
оперативной отмене незаконных актов может способствовать принесение прокурором
устных протестов, обладающих такой же юридической силой, что и письменные
протесты. Устные протесты обычно вносятся в ходе проверки. При этом к
материалам проверки необходимо приобщать копию незаконного акта или его
отдельного предписания и копию акта, его отменяющего. Незаконные устные акты
подлежат опротестованию прокурором в обычном порядке.
Эффективность протеста
во многом определяется теми требованиями, которые в нем излагаются. Из смысла
самого опротестования вытекает, что протесты в обязательном порядке должны
содержать мотивированное требование прокурора об отмене или приведении в
соответствие с законом незаконного акта. Но этого порой недостаточно. Прокурор
обязан принимать все предусмотренные законом меры к устранению вредных последствий,
вызванных действием незаконных актов. В связи с этим протест должен содержать
конкретные требования прокурора по устранению допущенного нарушения закона
(устранить вредные последствия, вызванные изданием акта, прекратить
противоправную деятельность, возвратить собственнику принадлежащие ему деньги и
иные ценности и т.д.).[6]
Если протест не
рассмотрен в течение десяти дней или на ближайшей сессии представительного
органа, либо необоснованно отклонен, прокурор обращается с заявлением в
соответствующий суд общей компетенции или в арбитражный суд о признании
правового акта недействующим. К заявлению обычно прилагаются: копия незаконного
акта или та его часть, которая не соответствует закону; копия протеста,
внесенного в адрес органа, издавшего незаконный акт; решение соответствующего
органа в связи с внесенным протестом, а при необходимости и иные документы:
копии объяснений, справок, уведомлений, сообщений и другие документы.
Согласно разъяснению
Пленума Верховного Суда РФ (Постановление от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о
признании правовых актов противоречащими закону») правовыми актами,
соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора,
являются, в частности, принятые органами власти, управления и должностными
лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения),
влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер,
т.е. устанавливать правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц,
рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того,
возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, а
также индивидуальный характер, то есть устанавливать, изменять или отменять
права и обязанности конкретных лиц.
Заявления о признании
недействующими полностью или частично ненормативных актов, адресованных
конкретным лицам или группе лиц, по мотивам противоречия их закону и нарушения
прав и охраняемых законом интересов организации и граждан-предпринимателей в
соответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и ст. 22 Арбитражного процессуального
кодекса Российской Федерации от 5 мая 1995 г. № 70-ФЗ направляются прокурором в арбитражные суды.
Решение суда,
вынесенное по заявлению прокурора о признании правового акта недействующим,
может быть опротестовано прокурором в кассационном порядке за исключением
специально предусмотренных законами случаев.[7]
Внесение представлений
об устранении нарушений закона. Представление является наиболее часто
применяемым средством реагирования прокурора на нарушения закона. Оно в
соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре вносится прокурором или его
заместителем в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить
допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
Представление вносится на основе обстоятельно проведенной прокурорской проверки
или нескольких проверок, глубокого анализа выявленных нарушений законов и
способствующих им обстоятельств.
В описательной части
представления обычно перечисляются выявленные прокурором и специалистами
нарушения закона, обстоятельства, способствующие этим нарушениям, называются
должностные и иные лица, виновные в их совершении или потворствующие этому.
Представление является универсальным актом прокурорского реагирования,
позволяющим ставить самые различные вопросы, по преимуществу правового
характера, направленные как на устранение и предупреждение нарушений законов и
способствующих им обстоятельств, так и на привлечение к ответственности
виновных лиц.
Особое внимание при
подготовке представлений обращается на их юридическую обоснованность,
достоверность, грамотность, краткое, но исчерпывающее изложение всех обстоятельств.
Все данные, приводимые в представлениях, должны быть тщательно проверенными.
Предложения, включаемые в представления, должны быть конкретными,
предусматривать наиболее результативные мероприятия по устранению нарушений
закона и их предупреждению.[8]
В случаях, если
нарушения закона совершены впервые и не возникает необходимости привлечения
руководителя органа к ответственности и его администрация в состоянии устранить
выявленные нарушения, то представление целесообразно внести в адрес
руководителя этого органа. Если же на подобные нарушения прокурор уже
реагировал или они представляют повышенную общественную опасность, либо
необходимо обратить внимание вышестоящего должностного лица на выявленные
нарушения в подведомственном органе, то представление следует внести в адрес
вышестоящего органа.
