Правозащитные функции прокурора
Предметом прокурорского надзора по действующему
законодательству является исполнение законов федеральными министерствами и
ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами
власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления,
органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам
издаваемых им и правовых актов (надзор за исполнением законов).
Кроме того, предметом надзора прокуратуры является соблюдение
прав и свобод человека и гражданина перечисленными органами, их должностными
лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих
организаций.
Установив факт нарушения законности, прав и свобод
человека и гражданина, прокурор вправе в зависимости от характера
правонарушения принять соответствующие меры прокурорского реагирования:
- возбудить уголовное дело или производство об
административном правонарушении;
- опротестовать противоречащий закону правовой акт;
- внести представление об устранении нарушений закона;
- вынести предостережение о недопустимости нарушений
закона;
- обратиться в суд с иском (заявлением) в защиту прав,
свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов
России, субъектов РФ, муниципальных образований.
Предъявление иска в суд есть итог общенадзорной
деятельности прокурора и одновременно начало осуществления собственно функции
по участию прокурора в рассмотрении судами гражданских дел.
В настоящее время у прокурора имеется право выступить в
защиту свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или
в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных
образований (ч. 2 ст. 4 ГПК РФ).
Согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор может предъявить иск
или обратиться с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан,
неопределенного круга лиц или интересов России, муниципальных образований.
Из указанной нормы следует, что прокурор может предъявить
иск (заявление) по любому гражданскому делу в случаях нарушения прав и законных
интересов граждан, неопределенного круга лиц или государства.
Однако заявление в защиту прав, свобод и законных
интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если
гражданин по состоянию здоровья, возрасту, в результате недееспособности и
другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
В российском законодательстве впервые возможность защиты
неопределенного круга лиц была введена Законом РФ «О защите прав потребителей»
(ст. 46)[1].
При удовлетворении такого иска суд обязывает правонарушителя
довести в установленный судом срок через средства массовой информации или иным
способом до сведения потребителей решение суда о признании деятельности незаконной.
В случае обращения пострадавших потребителей с исками о возмещении ущерба,
причиненного этими незаконными действиями, суд должен принимать в качестве
преюдициальных факты как наличия незаконных действий, так и совершения их
вполне конкретными субъектами. Эти обстоятельства, естественно, облегчают
позицию истца, который обязан доказать лишь наличие причинной связи между
незаконными действиями и наступившим ущербом, а также размер последнего.
Также по действующему законодательству прокурор не вправе
обращаться в суд с иском в защиту прав и законных интересов «значительного
числа граждан», такое неограниченное право предоставлено прокурору лишь в
защиту неопределенного круга лиц.
Действующее гражданское процессуальное законодательство
предоставляет право прокурору обращаться в суд в защиту интересов России,
субъектов РФ, муниципальных образований. При этом в официальных разъяснениях Пленума
Верховного Суда РФ эти понятия не раскрываются.
Неопределенность в этом вопросе на практике привела к
такому положению, когда суды не принимают к рассмотрению иски прокуроров в
интересах юридических лиц, независимо от формы собственности и доли государства
в их уставном капитале.
В защиту прав, свобод и законных интересов конкретного
гражданина прокурор вправе обратиться только в том случае, если гражданин по
состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам
не может обратиться в суд сам.
Итак, согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе
обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов
гражданина только в том случае, если он по состоянию здоровья, возрасту,
недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Установление любого ограничения права прокурора на
предъявление иска предполагает контроль суда за реализацией такого права. В
связи с этим в законе предусмотрены дополнительные требования, которым должны
отвечать исковые заявления (заявления) прокурора, предъявленные в интересах
других лиц.
Согласно ч. 3 ст. 131 ГПК РФ в исковом заявлении,
предъявляемом прокурором в защиту интересов России, субъектов РФ, муниципальных
образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного
круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое
право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный
правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.
В п. 4 Приказа Генпрокуратуры РФ от 2 декабря 2003 года №
51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» отмечена
обязанность прокуроров субъектов Российской Федерации, а также приравненных к
ним военных и иных специализированных прокуроров, а также их заместителей
принимать личное участие в рассмотрении судами гражданских дел, имеющих особое
значение для защиты интересов Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований.
В случае обращения прокурора в защиту законных интересов
гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности
предъявления иска самим гражданином.
Отсутствие в Кодексе перечня упомянутых в ч. 1 ст. 45 ГПК
РФ уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с
которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора при
подготовке искового заявления (заявления) в таком случае от выполнения
указанных требований закона и приведения мотивов, по которым гражданин не может
самостоятельно обратиться в суд. При этом должны быть представлены доказательства,
подтверждающие невозможность самостоятельного обращения, и приложены копии
документов.
Право оценки уважительности причин, по которым гражданин
сам не может обратиться в суд, принадлежит суду.