В течение месяца со дня
внесения представление должно быть рассмотрено органом (должностным лицом),
которому оно адресовано, с принятием конкретных мер по устранению допущенных
нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах
сообщается в письменной форме прокурору. При рассмотрении представления
коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания. Прокурор может
выступить на этом заседании в обоснование внесенного представления.
На основе анализа
практики исполнения законов и в особенности допускаемых нарушений законов и
обстоятельств, им способствующих, прокуроры вносят обобщенные представления в
органы представительной и исполнительной власти, а также в вышестоящие органы.
В этих представлениях обычно прокурором предлагаются меры, направленные на
предупреждение нарушений законов в регионах либо на подведомственных
предприятиях. В них может ставиться также вопрос о привлечении к дисциплинарной
ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законов.[9]
Вынесение прокурором
постановлений. В тех случаях, когда возникает необходимость привлечения
виновных лиц за нарушения законов к административной ответственности, и этот
вопрос не был поставлен в представлении или в другом акте реагирования,
прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном
правонарушении. Такое постановление может выноситься как в отношении
должностных лиц, так и граждан.
Постановление о
возбуждении производства об административном правонарушении имеет определенное
целевое назначение – поставить перед компетентным органом вопрос о привлечении
виновного в нарушении закона лица или нескольких лиц к административной
ответственности. Тем самым прокурор привлекает внимание соответствующего органа
или должностного лица к допущенному нарушению закона, степени общественной
опасности нарушения и к необходимости привлечения к административной
ответственности виновного в целях пресечения и предупреждения в будущем
противоправных действий,
Постановление содержит
следующие реквизиты, наименование «постановление», дату и место его вынесения;
должность и фамилию прокурора; описание обстоятельств нарушения со ссылкой на
закон, который нарушен; указание конкретного лица или лиц, которыми нарушен
закон; предложение прокурора о наложении административного взыскания со ссылкой
на ст. 25 Закона о прокуратуре; наименование органа, куда направляется
постановление для исполнения; разъяснение о праве обжалования постановления
вышестоящему прокурору; указание на сроки рассмотрения постановления и
сообщение о его рассмотрении прокурору; должность, классный чин, фамилию
прокурора и его подпись.[10]
При обнаружении в ходе
проверок лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию или аресту
несудебными органами, прокурор принимает незамедлительные меры к их
освобождению путем вынесения мотивированного постановления об освобождении
из-под стражи лица, арестованного в административном порядке.
Военные прокуроры в
случаях выявления военнослужащих, незаконно содержащихся на гауптвахтах,
которые были арестованы в дисциплинарном порядке, принимают незамедлительные
меры к их освобождению, вынося мотивированное постановление об освобождении
из-под стражи военнослужащего, незаконно содержащегося на гауптвахте.
Принятие прокурором мер
к возмещению материального ущерба (вреда), причиненного правонарушениями. В
этих целях прокуроры нередко в представлениях об устранении нарушений закона
ставят вопрос о привлечении к материальной ответственности работников,
виновными действиями которых причинен ущерб государственным и муниципальным
предприятиям. Прокуроры требуют также в устной или письменной формах, в. том
числе и путем постановки соответствующего вопроса в представлениях, чтобы
государственные органы, и в первую очередь органы контроля, предъявляли иски в
суды и арбитражные суды, включая и регрессные иски о взыскании материального
ущерба, причиненного нарушениями законов. Установив, что руководители
государственных органов не принимают меры к возмещению материального ущерба, прокурор
остро реагирует на это, вплоть до постановки вопроса о привлечении к
дисциплинарной ответственности соответствующих должностных лиц, не выполняющих
требований закона.[11]
Прокуроры вправе
предъявить иски в суды и арбитражные суды в пользу как юридических, так и
физических лиц, понесших материальный ущерб в результате совершенных
правонарушений. Направляемые прокурорами в судебные органы иски должны быть
мотивированными, содержать ссылки на нормы материального и процессуального
права и доказательства, подтверждающие заявленные требования. Форма и
содержание этих документов должны соответствовать требованиям, предусмотренным
гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным кодексами.
Объявление
предостережений о недопустимости нарушения закона. Федеральным законом от 10
февраля 1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации»» восстановлено право прокуроров объявлять
предостережение о недопустимости нарушения закона
Согласно ст. 25 Закона
о прокуратуре прокурор или его заместитель при наличии сведений о готовящихся
противоправных деяниях в целях их предупреждения объявляет в письменной форме
должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. Таким
образом, законодатель совершенно определенно высказался в том, что:[12]
·
во-первых,
правом объявления предостережения обладают только прокурор или его заместитель
прокуратуре всех звеньев;
·
во-вторых,
предостережение объявляется только должностным лицам;
·
в-третьих,
оно объявляется лишь при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях;
·
в-четвертых,
предостережение объявляется только в письменной форме;
·
в-пятых,
предостережение применяется в целях предупреждения правонарушений. Иными
словами, положения ст. 251 Закона о прокуратуре не подлежат расширительному
толкованию.
Сущность
предостережения заключается в предъявлении прокурором соответствующему
должностному лицу, готовящемуся совершить противоправное деяние или
совершающему его, требования о прекращении противоправных действий, или отказе
от их совершения и разъяснении ему возможных для него последствий, если эти
действия не будут прекращены (привлечение к дисциплинарной, административной,
уголовной или гражданско-правовой ответственности, отстранение от должности).
Готовящиеся противоправные
деяния могут выражаться в публично высказанном должностным лицом намерении
совершить противозаконные действия, могущие ущемить права и свободы граждан,
коллектива предприятия и т.д. или в подготовительных действиях, например, в
даче распоряжения подчиненным работникам о подготовке проекта правового акта,
противоречащего законам, вступление в действие которого приведет к негативным
последствиям. Речь может также идти и о бездействии соответствующего
должностного лица, обязанного принимать меры по недопущению наступления тех или
иных вредных последствий или его халатном отношении к исполнению возложенных на
него служебных обязанностей, что также чревато причинением вреда публичному и
личному (частному) интересу. [13]Подытоживая
сказанное, нельзя не прийти к выводу, что готовящиеся противоправные деяния –
это в подавляющем большинстве уже совершенные или совершаемые, но пока еще не
представляющие большой общественной опасности правонарушения (нарушения
законов), которые не будучи пресеченными, могут перерасти в более опасные
нарушения законов, не исключая и преступления.
Поэтому основная цель
применения предостережения о недопустимости нарушения закона как раз и состоит
в пресечении (прекращении) и предупреждении противоправного антиобщественного
поведения, недопущение более опасных правонарушений, в том числе и
преступлений. Это средство не заменяет, а дополняет другие средства
реагирования. Наряду с объявлением предостережений прокуроры могут использовать
внесение протестов и представлений. Предостережение в сочетании с другими
правовыми средствами повышает результативность реагирования, в большей мере
способствует предупреждению правонарушений.
Предостережение
является самостоятельным правовым средством реагирования прокурора на нарушения
закона, применяемого при осуществлении надзора за исполнением законов. Это
важное средство индивидуального воздействия на должностных лиц, совершивших
либо пытающихся совершить единоличные противоправные действия (бездействие), не
влекущие по своей общественной опасности уголовной ответственности, но
причинившие либо способные причинить вред гражданам, либо государственным или
общественным интересам.[14]
Применяя
предостережение и тем самым непосредственно обращаясь к правонарушителям,
прокурор располагает большими возможностями для проведения индивидуальной
профилактической работы. При этом он обязательно разъясняет должностному лицу
требования соответствующих правовых норм, нарушенных этим лицом, подчеркивает
необходимость недопущения подобных нарушений в будущем и напоминает о возможных
последствиях, если противоправные действия не будут прекращены. Поэтому
предостережение правомерно рассматривать и как одно из правовых средств
разъяснения конкретных требований соответствующих законов должностным лицам,
нарушенных ими, повышения их правовых знаний.
Предостережение о
недопустимости нарушения закона следует оформлять на стандартном бланке. Оно
должно применяться лишь на основании тщательно проверенных фактов, исключающих
предположения и неясности. При этом от должностных лиц, нарушивших закон или
пытающихся это сделать, обязательно должны истребоваться объяснения. Собираются
также другие доказательства их виновности (объяснения других лиц, справки,
жалобы, заявления).