В случае обращения прокурора с иском в защиту законных
интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности
предъявления иска самим гражданином. При несоблюдении этого правила судья может
оставить заявление прокурора без движения (ст. 136 ГПК РФ).
Очевидно, что указанные в законе причины, по которым
гражданин самостоятельно не может отстаивать в суде свои права, позволяют
прокурору обращаться в суд с иском во всех случаях, когда это социально
необходимо.
Однако прокурору требуется убедительно аргументировать
каждое свое обращение в суд. При этом нужно иметь в виду, что под состоянием
здоровья гражданина, препятствующим самостоятельному обращению его в суд,
следует понимать не любое заболевание, а лишь хроническую болезнь, сковывающую
человека в физическом и эмоционально-волевом отношении (инвалидность I группы,
ребенок-инвалид, хронический алкоголизм и наркомания, т.п.).
Прокурор может обратиться в суд в интересах
несовершеннолетних, недееспособных, граждан преклонного возраста.
Если в положениях о том, что следует понимать под
состоянием здоровья, возрастом, недееспособностью гражданина имеется какая-то
определенность, то вопрос об иных уважительных причинах, по которым сам
гражданин не может обратиться в суд, остается открытым для закона и судебной
практики.
Под иными уважительными причинами И.Д. Алиева, предлагает
понимать тяжелую жизненную ситуацию, в которой такое лицо оказалось в результате
стихийного бедствия, катастрофы, межэтнического конфликта, потери работы,
оставления без родительского попечения и др. В качестве уважительных причин
также нужно учитывать бедность, многодетность, неграмотность истца[2].
К числу других причин, которые могут быть признаны
уважительными в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, относится также невысокий
доход малоимущих граждан, которые не имеют возможности заплатить госпошлину с целью
защиты своих прав, отсутствие дохода у безработного и др. В случае признания
неуважительной причины, указанной в заявлении, судья отказывает в принятии
заявления в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.
Прокурор может обратиться в суд с защитой прав
перечисленных в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, независимо от их просьбы. Так, например,
несовершеннолетний ребенок не имеет возможности непосредственно обратиться к
прокурору. Согласно п. 1 ст. 56 СК РФ защита прав и законных интересов ребенка
осуществляется родителями (лицами, их заменяющими), а в случаях, предусмотренных
СК РФ, органом опеки и попечительства, прокурором и судом.
Прокурор предъявляет иск (заявление), на основании
которого суд возбуждает гражданское дело и разрешает его при участии прокурора.
При предъявлении иска в суд по делам, участие прокурора по которым является
обязательным, прокурор, вступая в дело в качестве лица, участвующего в деле,
одновременно осуществляет надзор за законностью его рассмотрения, то есть
реализует сразу два своих полномочия по участию в гражданском судопроизводстве.
Возбуждение дела по инициативе прокурора возможно только
с согласия истца. Предъявление иска прокурором вопреки воле истца является
недопустимым, за исключением случаев предъявления иска в интересах недееспособных,
ограниченно дееспособных, хронических алкоголиков, наркоманов.
Если иск предъявляется в интересах определенного лица,
суд должен известить такое лицо о возникшем деле, о времени и месте его
рассмотрения, то есть привлечь такое лицо к участию в деле в качестве истца.
2. Применение исковой
давности
Теоретический и практический смысл имеет вопрос о том,
как должен поступить суд в случае, если истец (материальный) не является в
судебное заседание, будучи надлежаще извещенным о его месте и времени, и не
обращается в суд с заявлением о рассмотрении дела в его отсутствие, а равно с
заявлением об отказе от иска. Очевидно, что такое дело может быть рассмотрено
без истца, поскольку его интересы в процессе представляет прокурор[3].
Как правильно указывает Р.Е. Гукасян, исковая давность
должна применяться как при обращении в суд лица, чье право нарушено, так и при
предъявлении иска заинтересованными лицами, которые вправе выступать в защиту
прав и законных интересов других лиц[4].
По некоторым делам законом установлен порядок
предварительного досудебного разрешения спора. Должны ли распространяться на
прокурора правила императивной подведомственности?
По мнению В.Н. Аргунова, правило о предварительном
несудебном порядке разрешения спора как обязательная предпосылка права на
предъявление исков по некоторым делам на иски прокуроров распространяться не
должно[5].
С этим не согласна М.С. Шакарян, поскольку, по ее мнению,
установленный законом порядок обращения в суд за защитой нарушенного или
оспоренного права или охраняемого законом интереса не может быть различным для
лиц, возбуждающих дело в защиту своих или чужих прав и интересов[6].
Однако в дальнейшем М.С. Шакарян все же признала, что
правило о досудебном порядке разрешения спора на прокурора распространяться не
должно. «Представляется, - отмечает М.С. Шакарян, - что данное требование должно
быть соблюдено истцом, в защиту прав которого предъявлен иск. Если же дело
представляет публичный интерес, в нем нет субъекта материального правоотношения
(определенного истца), прокурор не должен соблюдать внесудебный порядок
урегулирования спора, поскольку не является стороной в нем»[7].