Продолжение
противоправной деятельности либо совершение нового правонарушения после
применения к должностному лицу предостережения должно влечь за собой более
строгие меры прокурорского реагирования. Совершение лицом административного
проступка или преступления после применения к нему предостережения следует рассматривать
как обстоятельства отягчающие наказание. Ведь должностное лицо, игнорируя
требования прокурора как официального представителя федерального надзорного
органа, продолжило совершение противоправных действий. Поэтому было бы
целесообразно включить в ст. 63 УК РФ самостоятельный пункт «Совершение
преступления лицом, к которому за аналогичное правонарушение в течении года
применено предостережение о недопустимости нарушения закона». Соответствующим
пунктом можно было бы дополнить статью «Обстоятельства отягчающие наказание за
административное правонарушение» проекта Кодекса РФ об административных
правонарушениях.[15]
Представляется, что предостережение о
недопустимости нарушения закона следовало бы применять и к руководителям
коммерческих организаций (управляющим, директорам, председателям и их
заместителям). В связи с этим было бы разумным внести соответствующие
дополнения в ст. 251 Закона о прокуратуре.
На прокурорах лежит
обязанность по осуществлению контроля за реализацией (исполнением) внесенных
ими актов прокурорского надзора. Они должны добиваться, чтобы содержащиеся в
актах реагирования требования исполнялись своевременно и в полном объеме. При
необходимости следует проводить контрольные проверки фактического устранения
нарушений закона.
Хорошие результаты в
плане предупреждения нарушений законов достигаются тогда, когда вся
законоохранная деятельность прокуратуры протекает в условиях гласности.
Существенную роль в этом играет информация о состоянии исполнения законов и
принимаемых прокуратурой мерах по устранению и предупреждению нарушений
законов, направляемые в органы представительной и исполнительной власти.
Неправомерные действия
администрации мест ограничения и лишения свободы.
В обязанность
прокуроров входит постоянный анализ практики прокурорского надзора за
законностью исполнения уголовных наказаний, материалов расследования уголовных
дел о преступлениях, совершённых в исправительных и воспитательных колониях.
Результаты этих обобщений должны использоваться для совершенствования
организации и повышения эффективности прокурорского надзора.
В целях обеспечения
законности и обоснованности, а также соблюдения сроков содержания граждан под
стражей прокуроры обязаны проверять следственные изоляторы не реже одного раза
в месяц. Проверки должны проводиться во взаимодействии с отраслевыми
управлениями и отделами, а по их результатам должны приниматься меры к восстановлению
нарушенных прав, немедленному освобождению незаконно содержащихся по стражей.[16]
Осуществляя надзор за
законностью выполнения оперативно розыскной деятельности (далее ОРД) в
исправительных учреждениях и следственных изоляторах, прокуроры обязаны руководствоваться
требованиями Законов об ОРД, приказами и указаниями Генерального прокурора РФ.
Особое внимание они должны уделять законности проводимых мероприятий по
своевременному выявлению и предотвращению преступных проявлений, раскрытию
совершённых преступлений, пресечению недозволенных связей сотрудников уголовно
исправительных служб с осужденными и заключёнными.
В практике изучаемой
отрасли прокурорского надзора прокуроры в целях предупреждения массовых
беспорядков, захвата заложников, умышленных убийств и иных преступных
проявлений в местах лишения свободы активно применяют уголовно-правовые методы
борьбы с нарушителями режима содержания.
К основным
организационным формам рассматриваемой деятельности прокуроров относится:
·
постоянное
осуществление надзора за законностью приказов, распоряжений и постановлений,
издаваемых администрациями исправительных учреждений и следственных изоляторов,
а также органами управления УИС, и незамедлительное опротестование в случае
несоответствия закону;
·
осуществление
регулярных проверок законности досрочного освобождения от отбывания наказания;
·
обеспечение
чёткого взаимодействия в работе прокуратур по надзору за соблюдением законов в
исправительных учреждениях с территориальными прокуратурами, особенно в
вопросах борьбы с преступностью;
·
обеспечение
прокурорского надзора за исполнением наказания в виде лишения права занимать
определённые должности или заниматься определённой деятельностью (ст. 47 УК
РФ), а также в виде обязательных работ (ст. 49 УК РФ), исправительных работ (ст.
50 УК РФ) путём требования от уголовно исполнительных инспекций принятия мер к
повышению эффективности этих видов наказания;
·
обеспечение
действенного надзора за соблюдением законов о порядке рассмотрения предложений,
заявлений и жалоб граждан администрациями исправительных учреждений,
следственных изоляторов, а также органами ФСИН России, в подчинении у которой
находятся эти учреждения. Работа с поступающими жалобами должна рассматриваться
как важнейшая составная часть деятельности по укреплению законности по
исполнению уголовных наказаний, защите прав осужденных и заключённых. Прокуроры
должны добиваться по каждому обоснованному обращению принятия исчерпывающих
мер, решительно изживать проявления бюрократизма и волокиты; жалобы о наиболее
серьёзных нарушениях проверять с выездом на место.[17]
Таким образом, суть
данного направления прокурорской деятельности состоит в осуществлении надзора
за законностью деятельности администраций пенитенциарных и других учреждений и
органов, связанной с исполнением наказаний или назначенных судом мер
принудительного характера, а также администраций мест содержания задержанных и
заключенных под стражу по исполнению соответствующих решений органов, ведущих
уголовное преследование лиц, совершивших преступные деяния. Предмет прокурорского
надзора определён в ст. 32 Закона о прокуратуре. Из её содержания можно
определить три направления прокурорского надзора:
·
законность
нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, в
уголовно- исполнительных и других учреждениях, исполняющих наказание;
·
соблюдение
прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных;
·
законность
исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.
Понятием законности
нахождения лиц в указанных местах охватывается:[18]
- законность водворения
и содержания;
- соблюдение сроков
содержания;
- законность
освобождения из них.
В соответствии с ч.1
ст.5 Закона о содержании под стражей основанием содержания под стражей лиц,
задержанных по подозрению в совершении преступления, является протокол
задержания, составленный в соответствии с требованиями ст. 92 УПК РФ.
Основаниями исполнения
наказаний и применения иных мер уголовно-правового характера являются приговор
либо изменяющие его определение или постановление суда, вступившие в силу (ст.
7 УИК РФ).
Правовое положение
осужденных определено в ст. 12 УИК РФ. Это права на получение информации о
своих правах и обязанностях, о порядке и об условиях отбывания назначенного
судом вида наказания; на вежливое обращение со стороны персонала учреждения
(осужденные не должны подвергаться жестокому или унижающему человеческое
достоинство обращению); осужденные независимо от их согласия не могут быть
подвергнуты медицинским и иным опытам, которые ставят под угрозу их жизнь и
здоровье; на обращение с предложениями и заявлениями, жалобами к администрации
или органу, исполняющему наказание; на охрану здоровья и т.д.[19]
Предметом прокурорского
надзора является также исполнение обязанностей осужденными. Основные
обязанности осужденных предусмотрены ст. 11 УИК РФ. Так, осужденные должны
исполнять установленные законодательством РФ обязанности граждан РФ; соблюдать
принятые в обществе нравственные нормы поведения, требования санитарии и
гигиены; соблюдать требования законов, определяющих порядок и условия отбывания
наказания; выполнять законные требования администраций учреждений и органов,
исполняющих наказания.[20]
К предмету
прокурорского надзора закон также относит соблюдения порядка и условий
содержания в следственных изоляторах (далее - СИЗО) осужденных, подозреваемых и
обвиняемых. Должностные лица этих учреждений и органов несут ответственность за
обеспечение законности в их деятельности. Одинаково недопустимы как не
предусмотренные законом ограничения прав осужденных и иных лиц, подвергнутых
мерам принудительного характера, так и предоставление им не основанных на
законе льгот. Произвольное ужесточение или ослабление установленного законом
порядка и условий содержания является превышением полномочий со стороны
администрации мест предварительного заключения, влечёт протест осужденных,
заключённых и нередко приводит к осложнениям обстановки в этих учреждениях.
Наряду с законностью
водворения и содержания, соблюдением сроков содержания в предмет законности
нахождения лиц в учреждениях исполнения наказания, изолятор временного
содержания (далее - ИВС) и СИЗО входит также законность их освобождения из
указанных учреждений.[21]
Прокурор обязан
незамедлительно освободить постановлением каждого, кто содержится в этих
учреждениях без законных оснований.