Представляется интересным применительно к процессуальным
правам прокурора как лица, участвующего в деле, вопрос о принятии судом обеспечительных
мер по ходатайству прокурора. В силу ст. 139 ГПК РФ по заявлению прокурора,
участвующего в деле, судья или суд может принять меры по обеспечению иска.
Однако суду следует учитывать специфику процессуального положения прокурора,
его чисто процессуальный интерес в деле, отсутствие материально-правовых
отношений между прокурором и истцом, с одной стороны, и прокурором и
ответчиком, с другой стороны, а, следовательно, невозможность возложения на
прокурора каких-либо материальных обязанностей, вытекающих из рассмотрения
дела. В связи с этим принятие обеспечительных мер судом по ходатайству прокурора
без подтверждения такого ходатайства волеизъявлением самого истца может иметь
отрицательные последствия для ответчика. Тем самым ограничивается право
ответчика на обеспечение и возмещение убытков, причиненных ему мерами по обеспечению
иска.
В силу ст. 146 ГПК РФ, допуская обеспечение иска, судья
может потребовать от истца представления обеспечения возможных для ответчика
убытков. Ответчик после вступления в законную силу решения суда, которым в иске
отказано, вправе предъявить к истцу иск о возмещении убытков, причиненных ему
мерами по обеспечению иска, принятыми по просьбе истца. Если меры по обеспечению
иска принимаются по инициативе прокурора, обеспечение убытков и их возмещение
возможны лишь за счет имущества истца, поскольку прокурор не связан с
ответчиком спорным материальным правоотношением, его участие в гражданском
процессе производно от функции прокуратуры по надзору от имени государства за
соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории
России, и кроме того, меры по обеспечению иска принимаются не по постановлению
прокурора, а по судебному определению.
Другим способом участия прокурора в рассмотрении
гражданского дела судом является его вступление в процесс. Вступление в процесс
может быть как правом, так и обязанностью прокурора.
Сегодня роль прокурора в гражданском процессе
представляется как одна из гарантий соблюдения законности при осуществлении
правосудия по гражданским делам, защиты прав и законных интересов граждан,
нуждающихся в особой социальной поддержке, а также государственных и
общественных интересов. То есть речь идет об избранном круге объектов защиты.
Прокурор, не имея никакого личного интереса, а исходя
лишь из общегосударственных интересов, должен следить за тем, чтобы соблюдались
требования гражданского и гражданского процессуального законов, как составом судей,
так и участвующими в деле лицами.
Иными словами, роль прокурора, участвующего в деле – не
подменять стороны, а помогать суду рассмотреть и правильно разрешить спор.
Прокурор может предъявить иск или обратиться с заявлением
в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц
или интересов России, муниципальных образований.
Однако заявление в защиту прав, свобод и законных
интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если
гражданин по состоянию здоровья, возрасту, в результате недееспособности и
другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
При этом прокурору требуется убедительно аргументировать
каждое свое обращение в суд.
Прокурор, предъявивший иск в чужих интересах, занимает в
процессе самостоятельное процессуальное положение, отличное от других
участвующих в деле лиц.
С одной стороны, позиция прокурора в деле не связана с
позицией истца и определяется лишь законом и его внутренним убеждением. С
другой – большинство полномочий прокурора приравнены к полномочиям истца, что
на практике требует законодательного разделения таких полномочий с целью избежания
проблем в правоприменении.
Именно поэтому иск прокурора должен быть основан на
проверенных материалах. Перед обращением в суд прокурор обязан с исчерпывающей
полнотой установить факты основания иска, собрать все необходимые
доказательства, выявить всех заинтересованных лиц, определить их
процессуально-правовое положение.
В современном гражданском процессе прокурор является
должностным лицом, представителем государства. Он наделен комплексом
процессуальных прав и обязанностей в целях содействия методами прокурорского
надзора осуществлению правосудия, защиты конституционных и иных охраняемых законом
прав и интересов граждан, нуждающихся в особой социальной защите, а также
общества и государства.
Литература
1.
Закон РФ от 07.02.1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей»//Собрание
законодательства РФ. 15.01.1996. № 3.
2.
Алиева И.Д. Защита гражданских прав прокурором и иными уполномоченными
органами. Монография. – М.: Волтерс Клувер, 2006.
3.
Аргунов В.Н. Участие прокурора в гражданском процессе. – М., 1991.
4.
Гражданское процессуальное право: Учебник/Под ред. М.С.Шакарян. – М.: Велби;
Проспект, 2005.
5.
Гукасян Р.Е. Правовое регулирование исковой давности//Российская юстиция.
1994. № 3.
6.
Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. –
М., 1970.