Закон о прокуратуре
выделил в качестве самостоятельной части предмета прокурорского надзора
соблюдение прав и обязанностей осуждёнными, подозреваемыми и обвиняемыми. Этим
закон подчёркивает правозащитную функцию прокуратуры, нацеливает её на
всемерную охрану прав и законных интересов осужденных и иных лиц, подвергнутых
мерам принудительного характера, обязывает вскрывать и своевременно устранять
допущенные в отношении их нарушения закона. Это требование к прокурорскому
надзору вытекает из положений Конституции РФ и международно-правовых актов о
защите прав и свобод человека и гражданина.[22] Оно
полностью относиться к осужденным, которые являются гражданами РФ и наделены
правами и обязанностями с определёнными ограничениями, предусмотренными
законодательством и приговором, а также условиями режима их содержания.
Правовой статус
подозреваемых и обвиняемых определён в ст. 6 Закона о содержании под стражей.
Подозреваемые и обвиняемые считаются невиновными пока их виновность не будет
доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную
силу приговором суда. Они пользуются правами и свободами и несут обязанности,
установленные для граждан РФ с ограничениями, предусмотренными вышеназванными
законами и иными нормативными актами.[23]
На территории РФ
постоянно находится большое количество иностранных граждан, не обладающих
дипломатическим иммунитетом, и лиц без гражданства, которые отбывают наказания
по приговору суда за совершение преступления или содержаться в ИВС или СИЗО в
связи с задержанием или заключением под стражу. Прокурор должен обеспечивать
надзор за исполнением законов с тем, чтобы права и законные интересы и этой
категории лиц строго соблюдались.[24]
Прокурор должен помнить
и обеспечивать безусловное исполнение закона, не допускающего дискриминацию
подозреваемых и обвиняемых по признакам пола, расы, национальности, языка,
происхождения, имущественного и должностного положения, место положения, места
жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, а также по иным обстоятельствам.
Для выполнения задач по
обеспечению законности при исполнении уголовного наказания, содержания под
стражей подозреваемых и обвиняемых органы прокуратуры наделены необходимыми
полномочиями, которые конкретизированы в ст. 33 закона о прокуратуре. Прокурор
вправе:[25]
Посещать в любое время
органы и учреждения пенитенциарной системы, изоляторы временного содержания и
следственные изоляторы;
опрашивать задержанных,
заключенных под стражу, осуждённых;
знакомиться с
документами, а также с оперативными материалами, на основании которых эти лица
задержаны, заключены под стражу, осуждены;
требовать от
администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных
под стражу, осужденных, проверять соответствие законодательству РФ приказов,
распоряжений, постановлений администрации и учреждений, указанных в ст. 32
Закона о прокуратуре, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты
и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных
правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта
администрацией учреждения приостанавливается;
отменять дисциплинарные
взыскания, наложенные с нарушением закона на лиц, заключенных под стражу,
осужденных, немедленно освобождать их постановлением из штрафного изолятора,
помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.
Прокурор или его
заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого
содержавшегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказание.
Закон о прокуратуре
подчеркивает, что прокурор может посещать, а значит, и проверять учреждения и
органы, исполняющие наказание, ИВС и СИЗО в любое время, т.е. он определяет
время посещения и характер проверки по своему усмотрению. Никакими формальными
поводами для производства проверки прокурор не ограничен.
Органы прокуратуры
проводят общие проверки как законности и обоснованности содержания, так и
условий содержания лиц в данных учреждениях и организациях, исполняющих
наказание. Общие проверки охватывают состояние законности в этих учреждениях по
всему комплексу вопросов, которые входят в предмет надзора.
В то же время в
практике прокурорского надзора проверки, как правило касаются отдельных сторон
деятельности поднадзорных учреждений (обоснованности жалоб осужденных,
законности применения специальных средств, оружия и др.).
По результатам проверки
составляется справка , в которой отражаются все нарушения законности,
порождающие их причины, способствующие им условия, конкретные предложения по их
усмотрению, устанавливаются сроки выполнения. Меры по реализации итогов
проверки определяются прокурором в зависимости от характера выявленных
нарушений законности и их распространённости. При последующих проверках
прокурор осуществляет систематический контроль за исполнением администрацией
внесённых им ранее предложений.[26]
Изучая приговоры,
определения, постановления, прокурор проверяет законность нахождения лиц в
местах содержания задержанных, предварительного заключения,
уголовно-исполнительных учреждениях.
Если прокурор приходит
к выводу о незаконности и необоснованности приговора (непричастность
осужденного к совершённому преступлению, неправильная квалификация его деяния и
др.), он ставит вопрос перед соответствующим прокурором о пересмотре приговора
в порядке надзора.
Прокурор наделён
полномочиями проверять соответствие закону правовых актов, относящихся, по
существу, ко всей деятельности учреждений и органов, исполняющих наказание и
другие меры принудительного характера. При этом прежде всего необходимо
обращать внимание на соответствие законам приказов, распоряжений и
постановлений администрации, в которых регламентируется порядок и условия
содержания осужденных, задержанных, а также на исполнение требований закона о
привлечении осужденных к труду, об охране труда и технике безопасности, о
проведении с осужденными воспитательной работы, их общем образовании и
профессиональном обучении, применении к осужденным мер поощрения и взысканий.
Важным средством
предупреждения нарушений законности в деятельности учреждений и органов,
исполняющих наказание, является санкционирование прокурором некоторых действий
администрации. Санкционирование прокурора требуется только тогда, когда это
предусмотрено законом. В таких случаях санкция является дополнительной
гарантией законности действия администрации, затрагивающих наиболее
существенные права и законные интересы осужденных. Так, получение санкции
предусмотрено: на оставление в следственном изоляторе или тюрьме осужденного к
лишению свободы для производства следственных действий по делу о преступлении,
совершённым другим лицом; на перевод осужденного из уголовно-исполнительного
учреждения в следственный изолятор в связи с производством следственных
действий и другие.[27]
В соответствие с ч. 2
ст. 32 Закона о содержании под стражей размещение подозреваемых и обвиняемых в
одиночных камерах на срок более одних суток допускается по мотивированному
постановлению начальника места содержания под стражей, санкционированному
прокурором. При этом закон оговаривает случаи, когда не требуется санкция
прокурора.
Наряду с перечисленными
полномочиями закон наделяет прокурора правом требовать объяснения от
должностных лиц. Объяснения могут быть даны как устно, так и в письменной
форме. Они могут касаться, в частности, обстановки, мотивов издания противозаконного
приказа, распоряжения, а также других обстоятельств, связанных, с нарушением
закона в деятельности администрации.[28]
Выяснение причин и
условий, способствовавших нарушениям законности, имеет значение для принятия
прокурором эффективных мер по устранению допущенного нарушения и правильной
правовой оценки действий представителей администраций, допустивших нарушение
закона.
Требования прокурора
могут быть направлены на немедленное устранение выявленных нарушений закона, на
восстановление прав и законных интересов осужденных, на пресечение незаконных
действий администрации.
Прокуроры должны остро
реагировать на факты превышения служебных полномочий со стороны представителей
администрации мест лишения свободы, попустительства в отношении злостных преступников,
плохой организации труда, бытовой неустроенности осужденных, отсутствия
надлежащего медико-санитарного обеспечения, низкого уровня
индивидуально-воспитательной работы и т.д.
Если на выполнение
требований прокурора об устранении выявленных нарушений необходимо определённое
время, прокурор устанавливает срок их исполнения.
В случае несогласия с требованиями
прокурора администрация мест исполнения наказания может обжаловать их
вышестоящему прокурору чкрез свои вышестоящие органы. Такое обжалование не приостанавливает
исполнение требований прокурора. При этом обязательному исполнению подлежат
только те требования, которые касаются правил отбывания наказания,
установленных уголовно- исполнительным законодательством.[29]
Законом не установлена
форма требований прокурора. Они могут быть выражены как в устной, так и в
письменной форме. Требования и предложения прокурора могут содержаться в акте,
составленном по итогам общей или проверки учреждения или органа, исполняющего
наказания, в постановлении, служебной записке или письме. Правовая сила этих
документов такова, что их невыполнение влечёт те же последствия, что и
невыполнение требований, содержащихся в протесте или представлении прокурора.
Установив незаконное и
необоснованное наложение дисциплинарного взыскания, прокурор отменяет его
постановлением, в связи с чем оно теряет силу и не имеет никаких правовых
последствий для лица, подвергнутого этой мере воздействия. В случае незаконного
содержания заключённых под стражей, осужденных в штрафном изоляторе, помещении
камерного типа, карцере, одиночной камере, дисциплинарном изоляторе прокурор на
месте выносит постановление об их освобождении из этих помещений, которое
подлежит немедленному исполнению администрацией следственного изолятора,
исправительной или воспитательной колонии.
Подводя итоги можно
сказать, что полномочия прокурора по указанному направлению прокурорской
деятельности носят властно-распорядительный характер, их реализация прокурорами
позволяет реально обеспечить права и свободы лиц, отбывающих наказание.
Правовые гарантии выполнения требований
прокурора администрациями учреждений и органов, исполняющих наказания нашли
закрепление в ст. 34 Закона о прокуратуре. Данная статья гласит: «Постановления
и требования прокурора относительно неисполнения установленных законом порядка
и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, подлежат
обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими
приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением
свободы».
В ст. 22 УИК РФ
говорится, что прокурорский надзор за соблюдением законов администрациями
учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным
прокурором и подчинёнными ему прокурорами в соответствии с Законом о
прокуратуре.[30]
Согласно ч.2 ст. 51
Закона о содержании под стражей администрация мест содержания под стражей
подозреваемых и обвиняемых обязана выполнять постановления соответствующего
прокурора, касающегося порядка содержания под стражей.
Закрепление в законе
обязанности исполнения постановлений, требований прокурора является важным
условием действенности прокурорского надзора за соблюдением законности при
исполнении наказаний и других мер принудительного характера, обеспечивает
прокурору возможность эффективность и предупреждать нарушения закона, прав и
законных интересов, арестованных, осужденных.[31]
Прокуроры наделены
особыми властно-распорядительными полномочиями: их постановления и требования
подлежат исполнению органами и должностными лицами, которым они адресованы,
независимо от того, были они обжалованы или нет. Однако эти требования
распространяются только на прокурорские акты, по содержанию относящиеся к
такому элементу предмета прокурорского надзора, который касается исполнения
установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под
стражу, осужденных. Закон определил также учреждения и органы, которые обязаны
исполнять указанные акты прокурора: администрации мест содержания задержанных,
следственных изоляторов, исправительных колоний, тюрем, воспитательных колоний,
специальных учебно-воспитательных учреждений; органы, исполняющие приговоры
судов в отношении лиц, осужденных к мерам наказания, не связанным с лишением
свободы.[32]
Администрации
учреждений и органов, исполняющих наказания и другие меры принудительного
характера, могут обжаловать посановления и требования надзирающего прокурора
вышестоящему прокурору. Однако это не приостанавливает исполнение постановлений
и требований прокурора, поскольку они касаются исполнения установленных законом
порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных.
Прокурор правомочен
также в случае, если компетентные органы и должностные лица не исполняют
требования прокурора, после выяснения причин такого неисполнения вносить
представление вышестоящему прокурору о принятии мер по отношению к конкретным
должностным лицам через вышестоящий орган ФСИН России.
Неисполнение требований
пркурора, вытекающих из его полномочий, является нарушением законности и в силу
ст. 6 Закона о прокуратуре влечёт установленную законом ответственность.
Неисполнение должностным лицом требований закона об устранении выявленных
нарушений, их причин и условий, способствующих им, если это привело к
существенному нарушению прав и законных интересов граждан либо охраняемых
законом интересов общества и государства, рассматривается как преступная
халатность, либо злоупотребление должностным положением, либо превышение
должностных полномочий. В тех случаях, когда в действиях (бездействии)
должностного лица отсутствуют признаки преступления, прокурор может возбудить
против данного лица административное производство за невыполнение законных
требований прокурора (ст.17,7 КоАП РФ).
Список
использованной литературы
"Уголовный кодекс
Российской Федерации" от 13.06.1996 N 63-ФЗ (принят ГД ФС РФ 24.05.1996)
(ред. от 09.12.2010)
"Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 08.12.2010) (с изм. и доп., вступающими в
силу с 04.01.2011)
"Уголовно-исполнительный
кодекс Российской Федерации" от 08.01.1997 N 1-ФЗ (принят ГД ФС РФ
18.12.1996) (ред. от 01.07.2010) (с изм. и доп., вступающими в силу с
01.01.2011)
Федеральный закон от
17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 01.07.2010) "О прокуратуре Российской Федерации"
Сухарев А.Я.
«Российский прокурорский надзор», Учебник для ВУЗов, М.,2009 год.
Винокуров Ю.Е.
«Прокурорский надзор», Учебник для ВУЗов, М.2008 год.
Настольная книга
прокурора, под редакцией С.И.Герасимова, М., 2002 год.